Договор поставки для государственных нужд по законодательству Российской Федерации

В соответствии с Федеральным законом «О государственном материальном резерве» О государственном материальном резерве: Федеральный закон от 29.12.1994 № 79-ФЗ (ред. от 28.12.2010) // Российская газета. - № 11-12. - январь, 1995. номенклатура материальных ценностей в государственном резерве и нормы их накопления, порядок разработки данной номенклатуры и норм устанавливаются Правительством РФ. При этом ежегодный объем накопления материальных ценностей в государственном резерве планируется в составе государственного оборонного заказа в пределах средств, предусматриваемых на эти цели в федеральном бюджете на текущий год (ст. 5).

Действующее законодательство предусматривает возможность самостоятельного формирования госзаказов на уровне субъектов РФ. Потребности субъектов РФ в товарах (работах, услугах), необходимых для решения задач жизнеобеспечения регионов и реализации региональных целевых программ, определяются органами государственной власти субъектов РФ, которые устанавливают порядок формирования региональных государственных заказов, их состав и объемы.

Государственные органы и уполномоченные государственные учреждения Московской области представляют в уполномоченный орган предложения по объему и укрупненной номенклатуре, а также прогнозируемой стоимости продукции, подлежащей закупке для областных нужд.

Уполномоченный орган в установленные сроки осуществляет обобщение и анализ представленной информации. Также он формирует параметры (показатели) объемов данной продукции по укрупненной номенклатуре для включения в прогноз социально-экономического развития Московской области на очередной финансовый год. После этого уполномоченный орган представляет в центральный исполнительный орган государственной власти Московской области, исполняющий областной бюджет, предложения по прогнозируемым объемам расходов на закупку продукции для областных нужд. Последний, составляя проект закона об областном бюджете на очередной финансовый год, формирует расходы на закупку продукции для областных нужд. При этом учитываются представляемые уполномоченным органом предложения, касающиеся прогнозируемого поступления доходов в областной бюджет.

В Пензенской области областной заказ изначально формировался в соответствии с Порядком формирования областного государственного заказа, утвержденным постановлением правительства области. После принятия бюджета области на очередной финансовый год областными органами исполнительной власти разрабатываются бюджетные заявки, которые согласовываются с Министерством финансов области и передаются в комитет экономики правительства области. Комитет экономики с учетом представленных предложений по объему товаров (работ, услуг) для областных государственных нужд и с учетом ресурсных возможностей области формирует сводный перечень областного госзаказа и представляет его на рассмотрение в правительство области. После утверждения сводный перечень публикуется в областном официальном печатном издании и других средствах массовой информации. Косой М.Г., Тактаев М.П. Опыт и проблемы конкурсного размещения заказов на поставки продукции для областных государственных нужд Пензенской области // Конкурсные торги. - 2001. - Июль - август. - С. 31 - 37.

Следует отметить, что в отдельных субъектах РФ формируется объединенный государственный заказ. Так, Администрация Ростовской области с начала 2001 г. приступила к формированию объединенного регионального госзаказа. При этом в данном субъекте РФ исходят из того, что объединение отдельных заказов по однотипной продукции позволяет получить дополнительную экономию бюджетных средств за счет закупок больших партий продукции.

Процесс формирования объединенного регионального заказа заключается в следующем. Государственные заказчики в срок до 1 октября текущего года с учетом предложений подведомственных учреждений планируют свою потребность в продукции на будущий финансовый год. Затем они передают сведения в министерство экономики области, которое разрабатывает сводный прогноз по объемам закупок соответствующих видов продукции. В дальнейшем данное министерство формирует проект объединенного регионального госзаказа по однотипной продукции и предложения по его организаторам и вносит его для утверждения на заседание правительства области. Формирование объединенного госзаказа позволяет достичь существенной экономии бюджетных средств при последующем размещении заказа. Корытцев М. Механизм формирования регионального заказа: теория и практика. Особенности формирования объединенного заказа в Ростовской области // Конкурсные торги. - 2002. . - № 3. - С. 35 - 39.

Следует отметить, что в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах: Бюджетное послание Президента РФ Федеральному Собранию от 25.05.2009 // Парламентская газета. - № 28. - 29.05.2009. говорится о необходимости совершенствования механизма государственных закупок за счет консолидации заказов. Одним из способов решения данной задачи является формирование объединенных госзаказов, что может рассматриваться в качестве одного из направлений централизации системы госзаказов.

Таким образом, механизм формирования госзаказов в субъектах РФ выработан. Госзаказы в соответствии с установленными правилами ежегодно формируются и в дальнейшем исполняются. Практика в сфере отношений по госзаказам показывает, что в последнее время все больше внимания государства, средств массовой информации, организаций гражданского общества уделяется вопросам, связанным с номенклатурой и объемами закупаемых товаров (выполняемых работ, оказываемых услуг), а также расходами на данные цели.

Как известно, в законодательстве по госзаказам изначально в качестве одной из основных выделялась цель эффективного расходования бюджетных средств. Как уже отмечалось выше, в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах» также в качестве одного из основных направлений выделено обеспечение режима экономного и рационального использования бюджетных средств, оптимизация расходов на содержание органов государственной власти. В целях повышения эффективности использования ресурсов при закупках товаров и услуг для государственных нужд поставлена задача по обеспечению снижения расходов за счет практики необоснованного завышения цен. При этом особо выделены закупки для нужд обороны, закупки лекарств, строительство и реконструкция автомобильных дорог, применительно к которым отмечается значительное завышение цен.

Практика свидетельствует о том, что нередко, в том числе в условиях финансово-экономического кризиса (когда возникли трудности с наполняемостью бюджетов различных уровней), в качестве предмета (объекта) заказов выступают, в частности, излишне дорогостоящие товары (мебель, люстры, автомобили, сувенирная продукция и т.д.), услуги по проведению праздничных мероприятий и т.п. То есть актуальным является вопрос о том, на какие цели расходуются бюджетные средства. Это имеет особое значение в условиях провозглашения режима строжайшей экономии бюджетных средств. Кудилинский М.Н. Административные процедуры размещения государственного заказа // Известия вузов. Правоведение. - 2009. - № 3. - С. 127 - 132.

Практика показывает, что решение вопроса о ценах, по которым закупаются товары (результаты работ, услуги), непосредственно связано со стадией формирования заказов. В это время определяются (обосновываются) лимиты бюджетного финансирования, которые в большинстве случаев являются неким ориентиром для установления начальной (максимальной) цены государственного контракта, объявляемой при размещении госзаказов. Завышение лимитов бюджетного финансирования может привести к заключению государственных контрактов по завышенным ценам, создать предпосылки для коррупционных проявлений.

В настоящее время данные факты привлекают внимание, в том числе Генеральной прокуратуры РФ. Это обстоятельство отражено, например, в выступлении начальника управления по надзору за исполнением законодательства о противодействии коррупции Генеральной прокуратуры РФ А. Аникина 17 декабря 2009 г. на Всероссийском семинаре-совещании на тему «Актуальные проблемы теории и практики выявления и пресечения коррупционных правонарушений». Речь идет о том, что начальная (максимальная) цена контракта устанавливается не на основе изучения рыночной конъюнктуры, а исходя из выделенных лимитов бюджетного финансирования. Это влечет заключение контрактов по завышенным ценам на крайне невыгодных для государства условиях, создает предпосылки для так называемых откатов. Официальный веб-сайт Генеральной Прокуратуры РФ // www.genproc.gov.ru

Так, Постановлением ФАС Дальневосточного округа от 09.09.2011 № Ф03-4249/2011 по делу № А73-9290/2010 было вынесено решение, что при заключении государственного контракта от 01.01.2009 № 9 на возмещение расходов за водоснабжение и водоотведение объектов истца, стороны неверно определили его стоимость. Вследствие этого, при осуществлении оплаты по контракту по завышенной цене на стороне ответчика возникло неосновательное обогащение, которое подлежит взысканию наряду с процентами на основании статей 1102, 1107 ГК РФ. Постановление ФАС Дальневосточного округа от 09.09.2011 № Ф03-4249/2011 по делу № А73-9290/2010 // СПС КонсультантПлюс.

Таким образом, в настоящее время в федеральном законодательстве отсутствует общее определение понятия «государственный заказ», в связи, с чем существуют предпосылки к нарушению законодательства. В частности, это касается законодательства о размещении заказов.

В связи с этим актуальным представляется решение следующих задач.

Во-первых, совершенствование контроля при формировании госзаказов различного уровня. Предметом контроля должны являться номенклатура и объемы закупаемых товаров (а также работ, услуг), лимиты бюджетного финансирования, выделяемые на данные цели. Субъектами такого контроля могут выступать государственные контролирующие органы, в том числе органы финансового контроля, а также организации гражданского общества, средства массовой информации.

Во-вторых, ужесточение ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств.

Об ответственности за осуществление государственных закупок с нарушением установленного порядка говорится в ст. 301 БК РФ. Данной статьей предусмотрено, что в случае нарушения порядка закупок, установленного Бюджетным кодексом РФ, могут быть применены следующие меры: блокировка соответствующих расходов, привлечение к ответственности в соответствии с законодательством РФ об административных правонарушениях, а также вынесение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса.

Кроме того, при выявлении фактов умышленного завышения (занижения) цен в процессе осуществления государственных закупок руководители соответствующих учреждений при наличии состава преступления привлекаются к ответственности, предусмотренной Уголовным кодексом РФ. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 21.07.2011) // Собран. закон. РФ. - 17.06.1996. - № 25. - ст. 2954.

Об установлении юридической ответственности за неэффективное расходование бюджетных средств идет речь в Бюджетном послании Президента РФ «О бюджетной политике в 2010 - 2012 годах». Представляется, что соответствующими нормами на федеральном уровне могут быть дополнены как Кодекс РФ об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 № 195-ФЗ (ред. от 08.11.2011) // Российская газета. - № 256. - 2001, декабрь., так и Уголовный кодекс РФ. Также необходимо отметить, что административная ответственность за неэффективное расходование бюджетных средств из региональных бюджетов может устанавливаться нормативными правовыми актами субъектов РФ.

2.2 Содержание договора поставки для государственных нужд

Понятие государственного контракта на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд содержится в ГК РФ. Согласно ст. 526 по государственному или муниципальному контракту на поставку товаров для государственных или муниципальных нужд поставщик (исполнитель) обязуется передать товары государственному или муниципальному заказчику либо по его указанию иному лицу, а государственный или муниципальный заказчик обязуется обеспечить оплату поставленных товаров.

Общее определение государственного и муниципального контракта на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг включено в Закон о размещении заказов.

Под государственным или муниципальным контрактом понимается договор, заключенный заказчиком от имени Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или муниципального образования в целях обеспечения государственных или муниципальных нужд. Андреева Л.В. Закупки товаров и энергосервисных работ для федеральных государственных нужд: правовое регулирование. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: «Волтерс Клувер». - 2011.

В данном определении указывается на договорное существо контракта, одну из сторон контракта - публичное образование и цель заключения контракта.

Наименование «государственный контракт» наилучшим образом отражает особенности заключаемых государством договоров.

В данном названии имеются две составляющие - «государственный» и «контракт».

Термин «государственный» подчеркивает участие государства в договорных отношениях, «особую значимость» поставок продукции для государственных нужд.

Термин «контракт» выражает договорный характер взаимоотношений государства и хозяйствующего субъекта по закупкам товаров в публичных интересах. Употребление термина «контракт», а не «договор» отражает, как представляется, историческую преемственность современной системы государственных закупок и контрактной системы закупок государством сельскохозяйственной продукции в советский период.

К отношениям по поставкам товаров для государственных или муниципальных нужд в части, не урегулированной правилами § 4 гл. 30 ГК РФ, применяются правила о договоре поставки.

Вместе с тем государственный или муниципальный контракт обладает рядом существенных особенностей, не позволяющих его рассматривать в качестве обычного договора поставки. К числу основных особенностей можно отнести следующие.

Во-первых, специальный субъектный состав. Стороной государственного или муниципального контракта является Российская Федерация, субъект Российской Федерации или муниципальное образование. От имени публичного образования контракт заключает государственный или муниципальный заказчик (ч. 1 ст. 9 Закона о размещении заказов).

Во-вторых, особая цель контракта - обеспечение публичных нужд.

В-третьих, применение специальных способов размещения заказов публичных образований (торгов в форме конкурса или аукциона, без проведения торгов (запрос котировок, у единственного поставщика).

В-четвертых, осуществление финансирования поставок товаров за счет бюджетных средств и привлекаемых для этих целей средств внебюджетных источников.

В-пятых, особые правила по исполнению, изменению и расторжению государственного или муниципального контракта (ст. 533, 534 ГК РФ).

В-шестых, более сложный характер складывающихся правоотношений между публичным образованием и второй стороной контракта, что отражается в том числе и в наименовании второй стороны - поставщик (исполнитель). Эти и иные особенности государственного и муниципального контракта позволяют рассматривать его в качестве особой разновидности договора поставки. В целом ряде случаев в государственном контракте предусматривается возможность государственного заказчика предъявлять не только требования к готовой продукции, но и определенные технологические и иные требования к ее производству. Абрамова Е.Н., Аверченко Н.Н., Арсланов К. М. (и др.) Комментарии к Гражданскому Кодексу Российской Федерации. Часть вторая: учебно-практический комментарий (под ред. Сергеева А.П.). - М.: «Проспект». - 2010.

На содержание государственного контракта непосредственное влияние оказывают правила Закона о размещении заказов об условиях, включаемых в государственный контракт.

Так, ч. 3 ст. 29 предусмотрено, государственный контракт заключается на условиях, указанных в поданной участником конкурса, с которым заключается контракт, заявке на участие в конкурсе и в конкурсной документации. Требования к содержанию конкурсной документации предусмотрены ч. 4 ст. 22. Среди сведений, указанных в данной статье, - описание товара, его функциональных характеристик (потребительских свойств); количество, качество товара; требования к сроку и (или) объему предоставления гарантий качества товара; место, условия и сроки (периоды) поставки; форма, сроки и порядок оплаты товара; источник финансирования товара; порядок формирования цены контракта; сведения о валюте, используемой для формирования цены контракта и расчетов с поставщиками; порядок применения официального курса иностранной валюты к рублю Российской Федерации, установленного Центральным банком России и используемого при оплате заключенного контракта. Прикладываемый к конкурсной документации проект государственного контракта рассматривается как неотъемлемая часть конкурсной документации. Подавая заявку на участие в конкурсе, участник выражает свое согласие на условия, указанные в конкурсной документации.

Государственный заказчик вправе требовать предоставления обеспечения исполнения контракта (безотзывной банковской гарантии или страхования ответственности по контракту или передачи заказчику в залог денежных средств), при этом контракт заключается только после предоставления обеспечения. Способ обеспечения исполнения контракта из перечисленных способов участник конкурса определяет самостоятельно.

При этом обязательными условиями, включаемыми в поданную заявку на участие в конкурсе, согласно ч. 3 ст. 25 являются функциональные характеристики (потребительские свойства) товара, качественные характеристики, предлагаемая цена контракта. Требовать иные сведения, относящиеся к условиям контракта, запрещено.

При определении лучших условий контракта, предложенных на участие в конкурсе, как указывалось, конкурсная комиссия оценивает предложения по цене, функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара или качественным характеристикам, расходы на эксплуатацию товара, расходы на техническое обслуживание товара, сроки (периоды) поставки товара, сроки предоставления гарантий качества товара, объем гарантий качества товара (ч. 4 ст. 28). Соответственно, именно данные условия включаются в государственный контракт.

Аналогичные правила установлены Законом о размещении заказов применительно к условиям контракта, заключаемого по результатам аукциона. Борисов А.Н., Краев Н.А. Комментарий к Федеральному закону от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (постатейный). - М.: Деловой двор. - 2011.

Государственный контракт в таких случаях заключается на условиях, указанных в извещении о проведении открытого аукциона и документации об аукционе, по цене, предложенной победителем аукциона, либо в случае заключения контракта с участником аукциона, который сделал предпоследнее предложение о цене контракта, по цене, предложенной таким участником (ч. 3 ст. 38). Заказчик вправе установить также требование предоставления обеспечения исполнения контракта, способ которого из указанных в ч. 4 ст. 38 способов определяется участником самостоятельно.

В извещении о проведении открытого аукциона, поскольку в качестве объекта выступают товары массового спроса, как было указано, содержатся сведения о предмете контракта с указанием количества поставляемого товара и места поставки товара. Более развернутые требования к поставляемому товару предусмотрены в документации об аукционе (к качеству, техническим характеристикам товара, безопасности, к функциональным характеристикам (потребительским свойствам) товара, размерам, упаковке, отгрузке товара и иные показатели, связанные с определением соответствия поставляемого товара потребностям заказчика) (ч. 2, 2.1 ст. 34).

В подаваемой участником размещения заказа заявке указываются сведения о функциональных характеристиках (потребительских свойствах) и качественных характеристиках товара, а также копии документов, подтверждающих соответствие товара требованиям, установленным в соответствии с законодательством, если установлены такие требования (п. 2 ч. 2 ст. 35).

При проведении запроса котировок цен государственный контракт заключается на условиях, предусмотренных извещением о проведении запроса котировок, по цене, предложенной победителем в котировочной заявке или в котировочной заявке участника размещения заказа, с которым заключается контракт в случае уклонения победителя от заключения контракта (ч. 8 ст. 47).

Кроме того, в Закон о размещении заказов включены императивные нормы об условиях государственного и муниципального контракта. Так, в ч. 4.1 ст. 9 предусмотрено, что цена контракта является твердой и не может изменяться в ходе его исполнения, за отдельными исключениями.

В ч. 10 ст. 9 предусмотрено, что в контракт включается обязательное условие об ответственности поставщика за неисполнение или ненадлежащее исполнение договорного обязательства, и в самом законе установлена ответственность как заказчика, так и поставщика (ч. 9 и 11 ст. 9).

Новым требованием, установленным Федеральным законом «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации: Федеральный закон от 23.11.2009 № 261-ФЗ(ред. от 18.07.2011) // Российская газета. - № 226. - 2009, ноябрь. (далее - Закон об энергосбережении), является требование о том, что производимые на территории Российской Федерации и импортируемые в Российскую Федерацию товары (из числа бытовых энергопотребляющих устройств, компьютеров, других компьютерных электронных устройств и организационной техники) должны содержать информацию о классе их энергетической эффективности в технической документации, прилагаемой к этим товарам, их маркировке, на этикетках. Виды товаров, на которые распространяется данное требование, перечислены в постановлении Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1222. О видах и характеристиках товаров, информация о классе энергетической эффективности которых должна содержаться в технической документации, прилагаемой к этим товарам, в их маркировке, на их этикетках, и принципах правил определения производителями, импортерами класса энергетической эффективности товара: Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 № 1222 (ред. от 10.12.2010) // Российская газета. - № 20. - 2010, октябрь.

Как указывалось ранее, специальные требования энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд, утверждены постановлением Правительства РФ от 31 декабря 2009 г. № 1221. Об утверждении Правил установления требований энергетической эффективности товаров, работ, услуг, размещение заказов на которые осуществляется для государственных или муниципальных нужд: Постановление Правительства РФ от 31.12.2009 № 1221 // Собран. закон. РФ. - 01.02.2010. - № 5. - ст. 525.

Закон о размещении заказов также требует включения в государственный контракт обязательного условия о порядке осуществления заказчиком приемки поставляемых товаров на соответствие их количества, комплектности, объема и качества требованиям, установленным в контракте.

Помимо Закона о размещении заказов, положения о существенных условиях государственного контракта предусмотрены и в иных федеральных законах и других нормативных правовых актах.

Так, в Федеральном законе от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» предусмотрено, что продукция, поставляемая по государственному контракту, должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, устанавливаемым этим контрактом. Данное положение нуждается в изменении, поскольку обязательные требования к безопасности товаров в настоящее время устанавливаются техническими регламентами. Борисов А.Н. Новое в законодательстве о размещении заказов. М.: Деловой двор, 2011. - с 47.

К обязательным относятся требования к качеству продукции, обеспечивающие ее безопасность для жизни и здоровья населения, охрану окружающей среды, совместимость и взаимозаменяемость продукции.

Поставляемая по государственным контрактам продукция, подлежащая в соответствии с законами Российской Федерации обязательной сертификации, должна иметь сертификат и знак соответствия, выданные или признанные уполномоченным на то органом (п. 4 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд).

Специальные законы о государственных закупках отдельных видов товаров не называют прямо, какие из условий контракта относятся к существенным, однако устанавливают, какие условия необходимо согласовать с поставщиками при заключении контрактов. Так, при заключении государственного контракта на поставку материальных ценностей в государственный резерв с поставщиками согласовывается номенклатура, объем, качество, цена и сроки поставки.

Перечень существенных условий государственного контракта установлен постановлением Правительства РФ от 26 июня 1995 г. № 594 «О реализации Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд». В нем предусмотрено, что государственный контракт считается заключенным, когда между сторонами достигнуто соглашение по следующим основным условиям:

- предмет государственного контракта (параметры конечной продукции, наименование, номенклатура (ассортимент), количество, качество и др.);

- приемлемая для обеих сторон цена государственного контракта;

- сроки исполнения государственного контракта;

- права, обязанности и ответственность сторон.

Следует отметить, что права и обязанности сторон согласно общим положениям договорного права не относятся к условиям договора. Ответственность не влияет на факт заключения договора.

По структуре государственный контракт имеет существенные особенности по сравнению с договором поставки.

В качестве организационно-экономических условий государственного контракта предусмотрены:

- порядок ведения работ (поставок) по заказу и порядок их прекращения по требованию государственного заказчика или по просьбе поставщика;

- сроки и этапы проведения работ и порядок взаимоотношений между их участниками;

- условия продления срока выполнения заказа;

- порядок и сроки пересмотра спецификаций и других отдельных условий государственного контракта;

- условия патентования изобретений, открытий, сделанных при выполнении государственного контракта.

Особенностью объектов государственного контракта является то, что в качестве таковых могут быть различные виды товаров, в том числе и ограниченные в обороте (к примеру, военная техника и различные виды вооружения). Соответственно, сроки изготовления ряда изделий значительны по продолжительности. Производство таких изделий является сложным и требующим согласования не только конечных результатов, но и промежуточных этапов. Эти обстоятельства вызывают необходимость более тесного взаимодействия государственного заказчика и поставщика в процессе производства и поставки товаров для государственных нужд. Условия взаимодействия сторон отражаются в заключаемых государственных контрактах.

В качестве объектов государственных контрактов выступают товары тех отраслей, которые являются конкурентоспособными или могут составить конкуренцию на мировом рынке. Политика государства должна быть направлена на защиту и поддержку отечественной высокотехнологичной продукции (продукция атомной промышленности, биотехнологий и др.).

Государственные закупки товаров поэтому можно рассматривать как средство государственной поддержки отечественной промышленности.

Подробные характеристики закупаемых товаров государственные заказчики указывают в конкурсной документации, документации об аукционе и в запросе котировок.

К товарам, поставляемым по государственным контрактам, предъявляются более жесткие требования.

Как уже указывалось, п. 4 ст. 3 Закона о поставках продукции для федеральных государственных нужд установлено, что поставляемая продукция по государственному контракту должна соответствовать обязательным требованиям государственных стандартов и особым условиям, предусмотренным государственными контрактами.

В соответствии с Федеральным законом «О техническом регулировании» О техническом регулировании: Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 21.07.2011) // Российская газета. - № 245. -2002, декабрь. обязательные требования к безопасности товаров устанавливают технические регламенты, поэтому в первоочередном порядке необходимо разрабатывать технические регламенты на товары, поставляемые для обеспечения государственных нужд.

Существенным условием государственного контракта является не только условие о безопасности, но и о качестве поставляемой продукции. Закупаемые государством товары должны быть конкурентоспособными и высокого качества.

Для повышения качества и конкурентоспособности товаров, поставляемых для государственных нужд, проводится работа по формированию номенклатуры товаров для федеральных государственных нужд.

Постановлением Правительства РФ от 11 января 2000 г. № 26 «О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд» О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд: Постановление Правительства РФ от 11.01.2000 № 26 (ред. от 26.07.2004) // Собран. закон. РФ. -17.01.2000. - № 3. - ст. 277. принято решение о создании федеральной системы каталогизации продукции для федеральных государственных нужд и одобрены основные положения ее создания.

Каталогизация продукции означает проведение работы по единообразному представлению, сбору, классификации, идентификации, кодированию регистрации, обработке, хранению и распределению информации о комплектующих изделиях и материалах, заказываемых для федеральных государственных нужд.

Каталогизация направлена на решение таких задач, как:

- создание федерального каталога продукции;

- учет существующей продукции и потребностей в новой продукции;

- выявление взаимозаменяемой продукции и подготовка предложений о замене дублирующей и морально устаревшей продукции;

- обновление федерального каталога путем включения новой, более совершенной и перспективной продукции.

Каталогизации подлежит продукция, являющаяся предметом поставки (заказа) для федеральных государственных нужд.

В первую очередь каталогизации подлежит продукция для нужд обороны и безопасности страны.

Государственные заказчики обеспечивают соответствие заказываемой и поставляемой продукции федеральному каталогу, осуществляют разработку перечней продукции, подлежащей каталогизации. Они также организуют ведение закрепленных за ними разделов федерального каталога, в том числе принимают по согласованию с другими заинтересованными государственными заказчиками решения о включении (исключении) продукции в федеральный каталог, определяют из числа подведомственных организаций центры каталогизации государственных заказчиков.

Срок государственного контракта в законодательстве не установлен. Поскольку государственные контракты являются преимущественно средством реализации целевых программ, их целесообразно было бы заключать на срок действия целевых программ. Федеральные целевые программы разрабатываются на несколько лет. Однако государственные контракты заключаются, как правило, на один год.

Между тем долгосрочные государственные контракты способствуют стабильности во взаимоотношениях сторон. Поскольку государственные контракты являются не обычными договорами поставки, а средством проведения государственной промышленной политики, именно долгосрочные государственные контракты позволили бы государству оказывать более активное влияние на производство с целью выпуска высокотехнологичной и конкурентоспособной продукции. В настоящее время с утверждением федерального закона о бюджете не только на очередной финансовый год, но и на плановый период (трехлетний) появилась возможность заключения долгосрочных государственных контрактов на поставку товаров для федеральных государственных нужд, однако для этого необходимо внести соответствующие изменения в законодательство. Тасалов Ф. Госзаказ: пути реформы // ЭЖ-Юрист. 2011. - № 15. - С. 1, 7.

В настоящее время появилась возможность заключения государственных контрактов на поставку товаров на срок, превышающий один год, поскольку с 2008 г. получатель средств федерального бюджета вправе заключать государственный контракт в соответствии с доведенными до него лимитами бюджетных обязательств, которые устанавливаются на плановый период, т.е. три года.

Механизм финансирования государственного контракта может включать:

- порядок использования собственных средств поставщика;

- порядок использования заемных средств банков, предоставляемых поставщику под гарантию государства;

- порядок предоставления займов государственным заказчиком поставщикам;

- размеры и сроки поэтапного покрытия государственным заказчиком расходов поставщика по мере выполнения государственного контракта;

- порядок предоставления авансовых платежей.

Государственный заказчик обязан обеспечить оплату поставляемых по государственному контракту товаров. Размер выделяемых на оплату товаров средств предусматривается в федеральном бюджете. При возникновении споров по оплате арбитражные суды выясняют, были ли выделены ассигнования из бюджета, и в этом случае обязывают государственных заказчиков произвести уплату задолженности за поставленные товары.

В особых случаях в государственном контракте могут содержаться условия разделения издержек, связанных с его реализацией, между государственным заказчиком и поставщиком.

В Порядке подготовки и заключения государственных контрактов предусмотрено, что в государственном контракте должен быть предусмотрен порядок рассмотрения взаимных претензий и санкции за нарушение договорных обязательств. Однако можно ли считать, что при осуществлении государственных закупок должен в обязательном порядке применяться претензионный порядок рассмотрения споров, поскольку в указанном документе включение в государственный контракт различных условий носит рекомендательный характер.

В государственный контракт рекомендуется включать условия о праве государственного заказчика либо уполномоченной им организации осуществлять контроль за расходованием поставщиком финансовых средств в ходе реализации государственного контракта и оказания ему консультативной помощи без вмешательства в его оперативную деятельность.

Цена является существенным условием государственного контракта.

В качестве одного из основных положений осуществления государственных закупок следует отметить, что поставляемые товары для государственных нужд оплачиваются по рыночным ценам, за исключением товаров, по которым осуществляется государственное регулирование цен.

В целях исключения коррупции в Законе о размещении заказов, как уже было сказано, предусмотрено, что цена государственного контракта является твердой и не может изменяться, за исключением установленных случаев. Попова С. В поиске новых путей // Юридическая газета. 2011. . - № 10. - С. 16.

В государственном контракте может быть предусмотрен механизм возмещения издержек и стимулирования поставщика.

Характерной особенностью государственных контрактов является то, что в них в некоторых случаях согласуются не только цены на товары, но и определяется механизм ценообразования.

Так, при выполнении оборонного заказа гарантируется фиксированный уровень рентабельности по видам оборонной продукции, обеспечивающий создание устойчивой финансовой базы для производственного, научно-технического и социального развития организаций - головных исполнителей.

В составе общих издержек производства продукции для государственных нужд могут предусматриваться затраты на переподготовку кадров инженерно-технического и производственного персонала, затраты на сопутствующие, но непосредственно не связанные с выполнением заказа государства научно-исследовательские, опытно-конструкторские работы и др.

Оплата товаров осуществляется государственным заказчиком при поставке товаров указанным в отгрузочных разнарядках получателям, если иной порядок расчетов не предусмотрен государственным контрактом (п. 2 ст. 531 ГК РФ). Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 06.04.2011) // Собран. закон. РФ. - 05.12.1994. - № 32. - ст. 3301.

При поставке товаров покупателям по договорам поставки товаров для государственных нужд оплата производится покупателями по ценам, определяемым в соответствии с государственным контрактом, если иной порядок определения цен и расчетов не предусмотрен государственным контрактом. В таких случаях государственный заказчик признается поручителем по этому обязательству покупателя (ст. 532 ГК РФ). Поручительство в данном случае возникает в силу закона, что является исключением из общего правила о договорной природе поручительства.

Законом о поставках продукции для федеральных государственных нужд 1994 г. установлено, что Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета.

В действующем ГК РФ предусмотрена в качестве самостоятельного способа обеспечения исполнения обязательства банковская гарантия, отличающаяся от государственной гарантии. Правила о государственной и муниципальной гарантии установлены в БК РФ (ст. 115-116). Анализ данных правил показывает, что применительно к обязательствам по государственным контрактам эти правила не применяются и оформление государственной гарантии в установленном порядке не происходит.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает государственную гарантию в качестве поручительства, хотя и отмечает такие специфические особенности гарантии, как предоставление гарантии субъектом публично-правовых отношений.

В Законе о поставках продукции для федеральных государственных нужд в целях экономического стимулирования поставщиков установлены возможность предоставления им льгот по налогам на прибыль, целевые дотации и субсидии, кредиты на льготных условиях и др.

Примерный перечень экономических льгот и преференций, предоставляемых исполнителям государственных контрактов, указан в специальных законах.

Виды и размеры предоставляемых льгот устанавливаются органами законодательной и исполнительной власти в пределах их компетенции.

Конкретные льготы предусматриваются в государственных контрактах.

Особенностью договорных отношений по поставкам товаров для государственных нужд является предоставление государственному заказчику некоторых особых прав по государственному контракту по сравнению с правами покупателя по договору поставки.

Государственный заказчик осуществляет контроль над ходом работ по выполнению государственного контракта и оказывает консультативную помощь поставщику без вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность последнего.

Вопрос о правовой природе государственного контракта является одним из самых сложных и дискуссионных. Сложность данной проблемы вызывается несколькими обстоятельствами.

Отказ от директивно-плановых методов реализации товаров при переходе к рыночной экономике сопровождался в значительной степени заменой административных рычагов регулирования экономики договорным способом регулирования. Произошло резкое расширение сферы применения договора. Договор в качестве регулятора общественных отношений стал использоваться не только в традиционных сферах его применения: гражданском, трудовом праве, - но и в публично-правовых областях: налоговом, таможенном, бюджетном праве и др.

Между тем, хотя договор и является одной из наиболее старых юридических конструкций, общетеоретическое его понятие не подвергалось глубоким исследованиям. Понятие договора, его признаки и свойства изучались отраслевыми науками, преимущественно гражданским и хозяйственным правом. В связи с широким распространением сфер применения договора, возрастанием его регулятивных возможностей в современных условиях актуализируется задача изучения общего понятия договора. Современные исследователи весьма плодотворно работают над проблемой изучения общетеоретического понятия договора. Анализ и выявление общих признаков и свойств договора способствует осознанию сущности заключаемых договоров в отдельных областях человеческой деятельности.

Определяя общетеоретическое понятие договора, исследователи выделяют такие его конститутивные признаки, как соглашение сторон об установлении прав и обязанностей, намерение сторон добровольно исполнить договор, субъективную выполнимость, юридическую дозволенность, обеспеченность мерами государственного принуждения.

Неотъемлемыми признаками договора в отличие от нормативного акта является обособленность волеизъявлений субъектов, автономия волеизъявлений, согласованность волеизъявлений, формальное равенство субъектов.

Данные общие признаки договора могут быть положены в основу для определения понятия договоров, заключаемых как в публично-правовой, так и частноправовой сферах. Общие признаки или элементы договора не исключают их разноотраслевой природы и специальных признаков, поскольку «...обобщенного легального понятия договора, годного для всех отраслей права, не существует».

Сложность определения отраслевой принадлежности государственного контракта вызвана и тем, что правовое регулирование государственных закупок, начиная с процесса формирования государственных нужд, размещения заказов, финансирования государственных закупок, заключения и исполнения государственных контрактов, осуществляется нормами различных отраслей права.

Гражданский кодекс РФ регулирует, и то весьма неполно, заключительную стадию процесса размещения государственных заказов - заключение государственного контракта и отчасти его содержание. Вместе с тем государственные закупки представляют собой систему, все элементы которой взаимосвязаны и правовое регулирование которых должно быть взаимосогласованным.

Рассматривая правовую природу государственного контракта, исследователи зачастую акцентируют внимание на отдельных признаках государственного контракта, которые, по их мнению, являются преобладающими и определяющими его правовую природу, при этом не учитываются иные признаки.

Исследования правовой природы государственного контракта проводятся по нескольким направлениям. Государственный контракт изучается представителями науки административного права с целью выявления его административно-правовой природы, хотя в литературе высказываются и соображения о принципиальной невозможности существования административного договора, поскольку административные правоотношения несовместимы с принципом свободы договора. Согласно данному мнению все так называемые административные договоры являются «...либо договорами смешанного типа, имеющими изъятия в правовом регулировании и регулируемые ГК РФ в части, не противоречащей иноотраслевому специальному законодательству, либо односторонними волевыми актами публичных субъектов, пусть даже с определенным последующим уведомлением другой стороны о таком решении. И в том и в другом случае оснований для выделения самостоятельного договорного вида не имеется»

Все же следует признать, что доминирующей в административно-правовой литературе является точка зрения о возможности заключения административных договоров, хотя и отмечается, что теоретические вопросы административного договора современной наукой административного права не разработаны.

Так, анализируя немецкий опыт законодательного регулирования административных договоров, Ю.Н. Старилов Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. М., 2002. - Т. 1. - С. 192. отмечает, что в Германии еще в конце 1950-х гг. началась широкая дискуссия по проблеме административного договора. Причем дискуссия не затрагивает вопроса о принципиальной допустимости использования административных договоров в управленческой практике, а касается таких вопросов, как предпосылки, условия заключения, оформление договоров.

Основные положения и легальное определение административного договора установлены Административно-процессуальным законом ФРГ. В законе употребляется термин «публично-правовой договор», и между административным и публично-правовым договором не делается различий. Под публично-правовым договором понимается соглашение сторон, посредством которого возникает, изменяется либо прекращается правовое отношение в области публичного права.

Разграничительным признаком административного договора, отличающим его от частноправового договора, является область применения - публично-правовые отношения.

Отличие административного договора от других договоров проводится и по его предмету. Предметом являются административно-правовые отношения. Административный договор создает специальные административно-правовые права и обязанности, которые носят публично-правовой характер.

Исполнение условий административного договора должно обеспечиваться «прежде всего служебной дисциплиной и дисциплинарной ответственностью соответствующих должностных лиц». Рахмилович В.А. О договорных отношениях по поводу управленческой деятельности // Договорные формы управления: постановка проблемы и пути решения. М., 1981. - С. 111.

Отличия договоров по их правовой природе необходимо проводить по характеру отношений, правовой формой которых выступает договор.

Параграф 56 Административно-процессуального закона Германии устанавливает содержание административного договора. Административный договор служит исполнению публично-правовых норм, содержит обязанность по изданию административного акта или осуществлению иных властных публично-правовых служебных действий (например, составление акта о разрешении строительства), относится к публично-правовому правомочию или обязанности (например, обязанность коммунальных органов убирать городские улицы).

Законодательство Германии определяет несколько видов административных договоров (в частности, координирующие и субординационные).

При заключении координирующих договоров устанавливается равное правовое положение договаривающихся сторон по отношению друг к другу в публично-правовой сфере. Координирующие административные договоры регулируют отношения, которые не могут быть урегулированы путем издания административно-правового акта.

Субординационные договоры - это договоры между находящимися в соподчинении субъектами публичного управления, например, между органами управления и гражданами. Такие договоры в Германии заключаются в основном в сфере действия строительного права. Субординационные договоры регулируют правовые отношения, которые можно было бы урегулировать путем издания правового акта управления.

В отличие от административных договоров сферой действия государственных контрактов не является область исполнительно-распорядительной деятельности, регулируемой административным правом. Сторонами государственного контракта являются публично-правовое образование, с одной стороны, и субъект частного права, с другой стороны.

Для административных же договоров характерно административное соподчинение сторон.

Французская доктрина административного договора рассматривает в качестве административных заключаемые государственной администрацией договоры, если они отвечают признакам административного договора. Такими признаками являются наличие в качестве одной из сторон уполномоченного государственного органа, публично-правовая цель или тесная связь предмета договора с деятельностью общественных служб, наличие иных элементов, выходящих за рамки частного права, административно-правовая подсудность споров. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973. - С. 183.

Таким образом, несмотря на различные точки зрения на правовую природу государственного контракта, почти всеми исследователями отмечается наличие в них публично-правовых и частноправовых элементов. При этом некоторыми авторами делается вывод о том, что государственные контракты относятся к комплексной сфере правового регулирования, в которой государственное вмешательство носит разноотраслевой характер.

Однако при проведении исследования не учитывается, что государственные закупки представляют собой целостную систему, состоящую из элементов (формирование заказов, их размещение, заключение государственных контрактов и др.), которые неразрывно связаны между собой.

Основной целью правового регулирования государственных закупок должно быть обеспечение баланса публичных и частных интересов, интересов всего социума, выразителем которых выступает государство, осуществляя функции по государственным закупкам, и интересов предпринимателей, выступающих поставщиками (подрядчиками, исполнителями) государственных контрактов.

Баланс (компромисс) различных интересов достигается не путем выявления разноотраслевых отличий в государственных контрактах, а путем применения к указанным правоотношениям адекватных методов правового регулирования, которые разработаны наукой предпринимательского права.

Следовательно, государственный контракт на поставку товаров для государственных нужд является предпринимательским договором.

Осуществляя государственные закупки, государство не выступает в качестве обычного юридического лица. В соответствии с п. 1 ст. 124 ГК РФ государство действует в имущественном обороте в качестве самостоятельного субъекта наряду с юридическими лицами и гражданами. Тем самым ГК РФ закрепляет особый статус государства. К публично-правовым образованиям согласно п. 2 ст. 124 ГК РФ применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в имущественных отношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов.

Нуждается в детализации положение Федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» о том, что Правительство РФ предоставляет гарантии по обязательствам государственного заказчика в пределах средств, выделяемых из федерального бюджета. Необходимо в законодательном порядке предусмотреть механизм реализации данного общего положения.