Дисциплинарная ответственность гражданских служащих

Более подробно на данной проблеме останавливается Ю.А. Тихомиров, предлагающий целую совокупность разновидностей административного процесса:

- административно-иерархический процесс, когда дела рассматриваются в порядке подчиненности внутри учреждения или системы управления;

- смешанный административный процесс, когда его элементы как бы входят в рамки другого процесса (бюджетного, налогового и т.п.);

- административный процесс, осуществляемый специально уполномоченными или образованными органами (административными комиссиями и т.д.);

- иерархически-судебный процесс, когда существуют своего рода две инстанции (здесь подробно определены стадии и процедуры);

- административно-юрисдикционный процесс, когда установленные правила административного судопроизводства применяются специальными органами административной юстиции (здесь тщательно урегулированы все стадии и процессуальные действия, совершаемые сторонами и участниками процесса, последовательность их совершения и строгая фиксация) Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. Полный курс. Второе издание. - М.: Юрист, 2008. - С. 607..

К сожалению, за данным перечислением без акцента на авторской позиции мы имеем все тот же широкий подход к административному процессу, что и 30, и 50 лет назад Женетль С.З. Теоретические модели административного процесса / С.З. Женетль // Административное право и процесс, 2007. - № 5 - С. 47..

Административный процесс имеет несколько конкретных вариантов своего выражения в практической деятельности исполнительных органов (должностных лиц). В зависимости от характера, схожести, однородности индивидуальных дел формируется понятие административного производства.

Административное производство - это нормативно урегулированный порядок совершения процессуальных действий, обеспечивающий законное и объективное рассмотрение и разрешение индивидуальных административных дел, объединенных общностью предмета.

Критерием деления административного процесса на отдельные виды производств служит характер индивидуально-конкретных управленческих дел, отражающий их наиболее существенные свойства и особенности, этот критерий обусловливает особенности того или иного вида производств, поскольку каждое производство имеет целью установление четкого порядка рассмотрения и разрешения конкретной категории управленческих дел. Например, порядок рассмотрения и разрешения предложений, заявлений и жалоб граждан существенно отличается от установленного порядка применения уполномоченными на то органами мер поощрения к гражданам за достигнутые успехи в служебной деятельности.

Каждое административное производство представляет собой систему норм, регламентирующих порядок рассмотрения и разрешения тех или иных однородных групп управленческих дел. Следовательно, оно является относительно самостоятельным административно - процессуальным правовым институтом.

Виды административно-юрисдикционных производств, имеющих целью разрешение административно-правовых споров, связанных с государственной службой, применение к виновным мер юридической ответственности за совершенные проступки и правовая оценка рассматриваемых фактов: дисциплинарных, по делам о возмещении материального ущерба в административном порядке, по жалобам, связанным с государственной службой, по делам об административных правонарушениях Розенфельд В.Г. Указ. соч. - С. 128..

Виды административно-процедурных производств, представляющих собой организационные процедуры, обеспечивающие решение вопросов государственной службы, когда отсутствует административно-правовой спор: прием на государственную службу, замещение вакантной государственной должности государственной службы по конкурсу, присвоение квалификационного разряда, воинского или специального звания, классного чина, дипломатического ранга, награждение государственной или ведомственной наградой, проведение аттестации государственного служащего и др.

Процедурное производство выражается в том, что органы исполнительной власти, решая при отсутствии административного спора вышеперечисленные и иные вопросы в пределах своей компетенции, обязаны соблюдать специальные процессуальные правила. Именно отсутствие спора отличает процедурное производство в системе государственной службы от юрисдикционного. Результатом процедурного производства является не применение мер государственного принуждения, а издание индивидуальных правовых актов, с помощью которых обеспечивается нормальная работа органов управления, реализация прав государственных служащих на продвижение по службе, присвоение очередного квалификационного разряда, специального звания и др Куракин А.В., Савостин А.А. Указ. соч. - С. 21..

Что касается юрисдикционных производств, то они имеют правоохранительный характер и заключаются в рассмотрении и разрешении органами исполнительной власти и их должностными лицами административно-правовых споров и в правовой оценке поведения их участников, а также в применении к виновным при негативной оценке их поведения мер государственного принуждения.

Дисциплинарное производство - это регламентируемый нормами административного права порядок привлечения виновного к дисциплинарной ответственности и наложение на него дисциплинарного взыскания, предусмотренного законом или иным нормативным правовым актом Трегубова Е.В.Административные запреты в юрисдикционной деятельности органов исполнительной власти // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 7. - С.24.

Сущность дисциплинарного производства заключена в применении к лицам, совершившим правонарушение в виде дисциплинарного проступка, предусмотренных нормами права дисциплинарных взысканий. В отношении государственных служащих речь идет о совершении ими служебных проступков (неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности).

Производство по наложению дисциплинарных взысканий на служащих в настоящее время регламентировано многими нормативными правовыми актами, что предопределено наличием различных форм государственно-служебных отношений (собственно государственная служба, военная служба и правоохранительная служба). Кроме того, на государственных служащих распространяются в соответствующих случаях нормы трудового законодательства и правила внутреннего трудового распорядка. Важное значение для правового регулирования дисциплинарного производства имеет Указ Президента РФ «О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы» от 6 июня 2008 г.

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, независимо от специфического характера службы заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т.е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью. Налицо, следовательно, специальный субъект применения этой власти.

Порядок дисциплинарного производства в обобщенном виде следующий. Взыскание применяется непосредственно за обнаружением проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая времени болезни работника или пребывания его в отпуске. Днем обнаружения проступка является день, когда должностному лицу, налагающему взыскание, стало об этом известно.

До применения дисциплинарного взыскания с работника должно быть получено письменное объяснение, а также обеспечена возможность личного приема привлекаемого к ответственности руководителем.

Государственный служащий, совершивший проступок, может быть временно (но не более чем на месяц) отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности Розенфельд В.Г., Старилов Ю.Н. Указ. соч. - С. 131..

При необходимости проводится служебная проверка (расследование) указанных в объяснениях сведений с вынесением заключения по результатам проверки. Возможно также проведение ревизии или проверки финансово-хозяйственной деятельности.

Взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения проступка, а при расследовании (проверке) - не позднее одного года со дня его совершения. За каждый проступок может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание.

При наложении взыскания учитываются: характер проступка; обстоятельства, при которых он совершен; прежнее поведение служащего; соответствие степени вины и тяжести совершенного проступка. Не может быть наложено дисциплинарное взыскание за деяния, совершение которых наказуемо в ином порядке.

Дисциплинарное взыскание налагается прямым начальником в устной (замечание, выговор) или письменной форме. Приказ (распоряжение) или постановление о применении дисциплинарного взыскания с указанием мотивов его применения объявляется (сообщается) служащему, подвергнутому взысканию, под расписку Куракин А.В. Указ. соч. - С. 21..

Дисциплинарное взыскание считается снятым, если в течение года со дня его наложения служащий не будет подвергнут новому дисциплинарному взысканию. Руководитель, применивший взыскание, может снять его досрочно по собственной инициативе, по ходатайству трудового коллектива при условии добросовестного поведения работника. Меры поощрения во время действия взыскания не применяются.

Устное взыскание считается снятым по истечении одного месяца.

Приказ (решение) о наложении дисциплинарного взыскания может быть обжалован по команде (административный порядок) или в суд. Для обжалования установлен трехмесячный срок.

Подводя итоги вышеизложенному, сделаем следующие выводы:

Общее, что характерно для дисциплинарного производства, независимо от специфического характера службы, заключается в том, что дисциплинарное взыскание налагается лицом (руководителем) или органом, назначившим (имеющим право назначать) совершившего служебный проступок на должность. Объясняется это тем, что дисциплинарное взыскание может быть наложено, как правило, в порядке служебного подчинения, т.е. руководителем, обладающим в отношении подчиненных работников дисциплинарной властью.

2.2 Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий в сфере государственной гражданской службы

Сроки привлечения к дисциплинарной ответственности установлены ч. ч. 4, 5 ст. 58 Закона N 79-ФЗ. В соответствии с ними дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая периода временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки. Также дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу.

Как видим, приведенные выше положения требуют исчислять сроки привлечения гражданских служащих к дисциплинарной ответственности как со дня совершения дисциплинарного проступка, так и со дня его обнаружения. Однако при этом закон не отвечает на вопрос: кем должен быть обнаружен факт совершения дисциплинарного проступка? Понятно, что он далеко не всегда выявляется представителем нанимателя, управомоченным применять меры дисциплинарного воздействия. Обнаружить проступок могут и непосредственный начальник служащего, и его коллега, занимающий равную должность, и даже его подчиненный. Должен ли в таком случае срок привлечения к дисциплинарной ответственности исчисляться именно с момента получения информации о проступке лицом, наделенным правом привлечения к дисциплинарной ответственности?

Большинство исследователей сходятся во мнении, что днем обнаружения проступка, с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому подчинен гражданский служащий, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. А.Ф. Ноздрачева; Комментарий к Федеральному закону «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (постатейный) / Под ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. - М.: Юстицинформ, 2006. - С.133.. В то же время доводы в обоснование этой позиции они не приводят.

Между тем судебная практика по данному вопросу достаточно противоречива. Некоторые суды исходят из того, что общий срок привлечения служащего к дисциплинарной ответственности должен исчисляться с момента получения информации о проступке представителем нанимателя.

Решением Ленинского районного суда г. Барнаула от 26.08.2008 по делу об обжаловании К., заместителем руководителя Управления ФНС России по Алтайскому краю, факта наложения на него дисциплинарного взыскания было отмечено, что срок давности привлечения к дисциплинарной ответственности следует исчислять не со дня, когда о дисциплинарном проступке стало известно руководителю Управления, а со дня, когда об этом стало известно руководителю ФНС России, являющемуся представителем нанимателя в отношении гражданского служащего К Дело № 1-21658/11 // Архив Ленинского районного суда г. Барнаула..

Есть и противоположные примеры, и их большинство.

Суд Советского района г. Махачкалы в решении от 01.09.2010, рассмотрев вопрос о привлечении к дисциплинарной ответственности гражданского служащего прокуратуры Я., установил, что днем обнаружения проступка, с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому по работе (службе) подчинен работник, стало известно о совершенном проступке, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий.

Вопрос, кто именно должен обнаружить факт совершения дисциплинарного проступка в целях исчисления рассматриваемого срока, возникал и в трудовом законодательстве. Однако в настоящее время его можно считать решенным. Пленум ВС РФ в п. 34 Постановления от 17.03.2004 N 2 (ред. от 28.09.2010) указал, что днем обнаружения проступка, с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому по работе (службе) подчинен работник, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 17.03.2004 N 2 (ред. от 28.09.2010) «О применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации» // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 3. 2007..

Разумеется, данное Постановление не является нормативным актом и применяться субсидиарно к отношениям, возникающим на государственной гражданской службе в порядке ст. 73 Закона N 79-ФЗ, не должно. В то же время учет позиции высшего судебного органа общей юрисдикции при рассмотрении схожего вопроса возможен. Представляется, что и положения законодательства о государственной гражданской службе позволяют поддержать позицию тех исследователей и судебных органов, которые считают, что днем обнаружения проступка, с которого начинается течение месячного срока, считается день, когда лицу, которому подчинен гражданский служащий, стало известно о совершении проступка, независимо от того, наделено ли оно правом наложения дисциплинарных взысканий.

Как уже было сказано, ч. 4 ст. 58 Закона N 79-ФЗ, устанавливая правило об исчислении срока привлечения к дисциплинарной ответственности с момента обнаружения дисциплинарного проступка, не указывает, что этот факт должен быть обнаружен именно представителем нанимателя. По нашему мнению, толкование данной нормы как указания на необходимость исчисления срока с момента обнаружения факта совершения проступка должностным лицом, уполномоченным применять меры дисциплинарного взыскания, противоречит общим принципам правовой определенности и справедливости, на необходимость соблюдения которых неоднократно указывал КС РФ. При таком подходе служащий, факт совершения которым дисциплинарного проступка обнаружил непосредственный начальник, не имеющий права наложения дисциплинарных взысканий и не сообщивший должностному лицу, имеющему такое право, на длительный период (до шести месяцев, а в некоторых случаях до двух лет) оставался бы в неопределенном положении, не зная, будут ли применены к нему меры дисциплинарной ответственности.

Процедура наложения дисциплинарного взыскания должна включать следующие стадии:

1) выявление дисциплинарного проступка и расследование представителем нанимателя (или другим уполномоченным должностным лицом) дела.

На этой стадии представитель нанимателя до применения дисциплинарного взыскания должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. Приведем пример из практики по материалам гражданского дела по иску Зверевой Нины Александровны к ФГУ «Российский центр защиты леса» о признании приказа об объявлении выговора незаконным: 14.04.2011г. от Зверевой Н.А. была истребована объяснительная по поводу самовольного ухода из кабинета директора филиала, которая 15.04.2011г. истицей была представлена Дело № 2-3944/11 // Архив Центрального районного суда г. Барнаула..

Затребовав указанное объяснение, представитель нанимателя сможет установить в действиях работника вину, правильно оценить ее степень, выявить причины и обстоятельства нарушения служебной дисциплины, а следовательно, и определить справедливую меру наказания (в приведенном примере после изучения объяснительной, приказом № 18\л от 15.04.2011г., за недисциплинированность, приводящую к снижению результативности работы филиала, создание нездорового микроклимата в филиале, Зверевой Н.А. был объявлен выговор.). При этом отказ гражданского служащего дать указанное объяснение в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания. В этом случае составляется соответствующий акт.

Перед применением дисциплинарного взыскания по решению представителя нанимателя или по письменному заявлению гражданского служащего проводится служебная проверка.

При проведении служебной проверки должны быть полностью, объективно и всесторонне установлены:

а) факт совершения гражданским служащим дисциплинарного проступка;

б) вина гражданского служащего в совершении дисциплинарного проступка;

в) причины и условия, способствовавшие совершению гражданским служащим дисциплинарного проступка;

г) характер и размер вреда, причиненного гражданским служащим в результате дисциплинарного проступка;

д) обстоятельства, послужившие основанием для письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки.

Порядок проведения служебной проверки регламентируется ст. 59 Закона о государственной гражданской службе.

Согласно ч. 1 статьи 59 Закона служебная проверка может проводиться как по инициативе представителя нанимателя, так и по инициативе самого гражданского служащего. Основанием проведения служебной проверки по решению представителя нанимателя является поступившая к нему информация о совершении дисциплинарного проступка с участием сотрудника государственного органа либо об установленном факте совершения или подготовки им преступления. В этой связи необходимо заметить, что норма ч. 2 ст. 58 данного Закона императивно устанавливает необходимость проведения служебной проверки перед применением дисциплинарного взыскания. Исходя из буквального толкования этой нормы, дисциплинарное взыскание к гражданскому служащему можно применить только после проведения служебной проверки. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» предусматривает право гражданского служащего на проведение служебной проверки для опровержения сведений, порочащих его честь и достоинство (п. 14 ч. 1 ст. 14). Исходя из сказанного, нам представляется, что при наличии письменного заявления гражданского служащего о проведении служебной проверки представитель нанимателя должен издать соответствующее распоряжение о ее проведении.

Приведем пример из практики: основанием для проведения служебной проверки явилась служебная записка начальника отдела противодействия коррупции Управления ФССП по Алтайскому краю Миллера В.В., составленная по результатам проверки обращения взыскателя Мошкина В.Б. по вопросу бездействия судебного пристава Антонова А.В. по исполнительному производству в отношении должника Титова Р.С. 20.03.2010г. руководителем Управления ФССП по Алтайскому краю был издан приказ о назначении служебной проверки. С данным приказом гражданский служащий был ознакомлен, имел возможность знакомиться с материалами служебной проверки, давать объяснения, но не делал этого. Служебная проверка в отношении Антонова А.В. проведена в соответствии с требованиями закона. Согласно заключению нашел подтверждение факт нарушения Антоновым А.В. должностных обязанностей. Поскольку Антонов А.В. уже неоднократно был привлечен к дисциплинарной ответственности и к нему применен весь перечень возможных дисциплинарных взысканий, было принято решение об увольнении гражданского служащего Дело № 2-3708/10 // Архив Центрального районного суда г. Барнаула..

Часть вторая статьи 59 Закона называет те обстоятельства, которые должны быть исследованы в ходе проведения служебной проверки. Согласно ч. 3 ст. 58 данного Закона при применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим дисциплинарного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, и предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей. На выяснение указанных обстоятельств и направлена служебная проверка.

Ответственность за своевременность и правильность проведения служебной проверки Закон возлагает на представителя нанимателя, ее назначившего.

Следует отметить, что Закон не содержит правил проведения служебной проверки. Как представляется, такие правила необходимо предусмотреть подзаконным актом (положением о служебной проверке). Этим нормативным актом должны быть урегулированы те вопросы, которые не нашли отражения в Законе. К ним, в частности, относятся:

установление сроков назначения служебной проверки;

указание перечня лиц, которые не могут привлекаться к проведению служебной проверки;

закрепление права гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, на отвод должностных лиц от проведения проверки, с конкретными доводами, объясняющими отвод;

установление полномочий лиц, проводящих служебную проверку;

определение перечня сведений, которые должны содержаться в заключении о проведении служебной проверки.

Служебная проверка проводится подразделением государственного органа по вопросам государственной службы и кадров (кадровой службой) при участии юридического (правового) подразделения и выборного профсоюзного органа данного государственного органа. На представителя нанимателя возлагается обязанность контролировать своевременность и правильность ее проведения. Кроме того, как нам представляется, по усмотрению представителя нанимателя к проведению служебной проверки могут привлекаться служащие других подразделений государственного органа, а также эксперты и специалисты. Например, при разрешении сложных технических или финансовых вопросов может возникнуть необходимость в привлечении соответствующего специалиста.

Вместе с тем Закон запрещает участвовать в проведении служебной проверки гражданским служащим, которые могут быть прямо или косвенно заинтересованы в ее результатах. При возникновении подобной ситуации такой гражданский служащий обязан обратиться к представителю нанимателя, назначившему служебную проверку, с письменным заявлением об освобождении его от участия в проведении этой проверки. При несоблюдении указанного требования результаты служебной проверки считаются недействительными. Данная норма направлена на устранение возможного конфликта интересов при проведении служебной проверки. Не вполне понятно, однако, каким образом нужно интерпретировать понятие косвенной заинтересованности в результатах служебной проверки. Представляется, что, во всяком случае, не могут участвовать в проведении служебной проверки:

гражданский служащий, совершивший проступок, по которому проводится проверка;

родственник гражданского служащего, в отношении которого проводится проверка, или имеющий с последним дружеские (неприязненные) отношения гражданский служащий (в том числе - специалист или эксперт);

гражданский служащий, прямо подчиненный по службе гражданскому служащему, в отношении которого проводится проверка.

В этой связи соответствующим подзаконным актом должен быть предусмотрен порядок формирования и деятельности комиссии для проведения служебной проверки Липатов Э.Г. Указ. соч. - С. 32..

Часть 6 статьи 59 Закона устанавливает максимальную продолжительность служебной проверки - не более одного месяца со дня принятия решения о ее проведении. По истечении этого срока по результатам проверки должно быть составлено письменное заключение, которое направляется представителю нанимателя.

Как и Федеральный закон «Об основах государственной службы Российской Федерации», рассматриваемый Закон предусматривает возможность отстранения гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки. Решение о временном отстранении гражданского служащего при проведении служебной проверки принимается представителем нанимателя. Нужно заметить, что согласно буквальному толкованию указанной нормы представитель нанимателя вправе, но не обязан отстранять соответствующего гражданского служащего от замещаемой должности на время проведения служебной проверки. Согласно ч. 6 данной статьи служебная проверка должна быть завершена не позднее чем через один месяц со дня принятия решения о ее проведении. Таким образом, максимальный срок временного отстранения гражданского служащего в связи с проведением служебной проверки не может превышать одного месяца. Общие нормы, регламентирующие правила и порядок временного отстранения от замещаемой должности, содержатся в ст. 32 данного Закона. Согласно указанной статье в период отстранения от замещаемой должности гражданской службы (недопущения к исполнению должностных обязанностей) гражданского служащего денежное содержание ему не начисляется, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Одним из таких исключений является временное отстранение от должности в связи с проведением служебной проверки. По прямому указанию ч. 7 ст. 59 гражданский служащий отстраняется от замещаемой должности гражданской службы на время проведения служебной проверки с сохранением на этот период денежного содержания по замещаемой должности гражданской службы.

Вместе с тем в целях объективного исследования всех обстоятельств, которые являются предметом служебной проверки, гражданский служащий, в отношении которого она проводится (в том числе и временно отстраненный от замещаемой должности), вправе:

давать объяснения с изложением своего мнения, заявлять о доказательствах по существу своего объяснения, представлять заявления, ходатайства и иные документы;

обжаловать представителю нанимателя решения и действия (бездействие) гражданских служащих, проводящих служебную проверку;

ознакомиться по окончании служебной проверки с письменным заключением и другими материалами по результатам служебной проверки, если это не противоречит требованиям неразглашения сведений, составляющих государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну Липатов Э.Г. Указ. соч. - С. 33..

Результаты служебной проверки оформляются письменным заключением и направляются представителю нанимателя, ее назначившему.

В этом заключении, прежде всего, необходимо указать факты и обстоятельства, установленные по результатам служебной проверки. В этой связи в обязательном порядке к заключению должны быть приложены документы, подтверждающие обстоятельства, установленные в результате проверки, объяснения гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка, других сотрудников и иных лиц и иные материалы, имеющие отношение к установленным в ходе проверки фактам Савин И.Г. Дисциплинарная ответственность государственных служащих // Государственная власть и местное самоуправление. - 2010. - N 8. - С. 22.

Кроме того, заключение о результатах служебной проверки должно содержать предложение о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания или о неприменении к нему дисциплинарного взыскания. Заметим, что дисциплинарное взыскание применяется к гражданскому служащему представителем нанимателя, поэтому заключение о результатах служебной проверки может носить лишь рекомендательный характер. Рекомендации по результатам служебной проверки по смыслу Закона могут касаться только решения вопроса о применении или неприменении дисциплинарного взыскания, но не конкретного вида дисциплинарного взыскания.

Заключение по результатам служебной проверки подписывается руководителем подразделения государственного органа по вопросам государственной службы и кадров, а также другими участниками служебной проверки. Вместе с тем может сложиться ситуация, когда участники служебной проверки (члены комиссии) не пришли к единому мнению. Закон не содержит указаний, как составлять заключение по результатам служебной проверки в этом случае. Представляется, что соответствующим нормативным актом должно быть предусмотрено право участника служебной проверки при несогласии с выводами или с содержанием отдельных положений заключения, подписав заключение, приобщить к нему свою объяснительную записку, содержащую особое мнение Чаннов С. Проступок госслужащего: важен срок обнаружения // ЭЖ-Юрист. 2011. - № 45.- С. 3..

Представитель нанимателя с учетом заключения по результатам служебной проверки может (но не обязан) принять решение о применении к соответствующему гражданскому служащему определенного дисциплинарного взыскания.

Заключение о результатах служебной проверки приобщается к личному делу гражданского служащего, в отношении которого проводилась служебная проверка.

2) вынесение представителем нанимателя решения о необходимости привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности и выбор применяемой меры ответственности.

На этой стадии в отношении нарушителя служебной дисциплины избирается мера дисциплинарного взыскания, о чем издается соответствующий акт. За каждое нарушение трудовой дисциплины, как уже отмечалось, может быть наложено только одно дисциплинарное взыскание Липатов Э.Г. Указ. соч. - С. 34.. Нельзя, например, за один и тот же проступок объявить гражданскому служащему выговор и уволить его с гражданской службы. Вместе с тем допускается одновременное привлечение гражданского служащего к дисциплинарной и материальной ответственности за ущерб, причиненный представителю нанимателя Куракин А.В. Указ. соч. - С. 21..

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения дисциплинарного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения, не считая временной нетрудоспособности гражданского служащего, пребывания его в отпуске, других случаев отсутствия его на службе по уважительным причинам, а также времени проведения служебной проверки.

Дисциплинарное взыскание не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки - позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка. Нарушение указанного срока влечет признание наложения дисциплинарного взыскания незаконным.

В указанные сроки не включается время производства по уголовному делу;

3) исполнение дисциплинарного взыскания.

Соответствующая копия акта о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти дней со дня издания этого акта;

4) обжалование взыскания.

Гражданский служащий вправе обжаловать дисциплинарное взыскание в письменной форме в комиссию государственного органа по служебным спорам или в суд в установленном законом порядке (ч. 7 ст. 58 Закона о государственной гражданской службе), так, И. обратился в суд к администрации Центрального района г.Барнаула с иском о восстановлении его на работе в должности начальника отдела дорожного хозяйства и благоустройства управления коммунального хозяйства администрации Центрального района г.Барнаула, взыскании заработка за время вынужденного прогула, компенсации морального вреда. В обоснование заявленных требований указывает, что распоряжением главы администрации Центрального района г.Барнаула от 24.02.2011г. № 20лс он был уволен с должности начальника отдела дорожного хозяйства и благоустройства управления коммунального хозяйства администрации Центрального района г.Барнаула на основании п.5 ч.1 ст. 81 ТК РФ, в связи с неоднократным неисполнением работником без уважительных причин трудовых обязанностей. В качестве основания для увольнения указаны вынесенные в отношении истца распоряжения главы администрации района № 20к от 23.04.2010г., № 43к от 30.08.2010г., №68к от 22.12.2010г. Распоряжение от 24.02.2011г. № 20лс об увольнении истец считает незаконным. В данном распоряжении главы администрации района отсутствуют сведения о совершении истцом какого-либо проступка, кроме тех, за которые истец уже подвергнут взысканиям. Кроме того истец считает, что ответчиком нарушен порядок применения дисциплинарного взыскания, поскольку перед применением взыскания с истца не взято письменное объяснение. Как указывается в решении суда по данном удел - нарушение процедуры увольнения является безусловным основанием для признания увольнения незаконным и основанием для восстановления на работе. Между тем, Игольников А.А. требований о восстановлении на работе не заявляет, просит изменить формулировку увольнения на увольнение по сокращению штата работников организации с 01.04.2011г. Судом установлено, что на основании постановления администрации Центрального района г.Барнаула от 04.05.2011г. № 185 с 10.05.2011г. изменена структура администрации. В управлении коммунального хозяйства подлежал ликвидации отдел дорожного хозяйства и благоустройства. В управлении коммунального хозяйства подлежала сокращению должность начальника отдела дорожного хозяйства и благоустройства. По мнению суда требования истца об изменении формулировки основания увольнения на п.2 ч.1 ст. 81 ТК РФ являются необоснованными Дело № 2-2044/11 // Центральный районный суд г. Барнаула..

5) прекращение дисциплинарного дела в связи с окончанием срока действия дисциплинарного взыскания или досрочным его снятием.

В силу Закона о государственной гражданской службе (ч. 8 и ч. 9 ст. 58), если в течение одного года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания.

Представитель нанимателя вправе снять с гражданского служащего дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.

Прекращение дисциплинарного дела может быть связано с отменой соответствующими органами незаконно наложенного дисциплинарного взыскания или прекращением служебного контракта.

При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

Дисциплинарные взыскания в трудовую книжку не заносятся. Исключение составляет увольнение с гражданской службы по основаниям, установленным п. 2, подп. «а» - «г» п. 3, п. п. 5 и 6 ч. 1 ст. 37 Закона о государственной гражданской службе. Причина увольнения записывается в точном соответствии с формулировкой указанного Закона и со ссылкой на соответствующую статью и пункт Закона Куракин А.В. Указ. соч. - С. 21..

Ввиду специфики государственной службы как особого вида профессиональной деятельности в ее рамках необходима высокая степень нормативного опосредования института дисциплинарной ответственности. В частности, имеет смысл закрепить перечень публично значимых дисциплинарных проступков, предусмотреть, какие меры дисциплинарных взысканий должны применяться за совершение отдельных видов проступков, и т.п. Однако при этом не нужно забывать, что при применении к гражданскому служащему того или иного дисциплинарного взыскания необходимо учитывать не только тяжесть дисциплинарного проступка, но и иные обстоятельства: степень вины нарушителя, его предыдущее поведение и т.п.

Следует отметить, что целый ряд позиций Конституционного Суда был посвящен вытекающему из принципа справедливости требованию дифференциации ответственности в зависимости от вины правонарушителя (как физического, так и юридического лица) Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Тарасова Юрия Павловича на нарушение его конституционных прав пунктом 1 статьи 119 Налогового кодекса Российской Федерации : определение КС РФ от 16 декабря 2008 г. № 1069-О-О // // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2009. - № 1. - С. 32- 29., факторов неоднократности и рецидива преступлений, половозрастных характеристик субъекта преступления По жалобе гражданина Герасимова Андрея Валентиновича на нарушение его конституционных прав частью третьей статьи 127 Уголовно-исполнительного кодекса Российской федерации, статьями 57 и 59 Уголовного кодекса Российской Федерации и Указом Президента Российской Федерации от 7 декабря 1998 года о его помиловании : определение КС РФ от 21 декабря 2004 г. № 466-О // Вестник Конституционного Суда РФ. - 2005. - № 3; и т.п. В частности, в Постановлении от 12 мая 1998 г. № 14-П он Конституционный суд отметил, что установление законодателем недифференцированного по размеру штрафа, невозможность его снижения не позволяют применять эту меру взыскания с учетом характера совершенного правонарушения, размера причиненного вреда, степени вины правонарушителя, его имущественного положения и иных существенных обстоятельств деяния, что нарушает принципы справедливости наказания, его индивидуализации и соразмерности По делу о проверке конституционности отдельных положений абзаца шестого статьи 6 и абзаца второго части первой статьи 7 Закона Российской Федерации от 18 июня 1993 года «О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением» в связи с запросом Дмитровского районного суда Московской области и жалобами граждан : Постановление Конституционного Суда РФ от 12 мая 1998 г. № 14-П // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1998. - № 20. - Ст. 2173..

Резюмируя вышеизложенное, можно сделать следующие выводы:

1. Дисциплинарное производство по фактам совершения гражданским служащими дисциплинарных проступков включает следующие основные стадии: возбуждение дела о дисциплинарном проступке; рассмотрение дела; принятие решения; обжалование принятого решения; исполнение решения.

2. Дисциплинарный процесс возбуждается лицом или органом, полномочным применять меры дисциплинарного воздействия.

Дисциплинарное взыскание налагается лицом или органом, назначившим государственного служащего на государственную должность государственной службы.

Дисциплинарный процесс возбуждается непосредственно после обнаружения проступка. Государственный гражданский служащий, допустивший должностной проступок, может быть временно (но не более чем на месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания.

В целом, следует подчеркнуть, что институт дисциплинарной ответственности государственных служащих пока еще недалеко ушел в своем развитии от института дисциплинарной ответственности в трудовых правоотношениях.

Между тем, изначально различная природа служебных и трудовых отношений должна привести к тому, что нормы о дисциплинарной ответственности на государственной службе будут отличаться все более существенным своеобразием, что приведет со временем к полной их автономности от норм трудового права.

2.3 Проблема дисциплинарной ответственности за нарушение правовых запретов в системе государственной гражданской службы

Административные запреты в системе государственной гражданской службы достаточно разнообразны, они могут являться составным элементом правового положения государственного служащего, могут способствовать защите его прав и законных интересов, укреплению законности и дисциплины в системе государственной службы, а также противодействовать коррупции. Несмотря на социальную важность института административных запретов в системе государственной службы РФ, они еще не получили должной правовой оценки. Сложившееся положение обусловлено обстоятельствами как объективного, так и субъективного характера. Таким образом, анализ административных запретов в системе государственной службы РФ имеет определенное значение для совершенствования законодательства о государственной гражданской службе, а также административно-правового статуса государственного гражданского служащего.

Говоря о правовом запрете как институциональном образовании, нужно сказать, что эффективность административно-правового регулирования общественных отношений, связанных с установлением и реализацией правовых запретов, достигается не только посредством совершенствования соответствующих правовых норм, но и за счет их интеграции в соответствующие образования, каковым, собственно, и является правовой институт Милушева Т.В. К вопросу о социально-правовых ограничениях государства // Юридический мир. - 2010. - № 10. - С. 33..

Правовой запрет играет важную роль в механизме правового регулирования; в свою очередь, административный запрет, как часть общего правового запрета, обеспечивает защиту наиболее важных общественных отношений в сфере общественного порядка и обеспечения общественной безопасности. Административный запрет играет важную роль в механизме регулирования общественных отношений в сфере публичного управления, государственной службы, а также защите прав и законных интересов граждан. Сущность административного запрета определяется нормами, которые характеризуют режим осуществления публичного управления, режим прохождения государственной службы, режим применения мер административного принуждения, а также защиты прав и законных интересов граждан. Каждое из названных направлений административно-правового регулирования содержит в себе правовые запреты. В этой связи рассмотрим сущность административных запретов применительно к наиболее крупным институтам административного права Трегубова Е.В. Административно-правовое регулирование института правового запрета в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 8. - С. 7..

С помощью правовых запретов обеспечивается правопорядок в различных сферах публичного управления, а также жизнедеятельности. Запреты, реализуемые в механизме правового регулирования, достаточно разнообразны. В этой связи О.С. Иоффе справедливо говорит о том, что «по своему содержанию запреты бывают всеобщими и специальными. Всеобщий запрет подлежит соблюдению при всех условиях. Специальный запрет рассчитан на конкретную ситуацию и подлежит соблюдению в строго определенных условиях» Иоффе О.С. Юридические нормы и человеческие поступки // Актуальные вопросы советского гражданского права. - М., 1984. - С. 16.. Иногда запреты дифференцируют на абсолютные и относительные запреты Попова А.А. Запреты в современном российском праве // Вестник Волжского ун-та им. В.Н. Татищева. - Тольятти, 2007. - С. 137..

Внешне запрет может казаться недемократической формой регулирования, в действительности же является правовым средством осуществления свободы поведения, поскольку представляет полную и равную для всех свободу за пределами запрета» Малеин Н.С. Современные проблемы юридической ответственности // Государство и право. - 1994. - № 6. - С. 23.. Правовые запреты - необходимый элемент обеспечения правопорядка. С их помощью обеспечивается закрепление общественных отношений, определяются важнейшие стороны государственной и гражданской дисциплины, непреложный минимум нравственных требований, границы дозволенного и недозволенного в поведении граждан, действиях государственных органов. Значение правовых запретов в правовом регулировании общественных отношений состоит в укреплении правопорядка, определяется характером содержащегося в правовой норме предписания - не совершать нежелательных для государства действий Трегубова Е.В. Административно-правовое регулирование института правового запрета в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. - 2010. - № 8. - С. 7..

О.Э. Лейст в свое время заметил, что запрет часто сформулирован как описание правонарушения и определение санкций за его совершение Лейст О.Э. Санкции и ответственность по советскому праву. - М., 1981. - С. 35.. Несоблюдение запретов, правовых актов, виновное посягательство на интересы, охраняемые правом, дезорганизуют охранительные правоотношения.

В.Е. Севрюгин говорит о том, что норма административного права, устанавливающая правовой запрет, предполагает и наличие мер государственного принуждения, обеспечивающих соблюдение установленного административным законом правила поведения, а в случаях его нарушения - наказания виновного Севрюгин В.Е. Административный проступок. Понятие, признаки, ответственность. - М., 1997. - С. 32..

В публично-правовой сфере действует множество формальных и неформальных запретов, и здесь не работает принцип «разрешено все, что не запрещено законом». В этой связи следует поддержать точку зрения А.Я. Волкова, который отмечает, что нужно исходить из принципа «разрешено не только то, что не запрещено законом, но и то, что не противоречит ему, а также нормам морали» Волков А.Я. О соотношении правовых дозволений и запретов и юридической ответственности // Юридическая ответственность: проблемы теории и практики. - Минск, 1996. - С. 35..

А.В. Куракин говорит о том, что запреты, обусловленные режимом государственной службы, закрепляются в императивной форме и, как правило, указывают на юридическую обязанность, суть которой состоит в запрете на совершение определенных действий, предусмотренных законом Куракин А.В. Административные запреты и ограничения как средство противодействия коррупции в системе государственной службы // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 1. - С. 25..

Анализ института административного запрета в системе государственной службы позволяет констатировать, что за его нарушение применяются меры юридической ответственности. Данное положение находит свое объективированное подтверждение в действующем законодательстве. Так, например, Федеральный закон «О государственной гражданской службе РФ» закрепляет положение о том, что за несоблюдение запретов, связанных с государственной службой, устанавливается ответственность (п. 4 ст. 17).

Однако, как отмечает А.В. Куракин, «четко материальные и процессуальные аспекты привлечения гражданского служащего к дисциплинарной ответственности законом не определены» Куракин А.В. Административные запреты как средство противодействия коррупции в системе военной и правоохранительной службы РФ // Административное и муниципальное право. - 2008. - № 3. - С. 16..

В этой связи в настоящее время необходимо формировать режим юридической ответственности за нарушение запретов, обусловленных прохождением государственной службы.

Государственная служба, как было отмечено еще в конце XIX в. Н.М. Коркуновым, - это особое публично-правовое отношение служащего к государству, основанное на подчинении и имеющее своим содержанием обязательную деятельность, совершаемую от лица государства и направленную к осуществлению определенной задачи государственной деятельности Коркунов Н.М. Российское государственное право. Т. 1: Введение и общая часть. 2-е изд. - СПб., 2008. - С. 280..

Административно-правовой запрет современного типа в системе государственной службы появился в первой трети XIX в. Связано это было с принятием Устава «О службе гражданской».

Принятие данного документа вызвало особый интерес у исследователей института государственной службы, в связи с чем вопросы, связанные с административными запретами в системе государственной службы, начали разрабатываться в конце XIX в. Как отмечает Т.И. Метушевская, в первой половине XIX в. продолжает формироваться система запретов и ограничений для государственных служащих. При этом она существенно дополнялась и изменялась в ходе проведения министерской реформы и кодификации законодательства о службе гражданской Метушевская Т.И. Правовой статус государственного служащего в России в XVIII - первой половине XIX в.: Дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2007. - С. 138..

В.М. Грибовский, исследуя содержание Устава «О службе гражданской», отмечал, что «чиновникам запрещается участвовать в приобретении имущества, продажа которого поручена им, как должностным лицам; им запрещается брать прямо или косвенно подряды и поставки, как своим именем, так и именем жены своей, в тех местах, где они служат. Лицам первых трех классов, а также других, занесенным в особые списки, запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо должности.

Такое участие запрещается:

- в железнодорожных, пароходных, страховых и других долевых товариществах и компаниях на акциях, кроме товариществ и компаний, предмет деятельности которых ограничивается исключительно обработкою на месте сельскохозяйственных произведений, принадлежащих тем лицам имений;

- в общественных и частных кредитных установлениях, кроме предназначенных для целей благотворительности, а также кроме сельских ссудно-сберегательных товариществ, ссудно-сберегательных касс чиновников и обществ потребителей. Все остальные должностные лица, хотя бы служащие в правительственных учреждениях по вольному найму, для участия в учреждении упомянутых предприятий или для службы в них обязаны получать разрешения своего начальства.