Согласно данным доклада Роснедвижимости «О состоянии и использовании земель в Российской Федерации в 2006 году», в ходе 2006 года прогресс кадастровой оценки шёл в направлении уточнения границ поселений и земель сельскохозяйственного назначения. Приращение земельного фонда по категориям, по большей части прошло за счёт земельных ресурсов РФ запаса [16].

2.2 Анализ разграничения государственной и муниципальной собственности на земельные ресурсы

В России, когда она стала суверенной (1990-1991) и тем более в 1992г., когда четко были обозначены субъекты РФ и заключен Федеративный договор, встал вопрос разграничении государственной и муниципальной собственности на землю. За субъектами РФ было признано их право государственной собственности на землю на их территории. Кроме того, в РФ имеется 29 малочисленных народов, многие из которых заявляют о своём праве на землю. Таким образом, возникло право государственной федеральной собственности на землю и право собственности субъектов РФ, а позднее - и право муниципальной собственности на землю. В связи с таким административно-государственным устройством РФ возникли вопросы о разграничении прав в целом на имущество, а затем и конкретно на землю. В ЗК 1991 г. была закреплена государственная собственность на землю РСФСР и республик в её составе (ст. 3) и в то же время в ст. 15-16 была определена компетенция РСФСР и республик в её составе в области регулирования земельных отношений. В ст. 17-20 подробно говориться о компетенции сельских, поселковых, городских и районных органов власти в области регулирования земельных отношений. Они осуществляют владение, пользование и распоряжение землёй на своей территории (предоставление земель, их изъятие, взимание платы за землю, контроль, ведение учета и контроля, разрешение земельных споров). Но о собственности краёв и областей, автономий и муниципальной собственности ничего не говорилось [15, c.15].

Впервые право муниципальной собственности на землю было четко сформулировано в Законе «О местном самоуправлении».

В статье 2 названы муниципальные образования, а в ст. 36-78 подробна изложена компетенция местных Советов и администраций по распоряжению и управлению муниципальными землями.

Они названы экономической основой местного самоуправления. 28 августа 1995 года принят ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На основе Конституции РФ, уставов и законов субъектов РФ принимают свои уставы и другие акты, в т.ч. в области земельных отношений. Собственность на землю краёв и областей была предусмотрена Законом РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов и краевой, областной администрации» от 5 марта 1992 г. В ст. 3-4 определены их собственная компетенция, принятие уставов и других актов; в ст. 11 закреплена собственность области, края на землю; в ст. 44-51 - компетенция их представительных органов и их администраций в регулировании земельных отношений. Передача объектов из собственности РФ в собственность её субъектов осуществляется по ходатайству последних и по решению Правительства РФ; передача объектов из собственности РФ или её субъектов в муниципальную собственность - по их ходатайству и по решению правительства РФ и администраций Субъектов РФ. Процесс передачи непрерывный, он идет и будет идти постоянно, по мере необходимости [8, c.217].

Одной из особенностей земельного законодательства России является то, что объем прав на землю находиться в зависимости от правового статуса обладателя этих прав, т.е. субъекта земельных отношений. Поэтому точное представление субъекта о его правовом положении (гражданство, льготы для граждан, организационно-правовая форма для юридических лиц) поможет ему в уяснении того, какими правами на землю он обладает. В соответствии с российским законодательством субъектами земельно-правовых отношений могут быть физические лица - граждане РФ, иностранцы, лица без гражданства, юридические лица, государственные и административно- территориальные образования, РФ, субъекты РФ, органы государственной власти и управления. Законодательство РФ, устанавливая нормы, регулирующие земельные отношения, предоставило им определённые права и наделило их определенными обязанностями, а значит, включило их в земельные отношения в качестве субъектов. Субъектам правовых отношений присущи определенные качественные признаки, составляющие их правосубъектность. Субъектам земельно-правовых отношений присуща земельная правосубъектность, которая определена законодательством. Разумеется, она не может быть во всем одинакова у граждан и юридических лиц [12, c.11].

• 3. Решение проблем использования Государственных (муниципальных) земельных ресурсов

3.1 Проблемы использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов

В настоящее время реализации российского законодательства, действующего в области местного самоуправления, препятствует, прежде всего, торможение его реформирования на уровне субъектов Федерации.

Основной фактор, который определяет недостаточное развитие местного самоуправления, - это непонимание многими самого статуса местного самоуправления. Оно до сих пор воспринимается большинством чиновников и вообще большинством граждан как часть государственной машины. И мало кто понимает, что местное самоуправление на самом деле противовес государству, и совсем другой инструмент - общественный. А государство - это всего лишь собрание чиновников.

Желание строить муниципалитеты по государственной вертикали часто приводит к многочисленным нарушениям прав граждан на местное самоуправление и противоречит российскому законодательству. Надо признать, что сегодня самые незаинтересованные люди в развитии местного самоуправления - это губернаторы. Понятно почему. Есть противоречия интересов, и отдать власть местному самоуправлению - значит, будет меньше власти, меньше денег и т.д.

Известны случаи, когда губернаторы пытаются назначать глав местного самоуправления, таких примеров много. Практически по всей стране губернаторы заставляют глав администраций, депутатов местного самоуправления каждый год обращаться к ним с поклоном и просить налоговые нормативы, потому что у местного самоуправления нет финансовой базы.

Местные власти в результате принимают вынужденные бюджеты, что приводит к значительному росту кредиторской задолженности.
Ссылаясь на Конституцию, государственные чиновники, забывают, что она у нас нередко не выполняется вообще. Например, есть 132 статья, где написано, что в функции местного самоуправления входит охрана общественного порядка. Однако местное самоуправление этим не занимается, даже близко не подпускают.

Сложившаяся в стране система местного самоуправления приводит к оторванности муниципальной власти от населения, особенно это чувствуется в больших городах и сельских районах. Деятельность администрации в результате получается непрозрачной, жители не включены в процесс принятия решений, выборные лица часто высокомерны и абсолютно не озабочены нуждами населения.

Существует проблема внутреннего местного самоуправления тех же представителей органов местного самоуправления. Депутатами являются очень часто руководители муниципальных учреждений, предприятий - это люди, зависящие от администрации. Финансовая деятельность муниципалитетов непрозрачна. Есть незаконные депутатские фонды, из которых несправедливо выплачиваются привилегии депутатам, и т.д. Проблем море, но они не являются непреодолимыми. В Конституции РФ по местному самоуправлению заложена хорошая базовая основа. Просто практика не соответствует теории. Создатели Конституции, наверное, считали, что достаточно закрепить по подобию американской конституции право на местное самоуправление, декларировать его, и оно появиться. Для реализации этого права надо либо четко и подробно прописывать законы, либо должно быть очень развитое гражданское общество, что связано одно с другим.

Наиболее типичными расхождениями регионального законодательства с федеральным, имеющими концептуальный характер является:

Жесткая регламентация структуры органов местного самоуправления, исчерпывающий перечень органов местного самоуправления, создаваемых во всех муниципальных образованиях;

Упразднение местного самоуправления там, где оно прежде осуществлялось, игнорирование мнения населения при установлении границ муниципальных образований;

Выведение отдельных территорий из сферы действия законодательства о местном самоуправлении - его осуществлении или исключительно в границах административных районов с запретом на организацию представительных органов власти и подразделениях - городах, сельских округах, селах или, наоборот, выталкивание местного самоуправления в отдельные сельские населенные пункты, подъезды и улицы в городах со статусом общественного территориального самоуправления;

Отнесение полномочий местного самоуправления к компетенции органов государственной власти административно - территориальных единиц;

Превышение пределов правового регулирования вопросов местного значения вплоть до предписания со стороны администраций субъектов Федерации органам местного самоуправления создать исполнительные органы, подчиненные администрациям области, края, а также регламентация самой деятельности органов местного самоуправления с помощью «указаний» сверху;

Установление ограничений на осуществление права муниципальной собственности;

Передача органов местного самоуправления отдельных государственных полномочий без передачи необходимых для их выполнения материальных и финансовых средств;

Ограничение права граждан избирать и быть избранными путем установления ценза оседлости, возрастного, имущественного и иных цензов.
Расхождения законодательства субъектов Федерации с федеральным и Конституцией РФ в первую очередь свидетельствуют о привычке к управленческой государственной вертикали и сохранение традиции сопротивления региональных элит переходах демократической концепции государственно - политического устройства [16].

3.2 Реформирование использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов

В регулировании земельных отношений существует много пробелов. Ряд вопросов в законодательстве полностью не урегулирован. Если не касаться проблемы, связанной с принятием Земельного кодекса РФ, то хотелось бы отметить следующее.

Необходимо принять Федеральный закон «О государственных и муниципальных землях», предусматривающий правовой механизм разграничения земель, находящихся в государственной собственности. Законодательство РФ, провозгласив разные формы собственности на землю, до сих пор не установило правовой механизм приватизации государственных земель. И как следствие, на практике в субъектах РФ и муниципальных образованиях получил активное развитие стихийный процесс передела государственной собственности на землю как путем заключения различного рода Договоров (соглашений) с органами государственной власти РФ, так и самостоятельного правового регулирования этих отношений. При этом нормативные правовые акты, принятые различными органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, в большей своей части противоречат федеральному законодательству и друг другу. А это приводит к нарушению конституционных прав граждан и юридических лиц на землю и создает благодатную почву для коррупции.

В условиях правового вакуума резко возрастает потребность в проведении Россией единой государственной правовой земельной политики по разграничению государственной собственности на землю, политики, урегулированной федеральным законом.

В этих условиях Государственному комитету РФ по земельным ресурсам и землеустройству следует подготовить проект Федерального закона «О государственных и муниципальных землях».

В процессе работы над проектом Федерального закона было возможно подготовить два варианта. Первое и главное их отличие: концепция первого варианта основывается на положениях гражданского законодательства РФ. Он определяет критерии, принципы и порядок отнесения земель, находящихся на день вступления в силу данного Федерального закона в государственной собственности, к собственности РФ, собственности субъектов РФ, собственности муниципальных, образований, а также особенности распоряжения указанными землями. Такой законопроект, на мой взгляд, будет являться законом разового действия («однодневкой») и регулировать отношения, исключительно связанные с разграничением государственной собственности на землю.

Концепция второго варианта проекта Федерального закона базируется на земельном законодательстве РФ с учетом гражданского законодательства, в том числе Федерального закона «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним». В данном законопроекте определяются: понятия государственных и муниципальных земель; состав федеральных земель, земель субъекта РФ, муниципальных земель; право государственной и муниципальной собственности, на землю; порядок разграничения государственных и муниципальных земель, а также управления и распоряжения ими. Таким образом, предлагается комплексное регулирование отношений, включая как определение государственных и муниципальных земель, так и правовой механизм их разграничения. В законопроекте предпринята попытка регулирования отношений по юридическому оформлению земли как объекта права собственности РФ, субъектов РФ, муниципальных образований.

Попытки ликвидировать образовавшийся пробел предпринимаются также депутатами Государственной Думы. Опубликован проект Федерального закона «О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю». Правовая экспертиза законопроекта показала, что нельзя решить часть проблем, не решив ее в целом. Без создания правового механизма разграничения государственной собственности на землю между РФ и субъектами РФ в целом нельзя, в частности обеспечить реализацию конституционного права муниципальной собственности на землю. То есть без принятия Федерального закона «О государственных и муниципальных землях» нельзя ни создать, ни применить Федеральный закон «О реализации конституционного права муниципальной собственности на землю».

По моему нашему мнению, второй вариант проекта закона ближе к истине.

Не оспаривая правового механизма разграничения государственной собственности на землю, изложенного в первом варианте законопроекта, считаю, что соединение двух вариантов законопроекта позволит восполнить пробелы федерального земельного законодательства в условиях отсутствия Земельного кодекса РФ.

Такой подход позволит, во-первых, укрепить федеральную власть; во-вторых, гарантировать субъектам РФ и муниципальным образованиям в пpeдeлах их полномочий самостоятельность; в-третьих, оформить земли на праве собственности за РФ, субъектами РФ, муниципальными образованиями; в-четвертых, организовать и урегулировать гражданский оборот земель; в-пятых, предоставить законную возможность реализации правомочий собственников по распоряжению землями (купля-продажа, аренда земельных участков и т. д.); в-шестых, обеспечить поступление денежных средств в федеральный бюджет, бюджеты субъектов РФ, местные бюджеты.

Законодательство РФ провозгласило такие формы собственности и а землю, как частную, государственную (РФ, субъектов РФ), муниципальную. Однако разграничение государственной собственности в законодательстве до сих пор не урегулировано.

Таким образом, в настоящее время земля, не находившаяся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, является государственной собственностью.

Приобретение права муниципальной собственности на землю в России, имеющее в своей основе разграничение государственной собственности, предполагает специальный правовой механизм, состоящий из провозглашения права муниципальной собственности на землю; определения и формирования земельных участков, являющихся муниципальной собственностью; определения порядка владения. пользования, распоряжения и управления муниципальными землями; государственной регистрации права муниципальной собственности на земельные участки и выдачи правоудостоверяющих документов.

Последовательное прохождение этих этапов является реализацией в жизнь правового механизма, направленного на приобретение права муниципальной собственности на землю.

Таким образом, в настоящее время муниципальное образование права муниципальной собственности на земельные участки не приобрело.

В настоящее время действует порядок управления и распоряжения земельными участками, урегулированный законодательством РФ. Он состоит в том, что государство, являясь собственником земель, определило органы государственной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления, уполномоченные управлять и распоряжаться землями, находящимися в государственной собственности. Оно делегировало им полномочия по распоряжению землями; обязало их принять нормативные правовые акты, регулирующие порядок изъятия и предоставления земельных участков на соответствующей территории. Государственное управление землями на местах осуществляют территориальные органы Министерства РФ по земельной политике, строительству и жилищно-коммунальному хозяйству - комитеты по земельным ресурсам и землеустройству.

3.3 Эффективность использования государственных (муниципальных) земельных ресурсов

Несмотря на серьезность проблем, касающихся государственной земельной собственности, законодатель пока еще не уделял должного внимания их разрешению. Принято считать, что эти проблемы исчезнут с принятием различных поправок к Земельному кодексу Российской Федерации. Возможно, именно поэтому законодатель не предпринимает усилий для урегулирования соответствующих вопросов. С этой позицией можно согласиться лишь отчасти.

Земельный кодекс Российской Федерации является актом земельного законодательства. Значит, собственность на землю останется категорией земельного законодательства. Земельный кодекс Российской Федерации лишь учтет требования гражданского права. Наличие в Гражданском кодексе Российской Федерации главы о праве собственности на землю ситуацию не спасет. Эта глава -- чужеродное образование в этом Кодексе. Следуя такой логике, надо бы в Гражданский кодекс Российской Федерации включить главы о праве собственности на лес, недра и так далее. Вопрос о том, какие нормы (земельного или гражданского права) регулируют отношения собственности на землю, останется открытым. Опять сохранится неопределенность, усугубляющаяся принятием противоречивого гражданского и земельного законодательства. На нынешнем этапе развития законодательства таких издержек, видимо, не избежать. Лишь со временем, когда будут сброшены идеологические шоры, система законодательства приобретет цивилизованные формы.

Вместе с тем можно спрогнозировать и определенные позитивные сдвиги. Наверняка Земельный кодекс Российской Федерации определит порядок разграничения государственной собственности на землю и управления государственной земельной собственностью. По всей видимости, будет установлена оборотоспособность земли и ограничения прав земельного собственника. Вне всякого сомнения, это будет прорыв в области правового регулирования отношений, касающихся государственной собственности на землю.

Направления развития законодательства, регулирующего вопросы государственной земельной собственности, уже ясны.

Среди указанных направлений главным является урегулирование вопросов, связанных с разграничением государственной земельной собственности. Уже принят целый ряд федеральных законов, которые объявили определенные земли и земельные участки федеральной собственностью. Есть законодательные акты, в соответствии с которыми некоторые государственные земли должны быть отнесены к собственности субъектов Российской Федерации и муниципальной собственности. Вопрос об отнесении земли к федеральной собственности или собственности субъектов Российской Федерации уже неоднократно рассматривался Конституционным Судом Российской Федерации. В последнее время наметилась тенденция к установлению общего порядка разграничения государственной земельной собственности. Скоро эта проблема из законодательной полностью превратится в правоприменительную.

Вторым направлением развития соответствующего законодательства является управление государственной земельной собственностью. Пока проблема решается в рамках отдельных федеральных законов и указов Президента Российской Федерации. Сфера действия этих нормативных актов достаточно узкая. Кроме того, управление собственностью не определяется в полной мере. Это неудивительно. Пока не разграничена государственная собственность на землю, решение вопроса об управлении ею кажется преждевременным. Проект Земельного кодекса Российской Федерации содержит положения об управлении, как федеральной земельной собственностью, так и земельной собственностью субъектов Российской Федерации. Недалеко то время, когда эта ключевая проблема будет решена.

Третьим направлением развития законодательства является урегулирование оборотоспособности земельных участков из состава государственных земель. Законодательство в этой сфере почти отсутствует, и, скорее всего, оно начнет появляться только после принятия Земельного кодекса Российской Федерации.

Законодательство о государственной земельной собственности по другим направлением вовсе не развивается.

На основании изложенного, можно прийти к следующим выводам. Еще долго вопросы о государственной земельной собственности будут стоять на повестке дня. Однако с мертвой точки дело сдвинется только с принятием Земельного кодекса Российской Федерации. Наше законодательство постепенно начнет использовать нормальные правовые конструкции и освободится от неоправданного влияния устаревших взглядов на землю.

Заключение