Конституционно-правовые основы учета и контроля мигрантов в РФ

§2.4 Ответственность за незаконную миграцию в Российской Федерации

Миграционное право как комплексный правовой институт, связанный с регулированием отношений, возникающих в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через Государственную границу и в пределах территории Российской Федерации, был бы неполным, если бы не включал соответствующие нормы о юридической ответственности.

Реальность законных интересов государства, права и свобод мигрантов, управляемость миграционными процессами возможны только в условиях надлежащего правового порядка. Его защита - одна из задач права. Эффективная борьба с правонарушениями возможна только при наличии воспитательного механизма, заключающегося в установлении обязанности претерпеть негативные последствия неправомерного поведения, т.е. при наличии ответственности.

В настоящее время одной из проблем, на решение которой направлена правоохранительная функция государства, является незаконная миграция. Поэтому меры юридической ответственности в основном направлены против лиц, не соблюдающих правила въезда и пребывания в России, правил транзитного проезда через территорию Российской Федерации.

Следует отметить, что участниками миграционных отношений является не только иностранные граждане, но и должностные лица организаций, принимающих мигрантов. И их роль в расширении незаконной миграции также подлежит юридической квалификации.

Масштабы незаконной миграции серьезно угрожают национальной безопасности страны, интересам государства и граждан. И решение проблемы требует не только карательных действий в отношении правонарушителей, но и комплекса мер по предотвращению и борьбе с незаконной миграцией.

Точных данных о масштабах нелегальной миграции в России и из России на сегодняшний день не существует, что существенно затрудняет её предотвращение. Оценки общей численности нелегальных мигрантов различаются - от 1,5 до 15 млн. человек, что все же дает представление о масштабах проблемы.

В настоящее время возможности проникновения нелегальных мигрантов в страну увеличилось. Представителями теневой экономики, использующими труд мигрантов, соответствующими землячествами и тем более этнокриминальным и террористическим группировкам нередко удается найти пути нелегального пребывания граждан зарубежных стран в тех или иных субъектах Российской Федерации, обеспечить часть из них документами, соответствующими российскому законодательству.

Административная ответственность выделяет две основные категории правонарушений - в области защиты Государственной границы Российской Федерации и в области обеспечения режима пребывания иностранных граждан, лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Анализ законодательства позволяет сделать вывод о том, что административная ответственность такой категории мигрантов, как иностранные граждане и лица без гражданства, усиливается. Ежегодно в России за нарушение миграционного законодательства к административной ответственности привлекаются тысячи иностранных граждан и лиц без гражданства. Усиление ответственности за нарушение в области миграции прежде всего связанно с тем, что постоянно растет их количество. Значительно большее число видов деяний признаются правонарушениями. Из некоторых статей исключен такой вид наказаний, как предупреждение. Таким образом, законодатель установил только одно основное наказание - штраф, а как дополнительное - административное выдворение. Размеры административных штрафов повышены.

Субъективный состав правонарушений также расширен. За нарушение правил привлечение и использования иностранных работников к ответственности могут быть привлечены как работодатель, так и заказчик работ (услуг), а за нарушение правил пребывания иностранных граждан или лиц без гражданства в Российской Федерации подлежит ответственности не только должностное лицо принимающей организации, гражданин Российской Федерации, но и постоянно проживающий в России иностранный гражданин.

Как представляется, было бы возможность дополнить КоАП РФ положениями об административной ответственности лиц, содействующих иностранным гражданам и лицам без гражданства, не зарегистрированным в установленном порядке в качестве индивидуальных предпринимателей, в осуществлении предпринимательской деятельности. В настоящее время КоАП РФ нормативно не содержит понятия лица, содействующего совершению административного правонарушения. Его введение, равно как и установление ответственности граждан России за содействие нелегальным мигрантам в их предпринимательской деятельности, способствовало бы снижению уровня экономической преступности в стране.

Уголовная ответственность наиболее серьезное правонарушение, представляющие большую общественную опасность, влекущую за собой ответственность по уголовному законодательству РФ.

Основным составом преступления в сфере миграционных отношений является незаконное пересечение Государственной границы Российской Федерации без действительных документов на право въезда или выезда из Российской Федерации либо без надлежащего разрешения, полученного в порядке, установленном законодательством РФ. Это деяние наказывается штрафом в размере до 200 тыс. рублей, либо в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев либо лишением свободы на срок до двух лет (ч. 1 ст. 322 УК РФ).

Речь идет о фактическом перемещении физического лица через Государственную границу любым способом, исключающим применение насилия или угрозы его применения (пешком, вплавь, по воздуху, с использованием транспортного средства и т.п.) в любом направлении без действительных документов или надлежащего разрешения. Преступление считается оконченным с момента физического пересечения линии (соответствующей поверхности) Государственной границы. Пересечение контрольной линии пропускного пункта, не совпадающей с линией Государственной границы (без действительных документов или надлежащего разрешения), может быть квалифицированно как приготовление к незаконному пересечению или как покушение на незаконное пересечение границы.

Остается неурегулированным вопрос содействия незаконному въезду и нахождения иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, а также незаконному осуществлению ими трудовой деятельности. Соответствующая норма обеспечила бы соблюдение правового режима Государственной границы Российской Федерации, усилила ответственность за правонарушения в миграционной сфере, за нарушение правила въезда, выезда, пребывания или транзитного проезда и правил пребывания на территории Российской Федерации.

Необходимость введения в Уголовный кодекс РФ соответствующих норм обусловлена не только тем, что нарушения иммиграционных правил, правил пребывания, проживания и деятельности на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также привлечения и использования иностранной рабочей силы, носят массовый характер и имеют тенденцию к увеличению.

Уголовное законодательства РФ защищает не только государственную безопасность России и порядок управления, но и права личности.

В этой связи ст. 136 УК РФ «Нарушение равенства прав и свобод человека и гражданина» предусматривает такое преступление, как дискриминация, т.е нарушение прав, свобод и законных интересов человека и гражданина в зависимости, в частности от его места жительства. Совершения такого деяния наказывается штрафом в размере до 200 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до 18 месяцев, либо обязательными работами на срок до 180 часов, либо исправительными работами на срок до одного года, либо лишением свободы на срок до 2 лет.

В названной статье предусматривается уголовная ответственность не только за нарушение равноправия, причинившее вред правам и законным интересам лица. Преступления, предусмотренное ст. 136 УК РФ, посягает на конституционное право человека быть равными с другими вне зависимости от места жительства (в отношении внутренней миграции), а в ряде случаев - вне зависимости от гражданской принадлежности (в отношении прибывших из-за рубежа). Ведь основные права и свободы человека распространяются в Российской Федерации и на иностранных граждан и лиц без гражданства.

В части 2 ст. 136 УК РФ установлено, что то же деяние, совершенное лицом с использованием своего служебного положения, наказывается штрафом в размере от 100 до 300 тыс. руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до 2 лет, либо лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 5 лет, либо обязательными работами на срок от 120 до 240 часов, либо исправительными работами на срок от одного года до 2 лет, либо лишением свободы на срок до 5 лет. Таким образом, предусматривается квалифицирующий признак, к которому законодатель относит использование служебного положения при нарушении равноправия граждан.

Учитывая широкий спектр преступлений, совершаемых незаконными мигрантами на территории Российской Федерации, и рост их численности, представляется необходимым дополнить ст. 63 УК РФ таким обстоятельством, отягчающим наказания, как незаконное нахождение на территории Российской Федерации. Аналогичным обстоятельством можно дополнить ст. 4.3 КоАП РФ «Обстоятельства, отягчающие административную ответственность».

Следует также отметить, что необходим учёт всех въезжающих на территорию Российскую Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. С этой целью представляется целесообразным создание электронного банка данных таких лиц, который содержал бы основные сведения о них, включая биометрические характеристики.

Особенно важен учет правонарушителей из числа иностранных граждан и апатридов, въезжающих, находящихся или покидающих территорию России. В этой связи в указанном банке данных было бы продуктивным формирование списков правонарушений, с указанием состава, места. времени, количества и иных обстоятельств совершенных ими правонарушений, включая материалы, не вошедшие в административное или уголовное дело либо по которым не было собрана достаточная доказательственная база. Формирование такого рода «черных списков» иностранных граждан и лиц без гражданства практикуется в некоторых зарубежных странах, что позволяет эффективно выявлять лиц, чей въезд на территорию соответствующего государства нежелателен и, как следствие, отказывать им в предоставлении визы или иного разрешения на въезд.

Таким образом, развитие российского законодательства, устанавливающего ответственность в сфере миграционных отношений, в целом происходит в русле общемировых тенденций, имеющих место в странах, привлекательных для нелегальной миграции. Вместе с тем, с учетом остроты и масштабов проблемы нелегальной миграции в нашей стране, следует констатировать, что темпы развития российского законодательства не в полнее адекватны ситуации. Процесс развития указанного законодательства может быть оптимизирован через введение новых составов, устанавливающих ответственность за деяние, способствующие нелегальной миграции, а также через ужесточение санкций по имеющимся составам. При этом решающее значение будет иметь неотвратимость наказаний за правонарушения в сфере миграционных отношений.

Заключение

В ходе исследования, полагаем, поставленные задачи решены, а цель достигнута. Нами установлено, что конституционно-правовое положение мигрантов в России представляет собой государственно-правовой институт.

Таким образом, следует отметить, что институт, устанавливающий конституционно-правовые основы учёта и контроля мигрантов, занимает важное место в системе миграционного права Российской Федерации, непосредственно следуя за совокупностью норм, закрепляющих конституционно-правовые основы мигрантов Российской Федерации. Такая последовательность закономерна. Именно конституционно-правовые основы мигрантов определяют те начала устройства общества, от которых производно строится система контроля и учёта мигрантов в Российской Федерации.

В качестве субъектов были рассмотрены не только понятие мигрант, но и переселенцы, а также трудящихся-мигранты, вынужденные переселенцы, беженцы, лица получившие политическое убежище, лица получившие временное убежище. Термин «мигрант» объединяет в себе понятия «переселенцы», «трудящихся-мигранты», «вынужденные переселенцы», «беженцы», «лица, получившие политическое убежище», «лица, получившие временное убежище». Кроме того, анализ соотношения данных терминов затрудняет их многозначность.

Рассматривая миграционные отношения, можно сказать, что сложность и многофункциональность миграционных отношений обусловили формирование нового комплекса правового института в системе российского права- миграционного права Российской Федерации.

Признавая достаточно высокую степень проработанности многих аспектов правового регулирования миграционных отношений, нельзя не отметить и «зоны отставания» в развитии миграционного права. Их наличие обусловлено различными причинами, среди которых: отсутствие последовательности в развитии миграционного законодательства; сохраняющееся в ряде случаев несоответствие тенденциям социально- экономического и демографического развития России; пробельность и противоречивость правовых норм, используемых для воздействия на участников миграционных правоотношений; недостаточно прямое действие законов, а иногда - и зависимость от нормативно правовых актов более низкого уровня; излишне высокий удельный вес подзаконных актов; не до конца проработанный категориально - понятийный аппарат и др.

В целом миграционное законодательство на сегодняшний день имеет достаточно сложную структуру, что вызывает серьёзные трудности в правоприменительной (в том числе и правоохранительной) деятельности.

Многие нормы миграционного права, регламентирующие сходные группы общественных отношений, оказываются «разбросанным» по различным правовым актам. Разрозненный характер миграционного законодательства серьёзно снижает эффективность развития миграционного права Российской Федерации. Во многом такое состояние и развитие миграционного законодательства обусловлено отсутствием точно сформулированной концепции миграционной политики, на которую могло бы опираться государство, его органы власти при реализации своих полномочий.

Все это требует выработки четкой стратегии развития миграционного законодательства, вытекающей из среднесрочной и долгосрочной перспективы реализации государственной миграционной политики России, опирающейся на новейшие достижения российской правовой науки, а также практика правового регулирования соответствующих отношений в зарубежных странах.

На основе выработанной стратегии развития миграционного законодательства практика правового регулирования миграционных отношений объективно диктует необходимость систематизации миграционного права, которая могла бы быть реализована принятием рамочного федерального закона в сфере миграции. Становление миграционного права Российской Федерации как комплексного правового института возможно при условии ограниченного вхождения его норм в правовую систему государства.

Осуществление правового регулирования в миграционной сфере должно опираться на использования всего арсенала правовых средств прежде всего таких смежных отраслей российского права, как трудовой, жилищной, административной, уголовное. Однако на сегодняшний день в правовых актах, принятых в рамках соответствующих отраслей российского законодательства, далеко не всегда учитывается необходимость регламентации миграционных отношений. Между тем, как известно , именно комплексная модернизация целых законодательных блоков, отраслевых и межотраслевых правовых систем обеспечивает наиболее правовой эффект в регулировании общественных отношений. Только в этом случае можно будет сформировать эффективную правовую основу реализации государственной миграционной политики, направленной на обеспечение государственных интересов, а также на удовлетворение прав и законных интересов каждого человека.

Список литературы

I. Нормативные акты.

1. Конституция РФ от 12 декабря 1993 года.

2. Федеральный закон от 31.05.2002 N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации"

3. Закон РФ от 01.04.1993 N 4730-1 "О Государственной границе Российской Федерации"

4. Указ Президента РФ от 19.07.2004 N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы"

5. Федеральный закон от 18.07.2006 N 109-ФЗ (ред. от 19.07.2009) "О миграционном учёте иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 30.06.2006)

6. Постановление Правительства РФ от 15.01.2007 N 9 (ред. от 10.11.2009) "О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"

7. Постановление Правительства РФ от 14.02.2007 N 94 (ред. от 10.03.2009) "О государственной информационной системе миграционного учёта"

8. Приказ ФМС РФ N 39, МВД РФ N 179, МИД РФ N 2619, Минкомсвязи РФ N 30, ФСБ РФ N 69, ФНС РФ N ММ-7-6/100 от 02.03.2009 "О Типовом соглашении, об информационном обмене сведениями в государственной информационной системе миграционного учёта" (Зарегистрировано в Минюсте РФ 10.04.2009 N 13750)

9. Федеральный закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ (ред. от 28.06.2009) "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации"

10. "Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ

11. Приказ Федеральной миграционной службы от 6 июля 2009 г. N 159"Об утверждении Административного регламента по предоставлению Федеральной миграционной службой государственной услуги по осуществлению миграционного учёта в Российской Федерации"

12. Постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. N 9"О порядке осуществления миграционного учёта иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации"

13. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 794 « Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства видов на жительство». «Российская газета» 2002 № 215 13.10.02 г.

14. Постановление Правительства Российской Федерации от 1 ноября 2002 года № 789 « Об утверждении Положения о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание». «Российская газета» 2002 № 215 13.10.02 г.

15. Федеральный закон от 15.08.1996 N 114-ФЗ "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию"

16. "Уголовный кодекс Российской Федерации" от 13.06.1996 N 63-ФЗ

17. "Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации" от 18.12.2001 N 174-ФЗ

II. Иные источники.

18. Решение Экономического Суда СНГ от 11 сентября 1996г. №С-1/14-96

19. Хабриева Т.Я.,Андриченко Л.В., Елионский В.О. Концепция развития миграционного законодательства М., 2004

20. Тюркин М.Л. Сущность, структура и перспективы совершенствования миграционного процесса в Российской Федерации//Государство и прав. 2004 №9

21. Андриченко Л.В., Васильева Л.Н. Привлечение и использование иностранной рабочей силы. Международные стандарты и законодательство Российской Федерации// Международные- правовые стандарты в конституционном праве. М., 2007

22. Право иностранных работников в России. М., 2006.

23. Юдина Т.Н. Миграция. Словарь основных терминов М., 2007

24. Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М., 2005.

25. Бышевский Ю.Ю. К вопросу о юридической природе уголовной ответственности за организацию незаконной миграции// Российский следователь. 2005 №6

26. Рагор А.И. Уголовное право России. Особенная часть. М., 1996

Приложения

Приложение 1

Классификация мигрантов может быть проведена по разным основанием:

1. внешний мигрант (лицо, перемещающееся через границу государств) и внутренний мигрант (лицо, которое перемещается без пересечения государственной границы);

2. добровольный мигрант (репатриант, добровольный переселенец) и мигрант вынужденный (беженец, вынужденный переселенец);

3. мигрант-работник и мигрант, переселяющийся не для трудовой деятельности, а по другим причинам (например, исключительно в целях воссоединения с семьей) и др.

Таким образом, мигрантом может признаваться лицо, которое совершает пространственное перемещение через границы государственных или территориальных образований, связанных с целевым изменением им места жительства на неопределенный либо определенный срок, и получает в результате этого специальный правовой статус. Предложенное определение мигранта позволяет выявить общие признаки, которые присущи всем категориям мигрантов, но необходимо исследование особенностей правового статуса отдельных категорий мигрантов.

Выделяют следующие категории мигрантов:

1)Переселенцы.

2)Трудящиеся мигранты.

3)Вынужденные переселенцы.

4)Беженцы.

5)Лица, получившие политическое убежище.

6)Лица, получившие временное убежище.

Приложение 2

Категории переселенцев:

· беженцы

· трудящиеся-мигранты и моряки;

· лица, осуждённые за совершение преступлений и находящиеся в местах лишения свободы;

· лица, выезд которых затрагивает интересы безопасности государства постоянного проживания до прекращения действия обстоятельств, препятствующих выезду;

· лица, выезд которых отложено до исполнения ими имущественных обстоятельств, с которыми связаны интересы сторон соглашения, государственных, кооперативных, общественных или иных организаций и учреждений, частных лиц;

· лица, временно находящиеся на территории государства в связи с учёбой, частными и деловыми поездками.

По некоторым из указанных соглашений статус переселенца не распространяется на лиц, переселяющихся самостоятельно без получения соответствующего документа, подтверждающего статус переселенца.

Получение статуса переселенца связано с прохождением следующих стадий:

· подача ходатайства о переселении в компетентные органы государства-въезда или их представительства за рубежом;

· направление ходатайства в компетентные органы государства выезда на согласование;

· выдача разрешения на переселения и удостоверения переселенца.

Помимо общим прав человека и гражданина, предоставленных переселенцам Конституцией РФ и на её основании - другими нормативно правовыми актами, статус переселенца определяется дополнительным объёмом специальных прав, которые вытекают из действия соответствующего соглашения о регулировании процесса переселения и защите прав переселенцев.

Базовый закон федерального уровня, который регулирует вопросы привлечения и использования иностранной рабочей силы,- Федеральный закон от 25 июля 2002г. №115-ФЗ « О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» под иностранным работником понимают понимает иностранного гражданина , временно пребывающего в Российской Федерации и осуществляющего в установленном порядке трудовую деятельность на основании трудового или гражданско-правового договора.

При этом законодательство РФ разрешает иностранному гражданину зарегистрировать в качестве индивидуального предпринимателя, который, однако, не относится к категории иностранной рабочей силы.

Иностранный гражданин может быт признан в Российской Федерации иностранным работником, если отвечает следующим условиям:

1) достиг возраста 18 лет;

2) пребывает в Российской Федерации временно;

3) имеет разрешение на осуществление трудовой деятельности;

4) осуществляет деятельность на условиях трудового или гражданско-правового договора.

Обращает на себя внимание первое условие, согласно которому иностранным работником не может быть лицо, моложе 18 лет.

Приложение 3

1) запрет на возвращение против воли на территорию (в населённый пункт ), которую он покинул по обстоятельствам, ставшим основаниям для признания его вынужденным переселенцем, а также не переселение без его согласия в другой населённый пункт;

2) возможность обжалования решений и действий (бездействий) федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и должностных лиц указанных органов в вышестоящий орган или суд.

При этом они выполняют обязанности, касающиеся всех проживающих в стране граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, от которых не освобождается и мигранты, включая вынужденных, например обязанность соблюдать Конституцию РФ и законы.

Наряду с этим за ними закреплены и специальные обязанности, вытекающие из особенностей правового статуса данной категории мигрантов. В их числе обязанностей:

1) соблюдать установленный порядок проживания в центре временного размещения вынужденных переселенцев в жилом помещении из фонда жилья для временного поселения вынужденных переселенцев;

2) при перемене мета жительства - сняться с прежнего и встать на новый учёт, проходить ежегодный переучёт.

Завершая рассмотрение одной из категории мигрантов вынужденные переселенцы, следует признать, что проблемные вопросы этой категории мигрантов слабо разработаны в юридической литературе.

Приложение 4

В Российской Федерации правовой статус беженца не признается за лицом:

1. в отношении которого имеются серьёзные основания предполагать, что оно совершило преступление против мира, военное преступление или преступление против человечества в определении, данном этим деянием в международных актах, составленных в целях принятия мер в отношении подобных преступлений;

2. которое совершило тяжкое преступление неполитического характера вне пределов территории Российской Федерации;

3. которое виновно в совершении деяния, противоречащих целям и принципам Организации Объединённых Наций

4. за которыми компетентные органы власти государства, в котором они проживали, признают права и обязанности, связанные с гражданством этого государства

5. которое в настоящее время пользуется защитой и (или) помощью других органов или учреждений Организации Объединённых Наций, кроме Верховной комиссара ООН по делам беженцев.

Характерным признаком процесса приобретения статуса беженца является определяемая законом последовательность действий (как самого лица, так и органов государственной власти), которая позволяет выделить две основные стадии.

Первая стадия включает следующие действия:

1. обращение стадия включает следующие действия:

2. предварительное рассмотрение ходатайства;

3. принятие решения о выдаче свидетельства о рассмотрении ходатайства по существу либо об отказе в рассмотрении ходатайства по существу;

4. выдача свидетельства либо уведомление об отказе в рассмотрении ходатайства по существу.

Вторая стадия включает действия по:

1. рассмотрению ходатайства по существу.

2. принятие решения о признании беженцем либо об отказе в признании беженцами;

3. выдача удостоверения беженца либо уведомление об отказе в признании беженцами.

Следует отметить, что, как и по другим категориям мигрантов, обращаться с ходатайствами о предоставлении статуса беженца могут только лица, достигшее 18 лет.

В основном правовое положения беженца соответствует статусу иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации. Согласно Конституции РФ иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и исполняют обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором РФ (ч.3 ст.62).

Назову основные права, предоставленные беженцам, предварительно сгруппировав их:

1. права, обеспечивающие содействия на въезд в Российскую Федерацию, постоянно проживающие на ее территории, выезд с ее территории, перемещение по ней, а также провоз багажа.

2. права, призванные отказать содействие в сфере информационного обеспечения.

3. права в сфере жилищного обустройства, сохранения безопасности, а также пользования коммунальными и другими услугами.

4. права в сфере здравоохранения, образования, социальной защиты и трудоустройства.

5. право на участие в общественной деятельности наравне с гражданами Российской Федерации, за исключением случаев, предусмотренных законодательством РФ и международными договорами РФ;

6. право на обжалование действий и решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, их должностных лиц в вышестоящий орган или непосредственно в суд.

Помимо названных беженцами могут быть предоставлены другие права в соответствие с законодательством РФ и международным договорами РФ.

Процедура предоставления статуса беженцев в Российской Федерации формально соответствует международным стандартам. Тем не менее основными проблемами данной процедуры остаются необходимость сокращения срока рассмотрения ходатайства о предоставлении статуса беженца; улучшение возможности доступа лиц, ищущих убежище, к процедуре предоставление статуса беженца.

Основным документом в данной сфере является Положение о порядке предоставления Российской Федерации политического убежища, утверждённое Указом Президента РФ от 21 июля 1997 г. №746.

Основания, по которым лицо может получить политическое убежище в Российской Федерации:

Во-первых, лицо должно быть иностранным гражданином или лицом без гражданства. Такой субъектный состав со всей очевидностью вытекает из самого характера и содержания права политического убежища.

Во-вторых, лицо должно преследовать или подвергаться реальной угрозе стать жертвой преследования за общественно-политическую деятельность и убеждения.

В-третьих, лицо должно преследоваться в стране своей гражданской принадлежности или стране своего обычного местожительства.

В-четвертых, лицо должно прибыть на территорию Российской Федерации. Получить политическое убежище можно только вне границ своего государства, иначе его преследование не имеет смысла.

Приложение 5

Регулятивно-управленческие полномочия Правительства РФ как высшего органа исполнительной власти выражаются, прежде всего, в определении общей стратегии и основных направлениях деятельности в рассматриваемой сфере отношений.

Программа действия Правительства РФ, исходя из необходимости реализации федеральных законов и указов Президента РФ, регламентирующих отношения в области миграции населения, определена в одобренной распоряжением Правительства РФ от 1 марта 2003г. №256-р Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

Значительное место вопросам регулирования миграционных процессов уделяется и в Концепции действия на рынке труда на 2003-2005 гг., утверждённой распоряжением Правительства РФ от 6 мая 2003г. №568-р.

В указанных документах Правительством РФ поставлена задача по достижению баланса между использованием национальных трудовых ресурсов и привлекаемой иностранной рабочей силы с учётом реальных возможностей субъектов РФ по приёму и обустройству иммигрантов, а также приоритетного использования российских граждан на региональном рынке труда.

В целях регулирования миграционных процессов Правительство страны обеспечивает взаимодействие на межправительственном уровне с иностранными государствами, а также поддерживает контакт с международными организациями.

Указанные действия Правительства РФ осуществляют в том числе в рамках претворения Концепции сотрудничества государств - участников Содружества Независимых Государств в противодействии незаконной миграции, одобренной Советом глав государств Содружества Независимых Государств 16 сентября 2004г. Значимость такого сотрудничества обусловлена реальной угрозой незаконной миграции для национальной безопасности государств, поскольку возникает не только опасность криминализации общества, но и условия для конфликта на почве этносепаратизма и религиозного экстремизма.

Участвуя на межправительственном уровне в решении проблемы пограничного сотрудничества, Правительство РФ определило основные направления своей деятельности в решении данной проблемы, утвердив распоряжением от 9 февраля 2001 г. №196-р Концепцию приграничного сотрудничества в Российской Федерации. Одним из таких направлений является сотрудничество в сфере миграции населения. Оно касается: упрощения режима пересечения жителями приграничных территорий государственной границы и их временного пребывания; разработки совместных мер по регулированию миграционных потоков, строительству и обустройству существующих пунктов пропуска через государственную границу; обмена информацией об иммиграционном законодательстве и порядке пересечения государственной границы сопредельных государств местными жителями; создания равноценных условий для проживания как местного населения, так и всех категорий законных мигрантов; размещения и строительства компактных поселений для беженца и переселенцев; взаимодействия соответствующих миграционных служб при решении вопросов, связанных с депортацией мигрантов, незаконно находящихся в Российской Федерации, с приграничных территорий; обмена информацией по вопросам оперативной обстановки и выработки необходимых мер борьбы с незаконной миграцией на приграничных территориях и др.

В рамках реализации программы мер по предотвращении незаконной миграции распоряжением Правительства РФ от 15 марта 2005 г. №277-р была одобрена Концепция создания государственной системы изготовления, оформления и контроля паспортно-визовых документов нового поколения.

Целью создания указанной системы мер является обеспечения на взаимной основе выезда российских граждан в зарубежные страны и въезда граждан иностранных государств в Российская Федерацию с использованиям - паспортно-визовых документов нового поколения.

Правительство РФ уделяет внимание и вопросам совершенствования и интеграции государственных информационных ресурсов, используемых в сфере пограничного и миграционного контроля, а также в области с криминальными и террористическими проявлениями.

Масштабы деятельности Правительства РФ в обеспечении единой государственной миграционной политики обусловлено значимостью указанных проблем для обеспечения прав граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства на свободу передвижения, сохранения национальной безопасности государства и общественной безопасности.

Полномочия Правительства РФ в области управления миграционными отношениями можно сгруппировать по следующим приоритетным направлениям:

· обеспечения эффективного всеобъемлющего контроля над миграционными процессами в Российской Федерации;

· содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом;

· установление механизма расселения иммигрантов по территории страны исходя из интересов социально-экономического развития регионов, с учётом потребности региональных рынков труда и демографической ситуации;

· оптимизация внутренних миграционных процессов и содействия эффективному использованию трудовых ресурсов;

· интеграция вынужденных мигрантов в Российской Федерации, реализации их конституционных прав и свобод;

· привлечение иммигрантов на работу в Российскую Федерацию исходя из необходимости обеспечения экономики страны в целом и отдельных регионов трудовыми ресурсами, обеспечения сбалансированности национального рынка труда с учётом принципа преимущественного трудоустройства граждан Российской Федерации;

· создания условий для добровольного возвращения в места прежнего проживания российских граждан, временно находящихся на других территориях страны;

· обеспечения эвакуации российских граждан из зарубежных государств в случае возникновения чрезвычайных ситуаций и др.

Существенный объем полномочий налагается на Правительство РФ по реализации Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Правительство РФ, исходя из требований названного Закона, ежегодно утверждает квоту на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживания; определяет порядок выдачи разрешения на временное проживания; закрепляет порядок выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительства и т.д.

В целях систематического учёта иностранных граждан, временно пребывающих и проживающих в Российской Федерации, Правительство РФ определяет порядок создания и ведения центрального банка данных иностранных граждан и порядок использования его информации.

Полномочия в области адаптации и интеграции вынужденных мигрантов. Федеральная миграционная служба осуществляет прием и временное размещение лиц, ходатайствующих о предоставлении убежища либо о признании их беженцами, лиц, получивших статус беженца, оказывает беженцам содействие во временном обустройстве в Российской Федерации и др.

В свою очередь, миграционная служба координирует свою деятельность с Федеральной службой по труду и занятости.

Федеральной службой по труду и занятости помимо других возложенных на неё полномочий занимается оказанием государственных услуг в области трудовой миграции. Служба, которая находится в ведении Министерства здравоохранения и социального развития РФ, оказывает государственные услуги по информированию о положении на рынке труда. Она подготавливает предложение по определению квот на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, основывается на предложениях уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ или создаваемых в субъектах межведомственных комиссий по вопросам привлечения и использования иностранных работников.

Итак, федеральные органы исполнительной власти обладают широким кругом полномочий в обеспечении государственной миграционной политики. Значительный объем регулятивных полномочий в этой сфере закреплён за Правительством РФ; полномочия по оперативному исполнению законодательства, контролю и надзору - за федеральными органами исполнительной власти, основным из которых является Федеральная миграционная служба России.

Вместе с тем «второй уровень» в системе федеральных органов исполнительной власти (федеральные службы, федеральные агенства) означает их не полную самостоятельность. Это касается, в первую очередь Федеральной миграционной службы, входящей в систему МВД России, основное предназначение которого - борьба с правонарушениями. Федеральная миграционная служба не может не испытывать давления главной проекционной функции этого ведомства. Немалый объем полномочий закрепляется за Правительством страны в сфере регулирования миграционных процессов и обеспечения прав мигрантов и указами Президента РФ. Здесь вновь следует выделить Указ Президента РФ от 22 июня 2006г № 637 «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», утвердивший Государственную программу по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. В настоящее время в обеспечении миграционной политики Российской Федерации участвует целый ряд федеральных органов исполнительной власти. Для одних из них (Министерство внутренних дел РФ, Министерство иностранных дел, Федеральная миграционная служба) это непосредственная задача, включённая в их функциональные обязанности; для других (Министерство здравоохранения и социального развития РФ, Министерство экономического развития и торговли РФ, Министерство регионального развития РФ, Министерство транспорта РФ, Министерство образования и науки РФ, Федеральная служба безопасности, Федеральная служба по труду и занятости, Федеральная таможенная служба, Государственный комитет РФ по рыболовству, Федеральное агентство морского и речного транспорта) - она тесно соотносится с их основной компетенцией.

Федеральные министерства осуществляют функции по выработке государственной миграционной политики и её нормативно - правовому регулированию. На федеральные службы возложен контроль и надзор в данной сфере деятельности , а также специальные функции в области государственной безопасности, защиты и охраны Государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступностью, общественной безопасностью.

Следует отметить, что на практике идеального разделения органов по их функциям не существует; поэтому, например и федеральные министерства, и федеральные службы оказывают государственные услуги в сфере миграции населения, а федеральные министерства реализуют функции по контролю и надзору и иные правоприменительные функции.

Приложение 6

Правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства, пребывающих в России, также находится под пристальным вниманием российского государства. Во многом благодаря этому, ч. 4 ст. 15 Конституции РФ предусматривает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью её правовой системы, т.е. закрепляется приоритет международного законодательства над российским. Кроме того, преамбула Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" устанавливает, что международным договорам принадлежит большая роль в защите основных прав и свобод человека.

Таким образом, правовой статус мигрантов в Российской Федерации регулируется и национальным, и международным законодательством.

Среди международных правовых актов универсального характера, регулирующих правовое положение человека, в том числе мигрантов, необходимо отметить следующие нормативные правовые акты: Устав Организации Объединённых Наций, Всеобщую декларацию прав человека, Пакт о гражданских и политических правах, Пакт об экономических, социальных и культурных правах, Международную конвенцию о ликвидации всех форм расовой дискриминации (Нью-Йорк, 7 марта 1966 г.), Декларацию о территориальном убежище (14 декабря 1967 г.), Декларацию о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, где они проживают Конвенцию о сокращении без гражданства (Нью-Йорк, 30 августа 1961 г.) Конвенцию о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.). Данные и многие другие международные нормативные акты определяют основы правового подхода к формированию института прав человека на территории государств, которые являются участниками данных документов. В 1945 г. Устав ООН, будучи многосторонним договором, впервые в истории заложил базис для развития взаимодействия между государствами в сфере обеспечения и защиты прав человека. Кроме того, на каждое государство, подписавшее его, он возложил юридическое обязательство соблюдать основные права и свободы человека. Следует отметить, что данный документ не содержит дифференциации людей по принципу их государственной принадлежности, т.е. определяет правовое положение человека в целом, несмотря на гражданство определённого лица или группы лиц. Однако закрепление самого перечня основополагающих прав и свобод человека было осуществлено только по прошествии трёх лет путём принятия Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г. Всеобщей декларации прав человека.

Вышеуказанная Декларация определила перечень гражданских, политических, экономических и социальных прав, но в связи с тем, что она принята в виде резолюции ООН, она носила лишь рекомендательный характер.

Общий подход конституционной науки к определению правового положения иностранного гражданина или лица без гражданства закреплен в ч. 3 ст. 62 Конституции РФ. Согласно данной правовой норме, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и исполняют обязанности наравне с гражданами России, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации.

Как уже отмечалось выше, в настоящее время основным нормативным правовым актом, регулирующим правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, изданным во исполнение положений Конституции РФ, является Закон N 115-ФЗ, а также Федеральный закон от 18 июля 2006 г. N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации".

Процесс принятия Закона N 115-ФЗ был очень долгим и трудным. 24 июня 1997 г. он был принят Государственной Думой Федерального Собрания РФ (далее - Дума), но впоследствии был отклонён Советом Федерации Федерального Собрания РФ (далее - Совет Федерации) с созданием согласительной комиссии. После полугодичной доработки текста Закона N 115-ФЗ согласительной комиссией он был вновь принят Думой и вновь отклонён Советом Федерации с созданием ещё одной согласительной комиссии. В июле 1998 г. данный Закон был одобрен Советом Федерации, однако Президент России Б.Н. Ельцин возвратил Закон N 115-ФЗ в Думу без рассмотрения, так как в пакете представленных к внесению документов отсутствовало заключение Правительства РФ.

После первого чтения, состоявшегося 16 июня 1999 г., к законопроекту в Думу было представлено более 400 поправок. 21 июня 2002 г. Дума окончательно приняла данный нормативный правовой акт в третьем чтении, и новый Закон 10 июля 2002 г. был одобрен Советом Федерации. Однако он вступил в законную силу лишь спустя три месяца, 1 ноября 2002 г. Необходимость такого длительного срока с момента утверждения Закона N 115-ФЗ до его вступления в законную силу была продиктована наличием в Законе множества новых правовых институтов, для изучения и внедрения которых требовалось время. По прибытии иностранного гражданина в конечный пункт в течение трех рабочих дней необходимо уведомить об этом миграционную службу. Сделать это должна принимающая сторона (т.е. гражданин РФ, постоянно проживающий в РФ иностранный гражданин или лицо без гражданства, юридическое лицо, филиал или представительство юридического лица, федеральный орган государственной власти и т.д., у которых иностранный гражданин, или лицо без гражданства, фактически проживает (находится), либо в которых иностранный гражданин, или лицо без гражданства, работает) При наличии документально подтвержденных уважительных причин, препятствующих принимающей стороне самостоятельно направить уведомление о прибытии иностранного гражданина, указанное уведомление должно быть в установленном порядке принято органом миграционного учета непосредственно от самого иностранного гражданина.

Уведомить миграционную службу о прибытии иностранного гражданина можно двумя путями: принимающая сторона представляет уведомление о прибытии иностранного гражданина в место пребывания в орган миграционного учете непосредственно, либо направляет его в орган миграционного учета почтовым отправлением. Работник отделения связи, принимая уведомление, обязан сделать в нем специальную отметку и вернуть отрывную часть уведомления, которая передается принимающей стороной иностранному гражданину.

В частности, в данном документе сказано, что учет иностранных работников, временно пребывающих в РФ, ведут МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ, которые представляют информацию в территориальные органы Минздравсоцразвития России по вопросам занятости населения о прибытии иностранцев к месту работы и об их убытии с места работы.

Субъекты РФ, обеспечивая защиту прав и законных интересов, проживающих на их территории граждан РФ, принимают специальные акты об учете иностранцев, осуществляющих трудовую деятельность в данном субъекте РФ.

В качестве примера рассмотрим такой документ, как Закон г. Москвы от 19 сентября 2001 г. N 51 "Об учете иностранной рабочей силы в городе Москве".

Статья 5 данного закона, определяя порядок оформления иностранной рабочей силы в г. Москве, указывает на то, что привлечение и использование иностранной рабочей силы в г. Москве осуществляется в соответствии с нормативными правовыми актами РФ и г. Москвы. При этом в соответствии с нормативными правовыми актами РФ на территории г. Москвы действует разрешительный порядок привлечения и использования работодателями иностранной рабочей силы.

Иностранные граждане, временно пребывающие в Российской Федерации, а равно постоянно или временно проживающие в Российской Федерации, при нахождении в месте пребывания, не являющемся их местом жительства, обязаны встать на учет по месту пребывания, за исключением случаев, предусмотренных частью 6 статьи 20 Федерального закона.

Иностранные граждане, временно проживающие и временно пребывающие в Российской Федерации, по истечении 3 рабочих дней со дня прибытия в место пребывания подлежат учету по месту пребывания.

Иностранные граждане, постоянно проживающие в Российской Федерации, по истечении 7 рабочих дней со дня прибытия в место пребывания подлежат учету по месту пребывания.

Основанием для постановки на учет по месту пребывания иностранного гражданина является получение территориальным органом Федеральной миграционной службы уведомления установленной формы о прибытии иностранного гражданина или лица без гражданства в место пребывания.

Принимающей стороной в установленные Федеральным законом сроки уведомление о прибытии может представляться в территориальный орган Федеральной миграционной службы непосредственно либо направляться почтовым отправлением.

В уведомлении о прибытии принимающая сторона или иностранный гражданин должны указать следующие сведения:

а) о лице, подлежащем постановке на учет:

фамилия, имя, отчество;

гражданство (подданство);

дата и место рождения;

пол;

вид и реквизиты (серия, номер, дата выдачи, срок действия) документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина;

вид и реквизиты документа, подтверждающего право на пребывание (проживание) в Российской Федерации;

цель въезда;

профессия;

дата въезда в Российскую Федерацию;

серия и номер миграционной карты;

заявленные сроки пребывания;

адрес места пребывания;

б) о физическом лице, выступающем в качестве принимающей стороны:

фамилия, имя, отчество;

вид и реквизиты (серия, номер, дата выдачи, срок действия) документа, удостоверяющего личность;

адрес места жительства.

В случае если принимающей стороной является организация, в уведомлении о прибытии помимо сведений, предусмотренных настоящих Правил, указываются следующие сведения:

а) фамилия, имя, отчество ответственного лица организации;

б) вид и реквизиты (серия, номер, дата выдачи, срок действия) документа, удостоверяющего личность ответственного лица организации;

в) адрес места жительства ответственного лица организации;

г) наименование организации;

д) фактический адрес организации;

е) идентификационный налоговый номер организации.

Принимающая сторона свое согласие на временное нахождение у нее иностранного гражданина выражает подписью на оборотной стороне уведомления о прибытии, а для организации, принимающей иностранного гражданина, такая подпись скрепляется печатью указанной организации.

Иностранный гражданин для заполнения бланка уведомления о прибытии предъявляет принимающей стороне документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина, миграционную карту (для временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина) и (или) вид на жительство либо разрешение на временное проживание (для постоянно либо временно проживающего в Российской Федерации иностранного гражданина). Принимающая сторона заполняет бланк уведомления о прибытии на каждого иностранного гражданина, подлежащего постановке на учет по месту пребывания в соответствии с настоящими Правилами.