Государственный контроль в сфере здравоохранения

Размещено на http://allbest.ru

ВВЕДЕНИЕ

государственный контроль здравоохранение

Конституцией Российской Федерации закреплено право всех граждан на охрану здоровья и бесплатную медицинскую помощь. Охрана здоровья населения России была и остается одним из приоритетных направлений политики государства. Контроль в сфере здравоохранения является самым главным условием в обеспечении прав граждан на бесплатную, безопасную и эффективную медицинскую помощь. Качественно исполняя данные функции, государство обеспечивает себя здоровым населением. Значительную роль в выполнении этой задачи играет Федеральная служба по надзору в сфере здравоохранения.

За последние годы в Российской Федерации произошли изменения во многих сферах государственной и общественной жизни, не обошли они стороной и сферу здравоохранения. Эффективная государственная власть необходима для повышения уровня и качества жизни граждан в рассматриваемой сфере.

Актуальность темы выпускной квалификационной работы определяется тем, что здравоохранение представляет собой особую сферу деятельности государства по обеспечению прав граждан на жизнь и здоровье.

Проблема совершенствования правовой системы органов контроля и надзора по-прежнему остается одной из главных в сфере здравоохранения, она приобретает все большее функционирование и распространение в обществе.

В отличие от законодательных, контрольные органы государственной власти в меньшей степени подвергаются исследованию учеными, в этом и состоит важность их изучения, соответственно, существуют и проблемы регулирования их деятельности.

Институт государственного контроля охватывает множество вопросов по регулированию деятельности всех сфер здравоохранения. В первую очередь - это контроль качества и безопасности медицинской деятельности, контроль за медицинскими изделиями и обеспечение ими населения, а так же другие вопросы, которые актуальны для исследования и волнуют граждан.

Объектом исследования выступает государственный контроль федеральных и региональных органов власти в сфере здравоохранения по поводу осуществления функционирование данного института.

Предметом исследования являются общественные отношения, связанные с правовым регулированием института государственного контроля.

Цель выпускной квалификационной работы - исследовать и изучить правовые и организационные основы функционирования государственного контроля в сфере здравоохранения в современном обществе, путем изучения особенностей нормативно-правовой базы, основных направлений и проблем осуществления контроля.

Для достижения названной цели необходимо решить ряд следующих задач:

- определить понятие и сущность государственного контроля;

- охарактеризовать правовые основы деятельности органов государственной власти, которые контролируют сферу здравоохранения;

- определить основные направления государственного контроля в сфере охраны здоровья населения;

- выявить проблемы обеспечения населения лекарственными средствами;

- сформулировать выводы и предложения.

Несмотря на значительное число научных работ, касающихся государственного контроля, до сих пор некоторые проблемы правового регулирования остаются нерешенными. Рассмотрение вопросов функционирования государственного контроля в Российской Федерации нашли свое отражение в научных работах следующих авторов: Афанасьева, В.Г., Тарасова А. Ю., Кокорина Е.В., Манохова, Нетесовой, Лобанова, Цыганковой и Левкевич, Тарасовой и Косенко, Подвязниковой, Семенихина, и других.

Методологической основу исследования составляют научные методы познания общественных процессов, логический метод, системный, сравнительно-правовой, методы обобщения и наблюдения. Использование данных методов помогает глубже и шире подойти к изучению выбранной темы.

Информационная база работы включает различные учебники, учебные пособия, монографии и статьи, законодательство Российской Федерации, и Вологодской области.

Апробация выпускной квалификационной работы осуществлялась 20 апреля 2016 года на Международной научной конференции «Молодые исследователи - регионам», с темой доклада «Необходимость расширения перечня лиц, обеспечивающихся бесплатными лекарствами», а так же была принята к участию заочно в «Ежегодном конкурсе студенческих работ по правам человека» в ВИПЕ ФСИН России.

Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, заключения, список использованных источников и приложений.

ГЛАВА 1 ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

1.1 Государственный контроль и надзор: понятие, сущность

В современных условиях развития Российской Федерации огромное значение обретает функционирование институтов контроля и надзора в различных сферах развития общества. Определение терминов «контроль» и «надзор» в законодательстве отсутствует и не различается четкостью и понятностью в этом вопросе. Часто они употребляются в виде равносильных понятий, которые применяются вместе друг с другом, и объяснения их общих черт и различий не приводится. В нормативно-правовых актах нет унифицированного понимания анализирующих терминов, в одних применяется исключительно термин «контроль», а в других - «надзор». Гусейнова, С. Ф. Юридическое различие государственного контроля и надзор, их функции / С. Ф. Гусейнова // Символ науки. - 2015. - № 5. - С. 170.

В пример можно привести основополагающий документ в сфере контроля и надзора, это Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6249; СЗ РФ. - 2016. - № 11. - Ст. 1495.. Законодатель отождествляет указанные выше понятия. «Государственный контроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее также - юридические лица, индивидуальные предприниматели) требований, установленных настоящим Федеральным законом» О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6249; СЗ РФ. - 2016. - № 11. - Ст. 1495..

Оба термина имеют юридическое значение, поэтому правильнее было бы рассматривать и употреблять их самостоятельно.

Для того чтобы определить точное понятие терминов «контроль» и «надзор» следует обратиться к анализу рассматриваемых терминов.

Толковый словарь русского языка Ожегова С. И. под контролем трактует «проверку, а также систематическое наблюдение в целях проверки или надзора». Толковый словарь русского языка / С. И. Ожегов, Н. Ю. Шведова. - 22-е издание, 1949 г. - С. 708

Афанасьев В. Г. под контролем понимает «труд по наблюдению и проверке соотношения процесса функционирования объекта установленным управленческим заключениям, правилам, планам, нормам, стандартам; по обнаружению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений от требований управленческих решений, от принятых принципов организации и регулирования». Афанасьев, В.Г. Человек. Общество, управление, информация. Опыт системного подхода/ В.Г. Афанасьев. - Москва: Либроком. - 2013. - С. 241.

По мнению же Тарасова А. М. «контроль не является первичной деятельностью, так как он касается действий, осуществляемых независимо от контроля, но вместе с тем контроль представляет собой самостоятельный вид деятельности.» Тарасов, А. М. государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние / В. Г. Тарасов // Журнал российского права. - 2011. - № 1. - С.27. Его сущность заключается в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем инструкциям, которые объект получил от должностного лица.

Следовательно, из этого определения делаем вывод о том, что целью контроля является наблюдение, который включает в себя сбор и передачу данных об итогах контрольных мероприятий определенным компетентным органам. Контрольные процедуры направлены на выявление нарушений и определение путей их решения, для эффективного функционирования государственных органов.

Контроль представляет собой тип управленческой деятельности. Ключевая его цель состоит в обеспечении более эффективного, результативного, целесообразного функционирования всей системы в интересах любого гражданина и населения в общем. Костров, А. В., Гражданская защита: что означают термины «контроль» и «надзор»? / А. В. Костров, С. А. Титов // Технологии гражданской безопасности. - 2009. - № 3-4 (6). - С. 167.

Контроль ведется в процессе сбора, анализа, проверки и оценки всей информации на подконтрольном объекте. Чем быстрее станут известны отклонения от установленных характеристик и выполнены мероприятия по их устранению, тем проще будут достигнуты положительные результаты.

В случаях, когда при контроле выявляются отступления от федеральных государственных стандартов, принятых лицензией условий, нарушений закона, проверяющий орган имеет все основания встрять в деятельность подконтрольных органов в рамках своей компетенции.

Проблема соотношения контроля и надзора не остается без внимания почти ни в одном из проведенных исследований, посвященных государственному управлению. Кокорин, Е. В. Проблематика толкования понятий «надзор» и «контроль» в современной юридической литературе / Е. В. Кокорин // Власть. - 2012. - № 2. - С. 121. В многих положениях, устанавливающих структуру и полномочия разнообразных федеральных служб, показано, что надлежащие органы имеют, наряду с контрольными, и надзорные полномочия. Именно это обстоятельство и приводит к частым спорам о полномочиях органов исполнительной власти, выступающих в качестве субъекта контроля и надзора.

Принято выделять следующие главные свойства надзора как способа осуществления государственной деятельности. Первое -- распространение на поднадзорные субъекты функций и полномочий органов, исполняющих надзор, независимо от их ведомственной принадлежности, формы собственности и иных условий (т. е. надведомственный надзор). Второе -- это проверка законности деятельности поднадзорных субъектов, выполнение ими специальных норм, установленных в законах или подзаконных актах, регулирующих различные общественные отношения в сфере управления. Третье -- проверка деятельности поднадзорных лиц по конкретным вопросам, которые закреплены нормативными правовыми актами, находящимися в компетенции проверяющего органа. Четвертое свойство -- использование органом надзора в пределах существующих юрисдикционных полномочий мер административного принуждения к поднадзорному субъекту. Кокорин, Е. В. Проблематика толкования понятий «надзор» и «контроль» в современной юридической литературе / Е. В. Кокорин // Власть. - 2012. - № 2. - С. 121.

Некоторые ученые в качестве характерной особенности надзора определяют систематичность его исполнения, в то время как контроль может и не обладать данным свойством. Многие исследователи с этой позицией не согласны.

Зачастую специалисты в сфере административного права в противоположение надзору называют такой признак контроля, как осуществление вмешательства в оперативно хозяйственную деятельность подконтрольных субъектов. Исследователи, применяющие эту формулировку, до конца не раскрывают его суть и не приводят конкретных примеров. Под вмешательством принято воспринимать выполнение органом, исполняющим управленческую деятельность, операций либо принятие решений в установленной компетенции, в следствии которых останавливается обращение товара и выполняется изъятие необходимых в процессе деятельности документов, оборудования или ограничивается доступ к ним. Там же. С. 122. Возможны и другие последствия, которые влекут за собой преобразование условий осуществления деятельности против воли, субъекта, подлежащего проверке.

Отталкиваясь от предложенного определения, следует, что осуществление надзора тоже приводит к вмешательству в оперативно хозяйственную деятельность.

С точки зрения ученых, цель которых - решение проблем административного права, контроль выступает в качестве метода правоохранительной деятельности, состоящего из трех компонентов:

проверку фактического исполнения закона, другого нормативного или персонального предписания, распоряжения, поручения, норматива, т.е. всей деятельности, которую осуществляют подконтрольные лица и организации;

проверку путей и средств исполнения закона, иных правововых предписаний, заданий и поручний, позволяющих оценить работу определенных лиц, обсудить, как добились полученных результатов;

принятие мер в ходе контроля для оценки, изменения положения, ликвидации недостатков, наказания или поощрения. Манохин, В. М. Административное право России: учебник / В. М. Манохин - Саратов: Ай Пи Эр Медиа. - 2010. - С. 189.

Кокорин Е. В. предлагает «различать надведомственный контроль и надзор по следующим основаниям». Кокорин, Е. В. Проблематика толкования понятий «надзор» и «контроль» в современной юридической литературе / Е. В. Кокорин // Власть. - 2012. - № 2. - С. 122. Первое -- по субъектам, которые их осуществляют; второе -- по субъектам, в отношении которых они исполняются; третье -- надзор, обычно, сопряжен с употреблением мер административного принуждения. Надзорные органы вправе применять в своей деятельности административно предупредительные меры, меры административно-процессуального обеспечения, а также привлечение к административной ответственности и установление административных наказаний. Когда органы контроля не так широки в своих полномочиях -- в соответствии со случаями, предусмотренными законом, они вправе применять только меры пресечения.

Имеется возможность сделать вывод о том, что надзор намного шире по своему содержанию, чем контроль. Надзор осуществляет наибольшее количество государственных органов и в отношении большого круга поднадзорных субъектов, чем это характерно для надведомственного контроля. Помимо этого, органы надзора располагают более широким кругом полномочий в отношении контролируемых субъектов, Осипов, Д. А. О понятиях «государственный контроль», «государственный надзор» и «тотальный контроль над личностью» / Д. А. Осипов, В. М. Большакова // Власть. - 2015. - №5. - С. 139. чем органы, исполняющие контроль. Привлечение к административной ответственности и назначение административных санкций подконтрольным субъектам, свершившим административные правонарушения, не входит в компетенцию органов, исполняющих контроль. Смородинова, Ю. С. Методы осуществления государственного контроля и административного надзора органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации / Ю. С. Смородинова // Общество и право. - 2015. - №2 (52). - С. 305.

Мнение Беляева В. П. напротив, говорит об обратном. Он отмечает, что «надзор - это форма юридической деятельности управомоченных субъектов, выражающаяся в совершении ими в соответствии со своей компетенцией юридически важных действий по разрешению на поднадзорных объектах юридических дел, которые возникают в связи с несоблюдением либо ненадлежащим исполнением норм, предусмотренных законодательством, государственными органами и должностными лицами в целях обеспечения законности и правопорядка, предупреждения и пресечения правонарушений» Беляев, В. П. Контроль и надзор как формы юридической деятельности: вопросы теории и практики: автореф. дис. док. юрид. наук: 12.00.01 / В. П. Беляев. - Саратов. - 2006. - С. 45.. По его мнению, надзорными функциями в чистом виде обладает только прокуратура.

А роль контроля состоит в проверке соответствия результатов установленным характеристикам, его целям, Поляков, А. А. Соотношение понятий контроля и надзора в России / А. А. Поляков // Евразийский научный журнал. - 2015. - № 6. - С. 66. а содержание - в том, что компетентные органы и лица узнают, отвечает ли деятельность подконтрольных объектов нормативным установкам и нормативным правовым актам, установленными перед ними задачам, и соответственно предпринимаются меры по устранению нарушений и привлечению виновных к ответственности. Садохина, Н. Е. Формы взаимодействия государственного и общественного контроля / Н. Е. Садохина, А. В. Липунцова // Вестник Тамбовского университета. Серия: Гуманитарные науки. - 2012. - № 8 (112). - С. 296.

Таким образов, делая вывод из вышесказанного, говорим, что авторы указывает на то, что контроль является более широким понятием, нежели надзор. Помимо этого, считают, что все федеральные службы имеют компетенцию контрольных органов, поэтому в их содержании не должно содержаться такого слова как «надзор».

М. С. Нетесова к общим чертам контроля и надзора относит следующее : Нетесова, М. С. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении / М. С. Нетесова //Журнал Власть. - 2007. - № 2. - С. 99.

1.они представляют собой государственные функции;

2.они проводятся субъектом -- государственным органом (организацией);

3.они осуществляются путем проверок;

4.при проверке исследуются наборы характеристик объекта и его деятельности;

5.они распространяются из прежде установленных целевых параметров проверяемого объекта и его деятельности;

6.по результатам исполняются некоторые управленческие действия, касающиеся проверяемого объекта.

Главная черта, по которой различаются рассматриваемые нами понятия, заключается в том, что в случае выполнения контроля обязательна подчиненность проверяемого объекта проверяющему; при надзоре же, обязательным является независимость и самостоятельность проверяемого объекта по отношению к проверяющему.

Кроме этого, к значительным отличиям между контролем и надзором Нетесова относит следующие :

«Функция контроля представляется более обширной, чем надзора, так как кроме проверки выполнения закона, требований и правил безопасности, свойственной равным образом обеим функциям, при контроле в силу подчиненности объекта проверяется еще и реализация текущих руководящих постановлений;

При исполнении процедуры контроля присутствует возможность прямого оперативного вмешательства в деятельность подконтрольного объекта (при надзоре такого не возможно);

У контроля цель - это выявление соответствия исполняемой деятельности предписаниям норм права, разумность, эффективность осуществляемой деятельности; а надзор же исполняется с целью выявления нарушений в деятельности поднадзорных объектов;

Для контроля свойственна плановость проверочных событий. Контрольные процедуры выполняются без перерыва, а также выборочно, в процессе специальных контрольных мероприятий. Надзор исполняется выборочно и текущим быть не может;

При проведении контрольных мероприятий по результатам проверки осуществляются как прямые, так и косвенные меры влияния на объект проверки, при надзорных -- только лишь косвенные» Нетесова, М. С. О разграничении функций контроля и надзора в государственном управлении / М. С. Нетесова // Власть. - 2007. - № 2. - С. 100..

Подытоживая вышесказанное, делаем вывод о том, что в научной литературе до сих пор не сформулировано точное и единое понимание контроля и надзора, что затрудняет их правоприменение. Причиной этого является широкий смысл рассматриваемых понятий, достаточное количество их сходств и различий.

Для устранения данной проблемы необходимо приведение к единой системе характеристик и самих понятий, которые ведутся и в науке, и в законодательной деятельности. Для этого необходимо исключить противоречия действующего законодательства, которые препятствуют эффективному осуществлению деятельности контроля и надзора.

1.2 Деятельность государственных органов в сфере здравоохранения.

Контрольные органы государственной власти в меньшей степени подвергаются исследованию юридической наукой, в отличие от законодательных и исполнительных. Тем не менее, значимость контроля в жизни общества и государства исключать нельзя.

Государственный контроль - это деятельность специально уполномоченных государственных органов, их должностных лиц и иных уполномоченных субъектов по наблюдению за функционированием подконтрольного объекта с целью установления его отклонений от заданных параметров. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6249; СЗ РФ. - 2016. - № 11. - Ст. 1495.

В сущность государственного контроля входят следующие составляющие. Деятельность органов, специально на то уполномоченных и других должностных лиц, в пределах установленной им компетенции; мониторинг за функционированием объекта, находящегося под контролем и в состоянии подчиненности по взаимоотношению к субъекту контрольной деятельности; приобретение достоверной и совершенной информации о состоянии законности в подконтрольном объекте; соотношение деятельности подконтрольного объекта с точки зрения и законности, и целесообразности; принятие мер по предупреждению правонарушений и недопущению вредных результатов; обнаружение причин и обстоятельств, содействующих совершению правонарушений и их уничтожение; использование мер ответственности (дисциплинарной и материально-правовой); формирование более рационального (эффективного) режима функционирования подконтрольного объекта. Лобанов, И. И. Понятие и сущность контроля как функции государственных органов / И. И. Лобанов // Юридическая наука. - 2013. - № 2. - С. 4.

Государственный контроль имеет как практическое, так и научное значение, так как содействует наиболее полному изучению системы государственного управления в ее эффективности оказания воздействия на все важные стороны государственной деятельности и функционировании. Хосева, Е. Н. Организация контроля качества, эффективности и безопасности лекарственных средств на государственном уровне, за рубежом и в России / Е. Н. Хосева, Т. Е. Морозова // Качественная клиническая практика. - 2013. - № 2. - С. 56.

Проблемы увеличения эффективности, результативности и устойчивости государственного контроля в государственном управлении в нынешних, довольно трудных экономических, политических и других ситуациях обретают особенную значимость. В целях осуществления культурных и социальных, политических и экономических, а также иных приоритетов становления любого общества обязательно должно быть закончено создание эффективной системы государственного управления, включая государственный контроль.

Вообще, эффективность является главным аспектом оценки контрольной деятельности в государственном управлении и основной целью каждого контроля. Проблемы стабильности и эффективности применения государственного контроля считаются одними из максимально важных задач, как в доктрине, так и на практике. Следовательно, в юридической литературе за последнее время больше всего интереса уделяется государственному контролю, обсуждению его главных компонентов, механизма реализации, однако его эффективность остается слишком мало изученной. Витвицкий, С. С. Эффективность государственного контроля и условия ее повышения / С. С. Витвицкий // Вестник Казанского юридического института МВД России. - 2014. - № 1 (15). - С. 96.

Проблема эффективности государственного контроля - это, прежде всего, проблема результативности ее функционирования, достижения определенных целей.

Государственный контроль, как компонент социального регулирования, сориентирован на обеспечение эффективного функционирования общественно-политической системы. Шаронов, А. Н. Управление организации государственного контроля оказания медицинской помощи населения: вчера, сегодня, завтра / А. Н. Шаронов, Н. А. Веселова // Вестник Росздравнадзора. - 2014. - № 5. - С. 34. Государственный контроль, самое важное предназначение которого состоит в том, чтобы обеспечить предельно пригодные условия для гарантирования конституционного строя, осуществлении прав и свобод человека и гражданина, поддержание государственной стабильности, играет главную роль в развитии и становлении правового государства и гражданского общества. Федосеева, Н.Н. Государственный контроль в системе функций современного Российского государства / Н. Н Федосеева // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - № 1. - С. 30.

Эффективное функционирование государственного контроля как важное составляющее управления, которое обращено на урегулирование отношений всех областей жизни общества и государства в целом, обретает наибольшее значение в условиях сегодняшнего существования. Особое внимание в государственном контроле уделяется сфере здравоохранения. Лобанов, И. И. Понятие и сущность контроля как функции государственных органов / И. И. Лобанов // Юридическая наука. - 2013. - № 2. - С. 4

Государственный контроль в сфере охраны здоровья содержит в себе следующее: безопасность медицинской деятельности и контроль качества; государственный контроль (надзор) в сфере обращния лекарственных средств, который совершается в соответствии с законами РФ об обращении лекарственных препаратов; федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор, проводимый в соответствии с законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения; государственный контроль за обращением медицинских изделий. О чем свидетельствует статья 85 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ « Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации». Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Российская газета. - 2011. - 23 ноября; Российская газета. - 2016. - 27 апреля.

Главным органом исполнительной власти, осуществляющим работу, исполняя государственную политику в области здравоохранения, является Министерство Здравоохранения РФ.

Министерство здравоохранения РФ занимается разработкой проектов, законов обращенных на эффективное предоставление гражданам услуг в области социальной и медицинской помощи, реабилитационных мероприятий и охраны здоровья.

Министерство здравоохранения РФ так же занимается разработкой нормативно-правовых документов и представляет их реализацию в подведомственные ему структуры и в регионы РФ. Наравне с учреждением правовой базы производит контроль над всеми подчиненными ведомствами за соблюдение законов и реализацию проектов и государственных программ в здравоохранении. Министерство Здравоохранения Российской Федерации [Электронный ресурс]: офиц. сайт. - Режим доступа: https://www.rosminzdrav.ru/.

В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» органы местного самоуправления и государственной власти, а также должностные лица в рамках собственных полномочий отвечают за обеспечение гарантий, установленных законами РФ в сфере охраны здоровья. Государственный контроль представляет собой одну из таких мер, способных осуществлять охрану здоровья населения.

Принятие данного закона способствовало обеспечиванию соблюдения конституционных прав граждан РФ на приобретение равнодоступной, высококачественной медицинской помощи в размере, гарантированном государством, в любом лечебном или профилактическом учреждении вне подчиненности от его территориального пребывания и организационно-правовой формы.

Контроль качества медицинской помощи, который оказывается в организациях здравоохранения, кроме этого и высокотехнологичной медицинской помощи причисляется к компетенции Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор, Служба) как федерального органа исполнительной власти, исполняющего функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения.

В рамках федерального закона об «Основах охраны здоровья граждан в РФ» главными контролирующими органами в сфере здравоохранения считается Росздравнадзор и уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ (например, Департамент здравоохранения Вологодской области), а также Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

Росздравнадзор - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере здравоохранения. Он находится в ведении Министерства здравоохранения Российской Федерации и руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, международными договорами Российской Федерации, актами Министерства здравоохранения Российской Федерации, а также Положением «О Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения», утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 № 323. Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере здравоохранения: Постановление Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 323 (ред. от 25.12.2015) // СЗ РФ. - 2004. - № 28. - Ст. 2900; СЗ РФ. - 2016. - № 2 (часть I). - Ст. 325.

Совместно с территориальными органами, государственными органами исполнительной власти и субъектов, органами МСУ, общественными организациями и другими объединениями, Росздравнадзор осуществляет большой круг своих полномочий. Территориальные органы Росздравнадзора осуществляют свои функции в соответствии с Приказом Минздрава России от 13.12.2012 № 1040н «Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения». Об утверждении Положения о территориальном органе Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения: Приказ Минздрава России от 13.12.2012 г. № 1040н // Российская газета. - 2013. - 27 февраля.

Одно из основополагающих полномочий Службы, с начала ее создания и до сегодняшнего времени, является проведение государственного контроля в сфере обращения медицинских изделий. За всю историю существования Росздравнадзора существенно расширились его полномочия в этой области -- от исполнения надзора за соблюдением государственных стандартов, контролем за оборотом, порядком и производством применения препаратов медицинского предназначения до проведения контроля в сфере таких изделий, путем выполнения проверок в сфере обращения медицинских препаратов, выдачи разрешений на ввоз на территорию РФ в целях их регистрации и др. Астапенко, Е. М. Обращение медицинских изделий на территории Российской Федерации / Е. М. Астапенко // Вестник Росздравнадзора. - 2014. - № 5. - С. 41.

Росздравнадзор уполномочен осуществлять различные виды государственного контроля в сфере здравоохранения: контроль за обращением медицинских изделий, лицензионный контроль, контроль качества и безопасности медицинской деятельности, контроль в сфере обращения лекарственных средств.

Государственный контроль регулирует вопрос обращения медицинских изделий, который проходит с помощью Резвых, Ю. А. Современные проблемы качества лекарственных средств при обращении на территории Российской Федерации / Ю. А. Резвых, Г. Н. Ковальская // Сибирский медицинский журнал. - 2012. - № 7 (114). - С. 74.: отпуска разрешений на ввоз на территорию страны медицинских препаратов в целях их государственной регистрации; обязательная проверка соблюдения регионами правил при обращении медицинских изделий; исполнение наблюдения и регистрации безопасности медицинских препаратов Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Российская газета. - 2011. - 23 ноября; Российская газета. - 2016. - 27 апреля..

Государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности происходит путем проведения проверок Морозова, Т. Е. Актуальные вопросы контроля качества, эффективности и безопасности лекарственных средств отечественного производства / Т. Е. Морозова, Е. Н. Хосева // Клиническая фармакология и терапия. - 2012. - № 21 (2). - С. 55 - 56.: соблюдение государственными органами РФ, фармацевтически и медицинскими учреждениями прав граждан; соблюдение порядка оказания медицинской помощи и ее стандартов медицинскими организациями; правильного соблюдения порядков проведения медицинских экспертиз, освидетельствований и осмотров; соблюдение условий по безопасному использованию и эксплуатации медицинских препаратов и оборудования Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Российская газета. - 2011. - 23 ноября; Российская газета. - 2016. - 27 апреля..

Государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности происходит компетентными оганами, в соответствии с их полномочиями, в свою очередь порядок организации и проведения контроля качества безопасности медицинской деятельности учреждается Правительством РФ.

Государственный контроль при обращении лекарственных средств проводится посредством Эффективное обеспечение государственного контроля в сфере обращения медицинских изделий / И. М. Козлов, О. А. Тарасенко, Д. В. Гейне [и др.] // Вестник Росздравнадзора. - 2014. - № 5. - С. 78.: контроля качества лекарственных средств при гражданском обороте; проведения мониторинга безопасности лекарственных препаратов; проведения мониторинга ассортимента и цен на жизненно необходимые и важнейшие лекарственные препараты Об обращении лекарственных средств: Федеральный закон от 12.04.2010 г. № 61-ФЗ (ред. от 29.12.2015) // СЗ РФ. - 2010. - № 16. - Ст. 1815; СЗ РФ. - 2016. - № 1 (часть I). - Ст. 9..

Учитывая законодательство России выделяют еще одну важную функцию Росздравнадзора, которой является лицензирование видов деятельности : медицинской деятельности в отношении медицинских и иных учреждений, подведомственными федеральным оргнам исполнительной власти, государственным академиям наук, медицинских и иных организаций, выполняющих деятельность по предложению высокотехнологичной медицинской помощи; деятельности по обороту наркотических лекарств, психотропных препаратов и их прекурсоров, культивированию наркосодержащих растений; деятельности по разработке и промышленному обслуживанию медицинской техники (но за исключением случая, когда промышленное обслуживание исполняется для обеспечивания личных нужд юридического лица или ИП).

Проводимые проверки, осуществляемые Росздравнадзором в соответствии с Федеральным законом от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» и с отличительными чертами, которые установлены иными федеральными законами, например, ст. 19 Федерального закона от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» О лицензировании отдельных видов деятельности: Федеральный закон от 04.05.2011 г. № 99-ФЗ (ред. от 13.07.2015, с изм. от 30.12.2015) // СЗ РФ. - 2011. - № 19. - Ст. 2716; СЗ РФ. - 2016. - №1 (часть I). - Ст. 51..

Единый нормативный правовой акт, который регулировал бы выполнение проверок органами Росздравнадзора, не существует. осуществление проверок в определенной сфере уточняется различными регламентами Росздравнадзора в конкретной сфере.

При проведении контрольных мероприятий чаще всего обнаруживаются следующие нарушения Мурашко, М. А. Законодательное обеспечение прав граждан в сфере охраны здоровья и контроль за их соблюдением / М. А. Мурашко // Вестник Росздравнадзора. - 2013. - № 6. - С. 7.:

- низкое финансовое обеспечивание лечебных организаций (в большинстве клиник сносившиеся медицинское аппаратуры, которые требуют немедленного заменения, недостаток грамотных квалифицированных специалистов не дает возможности внидрять инновационные диагностические и лечебные технологии, проводить реструктуризацию лечебно-профилактических учреждений (ЛПУ) и улучшить лечебно-диагностический процесс);

- множественные нарушения превышения прав при оказании платных медицинских услуг гражданам;

- кругом - не правильное оформление медицинских материалов (во многих ЛПУ низкий внутриведомственный контроль).

Росздравнадзор вместе с представителями медицинской общественности, коллективных образований подготовили комбинации к формированию государственного контроля и надзора за качеством оказания медицинской помощи : вводятся в практику признаки качества медицинской помощи, т. е. неразделимые системные контрольные количественные показатели, отображающие структуру, процесс и эффективность оказания медицинской помощи.

Еще один контролирующий орган в сфере здравоохранения - Роспотребнадзор. Он является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, который осуществляет функции по контролю и надзору в сфере предоставления санитарно-эпидемиологического благосостояния населения РФ, защиты прав потребителей на потребительском рынке.

Согласно Постановлению Правительства РФ от 6 апреля 2004 г. № 154 «Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека» Вопросы Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека: Постановление Правительства Российской Федерации от 06.04.2004 г. № 154 (ред. от 21.05.2013) // СЗ РФ. -2004. - № 15. - Ст. 1446; СЗ РФ. - 2013. - № 22. - Ст. 2812. Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека производит свою деятельность. Кроме этого, еще один акт - Положение, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2004 г. № 322 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека».

Правовые начала деятельности Службы учреждены федеральными законами «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения: Федеральный закон от 30.03.1999 № 52-ФЗ (ред. от 28.11.2015) // СЗ РФ. - 1999. - № 14. - Ст. 1650; СЗ РФ. - 2015. - № 48 (часть I). - Ст. 6724., «О защите прав потребителей» О защите прав потребителей: Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 13.07.2015) // СЗ РФ. - 2015. - № 29 (часть I). - Ст. 4359., а также и другими нормативными актами Российской Федерации. Кроме этого Роспотребнадзор издает приказы по проблемам, возникающих в ходе работы и входящих в его компетенцию.

Ключевыми функциями Ростребнадзора считаются: защита прав потребителей, санитарный надзор, профилактика инфекционных заболеваний, социально-гигиенический мониторинг, лицензирование деятельности в сферы применения возбудителей инфекционных заболеваний.

Таким образом, делаем вывод о том, что государственный контроль - это форма предоставления законности в государственном управлении. Она предполагает собой право обеспечительную деятельность компетентных государственных органов. Так же это периодическая проверка не только государственных органов, но и юридических и физических лиц, которая нацелена на обнаружение, предупреждение и подавление нарушений, которые установлены законодательством РФ.

В Российской Федерации государственный контроль выполняется на довольно низком уровне. Это выражено в не малой смертности жителей, плохой обеспеченности специалистами и медицинскими организациями. Важнейшим фактором в подобной обстановке является недостаточное финансирование рассматриваемой сферы - здравоохранения.

ГЛАВА 2. ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ ОСНОВЫ В СФЕРЕ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ

2.1 Направления государственного контроля в сфере охраны здоровья населения

В соответствии с Федеральным законом от 21.11.2011 № 323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Российская газета. - 2011. - 23 ноября; Российская газета. - 2016. - 27 апреля. органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица организаций несут в пределах своих полномочий ответственность за обеспечение гарантий в сфере охраны здоровья, установленных законодательством Российской Федерации. Одной из мер, которая призвана обеспечить гарантии в сфере охраны здоровья, является государственный контроль.

Основными направлениями государственного контроля в сфере охраны здоровья, в соответствии со статьей 85 ФЗ являются:

контроль качества и безопасности медицинской деятельности;

государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств;

государственный контроль за обращением медицинских изделий;

федеральный государственный санитарно-эпидемиологический надзор. Там же.

Главным нормативно-правовым актом, который регулирует отношения в сфере организации и осуществления государственного контроля (надзора), считается Федеральный закон № 294-ФЗ от 26.12.2008 «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6249; СЗ РФ. - 2016. - № 11. - Ст. 1495..

Государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности является одним из основных направлений контрольно-надзорной деятельности, осуществляемой территориальным органом Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения, наряду с контролем в сфере обращения лекарственных средств и контролем при обращении медицинских изделий, определенными ст. 85 Федерального закона от 21.11.2011 №323-ФЗ «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» в качестве составляющих контроля в сфере охраны здоровья. Иванов, И. В. Анализ информации, размещенной на официальных сайтах органов управления здравоохранением субъектов Российской Федерации по вопросам организации контроля качества и безопасности медицинской деятельности / И. В. Иванов // Вестник Росздравнадзора. - 2015. - № 3. - С. 31

Изначально остановимся на первом направлении контроля, очень сложной и нужной, проблеме, которая касается интересов абсолютно всего населения Российской Федерации - это проблеме обеспечения и контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Логически можно отметить, что контроль качества и безопасности медицинской деятельности, как составляющая государственного контроля в сфере здравоохранения предложен на первом месте. Ну, а то, что последующие статьи Федерального закона №323 «Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации» Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Российская газета. - 2011. - 23 ноября; Российская газета. - 2016. - 27 апреля. достаточно подробно раскрывают содержание контроля качества и безопасности медицинской деятельности, показывает нам то, что именно это направление контроля в настоящее время является главным в системе оказания медицинской помощи гражданам России. Поэтому, несомненно, что перед каждым медицинским учреждением стоит приоритетная задача обеспечения качества и безопасности медицинской деятельности с организацией внутреннего контроля по указанному направлению деятельности.

В статье 87 Федерального закона № 323 Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Российская газета. - 2011. - 23 ноября; Российская газета. - 2016. - 27 апреля. мы видим систему контроля качества и безопасности медицинской деятельности, которая в части первой говорит нам о том, что данный контроль «осуществляется в следующих формах: государственный контроль; ведомственный контроль; внутренний контроль». Теперь по порядку о каждой форме контроля.

Порядок осуществления государственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности установлен Положением о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 12.11.2012 № 1152 Об утверждении Положения о государственном контроле качества и безопасности медицинской деятельности: Постановления Правительства Российской Федерации от 12.11.2012 г. № 1152 // СЗ РФ. - 2012. - № 47. - Ст. 6501..

Государственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности представляется одним из направлений государственного контроля (надзора) в сфере здравоохранения, в отношении которого применяются положения Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Контроль качества и безопасности медицинской деятельности осуществляется путем плановых документарных и выездных проверок, а также внеплановых проверок в порядке, который предусмотрен федеральным законом № 294-ФЗ. О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля: Федеральный закон от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ (ред. от 09.03.2016) // СЗ РФ. - 2008. - № 52. - Ст. 6249; СЗ РФ. - 2016. - № 11. - Ст. 1495.

Время, через которое государственный контроль должен повторится, определяется в Постановлении Правительства РФ от 23.11.2009 № 944 Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью: Постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 № 944 (ред. от 20.01.2011) // СЗ РФ. - 2009. - № 48. - Ст. 5824; СЗ РФ. - 2011. - № 4. - Ст. 614. в соответствии с которым, плановые проверки могут проводиться один раз в один или два года. Необходимо обратить внимание, что данное Постановление Правительства РФ устанавливает требования, которые относятся к определенным видам деятельности, к примеру, таким как, оказание амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, скорой помощи и других, проводимых определенными органами. В других случаях применяется общее требование, предусмотренное ч. 2 ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ Об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью: Постановление Правительства Российской Федерации от 23.11.2009 № 944 (ред. от 20.01.2011) // СЗ РФ. - 2009. - № 48. - Ст. 5824; СЗ РФ. - 2011. - № 4. - Ст. 614., в соответствии с которым плановые проверки проводятся не чаще чем один раз в три года.

В свою очередь безопасность медицинской деятельности и порядок организации ведомственного контроля устанавливается Министерством здравоохранения Российской Федерации, а его осуществление производят федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов в отношении подведомственных ему органов и организаций. Шаронов, А. Н. Государственный и ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности: разграничение полномочий между росздравнадзором и органами исполнительной власти / А. Н. Шаронов, С. В. Ковалев // Вестник Росздравнадзора. - 2013. - № 2. - С. 27.

Минздравом России утвержден приказ от 21.12.2012 года №1340н Об утверждении порядка организации и проведения ведомственного контроля качества и безопасности медицинской деятельности: Приказ Министерства здравоохранения России от 21.12.2012 № 1340н // Российская газета. - 2013. - 26 июня. , которым устанавливается порядок организации, безопасность медицинской деятельности и проведение ведомственного контроля.

Данным порядком, деятельность по осуществлению контроля возлагается как на федеральные органы исполнительной власти, так и на региональные в отношении подведомственных им органов и осуществляющих фармацевтическую и медицинскую деятельность организаций. Шаронов, А. Н. Государственный и ведомственный контроль качества и безопасности медицинской деятельности: разграничение полномочий между росздравнадзором и органами исполнительной власти / А. Н. Шаронов, С. В. Ковалев // Вестник Росздравнадзора. - 2013. - № 2. - С. 28.

В отличие от государственного, ведомственный контроль производится путем плановых проверок, которые во временном отрывке проводятся один раз в год.

К третьей формой качества и безопасности медицинской деятельности относится внутренний контроль.

При этом согласно части 1 статьи 87 Федерального закона №323-ФЗ Об основах охраны здоровья граждан в Российской Федерации: Федеральный закон от 21.11.2011 г. № 323-ФЗ (ред. от 26.04.2016) // Российская газета. - 2011. - 23 ноября; Российская газета. - 2016. - 27 апреля. внутренний контроль является одной из форм контроля качества и безопасности медицинской деятельности.

Специфичной особенностью внутреннего контроля в соответствии с Федеральным законом №323-ФЗ, от других форм, является то, что руководитель медицинского учреждения устанавливает порядок осуществления контроля самостоятельно.

Поэтому, из общего списка, который составляет контроль качества и безопасности медицинской деятельности, к внутреннему контролю принадлежат только те, которые относятся к компетенции руководителя самостоятельного медицинского учреждения.

Вторым направлением государственного контроля и еще одной проблемой в сфере охраны здоровья населения является - государственный контроль (надзор) в сфере обращения лекарственных средств.