Анализ и совершенствование административно-территориального устройства России на примере Брянской области

С учетом результатов выявления мнения населения, профильный комитет рассматривает предложение о наименовании населенного пункта и вносит на рассмотрение областной Думы проект постановления об одобрении указанного предложения или о его отклонении.

Областная Дума рассматривает проект постановления об одобрении или отклонении предложения о наименовании населенного пункта в порядке, установленном Регламентом областной Думы.

Постановление областной Думы об одобрении предложения о наименовании населенного пункта, предложение о присвоении наименования населенному пункту или о переименовании населенного пункта, обосновывающие указанное предложение документы, расчеты необходимых затрат направляются областной Думой на экспертизу в уполномоченный федеральный орган исполнительной власти.

Предложение о наименовании населенного пункта, отклоненное областной Думой, не может быть повторно внесено в течение года со дня его отклонения.

Наименование и переименование улиц, площадей и других составных частей населенных пунктов производится органами местного самоуправления городского округа, городского поселения, сельского поселения в соответствии с порядком, установленным нормативным правовым актом представительного органа соответствующего муниципального образования по данным вопросам [2].

Регистрации и учету в порядке, установленном федеральным законодательством, подлежат все административно-территориальные единицы, административны округа, а также населенные пункты, расположенные на территории Брянской области и имеющие закрепленную за ними территорию, и постоянно проживающее в них население.

Территории, на которых расположены входящие в систему какой-либо отрасли хозяйства объекты служебного назначения, имеющие временное значение, непостоянный состав населения, и которые используются лицами для временного (сезонного) проживания (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, постройки фермеров на их участках, иные объекты, связанные с обслуживанием соответствующих отраслей хозяйства), а также одиночные дома не учитываются как самостоятельные населенные пункты и числятся за теми населенными пунктами, с которыми они связаны в административном или территориальном отношениях.

Учет административно-территориальных единиц, административных округов, населенных пунктов осуществляется в форме реестра, представляющего собой систематизированный их перечень и содержащего сведения о них.

Порядок составления и ведение реестра определяется Правительством Брянской области.

Ежегодно уполномоченным в сфере печати, средств массовой информации и коммуникаций, издательской и полиграфической деятельности исполнительным органом государственной власти Брянской области в областных средствах массовой информации публикуются обобщенные данные об изменениях в административно-территориальном устройстве Брянской области за истекший год.

Уполномоченным в сфере печати, средств массовой информации и коммуникаций, издательской и полиграфической деятельности исполнительным органом государственной власти Брянской области на основании реестра не реже одного раза в пять лет издается справочник об административно-территориальном устройстве Брянской области.

2.3 Проблемы и перспективы совершенствования административно-территориального устройства Брянской области

Территория, на которую распространяется суверенитет, является важнейшим государственным атрибутом. В связи с этим очевидно, что оптимизация территориального устройства остаётся критическим фактором обеспечения интеграции государства как фундаментальной политической общности.

Процесс "дизайна" административно-территориальной реформы нельзя сводить к техническим вопросам, как это иногда происходит.

Представления о неукоренённости административно-территориального деления и его исключительно инструментальном характере обусловили появление многочисленных проектов изменения административно-территориального деления в независимой Российской Федерации. Как и в период перестройки, большинство из них носили комплексный характер, рассматривая преобразования на субфедеральном и субрегиональном управленческих уровнях в единстве или, вообще игнорируя проблему низовых административных звеньев. Отказ от попыток проведения радикальной реформы на региональном уровне во многом обессмыслил реформу на уровне районов.

При этом многие из проектов, выдвигавшихся в конце 80 - начале 90-х годов, исходили из принципов территориального устройства, характерных и для советского периода и, следовательно, ориентировались на соответствие административно-территориальных единиц экономическим районам, что подразумевало значительную роль централизованного планирования.

В соответствии с районным делением строилась и строится система территориальных органов федеральных органов исполнительной власти на низовом уровне, а также система органов, находящихся в двойном подчинении [5, с. 54].

Данное территориальное устройство отражает и то обстоятельство, что местная инфраструктура сосредоточивалась в границах территориальных единиц в районном центре, разделяясь в том случае, когда районным центром являлся город регионального подчинения. В силу этого обстоятельства административно-территориальная реформа оказалась бы и чрезвычайно дорогой. Сделанный в начале 90-х годов выбор в пользу радикальных экономических реформ также способствовал сохранению дробного территориального деления.

Мелкие единицы имели меньше ресурсов, соответственно и меньше возможности к сопротивлению. К тому же укрупнение дотационных сельских районов не приводило к созданию недотационного образования, хотя и могло способствовать экономии бюджетных средств.

Важнейшие изменения в территориальной структуре регионов Российской Федерации были связаны со становлением местного самоуправления. С реализацией положений ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" связана чрезвычайно высокая степень разнообразия внутреннего устройства регионов России.

Внешнее разнообразие системам территориального устройства субъектов Федерации придали также переименования административно-территориальных единиц, отражавшие идеологические ориентации элит. В качестве примера можно привести переименование сельсоветов в волости и сельские округа после 1993 года и обратно - волостей в сельсоветы. В отдельных республиках эти процессы ещё раньше коснулись районов, получивших национальные (например, улусы) или двойные названия, например, районы (аймаки).

Таким образом, проблемы реформы территориального устройства в Российской Федерации оказались связанными в первую очередь не с изменением "нарезки" единиц, а с изменением их статуса. По отношению к районам данный вопрос касался того, будут ли в них действовать органы/ подразделения органов государственной власти субъекта Федерации или же органы местного самоуправления; по отношению к городам он был связан и с установлением уровней подчинения (значения) [10, с. 52].

Мораторий на изменение границ субъектов Федерации не привёл к прекращению требований изменения принадлежности и статуса местных единиц, среди которых: передача в состав региона административно-территориальных единиц других субъектов Федерации; выход из состава региона и создание самостоятельного субъекта Федерации; выход из состава региона с присоединением к другому региону. Требования такого рода выдвигались на массовом уровне в первую очередь в конце 80 - начале 90-х годов, хотя в регионах Северного Кавказа они имеют место и ныне.

Несмотря на размах таких требований, изменение границ регионов Российской Федерации произошло лишь в двух случаях: передача района Ивановской области в состав Нижегородской и образование Республики Ингушетия как нового субъекта Российской Федерации. Есть примеры уточнения границ между отдельными регионами. В целом нынешнему периоду более присуще их оглашение на уровне элит, и во многих случаях (например, с предложением придать статус города федерального значения Владивостоку) они носят риторический характер.

Значительно реже, чем в 80 - 90-х годах, выдвигаются требования национального определения в форме территориальной автономии. Тем не менее, в тот период произошло создание (воссоздание) национально-территориальных единиц в составе регионов (на уровне районов, сельских администраций или особого, промежуточного уровня), сохраняющихся до настоящего времени.

Если в регионах Сибири и Дальнего Востока, а также в Карелии национально-территориальные единицы были созданы де-юре в основном как форма автономии коренных народов, то в республиках Северного Кавказа контроль над решением местных вопросов со стороны численно преобладающих в границах административных районов этнических групп поддерживается без придания территории особого статуса. Особый случай представляет здесь Республика Дагестан, устройство которой имеет сходство с федеративным.

Вероятность формирования национально-территориальных единиц находится в обратной зависимости от вероятности их выхода из состава региона. Показатель, что в некоторых субъектах Федерации, где такая опасность существовала, в качестве гарантии учёта этнических интересов было предложено не создание обособленных единиц, а особый характер представительства в региональном законодательном органе. Федеральный законодатель определяет, что местное самоуправление осуществляется с учётом в том числе и национальных традиций, но в целом отдаёт предпочтение экстерриториальным формам автономии этноса.

Укрупнение районов (действительно способное привести к экономии бюджетных средств) имеет значительное число сторонников, есть примеры создания волостей за счёт укрупнения сельсоветов. В целом же создание нового уровня управления между региональным и районным имеет не столько хозяйственно-функциональный, сколько политико-административный смысл.

Очевидно, угрозу для региональной правящей элиты представляла концентрация ресурсов в центре субъекта Федерации, возобновление которых гарантировалось самим центральным статусом. В качестве методов борьбы, связанных с изменением территориального устройства, можно назвать следующие: подчинение города вышестоящему уровню (включение в систему органов государственной власти); создание муниципальных образований в городских районах из подчинения мэра [11, с. 65]

Насколько можно судить, проектировались, но не реализовывались варианты переноса регионального центра, что позволило бы предотвратить дальнейшую концентрацию экономических и административных ресурсов (предложение свердловского губернатора перенести столицу области в Верхотурье).

В последнее время неоднократно говорилось о возможности правовой дифференциации городов различного уровня подчинения (значения). Проблему представляет статус крупнейших городов, в первую очередь столиц регионов. На региональном уровне актуальной проблемой остаётся критерий различия между городами регионального и районного значения, что, как правило, подразумевает наличие либо отсутствие самостоятельного муниципального образования.

В заключение следует отметить, что проблема территориального устройства субъектов Федерации в настоящее время является одной из сторон более широкой проблемы выработки механизмов вертикальной интеграции. Она достаточно сложна, ибо центр во многих случаях выступал и выступает не как единый субъект, а как комплекс ведомственных вертикалей. Расширение сферы регионального контроля над политическими и экономическими ресурсами осуществляется посредством распространения принципа территориальной подчинённости на те объекты (ресурсы), которые находились в ведомственном подчинении. В результате складывались противоречия между правовыми нормами и элементами сложившейся ранее практики государственного управления. Количество ресурсов, которые могут быть задействованы в целях интеграции, значительно сократилось в течение второй половины 80-х - 90-х годов. И неравномерное распределение позволяет говорить о территориальной асимметрии.

При этом необходимо подчеркнуть наличие нескольких измерений асимметрии. В рамках дискуссии по проблеме федеративного устройства выработалось понимание асимметрии как различий в правовом статусе единиц одного территориального уровня. Однако следует учитывать, что формальное равноправие территориальных образований может содействовать углублению деформаций социально-экономического развития. Под этим понимается в первую очередь создание привилегированных территориальных общностей и закрепление структурного неравенства. Симметричность статуса субрегиональных единиц, потенциал многих из которых превышает потенциал субъектов Федерации, в отсутствие адекватных механизмов перераспределения, в том числе и политико-административных ресурсов, лишь способствует этому.

Совершенствование системы административно-территориального устройства применительно к современным и перспективным социально-экономическим условиям Брянской области может идти двумя путями:

1. Совершенствование существующей сети административно-территориальных единиц с наделением ее определенными базовыми функциями. При этом необходимо решить две взаимосвязанные задачи:

1) определить АТЕ, находящиеся на первичном территориальном уровне;

2) определить «базовые» функции первичной сети АТЕ в сфере территориального управления.

Согласно существующему законодательству, территориальное управление осуществляется в границах административно-территориальных единиц. Данное положение фактически закрепляет формирование жестких территориальных структур в системе административно-территориального устройства. Такой подход может и должен сыграть свою положительную роль только при одном условии -- при достаточной стабильности сети АТЕ.

Однако, как показывает анализ динамики сети АТЕ, административные границы в условиях жесткой «привязки» практически всех видов деятельности к системе административно-территориального деления требуют постоянного изменения и трансформации, в результате чего изменяется и начертание всей сети АТЕ, особенно на нижних уровнях. Поэтому без дополнения существующей «жесткой» сети АТЕ гибкой, мобильной сетью система АТД не может достичь состояния стабильности и будет вынуждена меняться эволюционным или революционным путем. Так что вместе с решением поставленной выше задачи необходимо решить и другую, а именно:

2. Создание межтерриториальных функциональных, изменяющихся в зависимости от конкретных социально-экономических условий гибких территориальных структур -- функциональных округов. Для этого необходимо решить следующие задачи:

1) определить первичный, базовый уровень для формирования функциональных округов, т. е. тех «кирпичиков», из которых целесообразно их «строить»;

2) установить возможный перечень функциональных округов;

3) выявить систему взаимосвязей и взаимодействия между сетью АТЕ и функциональных округов.

По функциональному признаку возможно построение хозяйственных (агропромышленных, лесопромышленных и пр.), инфраструктурных (автодорожных, энерго- и теплоснабжения, пассажирского транспорта, строительного назначения и др.). Социально-обслуживающих (образовательные, библиотечные, округа системы здравоохранения и пр.), рекреационных, природоохранных и других округов. Реальные границы, состав и уровень компетенции каждого из вышеназванных округов должны определяться в результате компромисса между требованиями населения, финансовыми и материально-техническими возможностями составляющих округа территорий, юридическими нормативами, местными постановлениями, республиканскими законами.

Большинство функциональных округов будет, по-видимому, одноцелевым. Многие из них потребуют дотаций со стороны вышестоящих административно-управленческих структур. Таким образом, формирование функциональных округов создаст условия как для поддержания стабильности сети АТЕ, так и для приобретения системой АТД (административно-территориального деления) свойств гибкости и эластичности. Современное состояние системы административно-территориального устройства РФ, характеризующееся существенными противоречиями и неустойчивостью, начавшиеся процессы по ее преобразованию требуют скорейшей разработки и принятия Закона «Об административно-территориальном устройстве в РФ».

Заключение

Существующая система государственно-территориального и административно - территориального устройства РФ жестко не связана с многонациональным составом населения страны. Напротив, опыт многонациональных и федеративных государств свидетельствует, что множественность критериев территориального размежевания между субъектами федерации, их внутренняя неоднородность и взаимозаполняемость -- важнейшие условия политической стабильности.

Средство снижения напряженности -- упреждающие реформы, направленные на передачу существенных полномочий на более высокие или низкие уровни, чем уровень субъектов федерации, то есть местного самоуправления, но без передела границ; гибкость форм обеспечения интересов этнических групп без институализации административно - территориального образования, их расселения. Как показывает анализ территориальных этнокультурных конфликтов в разных странах, эти принципы применимы и к России.

Административно-территориальное устройство рассматривается в основном в двух аспектах: во-первых, это одна из сторон территориальной организации государства, то есть той объективной социальной структуры, которая подразделяется на территориальные подсистемы и компоненты, элементы и части; во-вторых, это деление территории государства на части, соответствующие исторической природе, задачам и функциям федерального государства, а также соответствующая этому делению организация системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Административно-территориальное устройство (деление) выступает как субъективное, но неизбежное и необходимое проявление объективной стороны территориальной организации государства.

Административно-территориальное устройство субъектов РФ во многом имеет субъективный характер и может быть «правильным» и «неправильным». Однажды возникнув, это административно-территориальное устройство субъектов РФ становится фактором территориальной организация российского государства, в том числе процессов социально-экономического развития, этнического и национально-политического размежевания, разграничения режимов природопользования и т.п.

В наиболее общем виде влияние административно-территориальное устройство можно определить следующим образом: если административно-территориальное устройство в основном соответствует территориальному разделению труда, тенденциям его развития и сложившимся на этой основе новым экономическим институтам, то административно-территориальные единицы способствуют дальнейшему развитию территориальной организации государства в реализующейся политике. Если названного соответствия нет, то административно-территориальное устройство способствует изменению территориальной организации государства в новом направлении ее развития. Думается, что такое влияние становится тем значительнее, чем существеннее несоответствие и чем дольше административно-территориальное устройство остается неизменным.

Административно-территориальное устройство может быть в руках российского государства и его субъектов мощным рычагом целенаправленного воздействия на все стороны социально-экономического развития. Мощь этого рычага обусловлена многочисленностью, разветвленностью и повсеместностью аппарата административно-территориальных органов государственной власти и органов местного самоуправления. И эта мощь оказывается тем большей, чем более дробным является само административно-территориальное устройство, с одной стороны, и чем дольше остаются «выключенными» рыночные экономические механизмы, способные по-новому воздействовать на все развитие общества.

Список использованной литературы

1) Нормативно-правовые документы

1. Конституция РФ от 12.12.1993 // СПС Консультант +

2. Закон Брянской области от 05.06.1997 N 13-З "Об административно-территориальном устройстве Брянской области" // СПС Консультант +.

2) Книги

3. Зотов В. Б. Система муниципального управления: учебник для студентов вузов. СПб. М. Н. Новгород - Воронеж: Питер, 2014. 611 с.

4. Иванов В. В. Муниципальное управление: справочное пособие. М.: ИНФРА-М, 2015. 717 с.

5. Иванов В. В. Государственное и муниципальное управление с использованием информационных технологий. М.: ИНФРА-М, 2015. 382 с.

6. Игнатов В. Г. Государственное и муниципальное управление в России: теория и организация: учебное пособие. Ростов н/Д.: МарТ: Феникс, 2014. 382 с.

7. Кабашов С. Ю. Местное самоуправление в Российской Федерации: учебное пособие. М.: Флинта: Наука, 2014. 351 с.

8. Кайль Я. Я. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие для студентов всех форм обучения. Ростов н/Д. Волгоград: Феникс: Издательство ВолГУ, 2014. 362 с.

9. Митин А. Н.Системные основы государственного и муниципального управления: учебное пособие. Екатеринбург: УрГЮА, 2015. 274 с.

10. Моисеев А. Д. Муниципальное управление: учебное пособие для студентов высших учебных заведений. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2016. 159 с.

11. Мухачев И. В. Местное самоуправление и муниципальное управление: учебник. М.: ЮНИТИ: Закон и право, 2014. 399 с.

12. Наумов С. Ю. Основы организации муниципального управления. М.: Форум, 2015. 351 с.

13. Наумов С. Ю. Теория государственного и муниципального управления. М.: ФОРУМ, 2014. 319 с.

14. Орешин В. П. Система государственного и муниципального управления: учебное пособие. М.: ИНФРА-М, 2014. 320 с.

15. Парахина В. Н. Муниципальное управление: учебное пособие. М.: Кнорус, 2016. 493 с.

16. Правовое обеспечение государственного и муниципального управления: учебно-методический комплекс. М.: Издательство РАГС, 2014. 77 с.

17. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход: М. Ростов н/Д: МарТ, 2016. 605 с.

3) Журналы

18. Мищеряков Ю. Н. Муниципальная реформа и муниципальное управление // Муниципальное право. 2015. N 3 (55). С. 77-84.

19. Праскова С. В. Единая местная администрация для поселения и муниципального района: шаг вперед и два назад? // Муниципальное право. 2015. N 3 (55). С. 6-19.

20. Управление Министерства юстиции РФ по Волгоградской области, Методические рекомендации в связи с изменением Федерального закона от 06. 10. 2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // Муниципальное право. 2015. N 3 (55). С. 20-26.

Приложения

Приложение 1

Административно-территориальное деление Брянской области Центр: г. Брянск

Размещено на Allbest.ru