Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ОГЛАВЛЕНИЕ

• ВВЕДЕНИЕ
• ГЛАВА I. ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ
• 1.1 Теоретико-методологические подходы к изучению коррупции
• 1.1.1 Понятие коррупции, основные подходы к ее определению
• 1.1.2 Классификация коррупции
• 1.1.3 Применение теорий культурно-исторической школы к изучению коррупции
• 1.2 Коррупция на государственной службе современного Узбекистана
• 1.2.1 Структура государственных органов
• 1.2.2 Организация государственной гражданской службы
• 1.2.3 Современная коррупционная ситуация на гос. службе
• 1.2.4 Антикоррупционная политика
• ГЛАВА II. МЕТОДОЛОГИЯ
• 2.1 Историко-культурный анализ
• 2.2 Глубинное интервью
• 2.3 Ограничения исследования
• ГЛАВА III. ЭМПИРИЧЕСКИЕ РЕЗУЛЬТАТЫ
• 3.1 Историко-культурные факторы развития коррупции
• 3.2 Коррупционные особенности на разных уровнях власти
• ВЫВОДЫ
• СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
• ПРИЛОЖЕНИЕ


ВВЕДЕНИЕ

Узбекистан как наиболее закрытая страна среднеазиатского региона никогда не публиковала в открытом доступе данные об уровне коррупции на государственной службе. Несмотря на это, масштабы коррупционной активности чиновников широко известны и за пределами республики. Узбекистан входит в число стран, которые до сих пор не приняли антикоррупционный закон, не предоставляют данные международным организациям для оценки коррумпированности и крайне редко участвуют на международных форумах и заседаниях, посвященных коррупции.

По рейтингу восприятия коррупции Transparency International за 2014 год Узбекистан входит в десятку стран с критическим уровнем коррупции, разделяя 166 место с соседним Туркменистаном и Сирией [35]. Стоит отметить, что прослеживая динамику изменения показателей коррупции, положение страны с 2003 до 2010 года ухудшилось в 2 раза [35]. Но за последние 4 года позиция поднялась на 5 пунктов. Рейтинг Heritage Foundation, оценивающий степень экономической свободы в странах за 2015 год, поместил Узбекистан на 163 место из 178, оценив экономику как крайне несвободную [36]. В рейтинге, в том числе, учитывается свобода государства от коррупции, которая крайне низка (13,4), относительно соседних по строчкам стран (в среднем 20,4). Стамбульская антикоррупционная конференция отметила, что наиболее коррумпированными в стране являются правоохранительные и контролирующие органы.

При этом специфика узбекской коррупции необычна и не ограничивается объяснением слабого экономического положения, сложной политической ситуации в стране. Многовековая история сформировала определенные формы коррупции, укоренившиеся в системе государственного управления, и изменила представление населения. Последние отчеты международных организаций утверждают, что государственная служба состоит из клановых структур, которые существуют за счет длинных межуровневых коррупционных конвейеров. Низшие звенья государственных органов подчиняются высшим и платят чинам выше за предоставление иммунитета. Однако, уже около 10 лет страна постепенно выбывает из мировых рейтингов, что препятствует отслеживанию изменений коррупционной активности государственных служащих.

Актуальность работы заключается в формировании нового представления о коррупции на государственной службе Узбекистана, а также выделении комплекса историко-культурных факторов, оказавших наибольшее влияние на формирование особенной узбекской коррупции.

Объектом исследования является государственная служба Узбекистана.

Предметом исследования являются историко-культурные особенности коррупции на государственной службе Узбекистана.

Цель работы:

Сформировать новое представление о коррупции на государственной службе Узбекистана и определить ряд историко-культурных факторов, оказавших наибольшее влияние на формировании особенностей коррупции в Узбекистане.

Задачи работы:

ѕ Сформировать классификацию типов коррупции на основе работ нескольких авторов;

ѕ Дать представление о современной коррупционной ситуации по версии международных организаций и зарубежных исследователей;

ѕ Проанализировать историю Узбекистана на предмет коррупционной активности государственных служащих;

ѕ Выявить наиболее значимые историко-культурные факторы, повлиявшие на формирование узбекской коррупции до независимости;

ѕ Сформировать новое представление о коррупции на государственной службе, с указанием специфических особенностей коррупции на разных уровнях власти;

ѕ Сопоставить исторические события с преобладающими в данный период типами коррупции, выявить наиболее значимые.

Гипотезы исследования.

Гипотеза 1. Особенности коррупции, сохранившиеся в современном Узбекистане, продиктованы децентрализацией (существованием 3-х государств), клановой структурой общества и ранней оседлостью.

Гипотеза 2. Традиционная кланово-патронажная система устройства государственных органов постепенно разрушается ввиду эволюции авторитарной политической системы.



ГЛАВА I. ОБЗОР ЛИТЕРАТУРЫ

1.1 Теоретико-методологические подходы к изучению коррупции

В главе анализируется научная литература международных и российских авторов, исследовавших коррупционное явление. В первом разделе феномен рассматривается с точки зрения различных подходов, на их основе формируются классификации, которая в дальнейшем используется при анализе эмпирической информации.

1.1.1 Понятие коррупции, основные подходы к ее определению

Общепризнанного определения термина «коррупция» не существует. Учитывая сложность феномена, вполне объяснимо наличие большого количества различных трактовок.

Организация Объединенных Наций дает определение, лишенное всякой конкретики, но, при этом, охватывающее все сферы влияния коррупционного явления, а также не противоречащее ни одной из существующих точек зрения: «Коррупция - сложное социальное, экономическое и культурное явление, затрагивающее все страны» [38].

В большинстве государств определение коррупции сводится лишь к взятничеству и злоупотреблению служебным положением, которые считаются мошенничеством и относятся к категории преступлений против государственной власти. Так, например, Н.А. Мелешенко определяет коррупцию как деяние должностных лиц и государственных служащих, совершенных в нарушении правовых регламентаций из корыстного или иного характера заинтересованности, повлекшие нарушение прав и свобод человека и гражданина, порядка работ органов государственной власти или местного самоуправления, причинившие ущерб охраняемым интересам общества, физическим и юридическим лицам [27].

Некоторые ученые считают некорректным рассмотрение коррупции лишь с правовой точки зрения, отмечая ее узкую направленность. Г. Мюрдаль и С. Роуз-Аккерман [31] отмечают скрытые формы и тайный характер коррупционных действий, а И. Мени полагает, что коррупция выходит за пределы простого правонарушения и права в целом [13].

Толковый социологический словарь дает следующую дефиницию: «Коррупция - это отказ от ожидаемых стандартов поведения со стороны представителей власти ради незаконной личной выгоды» [22].

М.Ю. Попов сформировал 3 основных направления представления о сущности коррупции, рассматриваемые современными учеными [30]:

ѕ коррупция как правовое явление, где над административными преобладают уголовные подходы;

ѕ интерпретация с точки зрения искажения мировоззрения общества под влиянием социальных факторов;

ѕ историческая детерминация, связанная с действующими вопреки правовым нормам традициями, сильными клановыми связями и родовым протекционизмом.

Он же сформулировал одно из наиболее полных определений, которое даст возможность понять не только природу коррупции, но и связь между различными теориями ее трактовки. Это определение принято в работе в качестве базового.

«Коррупция - асоциальное явление в жизни общества, вызванное деформациями в его социально-экономическом и политическом развитии, вследствие которых индивидуальное и массовое сознание трансформируется от общечеловеческих норм и ценностей в сторону примитивизации духовных и материальных потребностей, жизненных стандартов, что приводит к соответствующим им мировоззрению, жизненным стратегиям, социальным отношениям, поведению» [30].

В качестве основных, приняты выделять 4 подхода, рассматривающих коррупцию с точки зрения нескольких научных областей, которые явно прослеживаются уже в вышепредставленных определениях.

Первый - правовой подход, который считается традиционным, морализаторским или конвенциональным и рассматривает коррупцию в качестве злоупотребления властных полномочий в личных интересах. В широком смысле явление трактуется, как прямое использование должностным лицом прав, связанных с занимаемым служебным положением, в целях личного обогащения. Узкий смысл термина показывает причинно-следственную связь: должностное лицо принимает противоправное решение, из которого извлекает выгоду другая сторона, а само должностное лицо получает незаконное вознаграждение от этой стороны [24]. Относительно этого строятся принципы возникновения коррупционной ситуации, подразумевающие: нарушение закона или общественных норм, согласованные обоюдные действия субъектов коррупции, получение сторонами обговоренных незаконных выгод, стремление участников к сокрытию факта совершения сделки, а также их вовлеченности в данный процесс.

Определением коррупции как сугубо правовым явлением пользуются государственные органы и юридические субъекты. С позиции закона, коррупция может выступать в виде взятничества и злоупотребления служебным положением, считающихся преступлением против государственной власти. Подверженным оказывается любой человек, имеющий власть над распределением ограниченных ресурсов, которыми индивид вправе лишь распоряжаться, однако желающий также ими владеть и пользоваться, то есть обладать правом собственности и использовать ресурсы по своему усмотрению. Основным стимулом к проявлению коррупции служит возможность получения ренты (экономической прибыли), а главным сдерживающим фактором, в свою очередь, - наказание. Эксперт в области гражданского права Е. Комиссарова со ссылкой на союз авторов, занимающихся анализом коррупционного законодательства [28], утверждает, что «коррупция - это побочный продукт жизнедеятельности государственного аппарата» [27].

Второй подход - социологический, основы которого были заложены еще М. Вебером, Э. Дюркгеймом, Т. Парсонсом, определяет коррупцию патологическим и неизбежным явлением общества, отражающимся в дисфункции социальной системы. Л. Пеллегрини, несмотря на экономический уклон своих исследований, также склоняется к необходимости учета социологических факторов при изучении коррупции для получения результатов, не искаженных погрешностями социокультурного характера. В связи с этим автор формулирует определение коррупции как «феномена коллективного поведения безотносительных регуляторов». Н. Лефф, напротив, будучи социологом, больше склоняется к теории агентских отношений и понимает коррупцию как «экстраправовую форму использования институтов отдельными лицами или группами для получения влияния на действия бюрократии», но последствия коррупции объясняет с точки зрения своей профильной дисциплины. Так, автор пишет о развитии социальной системы ввиду распространенности коррупции и выходе понимания коррупционного поведения за рамки, обозначенные законом, поэтому приближает данное понятие к девиантному поведению. М. Олсон под коррупцией понимает некое системное общественное явление (общий дефект) и интерпретирует ее как способ измерения социальной неэффективности. Любая отрасль государственного управления, по мнению автора, может быть проанализирована на предмет качественного функционирования с помощью коррупционного индикатора [33].

Гуру социологической мысли XX века Ю. Хабермас отмечает более глубинные причины существования коррупции. Объясняя способы познания мира человеком путем ориентирование на сложившиеся в социуме порядки, а не на индивидуальное целеполагание и рациональное поведение, автор утверждает, что зародившиеся еще в античности коррупционные отношения перенимались от поколения к поколению, трансформируя воспроизводство коррупции таким же образом, каким перенимаются и совершенствуются традиции и ценности.

В итоге, социологическим принято считать взгляд на коррупцию как на взаимодействие социально укорененных субъектов [16].

Создается впечатление, что социологический подход охватывает все области, оказывающее не только прямое, но и косвенное влияние на распространение и развитие коррупции. Однако, все современные исследования указывают на попытки установления не страновых особенностей, а однородных признаков коррупционного явления внутри региона или континента и необходимости разработки универсального подхода к борьбе с проблемой [15].

Третий подход - экономический. Неоклассики экономической теории довольно хорошо изучили вопрос коррупционного феномена, определив возникающие в результате отношения как выбор рациональных агентов [23]. В качестве участников данных отношений выступают принципал (лицо, владеющее и распоряжающееся ресурсами), агент (лицо, которому делегируются полномочия по управлению частью ресурсов для достижения определенных целей) и клиент (лицо, получающее конечный продукт взаимодействия принципала и агента - общественное благо). Между принципалом и агентом заключается контракт, устанавливающий объем ресурсов и функционал действий агента. Рассматривая вышеперечисленных участников как рациональных индивидов, ученые утверждают, что каждый из контрагентов может отклониться от предписанного ему поведения, если полезность субъекта от нарушения установленных норм выше, чем следование им. Поведение, противоречащее контракту, чаще всего, присуще агенту, действующему как в одиночку (использование ресурсов принципала в личных целях), так и совместно с клиентом (неправомерная передача клиенту части ограниченных ресурсов в обмен на вознаграждение). Однако, клиент, минуя агента, может устанавливать контакт непосредственно с принципалом, хотя с этим согласны далеко не все ученые, считая отношения такого рода «захватом власти». Таким образом, экономический взгляд на коррупцию определяет ее как разновидность оппортунистического поведения агента, использующего ресурсы, выделенные принципалом, не для выполнения функций, прописанных контрактом, а для удовлетворения собственных интересов или интересов клиента за определенное вознаграждение [23].

Четвертый подход, находящийся на стыке социологической и экономической коррупционной теории, базируется на анализе ревизионисткой школы, которая рассматривала феномен как болезнь развивающихся обществ, вызванную незавершенной модернизацией и бедностью. Последователи школы Х. Абуэва [2], Д. Бейли [3] и К. Лейес [10] в своих работах утверждали, что коррупция наравне с негативными, может иметь и позитивные последствия, но лишь для стран «третьего мира», выполняя функции интеграции, развития и модернизации обществ. Позже основоположники идеи расширяют понимание коррупции в рамках данного подхода и рассматривают явление как вид социально-экономических отношений, выделяя при этом две категории - западную и восточную [15].

Западная коррупция представляет собой рынок, на котором торгуют коррупционными услугами. Низовая ступень характеризуется разовыми отношениями между участниками коррупционной сделки, а верхушечная сопровождается наличием посредников, помогающих контактировать «продавцам» и «покупателям». Когда же коррупция в государстве представлена прочно сформировавшейся системой социальных отношений, имеет место «восточная» коррупция, где основную роль играют родственные, клановые, земляческие связи и крайне сильны патрон-клиентские отношения. Политолог Г.А. Сатаров, изучая коррупционное явление, обратился к классификации человеческих отношений Зигмунда Баумана и соотнес их с развитием коррупционного взаимодействия [32]. По мнению ученого, отношения дарения характерны для восточной коррупции, в то время как отношения эквивалентного обмена регулируют рынок теневых услуг западной. В целом, усовершенствованный подход ревизионистской школы представляет идеальные модели коррупционного явления. Реальная практика отличается от теоретического изложения концентрации феномена на территориях согласно четкому этническому делению, представляя собой смесь признаков в зависимости от рассматриваемой сферы, причем коррупционные проявления зачастую выходят за рамки моделей Востока и Запада. Это послужило определенным толчком для пересмотра и расширения ранее предложенного метода. В итоге, Г. Сатаровым были выделены еще 3 культурно-политических модели коррупции: «латиноамериканская», «африканская» и «советская» [32]. В качестве признаков первой модели автор выделяет сети политического и экономического обмена, как основу стабилизации коррупции и инструментов контроля и подавления. Понятие собственности, в таком случае, достаточно размыто и неотделимо от власти, над которой доминирует капитал. Коррупционные отношения выступают в виде услуги или прямых поборов, что становится основанием преобладания бытового типа как наиболее масштабного. Африканская коррупция имеет схожие с латиноамериканской черты, выделяясь разветвленными социальными отношениями с высокой долей патриархальных связей в пределах расширенной семьи, а также клановой борьбой за власть. Советская модель, сформированная не по принципу этнокультурных особенностей, а согласно историческим этапам политического режима характеризуется дефицитом продуктов, централизованным распределением ресурсов, искаженными понятиями экономических стимулов, доминированием патрон-клиентских отношений. Однако сдерживающим фактором коррупции выступали ее моральное неприятие, и интересная особенность чиновников получать взятку в пределах негласно установленных лимитов своей должности [40].

Таким образом, существование различных подходов дает имеет как положительный, так и отрицательных эффект: с одной стороны это способствует всестороннему изучению феномена, с другой стороны ограничивает приверженников одного подхода только рамками области, в которой рассматривает феномен, а также не дает возможности формирования единого представления о коррупции, что порождает огромное количество споров среди научного сообщества, усложняет процедуру классификации.

1.1.2 Классификация коррупции

Опираясь на подходы, сформировано большое количество классификаций, многие из которых имеют смежные идеи. Так как авторы классификационных схем часто не учитывают многомерности понятия, строя свои теории относительно определенного параметра, это влечет за собой частое дублирование одного и того же типа.

Распространенность рассмотренных ранее подходов, позволила научным направлениям не только определять коррупционное явления, но и подразделять его. Наиболее популярными считаются классификации, выстроенные относительно социально-правовой традиции (А.И. Гуров) или условий рыночной экономики (В.В. Лунев, В.В. Куракин).

Классификация А.И. Гурова выделяет три формы коррупции [20]:

1) политическая коррупция, которая связана с осуществлением чиновниками власти, противоречащей нормам морали и законам. Главную роль здесь играет клановость отношений. Наиболее ярко проявляется на территориях с сильными родоплеменными связями и нормами права в виде традиций;

2) криминальная коррупция, специализирующаяся на подкупе должностных лиц. Носит добровольный характер, ввиду получения выгоды обеими сторонами взаимодействия;

3) коррупционные формы поведения, которые предполагают втягивание в криминальную деятельность определенных должностных лиц для удобства дальнейшего осуществления коррупционной деятельности. Проявляется в провокации и угрозе должностных лиц, носит длительный характер, т.е. систематическое осуществление коррупционных услуг в противовес единоразовой сделке.

В. Лунев и А. Куракин отмечали, что в условиях стремительного развития рыночных отношений, коррупция трансформировалась и перестала сводиться к примитивным видам злоупотребления и взяточничества. Лунев предложил классификацию, основанную на оценке направленности поведения служащих в различных сферах, фиксируя в качестве коррупционных действий лоббизм, протекционизм, фаворитизм [26], а Куракин дополнил виды тайными взносами на политические цели, предоставлением таможенных и налоговых льгот, совмещением государственной службы с коммерческой деятельностью и др.[25].

Социальный аспект подразумевает отличное от правового деление, опираясь на общественное мнение относительно существующих коррупционных практик поведения. Так, например, А. Хайданхаймер выделяет следующие типы коррупции [5]:

1) «белая», которая подразумевает согласие с данным явлением общества. Чаще всего интегрированная в культуру, не воспринимается большей часть населения как проблема;

2) «черная» коррупция подразумевает категорическое несогласие общества с существующей практикой, осуждается обществом в целом;

3) «серая» коррупция является промежуточным этапом и в последствии должна перерасти в черную. При данном типе коррупционная деятельность осуждается обществом, но не в целом, а относительно некоторых государственных и общественных сфер.

Развивая идею социологического лагеря о необходимости учета культурного контекста, М. Джонстон предлагает разделить коррупцию на следующие 4 типа [9]:

1) взятки чиновникам в сфере торговли;

2) отношение в патронажных системах, покровительство «сверху»;

3) дружба и кумовство;

4) кризисная коррупция, вынуждающая предпринимателей совершать коррупционные сделки с чиновниками ввиду частых смен решений государственной власти, которые могут отрицательно сказаться на деятельности бизнеса.

Формирование вышеизложенных видов в единую классификационную систему, где компоненты не дублируются, но дополняются, позволило образовать кластер, охватывающий более широкий круг коррупционных проявлений, чем каждая структура в отдельности [23]:

ѕ Инвестиционная коррупция

данный тип предусматривает получение выгоды в настоящий момент лишь должностным лицом. Даритель совершает некое вложение сегодня, чтобы получить необходимую коррупционную услугу в перспективе.

ѕ Непотическая коррупция

данный тип предусматривает неоправданное назначение на должность родственников, друзей или других близких должностному лицу людей, а также оказание им привилегий и проявление расположения.

ѕ Аутогенная коррупция

данный тип предполагает выигрыш лишь одного вовлеченного в коррупционную ситуацию контрагента, который раньше других получает доступ к необходимым ресурсам или информации.

ѕ Поддерживающая коррупция

данный тип предполагает поддержание и защиту уже существующей коррупционной ситуации. Чаще всего желаемый результат достигается путем интриг и применения силы.

ѕ Институциональная коррупция

данный тип предполагает получение личной выгоды от функционирования какого-либо института (например, политических партий).

ѕ Политическая коррупция

данный тип предполагает отсылку к институциональному типу, который в большей степени проявляется в общественном секторе или на пересечении интересов частого и общественных секторов (например, использование политиками привилегированного доступа к ресурсам для извлечения личной выгоды от их потребления).

Перечисленные типы можно объединить в две группы: трансактивную, рассматривающую коррупцию как сделку, в которую можно включить институциональный и политический типы, и экспортивную (коррупция - вымогательство), к которой, соответственно, можно отнести оставшиеся 4 типа.

Отдельно стоит отметить тип, выделенный А. Вербиным - цивилизационная коррупция, состоящая в узаконивании некоторыми странами коррупции, путем ее официального разрешения. Исследователь рассматривает факты внесения расходов на взятки компаниями, желающими заключить контракт за границей [19]. Подобный опыт существует и в Бразилии, где взятки государственным служащим выступают в качества способа ускорения процедуры и официально оплачиваются чиновнику с получением соответствующего документа.

Более мелкие классификации опираются, например, на сферу распространения (межнациональная и государственная коррупция, превалирование в частном секторе), иерархическое положение государственных служащих (верхушечная, низовая), масштабы проявления коррупции (внутренняя, внешняя), а также степень устойчивости коррупционного действия (случайная, системная).

В статье «Проблема типологизации коррупции» Н.А. Ахметова отмечает, что при классификации стоит учитывать не только типовые, но и видовые формы коррупции [17]:

ѕ Административная коррупция

под данным видом понимают намеренное внесение искажений в процесс предписанного исполнения существующих законов, правил и регулирующих положений с целью предоставления преимуществ как государственным, так и негосударственным лицам в результате незаконного и непрозрачного обеспечения личных выгод государственными чиновниками. Существование данного вида влечет за собой следующие последствия: снижение качества государственных услуг, ослабление роли закона, снижение темпов роста экономики ввиду принятия менее оптимальных, но более прибыльных решений и др.

ѕ Деловая коррупция

данный вид возникает в результате взаимодействия должностных лиц и бизнесменов, когда последние решают проблемы предпринимательского характера. Данный вид может возникать как на добровольной основе, так и вынужденно.

ѕ Бытовая коррупция

данный вид возникает в результате взаимодействия должностных лиц и граждан, когда последние решают рутинные повседневные проблемы.

Изложенные классификации отражают не только характеристику относительно «классических» проявлений коррупции, но и показывают ее дисфункциональную природу. Разрозненность приведенных мнений, которые, в отличие от определений термина коррупции, гораздо сложнее оспорить, показывают спектр форм проявления коррупционного явления. Разделение складывается согласно развитым направлениям и степени применимости на практике, что подразумевает широкое использование правовых классификаций. Несмотря на отнесение большей части культурных аспектов к разряду мелких и незначительных, в экономических и тем более в социологических типологизациях наблюдается выделение отдельных культурных надстроек.

1.1.3 Применение теорий культурно-исторической школы к изучению коррупции

Несмотря на то, что в научной литературе превалирует мнение о коррупции как явлении, присущем слаборазвитым странам ввиду их экономически нестабильной ситуации, политических противоречий и сильному социальному неравенству [4], начало XXI века ознаменовано выходом с каждым годом все большего количества научных исследований, обращающих внимание не только на современную политическую, социально-экономическую ситуации, но и на историческое и культурное прошлое исследуемого региона.

Первыми о необходимости различия культурно-исторических особенностей говорили Н.Я. Данилевский и О. Шпенглер, отмечая существование отличий между выстроенной историками единой линии эволюционного развития человечества и истории культур [21]. Чуть позже это привлекло внимание А. Дж. Тойнби, который также отказывается от линейной истории развития мира и выделяет 21 цивилизацию, каждая из которых имеет свою историческую шкалу развития. С. Хантингтон же предлагает наложить общую сетку исторической эволюции на локальные цивилизации, используя для этого разработанную им векторно-стадиальную модель [8]. По словам Э.А. Паина, современные ученые разработали множество моделей выделения локальных цивилизаций и определения их временного и пространственного расположения, большинство из которых несовершенны, но приводят к неизбежности определения единой системы [29].

Подобное мнение складывалось и в антропологических кругах, что повлекло за собой образование отдельного направления - диффузионизма, предполагающего развитие общества за счет распространения и заимствования культур. Первым в этом направлении начал работать Ф. Ратцель, определивший в качестве основного фактора формирования культуры географическую среду. К концу XIX века диффузионизм зарекомендовал себя как мощное научное направление, определяющего «распространение культурных явлений в некотором географическом ареале, от культур «доноров» к культурам «реципиентам», посредством различных видов контактов между представителями этнических общностей, а именно: миграций, торговли, завоеваний, путешествий, брачных отношений и т.д.» [29]. Немецкий этнограф-африканист и антрополог Л. Фробениус также был сторонником диффузионистской теории и отдавал основное место в истории культуре, в то время как человек являлся лишь ее носителем. Разработанные им локальные цивилизации именовались культурными провинциями, характеризуя совокупность материальных предметов. Ученый выделил также две первичные культуры: матриархальную (восточную) и патриархальную (западную). Свой вклад в развитие внесла и Кёльнская школа Ф. Гребнера, предполагающая необходимость сведения всего многообразия человеческой природы к однократным явлениям. Определяя единичное возникновение любого культурного феномена в одном определенном месте и объясняя его распространение среди народов мира посредством первоначального центра, Гребнер формирует культурные круги, объединяя их согласно определенным признакам с образующим субъектом внутри и перенимающими вокруг [18]. Однако, создавая концепцию, ученый руководствовался сугубо личными знаниями относительно страновых особенностей, достаточно небрежно разделяя регионы, что вызвало волну негодования со стороны ряда исследователей, отмечающих «придуманность» структуры культурных кругов. Э. Паин, например, уверен, что по сравнению с Фробениусом, идея Гребнера менее валидна существующим реалиям [29]. Позже этим вопросом занимались и венская школа В. Шмидта и гелиолетическая школа Г.Э. Смита. Интересными также являются работы Т. Хейердала, М. Херсковица и А. Кребера [6].

Интерес социологов к выделению культурных кругов начал развиваться в 40-х г. XX в. благодаря исследованиям С.Ф. Хантингтона. Окончательно принципы и характеристики деления были оформлены в 80-х годах Г. Хофстеде, который выделил пять параметров, определяющих культурные особенности различных народов: дистанцированность власти, обособленность (индивидуализм), нацеленность на достижение результата, непринятие неопределенности и стратегическое мышление. На основе этих исследований участниками проекта Globe study провели масштабное анкетирование более 17 тыс. человек из 62 стран мира для выявления культурных особенностей разных обществ. Результатом многолетней работы стало группирование 12-ти кластеров: англо-саксонского, северно-европейского, германо-европейского, латино-европейского, восточно-европейского, латиноамериканского, кластера южно-сахарской Африки, средневосточного, конфуциано-азиатского, кластера юго-восточной Азии, карибского и кластера тихоокеанских островов [12], подразумевающих единство традиций и ценностей внутри каждой группы.

Профессор Джон Хукер, в свою очередь, отметил необходимость отделения культуры, основанной на правилах (западной) от той, что базируется на взаимоотношениях (восточной) [7], подтверждая теорию Л. Фробениуса. В первом случае общество всецело полагается на верховенство закона и следование предписанным правилам, а во втором - на лицо или группу лиц, которым была делегирована власть.

При адаптации концепций культурно-исторической школы и поздних работ, опирающихся на ее теоретическую базу, к коррупционному явлению вкупе с экономическими и институционально-правовыми особенностями появляется возможность проведения комплексного анализа всех факторов, оказавших воздействие на образование и развитие феномена. Это доказывает работа американского ученого Яу М. Менса, в которой установлена зависимость между уровнем коррумпированности, степенью восприятия коррупции и выделенными проектом Globe study кластерами, а также определены основные причины возникновения отличительных характеристик феномена согласно сформированным группам [11]. Автором выявлена общность коррупционных признаков наравне с культурными особенностями внутри одного кластера, что свидетельствует о непосредственном влиянии культуры на распространенность коррупции и отношение к ней. Причем, чем ниже экономический уровень развития страны, тем сильнее представление коррупции населением в качестве нормы общественного действия для ускорения процессов и получения необходимых услуг [11]. Продолжительный рост коррупционного явления без внушительного противодействия со стороны государства или населения приводит к его укоренению и встраиванию в культуру. По словам Дж. Хукера, коррупцию необходимо рассматривать как «поведение, которое развращает», совершая подмену ценностей и подрывая культурную систему, в которой она существует [7]. Подобные Яу М. Менсу исследования проводили и испанские ученые Дж. А. Пэна Лопез, Дж. М. Санчез Сантос [14].

Религию чаще всего отделяют от культуры и рассматривают как самостоятельный элемент, оказывающий непосредственное влияние на коррупцию. Несмотря на сформировавшийся в западном обществе стереотип о том, что последователи протестантизма обладают наибольшей неприязнью к коррупции, ввиду чего ее распространенность среди членов религиозного течения незначительна, ряд ученых активно работают над разрушением подобного клише. Яу М. Менса, например, не только опроверг мнение о протестантизме как религии с сильнейшими антикоррупционными инструментами, завязанными на моральных устоях, но и доказал отсутствие различий между любыми религиозными конфессиями с точки зрения оказываемого на общество влияния в отношении коррупции. Следовательно, совершенно справедливым будет включение религиозного аспекта в число культурных факторов.

Дж. Хукер и Яу Менса, используя историко-культурный анализ, наглядно показывают возможность установлений тех различий, которые нельзя определить с помощью других подходов. Так, странам конфуциано-азиатского кластера больше остальных присущи непотизм и дарение неденежных подарков должностным лицам ввиду традиционно сложившегося уважительного, почтительного отношения к семье и государственным чиновникам, поэтому помощь одним и благодарность за оказанную услугу другим расцениваются как неписанные нормы поведения. Кластер стран к югу от Сахары обладает богатейшей культурной основой для процветания взяток государственным служащим. Несмотря на существовании на территориях этих стран сотен различных языков и культур, природа коррупции одна - традиция одаривания и фаворитизма лидеров небольших общин, которая в период колонизации, а потом и глобализации превратилась в подкуп чиновников (бывших глав общин) денежным эквивалентом ранее существовавшей подати. Сыграв на контрасте, обратимся к англо-саксонскому кластеру, где коррупция представляется в контексте организационной или корпоративной культуры. Для стран этой группы характерным видом коррупции является следствие финансовых махинаций или бухгалтерского мошенничества, которое выражается в получении доли лицами, заранее осведомленными о планируемом правонарушении. Причем, и африканский и англо-саксонский случаи, согласно указанным выше определениям, необходимо расценивать как взятку, но совершенно очевидно, что это два разных вида коррупции, которые имеют отличную друг от друга культурную составляющую, которую невозможно отследить, не использую историко-культурного подхода.

Таким образом, очевиден переход авторов от правовых и экономических подходов к социо-культурным и историческим. Узбекистан, согласно описанным выше данным входит в кластер юго-восточной Азии, имеет все черты «теплого общества», в котором преобладает сильная родственная связь, непотизм и форвардная коррупция, сильно влияние традиций и норм. Следовательно, исследование коррупции на данной территории с помощью комплекса историко-культурных факторов отразит особенности коррупции, поможет лучше понять специфику феномена в стране.

Таким образом, очевиден переход авторов от правовых и экономических подходов к социо-культурным и историческим. Узбекистан, согласно описанным выше данным входит в кластер юго-восточной Азии, имеет все черты «теплого общества», в котором преобладает сильная родственная связь, непотизм и форвардная коррупция, сильно влияние традиций и норм. Следовательно, исследование коррупции на данной территории с помощью комплекса историко-культурных факторов отразит особенности коррупции, поможет лучше понять специфику феномена.

1.2 Коррупция на государственной службе современного Узбекистана

Большинство работ западных ученых и политиков рассматривают современный независимый Узбекистан, как авторитарное государство с мощным центральным правительством, которое контролирует все аспекты общественной жизни.

Для того, чтобы изучать коррупцию на государственной службе, необходимо сформировать общее представление о структуре государственных органов и организации государственной службы.

1.2.1 Структура государственных органов

Согласно Конституции, Узбекистан является суверенной демократической республикой. Система государственной власти основывается на принципе разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Высшим государственным представительным органом является Олий Мажлис (законодательная палата (нижняя) и сенат (верхняя палата), осуществляющий законодательную власть. Исполнительную власть осуществляют: кабинет министров, министерства, государственные комитеты и инспекции, агентства, центры и центральные учреждения при министерствах. Представительными органами государственной власти на местах являются Кенгаши народных депутатов областей, городов и районов. Организационное, техническое и иное обслуживание деятельности Кенгаша народных депутатов области, района, города обеспечивается соответствующим аппаратом хокимията. Хокимият - орган исполнительной власть на местах, возглавляемый хокимом.

Органами самоуправления граждан считаются махалли городов, поселков, кишлаков и аулов, возглавляемые аксакалами. Махалли не входят в систему органов государственной власти и осуществляют предоставленные им законодательством полномочия в пределах соответствующей территории.

Судебная система в Республике Узбекистан состоит из Конституционного суда Республики Узбекистан, Верховного суда Республики Узбекистан, Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан, областных, Ташкентских городских судов по гражданским и уголовным делам, межрайонных, районных, городских судов по гражданским и уголовным делам, военных и хозяйственных судов.

1.2.2 Организация государственной гражданской службы

Не существует общего закона о государственной гражданской службе. Регулирование отношений, связанных с государственной службой, осуществляется Конституцией р. Узбекистан, постановлениями президента и кабинета министров, нормативными правовыми актами государственных органов. Отдельного документа, регламентирующего основные положения служебного контракта государственных служащих также не существует. Прописаны лишь основы общего трудового договора (контракта) в Трудовом кодексе р. Узбекистан.

Однако, содержание этих документов не отражает правовое положение государственного служащего, формирование кадрового состава и процесс поступления на гражданскую службу. Классификация должностей гражданской службы представлена в общем классификаторе основных должностей служащих и профессий рабочих. Постановление о классных чинах выпущено только в отношении работников органов и учреждений юстиции.

2 марта 2016 г. было издано постановление кабинета министров «Об утверждении типовых правил этического поведения работников органов государственного управления и органов исполнительной власти на местах». Правила направлены на предупреждение правонарушений, устранение причин и условий, способствующих их совершению, воспитание государственных служащих в духе высокого правового сознания, неукоснительного соблюдения Конституции, законов и других НПА. Среди прочего, постановление предусматривает разработку органами государственного управления ведомственных правил этического поведения работников и создание этической комиссии в двухмесячный срок, с учетом специфики деятельности. Однако, крайний срок уже прошел, а информации о публикации адаптированных этических правил поведения ни на сайте национальной базы данных законодательства Республики Узбекистан Lex.uz, ни на официальном новостном интернет-портале Gazeta.uz не появилось.

Таким образом, несмотря на четко прописанную в Конституции структуру государственных органов, законодательно государственная служба не выделяется как особый вид деятельности, ее организация слабо регламентирована, что влечет за собой отсутствие дополнительных гарантий и привилегий (стабильный доход, прогнозируемое повышение заработной платы, денежные бонусы, социальные льготы, продвижение по службе и т.д.).

Такие пробелы в законодательстве отчасти являются причиной развития коррупционной активности государственных служащих. Все, что работники недополучают официально, они приобретают нелегальным путем: дополнительный доход обеспечивают взятки, продвижение по службе - наличие родственных и социальных связей, льготы - злоупотребление полномочиями.

1.2.3 Современная коррупционная ситуация на государственной службе

Рассматривая государственные структуры Узбекистана, можно отметить, что центральные и региональные власти практически полностью охвачены коррупцией. Это подтверждают данные The Heritage foundation, отметившим административную коррупцию в Узбекистане как самую высокую в среднеазиатском регионе. За счет этого процветает политическая и институциональная формы коррупции, неоспорима вовлеченность исполнительной и судебной ветвей власти, приводящих к протекционизму установленных коррупционных отношений [32].

Согласно рейтингу «несостоятельности» государств мира (Fragile States Index), который отражает способность/неспособность властей контролировать целостность территории, демографическую, политическую и экономическую ситуацию в стране, Узбекистан находится на 58 месте из 178 (где 178 - позиция самого устойчивого и состоятельного государства, 1 - позиция страны с самым высоким уровнем нестабильности) и находится в секции государств с уровнем стабильности ниже среднего (опасный уровень рисков). Однако, самое примечательное в рейтинге - это 12 критериев хрупкости, среди которых нам интересны 2 показателя: Уровень влияния групповых и/или клановых элит и уровень делегитимизации и криминализации государственных структур. Эти показатели не только являются самыми низкими но и характеризуют государственную службу Узбекистана как область, находящуюся под контролем военных с внедренными клановыми структурами. Все остальные социальные, экономические и политические показатели, впрочем, в среднем оцениваются в 7 баллов из 10 (где 1- отсутствие рисков, 10 - критический уровень рисков) [37].

В этом году оценка захвата государственной власти элитами и осуществление крупных коррупционных сделок оценивалось организацией Transperency International отдельно от индекса восприятия коррупции (153 место из 168). Согласно этому показателя (контроль коррупции), государственные органы Узбекистана находятся под контролем элит и ежегодно переживают осуществление крупных коррупционных операций [35].

56% предпринимателей, ведущие деятельность на территории Узбекистана, вынуждены давать взятки чиновникам. Согласно рейтингу TRACE Matrix, использующему новую методику расчета коррупционных рисков, Узбекистан находится на 194 месте из 197 [34].

Большинство авторов утверждают, что механизм распространения коррупции в стране связан именно с неограниченностью власти, и бедностью относительно других стран СНГ.

Однако, на сегодняшний день, Узбекистан занимает 4 место в мире по производству хлопка и второе - по экспорту. Республика, в отличие от пограничных государств обладает большими залежами природных ресурсов (4 место в мире по запасам золота, 7- по добыче урана и природного газа); развито бахчеводство и скотоводство и т.д.

Следовательно, логичнее сделать вывод о распространения коррупции не из-за бедности страны, а наоборот, бедность населения из-за коррупции.

С начала независимости правительство не принимает во внимание производственные возможности республики. Определенная еще И.В. Сталиным аграрная направленность страны до сих пор не сместилась в сторону индустриальной. Поэтому те, кто во время формирования узбекской независимости успел получить доступ к ресурсам, все еще пользуется своими привилегиями, так как прибыльные отрасли остались теми же.

Как говорят авторы статьи «Законы жизни, легальный плюрализм и коррупция в постсоветском Узбекистане», несмотря на то, что Узбекистан унаследовал инфраструктуру государства всеобщего благосостояния после распада СССР, в стране было недостаточно средств, чтобы запустить систему. В результате, народ Узбекистана создал альтернативные неформальные способы для запуска этой инфраструктуры с помощью хорошо известных им взяток, эффективность которых проверена временем [13].



1.2.4 Антикоррупционная политика

Первый значительный законодательный шаг в борьбе с коррупцией был предпринят в 2008 г. Тогда республика присоединилась к конвенции ООН против коррупции, которая предполагает принятие и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней [1].

Само же понятие «антикоррупционная политика Узбекистана» довольно размытое, не подкрепленное законами и программами, направленными на решение именно этой проблемы. Меры по борьбе с коррупцией присутствуют в НПА различных министерств и ведомств (чаще всего в НПА государственных органов юстиции) в качестве задач соответствующего государственного органа.

В 2014 году было создано главное управление по надзору за исполнением законодательства, в функции которого среди прочего входит и предупреждение коррупции [39]. Летом 2015 года создана межведомственная рабочая группа по противодействию коррупции, но отчетов о результатах проделанной работы пока нет [39].

Сейчас Узбекистан принимает активное участие в программе ОЭСР «Стамбульского плана действий по борьбе с коррупцией», которая осуществляет поддержку стран-членов в их усилиях по предотвращению и борьбе против коррупции, обмену информацией, разработке хорошей практики и координации донорской помощи в форме региональных встреч и семинаров, программ взаимного обучения и специализированных тематических проектов [39]. Узбекистан является участником программы с 2010 г. Тогда же комиссии ОЭСР был впервые предоставлен проект антикоррупционного закона, который все еще не принят. Несмотря на это, в конце 2014 г. прошла волна преобразований, в связи с которым был утвержден Комплексный план практических действий по осуществлению антикоррупционных мероприятий на 2015 г., включающий мероприятия по антикоррупционной политике и некоторым аспектам предупреждения коррупции, (опросы, исследование общественного мнения, разработка и внедрение НПА о конкурсном отборе на государственную службу, внедрение этических кодексов, совершенствование процесса государственных закупок, усиление мер по информированию населения об электронном правительстве и т.д.). В отчете ОЭСР говориться, что Узбекистан успешно исполняет мероприятия, указанные в плане 2015 года, однако из всех изложенных мер, мне удалось найти законодательное подтверждение проведения только мероприятия по исследованию общественного мнения (итоги исследования отношения населения к коррупции не представлены в открытом доступе) и разработки рекомендаций для формирования правил этического поведения государственных служащих. Даже на сайте национальной базы данных законодательства Республики Узбекистан нет упоминания об антикоррупционном плане.

В отчете ОЭСР также упоминается о том, что более 50 министерств и ведомств разработали и утвердили отраслевые мероприятия по предупреждению коррупции. Эти сведения подтверждаются анализом НПА.

В целом, можно отметить, что борьба с коррупцией на государственной службе началась сравнительно недавно, поэтому больших успехов еще не добилась. Однако, для данного исследование это скорее является плюсом, потому что представляется возможность оценить налаженные коррупционных приемы и схемы, формировавшиеся с начала независимости и уже укоренившиеся, но еще не успевших трансформироваться к новой антикоррупционной политике.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что реформирование государственной службы и формирование антикоррупционной политики в Узбекистане практически не взаимосвязаны, несмотря на значительно высокие показатели коррупции в государственном секторе по оценкам мировых рейтингов. Организация государственной службы, в целом, находится на начальной стадии, существует много законодательных пробелов, что дает дополнительные возможности развития и поддержания коррупции. Антикоррупционная политика также находится в стадии разработки. Однако, благодаря ряду новых НПА, борьба с коррупцией теперь является не только задачей ведомств, а отдельного независимого комитета. Благодаря участию в Стамбульском плане действий по борьбе с коррупцией, ощущается явный прогресс как минимум на законодательном уровне, но практические результаты преобразований пока наблюдаются.



ГЛАВА II. МЕТОДОЛОГИЯ

Суть исследования заключалась в выявлении узбекских коррупционных особенностей, определении их зависимости от историко-культурных факторов. Было важно выяснить, какие из коррупционных форм укоренились и стали частью современных процессов на государственной службе, какие не прижились или перестали использоваться, и что на это повлияло. Следовательно, необходимо было определить коррупционную ситуацию Узбекистана в исторической перспективе. Для этого были применены 2 метода:

ѕ историко-культурный анализ;

ѕ глубинное интервью.

Глава состоит из трех частей, в которых подробно описываются примененные исследовательские методы и ограничения исследования, связанные с политической ситуацией в стране, жесткой цензурой и сензитивностью респондентов.