Анализ западного опыта применения на практике приемов и методов регионального программирования

Размещено на http://www.allbest.ru/

[Введите текст]

Содержание

Введение

1. Сущность, задачи и специфика регионального программирвоания в контексте осуществления эффективной региональной политики государства

2. Анализ опыта западных стран в использовании методов и приемов регионального программирования

Заключение

Список использованных источников



Введение

Актуальность проблемы исследования. Прежде всего, следует упомянуть о том факте, что необходимость смягчения последствий социальной и региональной дифференциации стран с рыночной формой экономики в период мирового экономического кризиса 1929-1932 гг. требовала создания теоретической базы под акции государственного вмешательства. Наибольшее практическое применение в рамках реформирования экономики целого ряда государств нашел идейный арсенал региональной политики стран Запада.

Первоначально региональная политика Запада основывалась на работах Дж. М. Кейнса, который обосновал роль государства в качестве регулятора экономического и социального развития любой страны. В разработку концепции региональной политики в 50-60-е годы прошлого века значительный вклад внесли крупные ученые Западной Европы и США - Ф. Перру, Ж. Будвилль, М. Портер, Н. Ванхоф, Л. Клаассен, В. Ойкен, Д. Фридман. В трудах этих ученых обоснована неравномерность регионального развития. В основе региональной политики стран Западной Европы и США лежат фундаментальные рыночные теории экономистов-классиков, включающих в себя концепции регионального развития как частный случай.

На наш взгляд, следует подчеркнуть тот факт, что специфика и возможности регионального программирования как метода реализации региональной политики в границах депрессивных регионов, впервые были оценены именно в рамках западной регионалистики. В самом начале были проведены практические шаги по использованию программирования для решения конкретных территориальных проблем государства (как, например, в США), а впоследствии появилось их теоретическое осмысление. В этой связи представляют значительный интерес труды следующих исследователей: У. Айзард, X. Гирш, X. Зиберт, А. Леш, Г. Мюрдаль, Т. Хэгерстранд.

Особенностью западных исследований является то, что региональное программирование включено в более широкую систему регулирования развития территорий, которую называют региональным планированием. Между ними, безусловно, существует терминологическая разница, но, в общем и целом, можно сказать, довольно схожие понятия.

Как справедливо отметили в своем недавнем исследовании д.э.н., член-корреспондент РАН А.В. Кузнецов и д.э.н., профессор О.В. Кузнецова, - «…и ликвидация Министерства регионального развития РФ, и зарубежный опыт региональной политики показывают существование серьезной и очень тяжело решаемой проблемы - координации региональной политики с другими «политиками» - социальной, промышленной, инвестиционной и др. В странах ОЭСР тем не менее отработаны некоторые механизмы решения проблемы (часть из них уже используются в России, а многие могут быть заимствованы). Это: создание координационных структур, таких как межминистерские комитеты и комиссии (в России есть опыт создания государственных/правительственных комиссий социально-экономического развития отдельных регионов); стратегическое планирование и программирование с согласованными целями и инструментами экономической политики (формально в России это направление развивается, но реально федеральные власти пока уходят от разработки целостной стратегии регионального развития страны и тем более сколько-нибудь внятного документа с целями федеральной региональной политики); создание специальных структур или агентств, обеспечивающих планирование и консультативную поддержку для согласования различных направлений социальной и экономической политики (такой институт в России отсутствует)».

Объектом настоящего исследования является региональное программирование.

Предмет исследования - опыт стран Запада в сфере осуществления регионального программирования.

Целью данной работы является анализ западного опыта применения на практике приемов и методов регионального программирования.

Для достижения поставленной цели в работе решены следующие задачи:

изучены сущность, задачи и специфика регионального программирования в контексте осуществления эффективной региональной политики государства;

рассмотрен опыт западных государств в части использования на практике приемов и методов регионального программирования.

Поставленные цель и задачи обусловили структуру и логику исследования, которое состоит из введения, двух разделов, заключения и списка использованных источников.

1. Сущность, задачи и специфика регионального программирования в контексте осуществления эффективной региональной политики государства

Прежде всего, в рамках нашего исследования, целесообразно дать определения некоторым понятиям. Итак, по результатам изучения ряда научных публикаций и монографий по поднятой проблеме исследования, мы выяснили, что региональная политика государства - это сфера деятельности по управлению экономическим, социальным и политическим развитием страны в пространственном, региональном аспекте, то есть связанная с взаимоотношениями между государством и районами, а также районов между собой.

Региональная политика в развитых странах мира выступает основным средством государственного регулирования развития социально-экономических процессов в депрессивных и дотационных регионах, и применяется с целью устранения социально-экономической или экологической напряженности.

На сегодняшний день в научной среде выделяют такие формы региональной политики:

1) региональное прогнозирование - представляет собой научное предвидение предполагаемых направлений и параметров социально-экономического развития региона на основе анализа источников финансирования, экономической структуры и т.д.

2) региональное программирование - это целенаправленное вмешательство в развитие региона с формулированием целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также с определением конкретных сроков достижения поставленных целей и необходимых затрат ресурсов.

3) региональное планирование - установление конкретных задач и целей на плановый (планируемый) период с указанием источников финансирования, непосредственных исполнителей и т.д.

Центральная роль в определении вектора социально-экономического развития принадлежит, конечно же, государству. Роль государства заключается как в использовании всего массива инструментов регулирования социально-экономического развития территорий, финансирования / софинансирования проектов, так и в формировании социально-экономической стратегии развития регионов, основанной на системе финансово-экономических механизмов, способных вызвать мультипликативный эффект на общенациональном уровне.

Главной задачей регионального программирования является формулирование целей и промежуточных задач социально-экономического развития региона, а также определение сроков достижения поставленных целей и необходимых для этого ресурсов.

Региональное программирование являет собой одну из форм государственного вмешательства в экономику с целью смягчения острых региональных контрастов и социальных противоречий (разработка и реализация специальных программ развития отдельных районов).

Крайне актуальные и справедливые мысли высказывает доктор социологических наук, заведующий Алтайской лабораторией ИЭОПП СО РАН АГУ, (г. Барнаул) А.Я. Троцковский, характеризуя использование программно-целевых методов в практике регионального управления, он отмечает, что: «…отечественный и мировой опыт показывает, что целевые программы могут служить эффективным инструментом реализации государственной экономической и социальной политики. При переходе к социально-экономическому развитию на основе многолетних планов именно федеральные целевые программы (ФЦП), утверждаемые Правительством Российской Федерации, позволяют обеспечить комплексное и системное решение среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны и ее регионов, прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, путей достижения результатов. Немаловажно и то, что широкое применение программно-целевых методов позволит оптимизировать формирование бюджета, обеспечить преемственность бюджетной и экономической политики в среднесрочной перспективе.

Однако в силу ряда обстоятельств применение этого инструмента в Российской Федерации в последнее десятилетие было недостаточно эффективно: федеральные целевые программы из инструмента консолидации ресурсов на приоритетных направлениях развития во многом превратились в инструмент дополнительного финансирования текущей деятельности региональных органов государственной власти.

Установка на резкое снижение роли государства в регулировании экономики, непоследовательность и непостоянство экономической политики, проводимой федеральными властями, не могли не сказаться на состоянии научных исследований в области повышения эффективности федеральных целевых программ как основного инструмента государственного регулирования экономики».

В системе управления регионом прогнозирование и программирование устойчивого развития экономики и общества занимают особое место. Концепция устойчивого развития подразумевает такое развитие, при котором эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие экономики, развитие личности, институциональные изменения и т.д. согласованы друг с другом и укрепляют существующий и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений. Переход государства к устойчивому развитию возможен только при тесной взаимосвязи использования, развития и совершенствования прогнозирования и программирования. В науке прогнозирование и программирование принято соотносить с более широким понятием - научным предвидением - опережающим отображением действительности, основанным на познании законов экономики, природы, общества, мышления и т.д. В общем случае предвидение в области экономики может быть представлено в виде его форм: гипотезы, прогноза, плана, программы. Гипотеза - предположение с опорой на интуицию и теоретические конструкции. Прогноз имеет большую количественную и качественную определенность и является системой аргументированных научных представлений о будущем состоянии изучаемого объекта, носящих вероятностный, но достаточно достоверный характер. План в отличие от прогноза, имеющего форму предсказания, содержит систему показателей и набор мероприятий по определению перспектив развития. Программы, как системы взаимоувязанные по целям, ресурсам и срокам мероприятий, обеспечивающие реализацию приоритетов социального, экономического, и ряда иных видов развития в заданные сроки и с наилучшим эффектом, имеют отличительные черты: целенаправленность, комплексность, ресурсную обеспеченность и адресность.

Как верно заметил в своей публикации С.В. Золотарев - «…региональное прогнозирование и программирование являются инструментами, позволяющими регионам осуществлять переход к устойчивому развитию, и управлять этим процессом. В системе национального прогнозирования и программирования особое место занимают региональные прогнозы и программы. Региональный прогноз - система научно обоснованных представлений о возможных состояниях и траекториях динамики региона в будущем, об альтернативных путях его целенаправленного развития. Прогнозирование регионального развития предназначено для выбора приоритетов и обоснования управленческих решений на региональном уровне».



2. Анализ опыта западных стран в использовании методов и приемов регионального программирования

Франция, по нашему убеждению, является классической страной рыночного регионального программирования, где регулярно принимаются планы экономического и социального развития, носящие в основном индикативный характер. Планы отражали не только основные направления национального развития, в них также формулировались цели и задачи реализации региональных программ, определялись необходимые затраты ресурсов. В послевоенные годы главными целями такого программирования являлись:

1) «децентрализация Франции» - ослабление чрезмерной концентрации промышленности и населения в национальной столице - Париже;

2) индустриализация аграрных департаментов, улучшение коммунального обслуживания в сельской местности;

3) реконверсия промышленности в староосвоенных регионах, находящихся в депрессивном состоянии (Север, Лотарингия);

4) стимулирование развития малых и средних городов - региональных центров;

5) приоритетное развитие промышленности Запада и Центрального массива и ликвидация их изоляции посредством инфраструктурного строительства;

6) интенсификация мероприятий по развитию в периферийных районах третичного сектора.

Первый национальный план территориального переустройства был разработан в 1950 г., в нем поднималась проблема рациональной организации территории страны.

В стране было образовано 22 экономико-планировочных района. В каждом из них учреждены департаментские комитеты экономического развития, осуществлявшие подготовку программ регионального развития, планировку территории и контроль за реализацией этих программ. Все районы сгруппированы в 7 крупных экономических регионов. Во всех остальных планах (всего их было 8), выдвигались те или иные приоритетные цели регионального развития: обустройство «атлантического» фасада Франции, возрождение старопромышленных районов, обеспечение «разумных и умеренных» темпов развития динамичных районов и др.

В Италии, как отмечают И.А. Козьева и Э.Н. Кузьбожев, - «…после окончания Второй мировой войны сложилась новая форма государственного вмешательства в экономику - общенациональное экономическое программирование. С его помощью попытались свести воедино все формы и направления государственного участия в хозяйственной жизни страны. Общенациональное программирование использовало богатый опыт реализации частичных, т.е. отраслевых, и региональных программ.

При составлении первого общенационального экономического плана (1955-1964 гг.) особое внимание было уделено решению проблемы занятости, а также сокращению разрыва между уровнями экономического развития северных и южных областей Италии. Но результаты осуществления этого плана были подвергнуты серьезной критике, что побудило правительство пересмотреть некоторые его основополагающие принципы.

В разрабатываемых новых долгосрочных программах ориентировочные направления и контрольные показатели были более связаны с источниками финансирования и различными государственными экономическими мероприятиями. Так появились «программа Пьеррачини», «доклад Сарачено», «план Джолитти», каждый из которых, хотя и не носил обязательного характера, предусматривал расширение участия государства в экономике страны.

Одной из характерных особенностей экономики Италии является резкое различие между развитыми северными и отсталыми южными регионами страны. Проблема «Север - Юг» возникла еще до создания единого итальянского государства. В XX в. разрыв между регионами по уровню экономического развития продолжал углубляться».

Германия и США - это страны с принципиально разными подходами к организации региональной политики, соответствующими сложившимся в этих странах противоположным моделям федерализма. Германия с ее моделью кооперативного федерализма являет собой пример государства, где региональная политика декларируется в качестве самостоятельного направления социально-экономической политики, имеет четко определенные цели и внятно очерченный инструментарий, отделена от межбюджетных отношений (хотя специального министерства по региональной проблематике нет).

А.В. Кузнецов и О.В. Кузнецова пришли к следующим важным для нашего исследования умозаключениям: «…В США - стране децентрализованного или конкурентного федерализма, напротив, региональная политика оказывается «спрятанной» в сложной системе межбюджетных трансфертов (грантов нижестоящим бюджетам) и различных программ. Из-за продекларированной децентрализованной модели федерализма, которая формально не предполагает активного федерального регулирования регионального развития, опыт США - крупнейшей по размерам экономики страны мира - в части федерального регулирования социально-экономического развития регионов незаслуженно остается в тени европейского опыта. США обычно рассматривается лишь как классический пример использования программного метода решения территориальных проблем. Описания Программы развития долины реки Теннесси, реже Аппалачской программы, - «кочуют» из учебника в учебник».

Что же касается регионального программирования на уровне Европейского Союза, то здесь не лишним будет подчеркнуть, что поскольку принятие многолетних финансовых планов ЕС оказывает непосредственное влияние на размеры ассигнований из общего бюджета интеграционной группировки на различные направления наднациональной политики, ближе к концу очередного, обычно 7-летнего периода подготавливается реформа того или иного направления, призванная повысить эффективность расходов ЕС. Подготовка нового финансового плана ЕС - на 2014-2020 гг. не стала исключением. При этом система региональной политики ЕС, называемой также политикой сплочения, формально претерпела большие изменения, что не удивительно - ведь это направление наряду с аграрной политикой по размерам финансирования в ЕС относится к ключевым. Так, в 2014-2020 гг. на наднациональную региональную политику ЕС предусмотрены ассигнования в размере 351,8 млрд. евро (порядка 32,5% расходов общего бюджета). Однако далеко не все новации этой политики действительно существенные.

Самым заметным новшеством наднациональной региональной политики программирования стало выделение с 2014 г. по уровню развития не двух, а трех групп регионов для распределения ассигнований из структурных фондов ЕС, отвечающих за политику сплочения - Европейского фонда регионального развития (ЕФРР) и Европейского социального фонда (ЕСФ). Наибольший объем финансирования по направлению региональной политики ЕС, названному «Инвестиции для роста и занятости», предназначен для менее развитых регионов (less developed regions) - с ВВП на душу населения с учетом паритетов покупательной способности валют (ППС) ниже 75% от среднего по ЕС уровня. Такие регионы расположены в основном в странах Центрально-Восточной и Южной Европы (рисунок 1.1). В то же время некоторый объем ассигнований получают регионы переходного типа (transition regions - с ВВП на душу населения от 75 до 90% от среднего по ЕС) и более развитые (more developed regions, где ВВП на душу населения превосходит 90% от среднего по ЕС).

Первая группа регионов выделялась на основе 75%-ного порога в уровне душевого ВВП в рамках региональной политики ЕС с конца 1980-х годов, хотя в разные периоды эта группа отсталых территорий носила разные наименования - регионы «цели 1» (до 2006 г.) и цели «конвергенция» (в 2007-2013 гг.). Примечательно, что другие группы регионов, выделенные в ходе реформ, приведших к оформлению в 1989 г. современной наднациональной региональной политики ЕС, постепенно исчезли. В частности, «цель 2» (конверсия регионов или частей регионов, а до 1993 г. также пограничных районов, серьезно пострадавших от промышленного спада) и «цель 5b» (содействие сельскому развитию, а с 1994 г. также корректировка структуры аграрных районов) были объединены с 2000 г. в новую «цель 2» (кроме части мероприятий, отнесенных к сфере ответственности общей сельскохозяйственной политики ЕС). Однако с 2007 г. эта цель исчезла, став частью цели «региональная конкурентоспособность и занятость». Отчасти это связано с переводом группировки не только отсталых, но и развитых территорий для нужд региональной политики ЕС на уровень административно-территориальных единиц NUTS-2 (сейчас это свыше 270 регионов в ЕС) с оставлением более мелкого уровня NUTS-3 (чуть более 1300 регионов) лишь для программ приграничного сотрудничества.

Важно отметить, что свыше 3 млрд. евро выделяется по линии финансирования региональных программ со стороны ЕСФ на новую специальную программу «Инициатива для молодежной занятости». Это стало реакцией на мировой экономический кризис и последовавший за ним кризис в зоне евро, которые резко увеличили безработицу среди молодежи. Средства в рамках этой инициативы направляются в регионы, где в 2012 г. безработица среди молодежи превышала 25% либо была выше 20% при среднем уровне более 30% в стране, где находится данный регион. Программа охватила многие страны, включая благополучные с точки зрения ВВП на душу населения, например, Швецию (рис. 1).



Рис. 1 - Регионы ЕС, участвующие в «Инициативе для молодежной занятости»

региональный программирование политика государство

Кроме того, важным по своему значению новшеством по итогам двухлетних переговоров о реформе политики сплочения, на наш взгляд, стало выделение среди 11 приоритетов для ассигнований структурных фондов ЕС по направлению «Инвестиции для роста и занятости» четырех ключевых. К ним отнесены поддержка НИОКР, информационно-коммуникационных технологий (ИКТ), малого бизнеса и низкоуглеродной экономики. Считается, что именно эти приоритеты в наибольшей степени способствуют выполнению «Стратегии 2020», принятой в ЕС для достижения «умного, устойчивого и инклюзивного» роста.

Формальные требования к мероприятиям политики сплочения действительно впечатляют - минимум 80% ассигнований ЕФРР должно идти на четыре названных приоритета в более развитых регионах, минимум 60% в регионах переходного типа и по меньшей мере 50% в менее развитых регионах. В то же время именно на последнюю группу приходится основной массив ассигнований, а у второго структурного фонда - ЕСФ - свои приоритеты. В результате в реальности на четыре ключевых приоритета планируется потратить менее 40% средств, в том числе 44,5% в более развитых странах-членах и 35,2% в менее развитых странах-членах ЕС. Цифры пока не являются точными, поскольку опубликованные на 1 июня 2014 г. данные стали лишь предварительным итогом переговоров Еврокомиссии и стран-членов в процессе подготовки национальных программ реализации мероприятий политики сплочения. Процесс согласования в ЕС всегда заканчивается уже в ходе реализации текущего многолетнего финансового плана (но и неизрасходованные средства могут переноситься на следующий многолетний период).



Заключение

Следует особо подчеркнуть, что в современных условиях экономической нестабильности и глобализации мировой экономики, всё более актуальной становится разработка очередности мер государственной региональной политики, и безусловно, совершенствование методов и приемов регионального программирования в этом контексте выходит на первый план.

Кроме того, отметим тот факт, что современная рыночная экономика функционирует в условиях активного воздействия на нее государства. Государственное воздействие на экономику и социальную сферу способно существенно повлиять на ход социально-экономических процессов, меняя характер экономической динамики. Региональное программирование в числе прочих методов государственного воздействия, направлено на смягчение циклических колебаний, поэтому оно носит, если можно так выразиться, упреждающий, специфический антициклический характер.

По результатам проведенного нами исследования, не лишним будет отметить, что текущая ситуация в глобальной экономике и, прежде всего, на сырьевых рынках, непростые внешние условия, а также сохраняющиеся неблагоприятные тенденции 2015-2016 гг., породили неопределенность, которую Президент РФ и Правительство РФ совместно со всеми Министерствами и Ведомствами пытаются преодолеть с помощью целого комплекса мер, в том числе, и с использованием рычагов регионального планирования и программирования. Тем не менее, существуют и определенные проблемы в этом направлении: в мае 2016 года ряд федеральных министров заявляли о необходимости сокращения финансирования Федеральной целевой программы развития Крыма.

Целесообразно сделать вывод также и о том, что в советской традиции исследования регионального планирования и программирования, в отличие от западных методик, сформировалось специфическое понимание данных терминов. Планирование, по сути дела, стало применяться для решения практических задач намного раньше, чем программирование. Институционализация планирования происходила в 20-е годы XX века, что предопределило отраслевой, а не территориальный характер планирования, в отличие от западных стран. Отметим, что весомый вклад в развитие процессов планирования, а также их адаптации к изменяющимся социально-экономическим условиям внес советский исследователь В.Ф. Павленко. Программирование появилось намного позже и изначально применялось как вспомогательный метод в рамках составления и реализации на практике планов пятилетних развития народного хозяйства СССР.

В Италии, как удалось выяснить в рамках проведенного исследования, после окончания Второй мировой войны сложилась специфическая форма государственного вмешательства в экономику - общенациональное экономическое программирование. С его помощью попытались свести воедино все формы и направления государственного участия в хозяйственной жизни страны.

Франция, в свою очередь, - является классической страной рыночного регионального программирования, где регулярно принимаются планы экономического и социального развития, носящие в основном индикативный характер.

Германия и США - это страны с принципиально разными подходами к организации региональной политики, соответствующими сложившимся в этих странах противоположным моделям федерализма и, безусловно, это страны с различными, но, крайне любопытными и эффективными подходами к организации регионального программирования.

Важным новшеством политики регионального программирования в Европейском Союзе стало выделение с 2014 г. по уровню развития не двух, а трех групп регионов для распределения ассигнований из структурных фондов ЕС, отвечающих за политику сплочения.



Список использованных источников

1. Айзард У. Методы регионального анализа: введение в науку о регионах. - M., 1966.

2. Бедерак Д.А. Эволюция региональной политики выравнивания уровней экономического развития в Европейском Союзе // Управленец. - 2014. - №2. - С. 33-38.

3. Золотарев С.В. Прогнозирование и программирование в системе управления устойчивым региональным развитием // Вестник Белгородского университета кооперации, экономики и права. - 2011. - № 2. - С. 353-359.

4. Магомедов М.Д., Алексейчева Е.Ю., Еделев Д.А. Экономическая география и регионалистика: учебник. - Издательство: «Дашков и К», 2012. - 376 с.

5. Мачавариани Г. Мир в 2013 году (Таблицы мирового развития) // Год планеты: ежегодник / ИМЭМО РАН. - М.: Идея-Пресс, 2014. - С. 411-449.

6. Леш A. Географическое размещение хозяйства. - M., 1959.

7. Павленко В.Ф. Планирование территориального развития. - М.: Экономика, 1984.

8. Региональная политика: зарубежный опыт и российские реалии / Под ред. А.В. Кузнецова, О.В. Кузнецовой. - М.: ИМЭМО РАН, 2015. - 137 с.

9. Региональная политика стран ЕС / Центр европейских исследований ИМЭМО РАН. Отв. ред. А.В. Кузнецов. - М., ИМЭМО РАН, 2012. - 230 с.

10. Троцковский А.Я. Программно-целевые методы в практике регионального управления: история становления и проблемы использования // Вестник Алтайской академии экономики и права. - 2015. - № 1 (39). - С. 74-80.

11. Штанько М.А. Политическая регионалистика: учебное пособие. ? М.: «ИНФРА-М», 2012. - 137 с.

12. Экономическая география и регионалистика: Учебное пособие / И.А. Козьева, Э.Н. Кузьбожев. ? М.: «ИНФРА-М», 2012. ? 334 с.

13. Giersch H. Aspects of Growth Centres in Rйgional Planning / Ed. by A. Kuklinsk. - Paris, The Hague, 1972.

14. Hagerslrand T. Aspects of the Spatial Structure of Social Communications and Diffusion of Information // Papers and Proceedings of the Rйgional Science Association. 1966, Vol. 16.

15. Investment for jobs and growth: Sixth report on economic, social and territorial cohesion. - Brussels: European Commission, 2014.

16. Myrdal G. Economie Theory and Under-developed Rйgions. - London, 1957.

17. Siebert H. Rйgional Economie Growth: Theory and Policy. - Scranton, 1969.

18. The European Union explained: Regional policy. - Luxembourg: European Commission, 2014.

19. The European Union explained: Regional policy. - Luxembourg: Publications Office of the European Union, 2015. - 16 p.

Размещено на Allbest.ru