Размещено на http://www.allbest.ru/

Вопрос 1

Какие Вы знаете модели организации территориального устройства, существующие (существовавшие) в субъектах РФ и в зарубежных странах? Укажите достоинства и недостатки этих моделей.

Основой муниципальной реформы, протекающей на базе Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 № 131-ФЗ, Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Федеральный закон от 06. 10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 04. 10.2014) // Собрание законодательства РФ от 06. 10.2003. - № 40. - Ст. 3822 является территориальная реорганизация, направленная на унификацию системы территориальной организации Российской Федерации. Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в Российской Федерации / Н.С. Тимофеев. - М.: Изд-во МГУ, 2007. - 128 с.С. 7. В свою очередь территориальная реорганизация местного самоуправления предопределяется необходимостью разграничения полномочий между тремя уровнями публичной власти: федеральной, региональной и муниципальной. Такого рода необходимость связана с конституционным положением о том, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов (ст. 67). Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12. 12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30. 12.2008 № 6-ФКЗ, от 30. 12.2008 № 7-ФКЗ, от 05. 02.2014 № 2-ФКЗ, от 21. 07.2014 № 11-ФКЗ) // "Собрании законодательства РФ от 04. 08.2014. - № 31. - Ст. 4398. Следовательно, в иерархии территориальных единиц России выделяют два уровня: первый представляет собой деление страны на первичные территориальные составляющие - субъекты РФ, второй - деление субъектов Федерации на административно-территориальные единицы.

Таким образом, административно-территориальное устройство - это разделение территории государства или территории субъекта в федеративном государстве на определенные части, в соответствии с которыми строится система местных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальная единица является частью территории субъекта Федерации с установленными границами. Она имеет свое наименование, постоянный центр и состоит из одного или нескольких населенных пунктов. Наиболее распространенными видами административно-территориальных единиц являются районы и сельсоветы, а населенными пунктами - села, деревни, станицы, поселки, города, районы в городах.

Местное самоуправление действует в границах муниципального образования - территориальной единицы, составляющей территориальные основы местного самоуправления. С организационной точки зрения муниципальное образование можно определить как социальную систему, существующую на определенной территории, наделенную собственной компетенцией по решению ряда вопросов местного значения под свою ответственность. Публичная власть, действующая в рамках административно-территориальной единицы, призвана решать государственные и местные задачи, необходимые для обеспечения жизнедеятельности местного населения, населения субъекта Федерации и страны в целом. Сергеев А.А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского народовластия / А.А. Сергеев. - М.: Юриспруденция, 2005. - 256 с.С. 46-48.

Согласно ст.2 ФЗ о местном самоуправлении - муниципальное образование - это городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения. Таким образом, перечисленные виды муниципальных образований являются территориальными единицами территориального устройства местного самоуправления. Конституции и уставы субъектов Российской Федерации различают базовые и первичные административно-территориальные единицы субъектов. К базовому уровню территориального устройства субъекта РФ относятся города областного значения и районы. К первичному уровню территориального устройства области относятся иные территориальные единицы. К первым из них относятся районы (уезды) и города республиканского, областного (краевого) значения. Ко вторым - города районного значения, районы в городах, поселки, сельские поселения.

До принятия Конституции РФ 1993 г. и даже после принятия ФЗ о местном самоуправлении 1995 г. территориальная организация местного самоуправления привязывалась к административно-территориальному делению. Это значит, что муниципальное образование фактически выступало территориальной единицей субъекта федерации, возглавляемого представительными и исполнительными органами государственной власти. Следовательно, допускалось создание на территории муниципального образования органов государственной власти. Последнее создавало опасность прямого подчинения органов муниципальной власти государственным, что является недопустимым с точки зрения положений ст. 12 Конституции РФ.

До муниципальной реформы 2003 г. общая тенденция состояла в сокращении числа муниципальных образований, к концу 2000 г. количество муниципальных образований уменьшилось с 25 до 12 тыс. Чихладзе Л.Т. Муниципальное право России: УМК / Л.Т. Чихладзе. - М.: МИЭП, 2013. - 300 с.С. 124. Это позволяет сделать вывод о том, что на тот период территориальная организация местного самоуправления строилась без учета принципа максимального приближения муниципальной власти к населению, следовательно без эффективного исполнении функций местного самоуправления.

На практике используют два основных способа территориальной организации местного самоуправления: территориальный и поселенческий. При выборе поселенческого способа муниципальные образования создаются в границах поселений (городов, сел, поселков).

Исторически поселенческий принцип относится к средневековому городскому управлению в Западной Европе и к периоду освоения Северо-Американского континента. Наиболее последовательно поселенческий принцип реализован во Франции. В соответствии с Законом 1789 г. муниципалитет в этой стране был учрежден в каждом городе, поселении, провинции или сельском сообществе. При территориальном способе муниципальные образования образуются на определенной территории, в состав которой могут входить несколько поселений. Местное самоуправление в таких территориальных единицах обычно является результатом эволюции государственного управления на местах и постепенного вовлечения населения в решение публичных задач. Там же.

Территориальная модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными главным образом на базе крупных городов и административных районов, получила распространение более чем в половине субъектов РФ, среди которых Волгоградская, Рязанская, Самарская, Саратовская, Ульяновская области. Очевидный недостаток данной модели - отдаленность муниципальных управленческих структур от населения, органы местного самоуправления, по сути, превращаются в низовое звено системы государственной власти.

Между тем в Постановлении Конституционного Суда от 24.01.1997 № 1-П По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17. 04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике»: Постановление Конституционного Суда РФ от 24. 01.1997 № 1-П // Вестник Конституционного Суда РФ. - 1997. - № 1. была четко выражена правовая позиция, согласно которой уровень местного самоуправления должен способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению. Почти в 20 субъектах РФ (Воронежской, Оренбургской, Тамбовской областях) действует поселенческая модель с одноуровневыми муниципалитетами, сформированными на базе городских и сельских поселений, сельских округов. Недостатком этой модели является слабая финансовая база большинства таких муниципальных образований, отсутствие развитой инженерной и социальной инфраструктуры, а также квалифицированных кадров.

Попыткой совместить достоинства обеих моделей стало использование комбинированного территориально-поселенческого способа, в результате более чем в 20 субъектах РФ (Алтайском крае, Псковской области и др.) была создана двухуровневая система местного самоуправления, в которой нижним уровнем являются поселения, а верхним - муниципальные районы.

Двухуровневая модель территориальной организации местной власти сочетает в себе достоинства как поселенческого, так и территориального принципов организации местного самоуправления, лишена их недостатков, но при этом возникают другие трудности - необходимость разграничения региональным законодательством полномочий, объектов собственности и доходных источников между муниципальными образованиями разного уровня, недостаточное урегулирование которых ведет к нарушению принципа недопустимости подчиненности среди муниципальных образований.

На решение всех указанных выше проблем был направлен Закон о местном самоуправлении (2003). Его основная идея заключается в выделении двух уровней муниципальных образований и определении предметов ведения для каждого из них. В соответствии с этим на всей территории РФ (за некоторыми исключениями) вводится двухуровневая система местного самоуправления. Указанным Законом предусмотрено создание пяти видов муниципальных образований: городского поселения; сельского поселения; муниципального района; городского округа; внутригородской территории города федерального значения.

Первичным уровнем территориальной организации местного самоуправления становятся поселения (городские, сельские). Второй уровень образуется на базе муниципальных районов. При этом наличие поселений и муниципальных районов в каждом субъекте РФ является обязательным.

Таким образом, сочетание поселенческого и территориального способов в построении системы муниципальных образований одновременно решает задачи приближения местного самоуправления к населению и весь комплекс вопросов местного значения на соответствующем их природе территориальном уровне.

В соответствии с ч.1 ст.10 Закона о местном самоуправлении - местное самоуправление осуществляется на всей территории РФ, т.е. вся территория РФ разграничивается между муниципальными образованиями. Но поскольку в каждом субъекте РФ создаются как поселения, так и муниципальные районы, необходимо решить, куда должны относиться межселенные земли: к поселениям или муниципальным районам.

Данный вопрос решен в пользу поселений, т.е. вся территория разграничивается между поселениями, а территорию муниципального района составляют территории поселений, за исключением территорий городских округов. Но поскольку в Российской Федерации значительное количество территорий является территориями с низкой плотностью населения (районы Сибири, Дальнего Востока, Крайнего Севера), закон содержит исключение из этого общего правила: на территориях с низкой плотностью населения (плотность сельского населения которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения РФ) допускается разграничение между поселениями не всех земель и передача непосредственно в состав муниципальных районов межселенных территорий.

Помимо перечисленных административно-территориальных единиц, на территории Российской Федерации в последние годы созданы и другие административно-территориальные единицы.

Так, особым видом муниципального образования является городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ. В городском округе осуществляется одноуровневое местное самоуправление.

Городскими округами в силу прямого указания ФЗ о местном самоуправлении стали наукограды и закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Согласно Закону от 14.07.1992 "О ЗАТО", О закрытом административно-территориальном образовании: Закон РФ от 14. 07.1992 № 3297-1 (ред. от 02. 04.2014) // Ведомости СНД РФ и ВС РФ от 20. 08.1992. - № 33. - Ст. 1915. им признается имеющее органы местного самоуправления территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, изготовлению, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных к других материалов, военные и иные объекты, для которых необходим особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включающий специальные условия проживания граждан.

А также такой вид муниципального образования, как внутригородская территория города федерального значения, - под ней понимается часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Так, территория Москвы сегодня делятся не на районы в городе, как это было прежде, а на административные округа, которые включают в себя муниципальные районы. Муниципальный район делится на микрорайоны (поселения), в которых могут создаваться органы территориального общественного самоуправления. Границы и название микрорайона определяются органами местного самоуправления муниципального района.

В зарубежных странах административно-территориальное устройство базируется на ряде принципов. Важнейшим из них является экономический принцип. В соответствии с ним при образовании административно-территориальных единиц должны учитываться особенности хозяйственного профиля, количество и плотность населения, расположение экономических центров. В условиях многонационального государства большое значение имеет национальный принцип административного устройства субъектов. Он предполагает при создании административно-территориальных единиц учет национального состава населения, что должно способствовать социально-культурному развитию малочисленных наций.

Успешное решение местными органами государственной власти и органов местного самоуправления стоящих перед ними задач зависит от их близости к населению. В связи с этим принципом административно-территориального устройства является необходимость максимального приближения государственного аппарата и органов местного самоуправления к населению. Исходя из принципов административно-территориального устройства, можно сделать вывод, что основной целью деления государства на административные единицы является поиск наиболее удобной и эффективной системы управления. Функционирование этой системы должно отвечать интересам населения данной административной единицы.

В соответствии с административно-территориальным устройством строится система местного самоуправления и управления административными единицами, которые могут существенно различаться по размерам и населению. Масштабам этих единиц соответствует имеющаяся в них система органов местного управления и самоуправления, которые включают от двух до пяти звеньев.

Наиболее распространенными и удобными с точки зрения местного управления являются: двухзвенная структура административно-территориального устройства (Дания, Коста-Рика и др.) и трехзвенная (Италия, Индия, и др.); четырехзвенная и пятизвенная система административно-территориального деления встречаются реже. При этом, в различных странах существуют серьезные отличия в характере и роли отдельных видов административно-территориальных единиц. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА, 2005. - С. 421.

Так, четырехзвенная система административно-территориального устройства существует в США. Основными видами единиц административно-территориального устройства являются графства. Далее - муниципалитеты: собирательное наименование инкорпорированных поселений (Сити, таун, бороу, вилидж), тауншипы и специальные округа (школьные, судебные и др.). Алебастрова, И.А. Основы американского конституционализма / И.А. Алебастрова. - М.: Юриспруденция, 2001. - С. 150.

Пятизвенная система административно-территориального устройства существует во Франции. Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран: учебник / В.Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2001. - С. 255.

Низшим звеном административного деления является коммуна, население которой избирает муниципальный совет - низший орган государственной власти и первичный орган местного самоуправления, который в свою очередь избирает главу исполнительной власти - мэра.

Следующей административно-территориальной единицей является кантон, здесь отсутствуют свои органы управления. Кантон удобен для государственного управления, для приближения к населению ряда должностных лиц. На этой единице находятся нотариус, судья, участок жандармерии, доступные для жителей нескольких коммун, находящихся на территории кантона.

На третьем уровне власти - в округе, - отсутствуют выборные органы, во главе округа стоит субпрефект - государственный чиновник, назначаемый правительством. На территории округа находится от 100 до 150 коммун.

Четвертым звеном административно-территориального деления Франции является департамент, включающий около 400 коммун, или 35 кантонов. Население департамента выбирают представительный орган местного самоуправления - Генеральный совет: по одному депутату от кантона. Генеральный совет возглавляется префектом, который назначается правительством.

Самой крупной административно-территориальной единицей во Франции является регион, который имеет региональный совет. Самый крупный департамент региона становится административно-территориальным центром региона. Префект этого департамента является префектом региона.

Вопрос 2

Проведите отличия между местным референдумом и голосованием по преобразованию муниципального образования.

В целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Местный референдум - это голосование избирателей, посредством которого принимается решение по вопросам местного значения. Проведение местного референдума помимо ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" регулируется также Законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12. 06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 04. 06.2014) // Собрание законодательства РФ от 17. 06.2002. - № 24. - Ст. 2253. где дано законодательное определение: "местный референдум - референдум, проводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными федеральными законами, конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования среди обладающих правом на участие в референдуме граждан Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования" (ст. 2).

Таким образом, предметом местного референдума являются только вопросы местного значения, которые прямо и непосредственно связаны с интересами жизни и быта населения, проживающего на соответствующей территории. Конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации, уставом муниципального образования могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на местный референдум.

Вопросы референдума не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина, конституционные гарантии реализации таких прав и свобод. Федеральное законодательство устанавливает перечень вопросов, которые запрещено выносить на местный референдум, к ним относятся следующие вопросы: Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций / В.Т. Батычко. - Таганрог: ТТИЮФУ, 2010. - 102 с.

о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления, о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в органы местного самоуправления либо об отсрочке указанных выборов;

о персональном составе органов местного самоуправления;

об избрании депутатов и должностных лиц, об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение на должность и освобождение от должности;

о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования;

о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения.

Установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается. Вопрос референдума должен быть сформулирован таким образом, чтобы исключалась возможность его множественного толкования, т.е. на него можно было бы дать только однозначный ответ, а также чтобы исключалась неопределенность правовых последствий принятого на референдуме решения.

Местный референдум может проводиться на всей территории муниципального образования. Решение о назначении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования:

1) по инициативе, выдвинутой гражданами Российской Федерации, имеющими право на участие в местном референдуме;

2) по инициативе, выдвинутой избирательными объединениями, иными общественными объединениями, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом, оформляется в порядке, установленном федеральным законом и принимаемым в соответствии с ним законом субъекта РФ;

3) по инициативе представительного органа муниципального образования и главы местной администрации, выдвинутой ими совместно, оформляется правовыми актами представительного органа муниципального образования и главы местной администрации.

При этом условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений, иных общественных объединений является сбор подписей в поддержку данной инициативы, количество которых должно составлять не менее 5 % от числа участников референдума, зарегистрированных на территории муниципального образования

Представительный орган муниципального образования обязан назначить местный референдум в течение 30 дней со дня поступления в представительный орган муниципального образования документов о выдвижении инициативы проведения местного референдума.

В местном референдуме имеют право участвовать граждане Российской Федерации, место жительства которых расположено в границах муниципального образования, и участвуют в местном референдуме на основе всеобщего равного и прямого волеизъявления при тайном голосовании.

Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежат официальному опубликованию (обнародованию). Принятое решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления. Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение принятого на местном референдуме решения в соответствии с разграничением полномочий между ними, определенных уставом муниципального образования.

В соответствии с ч.1 ст.13 ФЗ № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" преобразованием муниципальных образований является: объединение муниципальных образований; разделение муниципальных образований; изменение статуса юродского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа.

Преобразование муниципальных образований осуществляется законами субъектов РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти. Важнейшим условием осуществления преобразования муниципальных образований является учет мнения населения. Только при положительном волеизъявлении в пользу той или иной формы преобразования возможно его осуществление. Выяснение мнения населения проводится путем местного референдума.

Инициатива населения о преобразовании муниципального образования реализуется в порядке, установленном для выдвижения инициативы проведения местного референдума.

Законодатель предусматривает обязательные и факультативные голосования. При этом, голосование является единственной, обязательной формой получения согласия населения городского поселения при изменении статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа либо лишением его статуса городского округа, а также с согласия населения муниципального района, из состава которого выделяется (в состав которого включается) соответствующее городское поселение. Голосование в данном случае проводится раздельно на указанных территориях. Изменение статуса городского поселения не допускается при отсутствии согласия на такое изменение населения городского поселения, населения муниципального района.

Факультативным может быть голосование, предусмотренное как одна из нескольких форм выявления мнения населения. Например:

голосование, проводимое по вопросам разделения поселения, влекущее образование двух и более поселений;

изменение границ муниципальных районов и поселений в тех случаях, когда оно влечет за собой упразднение, преобразование или изменение территориальной принадлежности существенной части территории населенных пунктов или поселений, которые выступают объектом территориальных изменений. Нарушение требований по даче согласия населения и учета мнение представительного органа муниципального образования по вопросам изменения границ муниципального образования и его преобразования влечет отмену принятого закона субъекта РФ.

Однако Закон допускает случай, когда мнение населения не выясняется. В соответствии с ч.4 ст.13 ФЗ объединение двух и более муниципальных районов либо разделение муниципального района, не влекущее изменения границ иных муниципальных образований, осуществляется с учетом мнения населения, выраженного представительными органами муниципального (-ых) района (-ов). Также на практике выяснение мнения населения не требуется при упразднении муниципального образования в связи с утратой им населения.

Несмотря на схожесть процедуры голосования и местного референдума, можно назвать несколько отличий.

1. Шире круг инициаторов. Инициаторами голосования по преобразованию муниципальных образований помимо населения, органов местного самоуправления, являются органы государственной власти субъектов РФ, федеральные органы государственной власти.

2. На референдум может выносится широкий круг вопросов, определяемый инициаторами в соответствие с законодательством.

3. Возможна разная территория проведения. Референдум проводится на всей территории муниципального образования, а голосование может проводится как на всей территории, так и на его части.

4. При проведении голосования не применяются следующие положения, регулирующие подготовку и проведения местного референдума:

положения, запрещающие проведение агитации государственными органами, органами местного самоуправления, лицами, замещающими государственные или муниципальные должности;

положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме;

положения о голосовании по открепительным удостоверениям.

Решение, принятое на голосовании оформляется Законом субъекта РФ, который не должен вступать в силу в период избирательной кампании по выборам органа местного самоуправления данного муниципального образования, в период кампании местного референдума. Решение же, принятое на местном референдуме, реализуется и при необходимости оформляется органами соответствующего муниципального образования.

Голосование считается состоявшимся, если в нем приняло участие более половины жителей муниципального образования или его части, обладающих избирательным правом. Согласие населения на изменение границ муниципального образования, преобразование муниципального образования считается полученным, если "за" проголосовало более половины, принявших участие в голосовании. Итоги голосования и принятые решения подлежат официальному опубликованию.

Кроме того, анализ работы избирательных комиссий субъектов Федерации по организации и проведению голосования по преобразованию, изменению границ муниципальных образований в 2008-2009 гг. Организация голосования по изменению границ и преобразованию муниципальных образований в Российской Федерации / Под общей редакцией Л.Ф. Демьянченко. - М.: ЦИК России, 2009. - 40 с. свидетельствует о том, что в отношении голосования не применяются положения, определяющие юридическую силу решения, принятого на местном референдуме. Это обусловлено тем, что решение, принятое на местном референдуме, подлежит безусловному исполнению на территории муниципального образования, а мнение населения, выявленное в рамках голосования, подлежит учету, т.е., по соответствующему вопросу может быть принято решение, совпадающее с мнением населения, однако предложение об изменении территориальной организации местного самоуправления может быть оставлено и без удовлетворения.

Вопрос 3

Охарактеризуйте развитие местного управления и местного самоуправления в советский период.

После октябрьской революции 1917 года, в России победила концепция власти, согласно которой все представительные органы - сверху донизу входили в единую систему государственной власти. Это кардинально изменило существовавшее до революции представление о местном самоуправлении как негосударственной власти. Постепенно Советы депутатов сменяли на местах органы земского и городского самоуправления, отдельные из них, не выступавшие против новой власти, вливались в аппарат местных Советов.

местное самоуправление устройство муниципальное

В организации местной власти была сделана ставка на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Так, например, в обращении II Всероссийского съезда Советов "Рабочим, солдатам и крестьянам" говорилось о том, что в результате победы народных масс организованы Советы на всех уровнях. Это положение в различных формулировках воспроизводилось в "Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа", Конституции Российской Советской Федеративной Социалистической Республики 1918 г. (Конституция РСФСР) и других важнейших правовых актах молодого Советского государства.

Конституция РСФСР года положила конец раздробленности Советов и их неподчинению центральной власти, и установила принцип единства Советов как органов государственной власти с жесткой подчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. В систему государственных органов входили областные, губернские (окружные), уездные (районные) и волостные съезды Советов, городские и сельские Советы и избираемые ими исполнительные комитеты. Формирование съездов Советов осуществлялось на основе многостепенных выборов.

Важное значение для будущей реформы местного управления на всей территории России имели обращения "Об организации местного самоуправления" и "Инструкция о правах и обязанностях Советов", принятые Народным комиссариатом внутренних дел 4 января 1918 г. Эти документы содержали рекомендации по налаживанию практической работы местных учреждений публичной власти. Кроме того, местные Советы объявлялись органами власти и управления, действующими в пределах принятого тогда административно-территориального деления страны. Тем не менее, они выступали классовыми организациями, объединяющими пролетарские и полупролетарские слои населения, находившиеся в тесной организационной зависимости и подчиненности между собой. Исходя из того, что местные Советы представляли собой нижнее звено единого государственного аппарата, любое решение, отражавшее самостоятельность местного Совета, могло быть отменено со ссылкой на незаконность или нецелесообразность. Тем самым, культивировавшаяся идея принадлежности Советам всей полноты власти не соответствовала действительности. На практике государственного строительства создавалась ситуация, при которой деятельность представительных органов местной власти практически контролировалась и даже ограничивалась исполнительными комитетами.

В свою очередь отношения между Советами и их исполнительными комитетами характеризовались напряженностью. Оставаясь формально структурными органами местных Советов, исполкомы в повседневной работе практически подменяли их. Примечательно, что с возникновением в начале 1920-х гг. административно-командной системы управления происходит ограничение власти Советов. Тем самым, некоторые ученые первой половины ХХ в. рассматривали усиление начал административной централизации как общую тенденцию развития современного государства.

В контексте изложенного выше подхода к организационной модели советского местного управления заслуживает внимание тот факт, что социалистическая система характеризуется иерархической соподчиненностью входящих в нее звеньев. Как следствие этого централизованный характер власти предопределял жесткую государственную вертикаль в организации местных Советов.

С принятием Конституции РСФСР 1925 г. можно говорить о начале нового этапа в правовом регулировании деятельности местного управления и местного самоуправления. Во всех "советских" Конституциях России (1918, 1925, 1937, 1978 гг.) Советы рассматривались как одни из главных звеньев социалистического управления. Централизованный характер Советского государства определял жесткую систему вертикального подчинения, что нашло юридическое закрепление и в Конституции РСФСР 1925 г., которая в значительной степени ограничивала независимость органов местного управления. Тем не менее, нельзя не признать, что Конституция РСФСР 1925 г., в отличие от Конституции РСФСР 1918 г., более четко определяла концепцию взаимоотношений местных и центральных органов власти. Это выражалось в том, что согласно Конституции РСФСР 1925 г. у вышестоящих государственных органов было право непосредственного контроля за деятельностью местных органов власти, а Конституция РСФСР 1918 г. такое право за органами центральной власти не закрепляла. Кроме того, для местного самоуправления было весьма важно и то, что в Конституции РСФСР 1925 г. не было специальной формулировки, устанавливающей право аннулирования вышестоящим Съездом решений местных Советов.

Конституция РСФСР 1937 г., в отличие от предыдущих конституций, окончательно сформулировала юридическую основу общей системы органов государственной власти республики, и включила в эту систему органы местного управления. Анализ полномочий местных органов власти, закрепленных в Конституции РСФСР 1937 г., позволяет сделать вывод о том, что правомочия указанных публичных институтов составляли такие функции, которые могли осуществляться только лишь в непосредственной взаимосвязи с центральной властью. Следовательно, централизованный характер системы управления был более чем очевиден.

Представляется, что сущность местных Советов как органов государственного управления находится в прямой зависимости от объема полномочий, которыми они обладают. При раскрытии компетенции как государственных, так и местных органов управления, устанавливается круг вопросов, отнесенных законодательством к их ведению, то есть закрепляются предметы ведения. Во многих республиканских Конституциях, в том числе и в Конституциях РСФСР, декларируется, что предметом ведения местных Советов являются "вопросы местного значения". Следовательно, в пределах своих полномочий органы местной власти самостоятельны.

В советском законодательстве понятие "вопросы местного значения" не раскрывается, хотя в научной литературе по проблемам государственного права определенные попытки сформулировать его были. В частности, под вопросами местного значения понимали вопросы, отнесенные законодательством к ведению местных Советов, решаемые ими самостоятельно. В рамках Конституции РСФСР 1918 г. вопрос о полномочиях местных органов власти не ставился, хотя в Конституциях 1925, 1937 и 1978 гг. местные Советы в пределах собственных полномочий признавались самостоятельными.

Конкретизируя на основе анализа четырех Российских конституций компетенцию органов местных Советов отметим, что Конституция РСФСР 1925 г. (в отличие от Конституции 1918 г.) установила более широкие полномочия, отнесенные к ведению органов местного управления.

В свою очередь Конституция СССР 1936 г. в ст.97 значительно расширяла права местных Советов и, в отличие от Конституции СССР 1924 г., добавляла к их компетенции: руководство деятельностью местных органов; поддержание государственного правопорядка; защиту законов и гражданских прав; управление местным хозяйственным и культурным строительством, составление местного бюджета. К тому же, в ст.98 впервые определялись границы компетенции местных Советов. Исходя из этого, Советы депутатов трудящихся принимали решение и давали распоряжение в пределах прав, предоставленных им законами СССР и Союзной республики.

Конституция РСФСР 1937 г. в сфере установления компетенции местных Советов дублирует их правовое положение в соответствии с Конституцией СССР 1936 г. Существенной конкретизации полномочий местных Советов низового уровня на конституционном уровне не произошло. Однако после принятия Конституции СССР 1936 г., представительные органы государственной власти стали избираться непосредственно населением. Можно сказать, что принцип демократического централизма сохранялся в конституциях СССР и в Союзных республик на всех этапах существования советского государства. В контексте вышесказанного становится очевидным, что принятие Конституции ССCР 1977 г. и республиканских Конституций 1978 г. существенным образом не изменило статус и компетенцию местных органов власти. Следовательно, Конституция СССР 1977 г. и Конституция РСФСР 1978 г. оставались неизменными до тех пор, пока к концу 80-х гг. ХХ в. процесс демократизации не охватил всю сферу конституционного права.

Изучение правового положения исполнительных комитетов (как органов исполнительной власти), установленного в Конституциях РСФСР 1918, 1925, 1937, 1978 гг. позволяет выделить следующие характерные особенности. Прежде всего, это были структурные подразделения представительных учреждений, выполняющие функции управленческого характера. В вышеуказанных Конституциях РСФСР исполкомы избирались местными советами на сессиях из числа депутатов в составе председателя, заместителя председателя, секретаря и членов исполнительного комитета. Особенность исполнительных комитетов, заключалась в двойном характере их подчинения. С одной стороны, они подчинялись местным Советам, с другой - вышестоящим органам государственного управления. Нельзя не признать, что деятельность исполнительных комитетов в большинстве случаев регулировалась законами о Советах. По-видимому, это связанно с тем, что указанные комитеты являлись исполнительно-распорядительными органами Советов.

Итак, можно утверждать, что как союзным, так и республиканским законодательством в основу организации власти на местах был положен принцип единства системы Советов как органов государственной власти, с характеризующейся жесткой соподчиненностью нижестоящих органов вышестоящим. Все Советы, включая местные, выступали как единая система. При этом высшим организационным принципом данной структуры провозглашался демократический централизм, особенность которого заключалась в формальном декларировании самостоятельности местных органов власти. Иными словами, муниципализм отвергался как буржуазный принцип, неприемлемый для Советского государства. Само понятие "местное самоуправление" встречалось в нормативной литературе лишь только в той мере, в какой оно указывало на определенный властный уровень в системе социалистического самоуправления в целом. Такое положение сохранялось вплоть до 90-х гг. ХХ в.

Однако в условиях гласности и демократизации многие либеральные теории, в том числе и теория местного самоуправления, вновь стали привлекать внимание. В таких условиях концепция Советов как органов местного управления в системе государственного управления постепенно трансформируется в теорию местного (муниципального) самоуправления. Тенденции реформирования старой структуры местного управления и поиски новых оптимальных правовых форм местного самоуправления выразились в принятом 9.04.1990 г. законе СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства СССР". Соответствующие изменения были внесены в Конституции СССР 1977 г. и РСФСР 1978 г. Закон определял местное самоуправление как часть социалистического самоуправления народа, призванную обеспечить реализацию прав и свобод граждан, их самостоятельность в решении вопросов социального и экономического развития территории, охраны окружающей среды. Кроме этого устанавливал систему местного самоуправления, которая включала местные Советы народных депутатов. Последние выступали в качестве основного звена данной системы наряду с органами территориального общественного самоуправления, местными референдумами, собраниями, сходами граждан.

Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" являлся первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление. С этого момента начинается процесс реформирования местных органов власти и системы местного самоуправления. Прогрессивный по своей сути закон вызвал многочисленные коллизии, связанные с радикальным переходом от прямого управления в советской однопартийной системе политического устройства к системе управления в рамках самостоятельных полномочий исполнительно-распорядительных советских органов различного уровня. Часть проблем была решена после принятия Закона РСФСР от 10.10.1990 г. № 228-I "О взаимоотношениях Советов народных депутатов и исполнительных органов в период проведения экономической реформы" и Закона РСФСР от 21.11.1990 г. № 343-I "О дополнительных полномочиях местных советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям".

Анализ этих законов позволяет сделать вывод о том, что основной акцент делался на увеличение полномочий советов и создание нормативной базы для их относительно самостоятельного развития. Как уже отмечалось выше, до начала демократических реформ на территории СССР все полномочия по осуществлению исполнительно-распорядительных функций сосредотачивались в исполнительных комитетах советов. Следовательно, на практике получалось, что исполнительные комитеты обладали реальной административной властью, в том числе и по отношению к советам.

Следуя советской традиции преемственности между законами СССР и законами республик в его составе, в июле 1991 г. был принят Закон "О местном самоуправлении в Российской Федерации", который стал основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России. Указанный закон четко установил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

Принятие законов, регулирующих правовое положение органов местного самоуправления как в СССР, так и в РСФСР, обусловливается внесением соответствующих изменений в Конституцию СССР 1977 г. и Конституцию РСФСР 1978 г. Так, например, в абз.2 ст.138 нового раздела "О местном самоуправлении в Российской Федерации" предусматривалось, что "местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, выполнение решений вышестоящих органов государственной власти, принятых в пределах их компетенции, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов". Конституция также устанавливала, что "местное самоуправление осуществляется населением через представительные органы власти - местные Советы народных депутатов.

Закон "О местном самоуправлении Российской Федерации" 1991 г. является обширным актом, содержащим нормативную разработку кардинально новой для постсоветской России концепции местного самоуправления, одним из главных направлений которой являлось четкое разграничение статусов местных Советов и местной администрации. Следовательно, в нем большое внимание уделяется подробному регулированию полномочий указанных органов местного самоуправления на соответствующих уровнях, а также экономической и финансовой основе местного самоуправления. Однако этот Закон не был "свободен от "издержек", обусловленных своеобразной "наследственностью" элементов прежней системы местных органов власти. Примером последних могут служить сохранявшиеся положения Конституции РСФСР 1978 г. и Закона "О местном самоуправлении Российской Федерации" 1991 г., согласно которым в системе местного самоуправления оставалась соподчиненность (по вертикали) представительных органов и местной администрации. Кроме этого предусматривалось, что не соответствующие законодательству решения Совета могут быть отменены вышестоящим Советом, а местная администрация подотчетна не только местному Совету, но и вышестоящим исполнительным и распорядительным органам, имеющим полномочия отмены актов нижестоящих Советов, противоречащие законодательству. Следовательно, органы местного самоуправления в РСФСР по-прежнему рассматривались как своего рода подсистема единого публичного государственно-административного механизма. Таким образом, до Указа Президента РФ от 21.09.1993 г. № 1617 "О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации", прекращающего деятельность местных советов народных депутатов, сохранялись некоторые элементы советской системы местного управления. Более того, правовая основа российской государственности в конце 1991 - начале 1992 гг. была довольно противоречивой. Она базировалась на законах, унаследованных от СССР, и законах РСФСР как составной части Союза. Такая противоречивость конституционной базы России того времени была объективно обусловлена ее эволюционным переходом к новым принципам построения государства, общества и взаимоотношений между ними.

Указы Президента РФ от 26.10.1993 г. № 1760 "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации", от 27.10.1993 г. № 1797 "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления", от 21.03.1994 г. № 557 "О мерах по обеспечению реформы местного самоуправления", провозглашая общепризнанные права местного самоуправления, в конкретных нормах о разграничении полномочий представительных собраний (советов) и глав администраций фактически восстановили советскую практику назначения глав местных администрации по вертикали. Как следствие этого на уровне местного самоуправления основные права в отношении бюджета, собственности, самостоятельного установления структур оказались под непосредственным контролем глав исполнительной власти субъекта федерации. Таким образом, к моменту принятия первой демократической Конституции РФ особое значение приобретает необходимость реформирования сложившейся системы властно-публичных отношений с целью обеспечения оптимального сочетания различных форм представительной и непосредственной демократии.

В Конституции Российской Федерации, принятой 12.12.1993 г. (Конституция РФ), нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшейся в конце 80-х гг. ХХ в. по поводу организации системы местного самоуправления. Согласно ст.12 Конституции РФ, "в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Положение Конституции РФ о гарантированности и признаваемости местного самоуправления позволяет считать его самостоятельным субъектом конституционного права во взаимоотношениях с народом, что в отличие от предыдущих конституций является новеллой.

Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал пошел после принятия ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляет симбиоз общественной и государственной теории местного самоуправления, правда с перекосом в сторону общественной теории. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), хотя согласно букве Конституции РФ не рассматриваются как органы государственной власти. Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления. Последнее выразилось в ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 г. № 131.

Таким образом, большевики после захвата власти в октябре 1917 г. сделали в организации местной власти ставку на советы рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. Советская система местного управления отличалась централизмом, т.е. нижестоящие органы подчинялись вышестоящим. Вступивший в силу в апреле 1990 г. Закон "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" являлся первым актом в истории Советской власти, которым в государственную систему вводилось местное самоуправление. С этого закона началось практическое реформирование системы власти в России. Следуя советской традиции преемственности между законами СССР и законами республик в его составе, в июле 1991 г. был принят Закон "О местном самоуправлении в Российской Федерации", который стал основным правовым актом, определившим формирование институтов местного самоуправления на территории России. Указанный закон четко установил, что местное самоуправление осуществляется в границах районов, городов, районов в городах, поселков, сельсоветов, сельских населенных пунктов.

В Конституции Российской Федерации, принятой 12.12.1993 г., нашли закрепление результаты идейной и политической борьбы, развернувшейся в конце 80-х гг. ХХ в. по поводу организации системы местного самоуправления. Более эффективно процесс восстановления самоуправленческих начал пошел после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28.08.1995 г. На его основе сложилась новая организационно-территориальная структура местного самоуправления. Она представляет симбиоз общественной и государственной теорий местного самоуправления, правда с перекосом в сторону общественной теории. Органы местного самоуправления наделены публично-властными полномочиями (проявление государственной теории), хотя согласно букве Конституции РФ не рассматриваются как органы государственной власти. Однако необходимость дальнейшего совершенствования местного самоуправления подтолкнула федеральный центр к новому масштабному реформированию местного самоуправления. Последнее выразилось в Федеральном Законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 6.10.2003 г. № 131-ФЗ.