Сущность государственного управления охраны земель

Размещено на http://www.allbest.ru

2

Содержание

Введение

Глава 1. Организация охраны земель

1.1 Система органов управления земельными ресурсами

1.2 Цели охраны земель

Глава 2. Сущность государственного управления охраны земель

2.1 Содержание охраны земель

2.2 Контроль в сфере использования и охраны земель

Заключение

Список источников и литературы

Введение

Земля является особо важным природным объектом, обладающим своей спецификой и оказывающим влияние и на другие природные объекты. Она и пространственный базис всякой деятельности, и главное средство производства в сельском и лесном хозяйстве. Для нее характерны такие уникальные свойства, как ограниченность, неперемещаемость, незаменимость и др. Для земли как особо ценного природного объекта характерна и такая особенность, как способность при рациональном ее использовании не только к восстановлению своей производительной силы, но и ее увеличению.

С землей как природным объектом органически связаны и другие компоненты окружающей природной среды - недра, воды, леса, животный и растительный мир, немыслимые вне земли и без земли. Все это свидетельствует об исключительной важности земли как особого экологического объекта, отношения по поводу использования которого нуждаются в особом правовом регулировании и изучении.

Объект исследования - общественные отношения, возникающие с правовой охраной земель. государственный охрана земля

Предмет исследования - нормативно-правовые акты, регулирующие контроль за использованием и охраной земель.

Целью работы является изучение государственных органов управления в сфере использования и охраны земель.

Для достижения указанной цели, в работе ставятся следующие задачи:

1. Рассмотреть состояние земельного законодательства и необходимость его совершенствования;

2. Выявить цели охраны земель;

3. Изучить содержание охраны земель;

4. Рассмотреть контроль в сфере использования и охраны земель.

Глава 1. Организация охраны земель

1.1 Система органов управления земельными ресурсами

Система органов управления представляет собой совокупность организационных форм (организаций, учреждений, органов) однородных по своим задачам наделенных конкретной компетенцией, занимающих определенное место и имеющих связи в политической системе, направляющих свои усилия на осуществление основных управленческих функций.

К исполнительным органам государственной власти общей компетенции на федеральном уровне относится Правительство РФ. В соответствии со ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение единой государственной политики в области экологии (в том числе и в сфере охраны земель) и управляет федеральной собственностью, т.е. землями, находящимися в федеральной собственности.

Полномочия Правительства РФ в сфере управления использованием и охраной земель определены в Федеральном конституционном законе «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 14 и 18). Так, Правительство РФ управляет федеральной собственностью; обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности; организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования.1¹ Земельное право: Учебник для вузов./под ред. проф. В.В. Зеленского, проф. М.М. Рассолова.- М., 2014.-С.111.

На уровне субъектов РФ общее управление в сфере использования и охраны земель осуществляют соответствующие исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации.

На местном уровне исполнительно-распорядительную деятельность общего характера в сфере земельных отношений осуществляют органы местного самоуправления. Компетенция этих органов закреплена в Законе РФ «О местном самоуправлении в Российской Федерации». Так, поселковая, сельская администрация вправе: определять в соответствии с земельным законодательством порядок предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; определять в соответствии с законодательством правила пользования природными ресурсами, выносить решения о приостановлении строительства или эксплуатации объектов в случае нарушения экологических, санитарных, строительных норм; утверждать планы и правила застройки населенных пунктов; вносить представления об установлении и изменении границ территории поселка, села, о выделении в его распоряжение дополнительного земельного фонда; запрещать на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведение мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Кроме того, поселковая, сельская администрация: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки в пределах черты поселка, села, а также из фонда других земель (в том числе земель запаса), переданных в ведение администрации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; осуществляет иные функции.

К компетенции районной администрации относятся следующие полномочия: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; установление границ земель, передаваемых в ведение поселковых, сельских администраций по согласованию с ними; утверждение схем и проектов районной планировки; запрещение на основании заключения государственной санитарно-эпидемиологической службы и Госкомэкологии России проведение на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

Районная администрация также: предоставляет в установленном порядке в пожизненное наследуемое владение, бессрочное (постоянное) и временное пользование, передает в собственность и сдает в аренду, изымает земельные участки из всех земель в границах района, за исключением случаев, предусмотренных законодательством; организует ведение земельного кадастра; планирует использование земель, находящихся в ее ведении; организует разработку и выполнение планов земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов на территории района; взимает плату за землю; устанавливает границы территории земель, передаваемых в ведение поселковых сельских администраций по согласованию с ними; ведет государственный контроль за использованием и охраной земель; решает иные вопросы. 2² Земельное право: Учебник/отв.ред.проф. Л.С.Козлов-2-е изд., перераб. и доп.-М., 2014.-С.110.

К числу полномочий городской администрации относятся: определение в соответствии с земельным законодательством порядка предоставления и изъятия земельных участков, распоряжения земельными участками на подведомственной территории; делегирование районным в городе администрациям отдельных полномочий в области регулирования земельных отношений, в том числе может передавать в ведение районных в городе администраций земли, находящиеся в городской черте или переданные в ведение городской админстрации из земель запаса и других земель; внесение представлений в вышестоящие органы государственной власти и управления об установлении и изменении границ города, границ и правового режима пригородной зоны; утверждение генерального плана развития города и правил его застройки; запрещение на основании заключения санитарно-эпидемиологической службы и Минприроды России проведения на подведомственной территории мероприятий, которые могут вызвать неблагоприятные экологические изменения, изменения демографической ситуации или другие негативные последствия.

В настоящее время в Российской Федерации продолжается тенденция усиления роли исполнительной власти. В соответствии с Указом Президента РФ к основным (межотраслевым) органам управления земельными ресурсами специальной компетенции относятся:

- Министерство экономического развития (Минэкономразвития), в состав которого, в частности, входят Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии и Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество);

- Министерство природных ресурсов и экологии, в состав которого входят Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральная служба по надзору в сфере природопользования, Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральное агентство водных ресурсов, Федеральное агентство по недропользованию;

- Министерство сельского хозяйства, в состав которого в том числе входят Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федеральное агентство лесного хозяйства;

- Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, входящая в состав Министерства здравоохранения и социального развития РФ и осуществляющая санитарно-эпидемиологический контроль в стране;

- Министерство регионального развития РФ, в состав которого в том числе входят Департамент регулирования градостроительной деятельности и Департамент территориального планирования и регионального развития.

В дальнейшем в соответствии с Указом Президента РФ Правительством РФ были утверждены Положения о вышеуказанных министерствах, следующим образом определяющие их специальную компетенцию в области управления земельными ресурсами в РФ.

Министерство экономического развития Российской Федерации (Минэкономразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере имущественных отношений, оценочной деятельности, земельных отношений (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета и кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, государственного мониторинга земель (за исключением земель сельскохозяйственного назначения), государственной регистрации прав на недвижимое имущество, геодезии и картографии. 3³ Земельное право: Учебник/отв.ред.проф. Л.С.Козлов-2-е изд., перераб. и доп.-М., 2014.-С.110.

В соответствии с Указом Президента РФ с 1 марта 2012 г. упразднены входившие в состав Минэкономразвития России Федеральное агентство геодезии и картографии и Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости. Функции упраздненных федеральных агентств переданы Федеральной службе государственной регистрации, кадастра и картографии.

Министерство экономического развития Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии и Федерального агентства по управлению государственным имуществом.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет свою деятельность на основании Положения, утвержденного Постановлением Правительства РФ.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, по оказанию государственных услуг в сфере ведения государственного кадастра недвижимости, осуществления государственного кадастрового учета недвижимого имущества, кадастровой деятельности, государственной кадастровой оценки земель, землеустройства, государственного мониторинга земель, геодезии и картографии, навигационного обеспечения транспортного комплекса (кроме вопросов аэронавигационного обслуживания пользователей воздушного пространства Российской Федерации), а также функции по осуществлению государственного геодезического надзора, государственного земельного контроля, надзора за деятельностью саморегулируемых организаций оценщиков, контроля (надзора) за деятельностью арбитражных управляющих и саморегулируемых организаций арбитражных управляющих, государственного метрологического надзора в области геодезической и картографической деятельности.

Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии осуществляет функции по организации единой системы государственного кадастрового учета недвижимости и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним, а также инфраструктуры пространственных данных Российской Федерации.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом (Росимущество) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению федеральным имуществом (здесь и далее под федеральным имуществом понимаются земельные участки, находящиеся в собственности РФ), функции по организации продажи приватизируемого федерального имущества, реализации имущества, арестованного во исполнение судебных решений или актов органов, которым предоставлено право принимать решения об обращении взыскания на имущество, функции по реализации конфискованного, движимого бесхозяйного, изъятого и иного имущества, обращенного в собственность государства в соответствии с законодательством Российской Федерации, и правоприменительные функции в сфере имущественных и земельных отношений. Например, ФАС Поволжского округа признал незаконным бездействие управления Росимущества, поскольку ответчик в предусмотренный пунктом 4 статьи 53 ЗК РФ срок не принял решения по заявлению об отказе от права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками, что повлекло нарушение прав и охраняемых законом интересов заявителя в сфере экономической деятельности.

Федеральное агентство по управлению государственным имуществом является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции в области приватизации и полномочия собственника, в том числе права акционера, в сфере управления имуществом Российской Федерации.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, в сфере мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных ему Федеральной службы по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федерального агентства водных ресурсов и Федерального агентства по недропользованию.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования осуществляет контроль и надзор в области организации и функционирования особо охраняемых природных территорий федерального значения; за использованием и охраной водных объектов (федеральный государственный контроль и надзор за использованием и охраной водных объектов); государственный земельный контроль в пределах своих полномочий; за использованием, охраной, защитой, воспроизводством лесов (государственный лесной контроль и надзор) на землях особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Федеральное агентство водных ресурсов осуществляет ведение государственного водного реестра, включая государственную регистрацию договоров водопользования, решений о предоставлении водных объектов в пользование, перехода прав и обязанностей по договору водопользования, а также прекращения договора водопользования; ведение Российского регистра гидротехнических сооружений; осуществляет владение, пользование и распоряжение водными объектами, отнесенными к федеральной собственности; осуществляет государственный мониторинг водных объектов и организацию его проведения.

Федеральное агентство по недропользованию организует государственное геологическое изучение недр, проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами, организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами, принятие решений о предоставлении права пользования участками недр; осуществляет ведение государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых и государственного баланса запасов полезных ископаемых.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, включая мелиорацию земель, плодородие почв, а также в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях). Минсельхоз России осуществляет функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений (в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения), по государственному мониторингу таких земель.

Министерство сельского хозяйства Российской Федерации осуществляет координацию и контроль деятельности подведомственных Министерству Федеральной службы по ветеринарному и фитосанитарному надзору и Федерального агентства лесного хозяйства.

Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор) осуществляет функции по контролю и надзору в сфере земельных отношений в части, касающейся земель сельскохозяйственного назначения, лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на землях особо охраняемых природных территорий).

Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет рассмотрение материалов о переводе земель лесного фонда в земли других категорий, отнесение лесов к ценным лесам, выделение особо защитных участков и установление их границ, отнесение лесов к эксплуатационным, резервным лесам и установление их границ. Рослесхоз является организатором аукционов по продаже права на заключение договоров аренды в отношении лесных участков в пределах земель лесного фонда на территории субъектов Российской Федерации, осуществление полномочий по предоставлению в аренду которых не передано органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека входит в состав Министерства здравоохранения и социального развития РФ и является уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, защиты прав потребителей и потребительского рынка.

Указанная служба, в том числе, осуществляет государственный санитарно-эпидемиологический надзор за соблюдением санитарного законодательства; осуществляет в установленном порядке проверку деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства.

Основными задачами государственного санитарно-эпидемиологического надзора в Российской Федерации являются профилактика инфекционных и массовых неинфекционных заболеваний населения Российской Федерации, предупреждение вредного воздействия на человека факторов среды обитания, а также гигиеническое воспитание и обучение граждан.

Министерство регионального развития Российской Федерации (Минрегион России) утверждает форму градостроительного плана земельного участка, форму разрешения на строительство, форму разрешения на ввод объекта в эксплуатацию. Минрегион России утверждает порядок согласования документов территориального планирования муниципальных образований, порядок разработки, согласования, экспертизы и утверждения градостроительной документации, порядок внесения изменений в проектную документацию. Минрегион России осуществляет государственный контроль за соблюдением органами государственной власти субъектов Российской Федерации законодательства Российской Федерации о градостроительной деятельности.5⁵ Земельное право: Учебник/отв.ред.проф. Л.С.Козлов-2-е изд., перераб. и доп.-М., 2014.-С.110.

1.2 Цели охраны земель

Земля в Российской Федерации охраняется как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Использование земель должно осуществляться способами, обеспечивающими сохранение экологических систем, способности земли быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности.

Целями охраны земель являются:

1) предотвращение деградации, загрязнения, захламления, нарушения земель, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности;

2) обеспечение улучшения и восстановления земель, подвергшихся деградации, загрязнению, захламлению, нарушению, другим негативным (вредным) воздействиям хозяйственной деятельности.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ “Об охране окружающей среды” признает в отличие от ранее действовавшего аналогичного Федерального закона 1991 г. объектами охраны природы от загрязнения, истощения, деградации, порчи, уничтожения и иного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности не только земли, недра, но и почвы (ст.4 Закона). Хотя в соответствующих статьях ЗК РФ, в том числе в комментируемой статье, в числе объектов земельных отношений почвы не названы, из этого не следует, что Кодекс не распространяет (ослабляет) свое действие в части охраны почв - этого важного национального достояния нашего государства и народа. Если внимательно прочитать текст комментируемой статьи, то нетрудно заметить, что речь в ней идет о двух направлениях охраны земель, которые вместе с тем преследуют цель охраны плодородного слоя почв: предотвращение его деградации, загрязнения, захламления и других негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности. Эта цель ставится на первое место, так как легче предупредить названные вредные явления, чем добиваться их устранения, когда они уже наступят и для восстановления плодородия почв потребуются значительные затраты государства и правообладателей земли.

Другая цель комментируемой статьи - восстановление и улучшение качества земель, что невозможно выполнить без одновременного повышения качества почв (их физического и мелиоративного состояния, плодородия, экологической чистоты и т. д.).

Охране подлежат все категории земель, названные в ст.7 Кодекса. Но приоритета в этом плане заслуживают земли сельскохозяйственного назначения и земли особо охраняемых территорий (заповедников, национальных парков, заказников и др.). Правовой режим использования и охраны особо охраняемых земель определен Федеральным законом от 14 марта 1995 г. “Об особо охраняемых природных территориях”, а также другими федеральными законами, например Федеральным законом от 7 мая 2001 г. № 49-ФЗ “О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации”.

В целях усиления охраны сельскохозяйственных угодий издан специальный Федеральный закон от 16 июля 1998 г. № 101-ФЗ “О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения”. Статья 8 данного Закона предписывает, чтобы производство сельскохозяйственной продукции осуществлялось способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую природную среду, чтобы соблюдались стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий.

Как правило, работы по охране земель должны проводить ее собственники, владельцы, пользователи, арендаторы за свой счет. В случаях причинения вреда земле он возмещается за счет причинителей вреда. Предусматриваются важные меры по охране земель и за счет бюджета или специальных фондов, ибо не всегда возможно осуществить эти меры только за счет владельцев земли, особенно когда необходимы крупные затраты средств и труда.

Субъекты РФ и местные администрации принимают целевые программы, в которых предусматривается комплекс мероприятий по охране земель и почв, специальные программы по их охране. В этих программах намечаются конкретные работы по освоению новых земель, улучшению сельскохозяйственных угодий, повышению плодородия почв, продуктивности земель лесного фонда, проведению работ по улучшению деградированных земель, подлежащих консервации, и др. Такой широкий круг вопросов определяется с учетом местных, региональных условий. На местах могут предусматриваться и другие мероприятия, проводимые за счет бюджета. 6⁶ Земельное право: Учебник в 3 т. Том I- 6-е изд., перераб. и доп./ Н.Д. Егоров, И.В. Елисеев и др.-М. 2014. - С.167.

На охрану земель направляются поступающие в бюджеты налоговые платежи за землю. Они расходуются на мероприятия по охране земель, материальное стимулирование субъектов, усиленно осуществляющих эти меры, что повышает их заинтересованность в рациональном использовании земель. Эти средства расходуются также на проведение землеустройства и социальное развитие территории, в чем также заинтересованы все собственники, владельцы, пользователи, арендаторы. На охрану земель направляются средства, полученные государством в счет возмещения потерь сельскохозяйственного производства, которыми распоряжаются местные администрации.

Особое внимание уделяется охране земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами.

Особенности охраны земель в районах Крайнего Севера состоят в том, что в результате низких температур все биологические процессы в земле здесь проходят медленно, столетиями, поэтому земля и вся природа легко ранимы. Здесь ограничивается использование тяжелого транспорта, ибо он портит поверхностный слой земли. Ограничивается применение других технических средств, а также определенных приемов и методов обработки почвы. Применяются и другие ограничения использования оленьих пастбищ.

На практике возникает вопрос: может ли собственник земельного участка снять и продать поверхностный плодородный слой почвы?

Статья 4 Федерального закона “Об охране окружающей среды” признает почвы самостоятельным объектом природы наряду с землей. Если почвам закон придает такое самостоятельное значение, то возникает ли право у собственника распоряжаться почвами, так же как и земельным участком? На этот вопрос может быть только отрицательный ответ. Статья 4 названного Закона выделяет почвы в числе других объектов природы (недра, земля) с целью их особой охраны, но не как объект иных вещных (имущественных) отношений. Земельный участок представляет ценность вместе с почвой, за исключением тех случаев, когда почвенный слой должен сниматься при различных видах строительства, храниться и использоваться для окультуривания других земельных участков, которые нуждаются в рекультивации (постановление Правительства РФ от 23 февраля 1994 г. № 140 “О рекультивации земель, снятии, сохранении и рациональном использовании плодородного слоя почвы”).

Применительно к ст.135 ГК РФ о главной вещи и ее принадлежности земельный участок является, безусловно, главной вещью, а почва - его принадлежностью. Следовательно, юридическая судьба почвы - принадлежности следует судьбе главной вещи - земельного участка. Если по поводу земельного участка заключаются какие-либо сделки, то предметом их одновременно является и почва этого участка. Земля и почва выступают в земельных правоотношениях как единое целое. Правообладатель земельного участка получает его в пользование вместе с почвой, и он не может распорядиться ею отдельно от земельного участка. Именно поэтому ст.6 ЗК РФ, определяя объекты земельных отношений, даже не называет почвы, ограничиваясь упоминаниями о земле как о:

1) природном объекте и природном ресурсе;

2) земельном участке;

3) части земельных участков. Почва при этом подразумевается как естественная составная часть земли - природного ресурса.

Российское природоресурсное законодательство позволяет сделать еще один важный вывод. Если иностранный инвестор, купив высокоплодородные сельскохозяйственные угодья (черноземы), пожелает снять их, “оскальпировать” территорию и распродать почву как обычный товар, то он этого сделать не сможет. Он может продать земельный участок вместе с почвой, но не отдельно почву. Иначе и быть не должно, ибо почва - национальное достояние нашей страны, не подлежащее свободной распродаже, несмотря на то что есть физическая возможность отделить ее от окружающей природной среды. 7⁷ Земельное право: Учебник. ч.I. изд-е 3-е, перераб. и доп./под ред. П.А. Иванова, К.Л. Кожухова.- М., 2011.-С.114.

Глава 2. Сущность государственного управления охраны земель

2.1 Содержание охраны земель

В целях охраны земель собственники земельных участков, землепользователи, землевладельцы и арендаторы земельных участков обязаны проводить мероприятия по:

1) сохранению почв и их плодородия;

2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель;

3) защите сельскохозяйственных угодий от зарастания деревьями и кустарниками, сорными растениями, а также защите растений и продукции растительного происхождения от вредных организмов (растений или животных, болезнетворных организмов, способных при определенных условиях нанести вред деревьям, кустарникам и иным растениям);

4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель;

5) сохранению достигнутого уровня мелиорации;

6) рекультивации нарушенных земель, восстановлению плодородия почв, своевременному вовлечению земель в оборот;

7) сохранению плодородия почв и их использованию при проведении работ, связанных с нарушением земель.

В целях охраны земель разрабатываются федеральные, региональные и местные программы охраны земель, включающие в себя перечень обязательных мероприятий по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий.

Оценка состояния земель и эффективности предусмотренных мероприятий по охране земель проводится с учетом экологической экспертизы, установленных законодательством санитарно-гигиенических и иных норм и требований.

Внедрение новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв запрещаются в случае их несоответствия предусмотренным законодательством экологическим, санитарно - гигиеническим и иным требованиям.

При проведении связанных с нарушением почвенного слоя строительных работ и работ по добыче полезных ископаемых плодородный слой почвы снимается и используется для улучшения малопродуктивных земель.

Для оценки состояния почвы в целях охраны здоровья человека и окружающей среды Правительством Российской Федерации устанавливаются нормативы предельно допустимых концентраций вредных веществ, вредных микроорганизмов и других загрязняющих почву биологических веществ.

Для проведения проверки соответствия почвы экологическим нормативам проводятся почвенные, геоботанические, агрохимические и иные обследования.

В целях предотвращения деградации земель, восстановления плодородия почв и загрязненных территорий допускается консервация земель с изъятием их из оборота в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными, сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации. 8⁸ Суханов Е.А. Осторожно: земельно-правовые конструкции! //Законодательство.- 2014.-№9.- С.64.

В целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности может осуществляться экономическое стимулирование охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Охрана земель и почв обеспечивается также Федеральным законом “Об экологической экспертизе”. Как указано в ст.1 данного Закона, экологическая экспертиза - установление соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намеченную в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду (в ред. Федерального закона от 18 декабря 2013 г. № 232-ФЗ).

Проведение экологической экспертизы основывается на принципах:

презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности;

обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решений о реализации объекта экологической экспертизы;

комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и его последствий;

обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы;

достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу;

независимости экспертов экологической экспертизы при осуществлении ими своих полномочий в области экологической экспертизы;

научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы;

гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения;

ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

Охрана земель должна обеспечиваться в процессе их хозяйственного использования.

Охранять земли как основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, обязаны все ее пользователи как сельскохозяйственного, так и несельскохозяйственного направления, а также государственные органы и должностные лица, решающие вопросы землепользования. Главной заботой должна быть охрана ценных плодородных сельскохозяйственных угодий. Для нужд промышленности и строительства разрешается отводить земли худшего качества. Закон РФ “Об охране окружающей среды” устанавливает обязательные для всех пользователей земли требования, чтобы охранялись не только земли сами по себе, но и почвы - верхний плодородный слой (ст.34, 42, 43 и др.).

Выполнение мероприятий по рекультивации нарушенных и восстановлению загрязненных земель производится за счет средств виновных организаций, предприятий и других юридических лиц. При невозможности проведения указанных мероприятий за счет виновных и в случае стихийных бедствий местным органам исполнительной власти рекомендуется вносить предложения об источниках средств на эти цели. Финансирование мероприятий по защите земель от радиоактивного загрязнения осуществляется по особой программе.

Охрана земель, занятых оленьими пастбищами в районах Крайнего Севера, отгонными сезонными пастбищами, осуществляется в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ.

Дополнительные (общие) обязанности по улучшению и охране земель предусмотрены ст.42 Кодекса.

Как известно, многие земли России нуждаются в различных видах мелиорации в зависимости от степени их агромелиоративного состояния. В этих целях принят специальный Закон РФ от 10 января 1996 г. “О мелиорации земель”.

Данный Закон предусматривает ряд мелиоративных мероприятий, необходимых для повышения плодородия тех или иных почв. Различаются следующие типы мелиорации: гидромелиорация; агролесомелиорация; культуртехническая мелиорация; химическая мелиорация.

Гидромелиорация земель заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение заболоченных, излишне увлажненных, засушливых, эродированных, смытых и других земель, состояние которых зависит от воздействия воды.

Агролесомелиорация представляет собой проведение комплекса мелиоративных мероприятий, обеспечивающих коренное улучшение земель посредством использования почвозащитных, водорегулирующих и иных свойств лесных насаждений.

К этому типу мелиорации относятся:

противоэрозионная мелиорация;

полезащитная мелиорация;

пастбищезащитная мелиорация.

Далее, применяется культуртехническая мелиорация, которая заключается в проведении комплекса мелиоративных мероприятий по коренному улучшению земель. К этому типу мелиорации относятся:

расчистка мелиорируемых земель от древесной и травянистой растительности, кустарника, кочек, пней, мха;

расчистка, пескование, землевание, плантажи прочая обработка земли;

проведение других культуртехнических работ.

И наконец, химическая мелиорация земель представляет собой комплекс мелиоративных мероприятий по улучшению химических и физических свойств почв. Химическая мелиорация включает известкование, гипсование и фосфоритование почв.

Безусловно, все названные виды мелиоративных мероприятий должны осуществляться с соблюдением требований земельного, водного, лесного законодательства, законодательства о недрах, о растительном и животном мире, а также иного природоохранного законодательства (в случаях когда осушаются болота - места обитания дикой флоры и фауны, бурения скважин для орошения и т. д.). 9⁹ Земельное право: Учебник. ч.I. изд-е 3-е, перераб. и доп./под ред. П.А. Иванова, К.Л. Кожухова.- М., 2011.-С.103.

При проектировании, эксплуатации новых и реконструируемых зданий, строений и сооружений, внедрении новой техники и новых технологий должны предусматриваться и осуществляться мероприятия по охране земель, соблюдению экологических, санитарно-гигиенических и других установленных требований (норм, правил, нормативов).

Проектирование, строительство, реконструкция городов и других населенных пунктов должны соответствовать также требованиям Закона РФ “О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения” об обеспечении наиболее благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Промышленные, транспортные предприятия, сооружения, транспортные магистрали и другие хозяйственные объекты должны размещаться таким образом, чтобы исключить неблагоприятное влияние вредных факторов на здоровье и санитарно-бытовые условия жизни населения. При планировании и застройке городов и других населенных пунктов должны быть предусмотрены санитарная очистка, обезвреживание, утилизация, складирование, экологически безопасное удаление, переработка либо захоронение коммунально-бытовых отходов.

В целях охраны окружающей природной среды вокруг крупных городов и промышленных центров, крупных экологически вредных объектов создаются лесопарковые, зеленые защитные зоны, изъятые из интенсивного хозяйственного использования.

Оценка негативного воздействия на состояние земель и эффективности предусмотренных мероприятий по использованию и охране земель проводится на основе экологических, санитарно-гигиенических и иных экспертиз, без положительного заключения которых запрещаются внедрение новой техники и новых технологий, осуществление программ мелиорации земель и повышения плодородия почв, финансирование строительства и реконструкции производственных и других объектов.

Земельные участки, которые подверглись радиоактивному и химическому загрязнению и на которых не обеспечивается получение продукции, отвечающей установленным требованиям (нормам, правилам, нормативам), подлежат исключению из сельскохозяйственного оборота и могут быть переведены в земли запаса для их консервации. На таких землях запрещаются производство и реализация сельскохозяйственной продукции.

Порядок использования земель, подвергшихся радиоактивному и химическому загрязнению, установления охранных зон, сохранения на этих землях жилых домов, объектов производственного и социально-культурного назначения, проведения на них мелиоративных и культуртехнических работ определяется Правительством РФ с учетом нормативов предельно допустимых уровней радиационного и химического воздействия.

Загрязнителями городских, поселковых и сельских земель являются как жидкие, так и твердые промышленные отходы, масштабы которых столь стремительно возрастают, что не поддаются точному учету. Твердые отходы, кроме того, требуют отвода значительных площадей для их складирования. Например, только под шламы (отработанные отходы) тепловых электростанций ежегодно занимается свыше двух тысяч гектаров земель. Большая часть твердых отходов вывозится на свалки и очень малая - используется. Постепенно, однако, наша промышленность приобретает опыт утилизации отходов. В частности, содержащийся в них мышьяк может быть использован для изготовления антисептических препаратов. Известна практика утилизации смолистых продуктов, используемых в дорожном строительстве и для других целей.

В условиях современной жизни городов и других поселений существует также задача удаления и обезвреживания бытовых отходов и отбросов. Это необходимо для предотвращения инфекционных (заразных) и других заболеваний. Установлено, что многие возбудители инфекционных заболеваний и инвазий могут длительное время сохраняться в загрязненной почве.

Основная часть бытовых отходов вывозится на свалки и лишь небольшая утилизируется, загрязняя окружающие город территории. Новые свалки выносятся на значительные расстояния от города, иногда за 50-100 км. Это увеличивает потребности в мусоровозах, парк которых и без того сильно перегружен. Решается задача строительства заводов по обезвреживанию мусора, его переработке и утилизации.

Санитарная охрана земель предусматривает комплекс организационных, гигиенических, санитарных, санитарно-технических, планировочных, землеустроительных и агротехнических мероприятий. Они должны ограничивать загрязнение почвы до величин, не нарушающих процессов самоочищения. Другая их задача - не допустить накопления опасных веществ в посевах и других выращиваемых растениях, загрязнения воздуха, поверхностных и подземных вод. В ряде отраслей законодательства имеются определенные нормы, предусматривающие санитарную охрану земель: в законодательстве о промышленности - нормы, запрещающие произвольное распоряжение отходами производства; в законодательстве о сельском хозяйстве - нормы агротехники и культуры земледелия, исключающие какие-либо виды загрязнения почв; в законодательстве о капитальном строительстве нормы строительной, коммунальной гигиены; в экологическом законодательстве - нормы об охране земель от загрязнения, засорения и отравления. В подзаконных нормативных актах (строительных правилах, нормативах, стандартах) более подробно урегулирован порядок охраны окружающей среды в городах и других населенных пунктах. Так, согласно правилам проектирования строительства отводимый участок должен иметь: определенный естественный или легко регулируемый уклон для стока; хорошо фильтрующую незагрязненную почву и низкое стояние грунтовых вод; достаточные разрывы по отношению к ближайшим источникам загрязнения и шума.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления разрабатывают генеральные схемы санитарной очистки населенных пунктов как единую систему мероприятий. Указываются места сооружений по очистке, транспортных баз, сливных, перегрузочных и моечных станций, обезвреживания сточных вод и отбросов, выпуска очищенных и неочищенных сточных вод, в том числе промышленных, в водоемы. Использовать отходы и отбросы в сельском хозяйстве можно лишь при строгом соблюдении действующих санитарных правил. Для жидких и твердых отбросов в домах предусмотрены необходимые установки, а в лечебно-профилактических учреждениях - мусоросжигательные печи. Радиоактивные отходы собирают и вывозят в соответствии со специальными правилами. Отбросы обезвреживаются различными способами: утилизация на мусороперерабатывающих заводах и механизированных установках; сжигание; вывоз на свалки; компостирование во рвах (при закладке крупных компостов - с применением аэрации); сдача утилизационным заводам для ликвидации трупов животных; биотермические ямы; поля ассенизации.

На основании генеральных схем разрабатывают детальные проекты очистки районов, микрорайонов и кварталов, в которых определяют необходимый транспорт, емкости и другое оборудование, указывают пути движения транспорта. За чистоту города, поселка, села отвечают управление благоустройством, трест или контора очистки, коммунальный отдел муниципалитета или соответствующий отдел (цех) предприятия. Очень велика в этом деле роль жилищных контор и управлений, а также самого населения. 1¹⁰ Суханов Е.А. Осторожно: земельно-правовые конструкции! //Законодательство.- 2014.-№9.- С.650

2.2 Контроль в сфере использования и охраны земель

В соответствии с действующим законодательством видами земельного контроля являются: государственный, муниципальный, общественный, производственный.

В соответствии со ст. 3, 129, 209 ГК РФ нормы гражданского права, содержащиеся в других законах, должны соответствовать ГК РФ. Владение, пользование и распоряжение земельными участками собственниками и иными правообладателями возможны в той мере, в какой это допускается законами о земле и других природных ресурсах. Их правомочия осуществляются свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Здесь налицо взаимодействие гражданского и земельного законодательства в сфере контроля за использованием и охраной земельных участков.

Государственный земельный контроль осуществляется специально уполномоченными органами. 1¹¹ Земельное право: Учебник. ч.I. изд-е 3-е, перераб. и доп./под ред. П.А. Иванова, К.Л. Кожухова.- М., 2011.-С.1161

Согласно Положению о государственном земельном контроле, утв. постановлением Правительства РФ от 19 ноября 2002 г. N 833, государственный земельный контроль осуществляют Федеральная служба земельного кадастра России и ее территориальные органы совместно с Федеральной службой по надзору в сфере экологии и природопользования, Министерством сельского хозяйства РФ, Федеральным агентством по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в пределах их компетенции) и во взаимодействии с другими заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, их территориальными органами, с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, организациями, общественными объединениями, а также гражданами.

Основные направления государственного земельного контроля заключаются в контроле за соблюдением гражданского и земельного законодательства, требований по охране и использованию земель. Государственный земельный контроль осуществляется в форме проверок, проводимых в соответствии с планами, утверждаемыми в установленном порядке, на основании предписания (распоряжения) руководителя органа, осуществляющего государственный земельный контроль, с соблюдением прав и законных интересов организаций и граждан. Плановые проверки в отношении каждого земельного участка проводятся не чаще одного раза в 2 года. Внеплановые проверки проводятся для контроля исполнения предписаний об устранении ранее выявленных нарушений земельного законодательства, а также в случае обнаружения государственными инспекторами по использованию и охране земель достаточных данных, указывающих на наличие земельных правонарушений, или получения от органов государственной власти, органов местного самоуправления, юридических лиц и граждан документов и иных доказательств, свидетельствующих о наличии признаков нарушений земельного законодательства. Муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченного ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет компетенцию органов местного самоуправления в сфере контроля за использованием и охраной земель. Так, к вопросам местного значения поселения относится земельный контроль за использованием земель поселения; муниципального района - земельный контроль за использованием земель межселенных территорий; городского округа - земельный контроль за использованием земель городского округа. Общественный земельный контроль осуществляется органами территориального общественного самоуправления, другими общественными организациями (объединениями), гражданами за соблюдением порядка подготовки и принятия исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления решений, затрагивающих права и законные интересы граждан и юридических лиц, а также за соблюдением требований использования и охраны земель. Земельный кодекс РФ наделяет органы территориального общественного самоуправления правом осуществления общественного земельного контроля. Согласно ст. 73 ЗК РФ производственный земельный контроль осуществляется собственником земельного участка, землепользователем, землевладельцем, арендатором земельного участка в ходе хозяйственной деятельности на земельном участке. Лицо, использующее земельный участок, обязано предоставить сведения об организации производственного земельного контроля в специально уполномоченный орган государственного земельного контроля в порядке, установленном Правительством РФ. Лица, которые ведут хозяйственную деятельность на земельном участке, независимо от того, на каком титуле они им обладают, обязаны осуществлять производственный контроль. Требование об организации производственного контроля не касается граждан, использующих земельные участки для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, садоводства, огородничества и т.п. Это требование не адресовано и юридическим лицам, не осуществляющим производственной деятельности. Главная задача производственного земельного контроля - проверка соблюдения всех предусмотренных земельным и иными отраслями законодательства требований, касающихся обеспечения рационального использования и охраны земель.