Общие вопросы казахстанского унитаризма

Как и всякий процесс общественной эволюции, формирование института президентства в Казахстане имеет свои временные рамки. Прежде всего, необходимо отметить, что точкой отсчета зарождения института президентства в Казахстане является последний период существования социалистической системы. С тех пор он претерпел значительную эволюцию и пережил в своем развитии несколько этапов. Основные вехи и главные события в политической истории Казахстана, связанные со становлением и развитием государственности с президентской формой правления. Что касается периодизации данного процесса, то на этот счет существуют различные точки зрения. Обычно казахстанские исследователи делят эволюцию института президентства в стране на четыре-пять этапов [26]. При этом данные варианты периодизации развития института президентства в своем общем виде рассматриваются в рамках общей эволюции Казахстана от квазипарламентской республики к президентской.

Анализ развития президентской формы правления, позволяет периодизировать эволюцию президентства на четыре основные этапа, на которых прослеживается его последовательная "институционализация" и "легитимизация", "централизация", "стабилизация" и косвенная "политизация". При этом на каждом из четырех этапов происходили важные законодательные преобразования, оказавшие решающее влияние на трансформацию формы правления в стране. Поэтому считаем целесообразным в рамках предлагаемой четырехэтапной модели становления института президентства в Казахстане преобразования, которые сопровождали этот процесс.

Первый этап состоит из двух подэтапов, на протяжении которых произошла последовательная "институционализация" и "легитимизация" института президентства.

Временные рамки подэтапа "институционализации" президентской формы правления охватывают период с апреля 1990 г. по декабрь 1991 г. В соответствии с постановлением Верховного Совета Казахской ССР в апреле 1990 г. в республике был учрежден пост Президента, который являлся лишь главой государства [27]. Законом от 20 ноября 1990 г. "О совершенствовании структуры государственной власти и управления в Казахской ССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) Казахской ССР" президент стал главой государства, а также высшей исполнительной и распорядительной власти. Несмотря на то, что в этот период Президент Республики Казахстан был наделен широкими полномочиями в отношении Совета Министров (преобразованного указанным законом в Кабинет Министров) и других институциональных структур в системе исполнительной власти, Закон от 25 июня 1991 г. "О Кабинете Министров Казахской ССР" все еще предусматривал двойную подотчетность Кабинета Министров - Парламенту и Президенту. Однако значительные изменения, внесенные на этом подэтапе в президентскую форму правления, свидетельствовали о ее окончательной "институционализации" в Казахстане. Подэтап "легитимизации" института президентства охватил период с декабря 1991 г. по январь 1993 г. В соответствии с Постановлением Верховного Совета от 16 октября 1991 г. в стране состоялись всенародные прямые выборы Президента Казахской ССР, в результате которых, получив 98,7% голосов от числа принявших участие в голосовании (а их было 88,2% от числа включенных в списки избирателей), главой государства стал Н.А. Назарбаев [28]. Тем самым президентская система была легитимизирована. Однако в Конституционном законе "О государственной независимости Республики Казахстан" от 16 декабря 1991 г. были сохранены нормы о равных полномочиях Верховного Совета и Президента, а также о полномочиях последнего как главы государства и исполнительной власти. Таким образом, на подэтапе "легитимизации" института президентства произошло совмещение Президентом постов главы государства и исполнительной власти.

На втором этапе осуществилась "централизация" института президентства, охватившая период с декабря 1993 г. по август 1995 г. В связи с роспуском в декабре 1993 г. Верховного Совета XII созыва, произошло некоторое уточнение формулировок, направленных на повышение статуса Президента. Представительный орган своим постановлением временно делегировал Президенту законодательные полномочия. Однако фактически Президенту были делегированы полномочия по принятию указов, имеющих не только силу обычных законов, но и конституционных законов. Данный вопрос напрямую касался усиления президентских полномочий, окончательно оформленных Конституцией 1995 г.

Третий этап, временные рамки которого ограничиваются августом 1995 г. и октябрем-ноябрем 2001 г., можно назвать периодом "стабилизации" института президентства в Казахстане. В связи с принятием новой Конституции 1995 г. был значительно повышен статус Президента. Согласно ее положениям, Президент не возглавляет исполнительную власть, но осуществляет арбитражные и церемониальные функции. Он также является символом и гарантом единства народа и государственной власти и получает право принимать законы, что до этого являлось исключительной прерогативой Парламента. По мнению ряда казахстанских исследователей, в связи с положениями Конституции 1995 г. "…конституционные полномочия главы государства значительно усиливаются по сравнению с периодом 1991-1995 гг. и классическими президентскими республиками" [29; 41]. На этом этапе институт президентства в Казахстане получил наиболее законченную и высшую форму, что свидетельствует о его определенной "стабилизации".

О "стабилизации" института президентства в стране в этот период косвенно могут свидетельствовать также результаты проведенных в январе 1999 г. всенародных прямых выборов Президента Республики Казахстан. По итогам голосования, получив 79,8% голосов от числа принявших в голосовании (а их было 87,1% от числа включенных в списки избирателей), главой государства в очередной раз был избран Н.А.Назарбаев. Остальные три претендента на высший пост в государстве получили значительно меньше голосов избирателей (С.А.Абдильдин - 11,7%, Г.Е.Касымов - 4,6%, Э.Г.Габбасов - 0,8%) [30; 402].

Четвертый этап, который берет свое начало с конца 2001 г., с известной долей допущений можно назвать периодом "политизации" института президентства в Казахстане. Отчасти и косвенно этому способствовали те изменения, которые были внесены в избирательную систему Казахстана в 1998-1999 гг. В частности, введение в избирательное законодательство нормы о проведении выборов в Парламент по партийным спискам существенно "оживили" статус представительной ветви власти. Иными словами, в реальности был сделан первый шаг на пути приобретения Парламентом страны, помимо статуса законодательного органа, статуса "политического органа". Кроме того, все более активными становятся дискуссии по вопросу децентрализации государственной власти и выборности акимов. В этой связи нельзя исключать появления объединенного лобби, которое будет выступать за передачу части нынешних полномочий Президента другим ветвям власти. Дальнейшее развитие указанных тенденций в среднесрочной перспективе может привести к тому, что форма правления в Казахстане будет характеризоваться наличием президентской власти с одновременным присутствием политически веской представительной власти, которая станет средоточием или своего рода эпицентром основных политических баталий. Это будет происходить на фоне общественных дискуссий по тем или иным вопросам политической реформы. Все это способно будет оказать определенное политическое влияние на развитие института президентства в Казахстане. Существование такой потенциальной возможности делает допустимым характеризовать нынешний период эволюции института президентства в качестве этапа его косвенной "политизации".

Анализ формирования института президентства свидетельствует, что вопросом исключительной важности в этом процессе является выбор разновидности его конституционного оформления. Такой выбор определяет основы политического и конституционного статуса главы государства, его реальное положение в общей структуре органов государственной власти, характер взаимодействия с ними, круг компетенции и перечень конституционных полномочий. Данные проблемы принципиально значимы с точки зрения определения координат, посредством которых происходит оценка конкретного типа института президентства. Не вдаваясь в подробности, отметим лишь некоторые особенности эволюции президентской власти в Казахстане, что позволило бы объективно оценить специфические черты президентской формы правления в казахстанской модели.

Одна из ключевых специфик казахстанской президентской системы связана с неоднозначным разделением ветвей государственной власти в Казахстане. Так, по Конституции Республики Казахстан 1993 г. Президент обладал статусом главы государства и единой системы исполнительной власти. С точки зрения практики ряда транзитных стран данная конституционная норма не была нововведением. В соответствии же с Конституцией 1995 г. он уже является главой государства и его высшим должностным лицом, но исполнительная власть им непосредственно не возглавляется. Иными словами, произошло дистанцирование Президента от Правительства. Именно данное различие является частым поводом для утверждения о том, что статус Президента Казахстана в данное время не включает в себя функции исполнительной власти, хотя по своей природе президентская власть является, по сути, исполнительной властью. Согласно Конституции США, впервые в мировой конституционной практике, учредившей институт президента, исполнительная власть предоставляется президенту. В то же время Президент Казахстана имеет большое влияние на исполнительную власть. Следовательно, точнее будет вести речь о дуализме и разделенности исполнительной власти в Казахстане.

На возможность наличия в Казахстане дуализма и разделенности исполнительной власти указывает и следующее обстоятельство. Так, по Конституции 1993 г. Президент наравне с представителями других ветвей государственной власти обладал правом законодательной инициативы. В условиях же президентской системы правления, установленной Конституцией 1995 г., как высшее должностное лицо, к которому может апеллировать как законодательная, так и исполнительная ветви власти, глава государства не имеет такого права. Но если, согласно первой Конституции независимого Казахстана, он был наделен правом издания указов, постановлений и распоряжений, имеющих обязательную силу на территории Казахстана, то соответствующие статьи новой Конституции детализируют указанную норму, включив в круг полномочий Президента право издания, в строго определенных случаях, законов и указов, имеющих силу закона. Иными словами, специфической особенностью казахстанской модели президентской формы правления является то, что наравне с исполнительной властью, имеющей право законодательной инициативы, и законодательной властью, учреждающей данные законы, она допускает существование третьего источника инициации и принятия законов. Кроме вышеперечисленных, одна из важных особенностей казахстанской президентской системы связана со спецификой взаимной ответственности органов государственной власти Казахстана.

Так, по Конституции 1993 г., не только глава Правительства, но и его заместители, руководители ключевых министерств и ведомств могли назначаться Президентом только с согласия законодательного органа.

Согласно Конституции 1995 г., согласие Парламента требуется только для назначения на должность Премьер-Министра Республики Казахстан, по представлению которого Президент определяет структуру Правительства, назначает на должность и освобождает от должности его членов. Однако, по новой Конституции, несмотря на то, что Правительство ответственно перед Президентом, полномочия Президента, который не является главой исполнительной власти и находится над всеми тремя ветвями власти, напрямую не связаны с ответственностью за деятельность как членов Правительства, так и в целом всего Правительства. Данная норма характерна уже для полупрезидентской системы правления, и ее наличие в действующей Конституции еще раз подчеркивает специфику президентской формы правления в казахстанском варианте.

Еще одной яркой особенностью казахстанской президентской системы является ее централизованный характер.

В условиях унитарности Казахстана, а также имеющихся полномочий у главы государства, Президент страны является ключевой фигурой в общественно-политической жизни страны. Данный факт влияет на протекание многих политических процессов в Казахстане.

Другой особенностью президентской системы в Казахстане является то обстоятельство, что она обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность их перед народом. Включение указанной нормы в Конституцию 1995 г. вполне может представляться логичным, т.к. в условиях президентской республики законодательная и исполнительная ветви власти в значительной степени отдалены друг от друга и могут существовать самостоятельно в течение определенного конституционного срока. Однако нахождение обеими ветвями государственной власти какого-либо консенсуса иногда может быть весьма затруднено. Поэтому наиболее адекватное решение возникшей кризисной ситуации может быть выдвинуто только третьей силой, как бы возвышающейся над тремя ветвями власти - "арбитром" политического поля. Как пишет по этому поводу один из казахстанских исследователей развития института президентства В.А.Малиновский, "…политический арбитраж представляет собой средство "хирургического" разрешения разногласий между высшими органами законодательной и исполнительной ветвей, когда возникает угроза единству государственной власти и тем самым ставится под сомнение реальность государственного суверенитета. Арбитральная роль Президента ранее отвергалась чисто по субъективно-советским мотивам со ссылкой на то, что якобы в нашей республике отсутствует вероятность конфронтации между высшими властными структурами" [31; 232].

Таким образом, с принятием Конституции 1995 г. Президент Казахстана был наделен "арбитральными функциями", которые предусмотрены в конституциях ряда европейских стран с президентской формой правления, в частности Франции . На это указывают следующие обстоятельства.

Во-первых, о наличии "арбитральных функций" у Президента Казахстана свидетельствует то, что он, обеспечивая согласованное функционирование всех ветвей государственной власти и ответственность органов перед народом, равно и реально удален как от законодательной, так и от исполнительной власти .

Во-вторых, о наличии "президентского арбитража" свидетельствует то, что, определяя стратегические направления внутренней и внешней политики государства, глава государства может не только председательствовать на заседаниях Правительства по особо важным вопросам, но и посредством законодательных механизмов "вмешиваться" аналогичным образом в процесс принятия особо важных решений, обсуждение которых проходит в Парламенте страны.

В-третьих, наличие "арбитральных функций" у Президента страны косвенным образом подтверждается таким его полномочием, как право роспуска в определенных случаях, как Парламента, так и Правительства.

Выражая склонность к подчеркиванию "арбитральных функций" Президента Казахстана, ряд казахстанских исследователей относят существующую в стране систему правления к полупрезидентской.

Однако, на наш взгляд, то обстоятельство, что Президент своими "арбитральными функциями" обеспечивает согласованное функционирование всех ветвей власти, больше свидетельствует о наличии в Казахстане президентской, а не полупрезидентской системы правления.

В мировой конституционной практике нет модели разделения власти в "чистом виде"... Представляется, что было бы гораздо худшим вариантом, если бы Конституция наряду с тремя ветвями власти содержала бы еще четвертую - президентскую". Тем не менее, на наш взгляд, в отношении системы президентского правления мировая практика столь богата и разнообразна, что нахождение хотя бы двух абсолютно тождественных и идентичных форм представляется проблематичным.

Думается, что под воздействием именно этого обстоятельства исследователи выдвигают различные теоретические конструкции, касающиеся современных моделей президентской власти, среди которых особо можно выделить:

- концепцию о "суперпрезидентской" форме правления, которая основывается на том, что "конституционные полномочия главы государства значительно усиливаются по сравнению с …классическими президентскими республиками" [32;147]; - концепцию "президентской на три четверти" формы правления, основанную на факте заимствования "…основных характерных особенностей концепции плебисцитарной президентской республики…"[33;420]; -концепцию о "президентализации" современной республиканской формы правления, при которой наблюдается "усиление власти президента при одновременном укреплении демократических институтов общества";

- концепцию "нетипичных" форм правления, когда выделяются не три, а четыре или даже пять ветвей одной единой государственной власти.

Проведенный анализ специфики президентской формы правления в Казахстане позволяет судить, насколько указанные концепции характерны для нее.

Казахстанскую модель нельзя отнести к модели "суперпрезидентской" формы правления, поскольку полномочия Президента ограничиваются рядом конституционных норм. Нельзя согласиться и с постановкой вопроса о "президентализации" системы правления в Казахстане. Что касается концепции "президентской на три четверти" формы правления, то с ней в известной степени можно согласиться, т.к. выглядит вполне оправданным, что "…казахстанский институт Президента развивается в русле стратегии вариативной дополнительности, учитывающей опыт функционирования президенциализма в различных странах". Однако, справедливости ради, необходимо заметить, что такое определение казахстанской президентской модели страдает некоторой "размытостью", что не совсем позволяет дать однозначную оценку нынешнему характеру президентской институции в стране.

Учитывая вышеуказанные обстоятельства, представляется более аргументированной и логичной позиция группы казахстанских исследователей, которые классифицируют президентскую форму правления в Казахстане в качестве "расширенной системы президентского правления". С точки зрения авторов данной концепции, это обусловлено тем, что президентская форма правления обладает расширенной компетенцией Президента в отношении трех ветвей власти - законодательной, исполнительной и судебной. Президент Казахстана, находясь в пределах политико-конституционного поля, не является ее пассивным наблюдателем. Существующие конституционные нормы в отношении Президента Казахстана свидетельствуют о том, что он является активным и авторитетным участником государственно-политических процессов. Кроме того, ни одна из ветвей власти в Казахстане не обладает таким правом, каким обладает Президент страны, - правом быть гарантом соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов.

В целом же указанный "расширенный" характер казахстанской модели президентской формы правления обусловлен также и тем, что она находится на стадии постепенной адаптации к существующим социально-экономическим, политическим и социокультурным реалиям. Данная специфика президентской формы правления в Казахстане была отмечена Президентом нашей страны Н.А. Назарбаевым еще в 1996 г., через год после принятия Конституции 1995 г. Говоря о не случайности выбора президентской формы правления, Президент страны подчеркивал, что это было обусловлено сегодняшними реалиями, менталитетом казахстанского общества, необходимостью сильной и консолидированной системы власти, которая не была бы подвержена колебаниям, вызванным возможными социально-экономическим кризисом и разногласиями между ветвями власти.

Необходимость адаптации формы правления к окружающей среде в условиях политической трансформации представляется вполне объективным процессом. Как показывает практика транзитного развития большинства стран СНГ, переходный период от тоталитаризма к демократии действительно и неизбежно порождает частое несоответствие между декларируемыми целями демократического переустройства и реалиями политической жизни, что обусловлено внутренней противоречивостью самих модернизационных процессов. Дело в том, что противоречивость модернизации любого общества сопровождается не только прямолинейным поступательным движением вперед, в сторону демократии, но и прецедентами остановки и даже временных откатов, которые объективно происходят в силу необходимости периодического закрепления уже достигнутых результатов и сохранения стабильности в обществе. Данное обстоятельство косвенно указывает на то, что "расширенный" характер президентской формы правления в Казахстане обусловлен временными факторами.

В то же время по мере развития политических процессов в стране будет, по всей видимости, эволюционировать и сама президентская система.

Сегодня в казахстанском обществе активно обсуждается вопрос о балансе ветвей власти.

Со временем определенные изменения в этом направлении могут вполне произойти.

Однако же, проведенный нами анализ условий и особенностей становления и укрепления президентской власти в Казахстане как унитарном государстве свидетельствует о том, что эта форма правления, с определенными в перспективе модификациями, является наиболее приемлемой для нашей страны, что продиктовано следующими обстоятельствами.

Первое. Эволюция института президентства в нашей стране, как уже отмечалось, прошла ряд закономерных этапов. В результате становление и укрепление президентской формы правления носили скорее естественный и адекватный характер складывающейся в стране ситуации.

Предпочтительность сохранения президентской формы правления в Казахстане продиктована тем, что она была сформирована на основе особенностей исторического развития нашей страны, специфики ее политической культуры, традиций государственно-политического развития.

В частности, "казахстанская модель" президентской формы правления является адекватной изначальной полиэтничности населения Казахстана, его длительной политической изоляции от стран "старой демократии", сравнительной неразвитости социальных и политических процессов в нашем обществе, исходным установкам политической элиты и т.д.

Второе. Не вызывает сомнений положение о том, что Казахстан, представляя собой транзитное общество, испытывал острый дефицит сильной, основанной на легитимности и вотуме доверия, полученном от всего населения, президентской институции. Исходя из этого, можно сказать, что становление и укрепление президентской формы правления в Казахстане стало естественной реакцией на "внезапное" возникновение в нашей стране новой формационной парадигмы. Это произошло потому, что с самого начала системных преобразований необходимость в проведении радикальных экономических и политических реформ в общественной жизни породила стремление к утверждению сильной и стабильной государственной власти в лице выборного национального лидера - Президента.

В период социально-экономических реформ в Казахстане из всех форм правления только президентская оказалась наиболее эффективной. Когда в начале 1990-х гг. на повестку дня была поставлена задача скорейшей стабилизации социально-экономической ситуации, именно президентская власть могла в наиболее успешной форме справиться с этими жизненно важными для казахстанского общества задачами. В связи с этим необходимость "централизации" института президентства в Казахстане имела под собой вполне объективную основу.

Третье. Необходимость сохранения президентской формы правления в нашей стране продиктована тем, что в рамках нынешней конституционной модели Казахстана президентская власть является институтом обеспечения согласованного функционирования всех ветвей государственной власти и ответственности их перед народом.

Четвертое. Эффективность функционирования президентской формы правления в Казахстане заключается в том, что Президент Казахстана, находясь в пределах политико-конституционного поля, не является ее пассивным наблюдателем. Существующие конституционные нормы в отношении Президента Казахстана свидетельствуют о том, что он является активным и авторитетным участником государственно-политических процессов. Президентская власть в Казахстане олицетворяет не только силу государственной власти и управления, но и, не в последнюю очередь, ту базу, на которой происходит развитие механизмов саморегуляции ветвей власти, их органичное вплетение в структуру общественной жизни, в глубинные пласты социальной культуры, специфичной для казахстанского общества. В конечном счете, в казахстанских условиях президентская форма правления является одной из коренных организационных предпосылок устойчивости всей политической системы страны.

Таким образом, принимая во внимание объективную стабилизирующую и инициирующую роль института президентства в поэтапном реформировании Казахстана, отметим, что дальнейшая эволюция самой президентской формы правления, как и политического транзита в целом, во многом будет определяться факторами социально-экономического, социокультурного, внутриполитического и геополитического порядка, которые складываются сегодня в стране.

2.2 Парламент, особенности его организации и деятельности

унитаризм президентский правовой судебный

Парламент Республики Казахстан пришел на смену однозвенному высшему органу государственной власти, который назывался Верховный Совет. Верховный Совет как высший представительный и законодательный орган был учрежден Конституцией Казахской ССР 1937г. Конституция Казахской ССР 1978г. также признала Верховный Совет высшим органом государственной власти [34; 119]. В советском государстве был признан принцип верховенства Верховного Совета. Основываясь на этом принципе, Верховный Совет Казахской ССР был наделен правомочием решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Казахской ССР к ведению республики. Иначе говоря, Верховный Совет Казахской ССР имел право решать все вопросы государственной жизни республики. В этом и заключалась сущность единовластия представительного органа. На самом деле Верховный Совет был лишь бутафорным органом. Фактически все вопросы, подлежащие рассмотрению Верховного Совета Казахской ССР, решались на уровне Верховного Совета СССР на основе директив ЦК КПСС. В Казахстане такую роль играл ЦК Компартии Казахстана. Верховный Совет Казахской ССР не был подлинным Парламентом, во-первых, в силу непринятия принципа разделения государственной власти на ветви, во-вторых, в силу подчиненного положения Верховному Совету СССР. Разумеется, такая характеристика Верховного Совета Казахской ССР не означает полного отрицания его роли в государственном строительстве. То было другое государство, и из-за того, что Казахская ССР была частью союзного государства, ее законодательный орган мог быть таким, и не больше.

Депутаты выбирались только по спискам, составленным ЦК Компартии Казахстана, при этом никакого значения не имела их способность к законодательной деятельности.

С распадом СССР и образованием суверенного Казахстана одним из актуальных вопросов стал вопрос о создании парламента. Закон о государственной независимости Республики Казахстан провозгласил принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Этим был сделан первый серьезный шаг для создания подлинно законодательного органа и парламентаризма.

В процессе разработки проекта Конституции Республики Казахстан обсуждались различные варианты создания законодательного органа. Разработчики проекта предлагали различные варианты: 1) создать однопалатный законодательный орган по образцу Верховного Совета. Такую позицию обосновывали тем, что Республики Казахстан является унитарным государством и однопалатный орган упростит и ускорит процесс законотворческой работы; 2) создать двухпалатный законодательный орган по образцу западных государств. При этом предлагались различные варианты [35; 120].

Победила позиция депутатов, полагавших, что в унитарном государстве Казахстан должен быть однопалатный законодательный орган. Конституция Республики Казахстан, принятая Верховным Советом 28 января 1993г., признала Верховный Совет единственным законодательным и высшим представительным органом страны. Конституция Республики Казахстан, по образцу Конституции Казахской ССР 1978г., наделили Верховный Совет широкими полномочиями, что сводило почти на нет принцип разделения государственной власти на ветви. К тому же Конституция не предусматривала систему сдержек и противовесов. По существу Конституция 1993г. ориентировала общество на создание парламентарной республики в Казахстане с ограниченными правами Президента. Таким образом, Конституция заложила противоречивую правовую базу организации государственной власти в Казахстане.

Конституция Республики Казахстан 1995г. уже иначе подошла к конструированию законодательного органа, исходя из того, что если в унитарном государстве Казахстан, как и во многих других унитарных государствах, можно создать двухпалатный парламент, то структура парламента не обязательно должна быть обусловлена формой государственного устройства. Выбор той или иной структуры парламента обусловлен в значительной степени субъективным фактором, подходом и, по всей видимости, стремлением, желанием наиболее плодотворно, эффективно обеспечить законодательную деятельность парламента.

Конституция Республики Казахстан 1995г. характеризует Парламент как высший представительный орган, осуществляющий законодательные функции, и в этом своем качестве Парламент Республики Казахстан является органом представительной демократии. Признание Парламента высшим представительным органом означает, что есть еще местные представительные органы - маслихаты. Однако Парламент и маслихаты не составляют единую систему представительных органов, как это было в советском государстве. Это примечательно.

Парламент Республики Казахстан - не только высший представительный орган, он является также органом, осуществляющим законодательные функции[36]. Именно этот статус не позволяет Парламенту стать вышестоящим органом в отношении местных представительных органов. Но это не означает, что в структуре Парламента нет элементов единой системы представительных органов власти. Так, Сенат состоит из депутатов, избранных на сессиях маслихатов. Это обстоятельство в какой-то мере не может не влиять на деятельность Сената Парламента. В унитарном государстве в отношении отдельных административно-территориальных частях имеются свои особые запросы, интересы, которые должны быть представлены депутатами Парламента в процессе законотворческой деятельности. Вместе с тем надо отметить, что Сенат Парламента - это орган, выражающий интересы всей Республики.

Двухпалатный Парламент Республики Казахстан отличается определенным своеобразием. Конституция, определяя структуру Парламента, ставит на первое место Сенат, а затем Мажилис.

Конституция закрепляет компетенцию Парламента в целом, исключительную компетенцию Сената и исключительную компетенцию Мажилиса. Компетенцию Парламента тоже можно назвать исключительной, поскольку вопросы, отнесенные к рассмотрению на совместных заседаниях Палат Парламента, не могут рассматриваться палатами в отдельности.

Регламент Парламента Республики Казахстан, принятый на совместном заседании Палат Парламента 20 мая 1996г., устанавливает условия и порядок проведения совместных заседаний Палат, механизм их взаимоотношений при рассмотрении вопросов, не урегулированных регламентами Сената и Мажилиса, формирования совместных органов Палат и организации их деятельности.

Парламент Республики Казахстан осуществляет свою деятельность (работу) в сессионном порядке. Сессия Парламента состоит из совместных и раздельных заседаний Палат, Бюро Палат, постоянных комитетов и совместных комиссий Палат. Первая сессия Парламента нового созыва созывается Президентом РК не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов и избрания не менее двух третей депутатов каждой из Палат.

Регламент Мажилиса Парламента устанавливает:

1) условия и порядок проведения заседаний Мажилиса Парламента;

2) порядок формирования рабочих органов Мажилиса Парламента;

3) организацию деятельности Мажилиса Парламента и его рабочих органов;

4) условия и порядок осуществления депутатами и должностными лицами Мажилиса Парламента своих полномочий;

5) особенности организации и порядка работы фракций политических партий.

Регламент Мажилиса Парламента, изменения и дополнения к нему принимаются на пленарных заседаниях Палаты большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса и утверждаются постановлением Мажилиса Парламента.

Пленарные заседания Мажилиса Парламента являются открытыми. В случаях, предусмотренных Регламентом, Палата вправе проводить закрытые заседания. Мажилис Парламента состоит из ста семи депутатов.

Полномочия депутата Мажилиса Парламента начинаются с момента его регистрации в качестве депутата Парламента Республики Казахстан Центральной избирательной комиссией Республики. В Мажилисе Парламента работа ведется на казахском и русском языках.

Пленарное заседание Мажилиса Парламента созывает Председатель Мажилиса. Пленарные заседания Мажилиса проводятся по средам и четвергам с 10 до 18 часов, с перерывом с 12 часов 30 минут до 14 часов 30 минут. Время с 17 часов 30 минут до 18 часов отводится для решения вопросов внутренней деятельности Мажилиса.

Мажилис может принимать решение об ином времени проведения пленарного заседания.

Председательствующий объявляет перерыв на пленарных заседаниях по собственной инициативе или по предложению большинства от числа присутствующих депутатов Мажилиса Парламента.

В период, когда не проводятся пленарные заседания Парламента и Мажилиса, депутаты работают в рабочих органах Парламента.

В понедельник, вторник и пятницу депутаты работают в комитетах, комиссиях Парламента.

Парламентские слушания, иные республиканские мероприятия, проводимые в здании Мажилиса, как правило, проводятся по пятницам, а «правительственный час» - по понедельникам.

Для поддержания взаимоотношений депутатов Мажилиса с избирателями им предоставляется до десяти календарных дней ежеквартально для выезда в регионы.

Во время проведения совместных и раздельных заседаний палат Парламента не допускается заседание рабочих органов Парламента.

Пленарное заседание Мажилиса Парламента правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов Палаты.

Для определения правомочности пленарного заседания перед его началом, а также после каждого перерыва проводится поименная регистрация депутатов. Перед голосованием может быть проведена дополнительная поименная регистрация депутатов. Перед голосованием по процедурным вопросам дополнительная поименная регистрация депутатов не проводится.

Первое пленарное заседание Мажилиса Парламента нового созыва открывает и ведет Председатель Центральной избирательной комиссии Республики до избрания Председателя Мажилиса.

После избрания Председателя Мажилиса дальнейшее пленарное заседание Палаты ведет Председатель Мажилиса Парламента.

На первом пленарном заседании Мажилиса председательствующий сообщает Палате фамилии избранных депутатов Мажилиса согласно списку официально зарегистрированных Центральной избирательной комиссией депутатов, составленному на день открытия первого пленарного заседания Мажилиса.

На первом пленарном заседании нового созыва Мажилис открытым голосованием большинством голосов от числа избранных депутатов Палаты избирает:

1) временную комиссию по контролю за использованием электронной системы;

2) временную комиссию по Регламенту Мажилиса.

Решения Мажилиса по этим вопросам утверждаются постановлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 70 Конституции Республики Казахстан перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-Министр Республики ставит вопрос о доверии Правительству. Вопрос о доверии Правительству рассматривается на пленарном заседании Мажилиса.

После включения вопроса в повестку дня заседания Председатель Мажилиса оглашает соответствующее письмо Премьер-Министра. Премьер-Министр вправе выступить перед Палатой. Время выступления - до десяти минут. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Премьер-Министру и высказывать свое мнение по вопросу о доверии Правительству. Прения по вопросу о доверии Правительству могут не открываться, если на этом не настаивают депутаты.

Решение по данному вопросу принимается открытым голосованием, если Палата не определит иной порядок голосования. Решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса и оформляется постановлением Палаты.

Председательствующий на пленарном заседании Мажилиса:

1) открывает, ведет и закрывает пленарные заседания Палаты;

2) в начале заседания после поименной регистрации депутатов оглашает список депутатов, отсутствующих на заседании Палаты по уважительной причине;

3) оглашает сведения о записавшихся для выступления в прениях через электронную систему. При этом запись на выступления ведется по каждому рассматриваемому вопросу отдельно;

4) предоставляет слово для выступлений в порядке строгой очередности по электронному табло;

5) в случае нарушения выступающим Регламента вправе предупредить его, а в случае повторного нарушения - лишить слова;

6) предоставляет слово вне очереди по процедурным вопросам;

7) организует голосование по проектам законов, постановлений и других актов Мажилиса, предложениям депутатов по рассматриваемым на пленарном заседании вопросам и объявляет результаты голосования;

8) обеспечивает установленный Регламентом порядок пленарного заседания.

При обсуждении вопросов на пленарном заседании Мажилиса председательствующий не вправе давать оценку и комментировать выступления депутатов.

Повестка дня и порядок рассмотрения вопросов пленарного заседания предварительно рассматриваются на Бюро (в том числе опросным путем) и утверждаются на пленарном заседании открытым голосованием большинством голосов от общего числа депутатов Палаты. Предложения и замечания по повестке дня и порядку работы принимаются путем открытого голосования по каждому предложению большинством голосов от общего числа депутатов Палаты.

Время для докладов на пленарных заседаниях Палаты предоставляется до тридцати минут, для содокладов - до двадцати минут, для выступления в прениях до десяти минут, при повторном выступлении в прениях - до пяти минут, при обсуждении кандидатур - до трех минут, для выступлений по процедурным вопросам, для справок и вопросов - до двух минут. При превышении установленного времени микрофон автоматически отключается. В случае необходимости председательствующий может предоставить дополнительное время не более двух минут. Для постановки вопросов и ответов на них отводится не более одного часа, а для прений не более полутора часов. После прекращения прений докладчик и содокладчик имеют право выступить с заключительным словом в пределах десяти минут.

Большинством голосов от общего числа депутатов Палата может установить иное время.

Выступления производятся с трибуны или с места, но не более двух раз по обсуждаемому вопросу. Заявления о предоставлении слова подаются с места.

Президенту Республики Казахстан по его просьбе предоставляется слово для выступления в любое время.

По просьбе Председателя Мажилиса, Премьер-Министра и членов Правительства, Председателя Национального Банка, Генерального Прокурора, Председателя Комитета национальной безопасности, Государственного секретаря, Руководителя Администрации Президента, представителей Президента и Правительства слово для выступления по обсуждаемому вопросу предоставляется вне очереди.

Никто не вправе выступать на пленарном заседании Мажилиса без разрешения председательствующего.

Во время проведения пленарных заседаний запрещается использование в зале заседания мобильных телефонов, радиотелефонов, пейджеров и других средств связи.

Пленарные заседания Мажилиса являются открытыми.

Должностные лица государственных органов и органов местного самоуправления, о необходимости присутствия которых на пленарном заседании принято решение Палаты, обязаны прибыть на заседание Мажилиса Парламента и дать необходимые пояснения по вопросам, входящим в его компетенцию. Мажилис Парламента не вправе принимать подобные решения в отношении Президента Республики. Списки приглашенных лиц на пленарные заседания Мажилиса по рассматриваемым вопросам повестки дня определяются постоянными комитетами Палаты. Приглашенные не вправе вмешиваться в деятельность Мажилиса, обязаны воздерживаться от проявлений одобрения или неодобрения его работы, соблюдать установленный порядок и выполнять распоряжения председательствующего.

Руководитель Аппарата Мажилиса заранее оповещает приглашенных лиц о необходимости присутствия их в зале заседания и о вопросах, подлежащих рассмотрению.

Порядок допуска приглашенных лиц в зал заседаний Мажилиса определяется Руководителем Аппарата Мажилиса.

По предложению депутата Мажилиса Палата может проводить закрытые заседания, если за это проголосовало большинство от общего числа присутствующих депутатов.

Президент Республики, Премьер-Министр и члены Правительства, Председатель Национального Банка, Генеральный Прокурор, Председатель Комитета национальной безопасности Республики, Государственный секретарь, Руководитель Администрации Президента вправе присутствовать на любых пленарных заседаниях Мажилиса.

Представители Президента, Правительства и Генерального Прокурора в Мажилисе вправе присутствовать на заседаниях комитетов Палаты, пленарных заседаниях Мажилиса и при необходимости могут давать справки, делать сообщения[37].

2.3 Правительство, высший исполнительный орган РК

Правительство Республики Казахстан осуществляет исполнительную власть, возглавляет систему исполнительных органов и руководит их деятельностью (ст. 64). Правительство является высшим органом исполнительной власти Республики Казахстан. Такое определение раскрывает юридическую природу Правительства Республики Казахстан, показывает его место в системе разделения государственной власти на ветви и оценивает характер его деятельности. Как высший орган исполнительный власти, возглавляющий все исполнительные органы и руководящий их деятельностью, оно осуществляет государственное управление страной.

Правительство Республики Казахстан является самостоятельной ветвью власти и олицетворяет исполнительную власть государства. Поэтому Конституция определяет место Правительства в системе государственной власти, устанавливает нормативные основы взаимоотношений с другими ветвями власти. Конституция определяет взаимоотношения Правительства с Парламентом, Правительства с Президентом, устанавливает механизм сдержек и противовесов.

Правительство имеет определенные правовые связи с судебной властью. В соответствии с Конституцией Республики Казахстан Правительство как высший орган исполнительной власти государства возглавляет систему исполнительных органов. Хотя в указанном положении Конституции отсутствует слово «единая», смысл статьи не дает оснований сомневаться в том, что органы исполнительной власти составляют единую систему. Это подтверждает ст.87 Конституции, где говорится, что «местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан». Положение Правительства как высшего органа в системе исполнительной власти обеспечивается его полномочиями, которые осуществляются на местные органы исполнительной власти.

Правительство направляет работу министерств, государственных комитетов и других ведомств, которые тоже входят в единую систему исполнительной власти (за исключением некоторых «силовых» министерств и ведомств).

Правительство как высший орган исполнительной власти самостоятельно решает вопросы, отнесенные к его ведению Конституцией Республики Казахстан, Конституционным законом РК «О Правительстве РК» от 18 декабря 1995г с им и доп. от 6 мая 1999г.

В области экономики правительство разрабатывает основные направления государственной экономической политики, стратегические и тактические меры по е осуществлению; разрабатывает экономические программы, республиканский бюджет и составляет отчет о его исполнении, обеспечивает его исполнение; разрабатывает и осуществляет меры по укреплению финансовой системы Республики; обеспечивает государственный контроль за соблюдением законности при образовании и использовании государственных валютных, финансовых и материальных ресурсов; осуществляет структурную и инвестиционную политику; вырабатывает и реализует государственную политику ценообразования, устанавливает номенклатуру продукции, товаров и услуг, на которые применяются регулируемые государством цены; организует управление государственной собственностью, обеспечивает ее защиту.

Правительство Республики Казахстан, во-первых, участвует в законотворческом процессе, осуществляемом Парламентом и Президентом; во-вторых, осуществляет нормотворчество в рамках своей компетенции; в-третьих, контролирует нормотворческую деятельность министерств и ведомств; в-четвертых, контролирует нормотворческую деятельность местных органов исполнительной власти.

Правительство обладает правом законодательной инициативы. Оно вправе по всем вопросам, входящим в его компетенцию, разрабатывать законопроекты и вносить их на рассмотрение Мажилиса.

Конституционное положение о том, что правительство Республики Казахстан предоставлено право законодательной инициативы, не означает, что Правительство может вносить, а может и не вносить проекты законов в Парламент. Правительство как особый орган исполнительной ветви власти обладает широкими полномочиями. Поэтому Правительство не только вправе, но и обязано постоянно заниматься законопроектной деятельностью. С целью реализации права законодательной инициативы. Для того чтобы законопроектные работы имели соответствующее качество, в необходимых случаях представляются акты экономических, правовых, научно-технических и иных экспертиз. На рассмотрение Правительства вместе с проектом закона и соответствующими обоснованиями представляются справка о поступивших замечаниях, заключения экспертиз.

Законопроекты, внесенные Правительством в Парламент, подлежат обязательному обсуждению на заседании правительства либо его Президиума. Обсуждение законопроекта проводится при обязательном участии разработчиков документа, экспертов. По результатам рассмотрения законопроекта принимается постановление Правительства либо распоряжение Премьер-министра, которым проект закона может быть направлен в Мажилис Парламента или возвращен на доработку.

Правительство не только самостоятельно осуществляет право законодательной инициативы, оно выполняет поручения Президента о внесении законопроекта в Мажилис Парламента. Конституция Республики Казахстан не предоставляет Президенту право законодательной инициативы. Но это не означает, что Президент отстраняется от процесса законотворчества. Одним из каналов воздействия на законотворчество является предусмотренное Конституционном законом РК «О Президенте» право Президента поручать Правительству внесение законопроекта в Мажилис Парламента. Имеется в виду, что законопроект разрабатывается в администрации Президента и что он вносится через Правительство в Парламент.

Вместе с тем Правительство может готовить проекты актов Президента. Главным образом имеются в виду нормативные указы Президента, вносимые Правительством, которые осуществляются центральными исполнительными органами, соответствующими отделами Аппарата Президента или рабочей группой, создаваемой решением Правительства. К проектам актов Президента, требующим реализации их через Правительство, относятся проекты постановлений Правительства. Правительство само осуществляет собственное нормотворчество. В иерархии нормативных правовых актов нормативные акты Правительства стоят после указов Президента. Правительство Республики на основе и во исполнение Конституции Республики, законов, актов Президента, иных нормативных правовых актов издает нормативные и индивидуальные постановления. Акты Правительства принимаются в пределах его компетенции, имеют обязательную силу на всей территории Республики. Постановления Правительства могут быть отменены президентом самим Правительством.

Однако не все вопросы нормотворческой деятельности Правительства и других исполнительных органов решены. Не решены многие проблемы, унаследованные от прошлого и продолжающие иметь место.

Правительство иногда принимает решения, противоречащие, друг другу, или по одному вопросу принимает много решений и т.д. поэтому заслуживает внимания предложение о необходимости нормативного указа Президента, регламентирующего эти вопросы [38; 158].

Возглавляя систему исполнительных органов республики Казахстан, Правительство вступает в отношения с другими ветвями государственной власти. Юридической основой взаимоотношений Правительства с другими государственными органами являются Конституция Республики Казахстан, Конституционный закон РК «О Правительстве», Конституционный закон РК «О Парламенте». Во всех этих нормативных правовых актах содержатся правила, определяющие принципы, формы взаимоотношений Правительства с другими органами в соответствии со всей компетенцией и своим местом в системе разделения государственной власти на различные ветви.

Отношения Правительства с Президентом. Правительство образуется Президентом, который утверждает структуру и состав Правительства. Члены Правительства приносят присягу народу и Президенту Казахстана. Правительство во всей своей деятельности ответственно перед президентом. Оно регулярно информирует Президента о выполнении Программы Правительства, поручений президента и других направлений деятельности. Правительство организует исполнение актов Президента Республики и осуществляет контроль за их исполнением министерствами, государственными комитетами, иными центральными, а также и местными исполнительными органами. Правительство выполняет поручение Президента о внесении законопроекта в Мажилис Парламента. Правительство само разрабатывает и представляет на утверждение Президента государственные социально-экономические и научно- технические программы, согласовывает с Президентом планы законодательных работ. Президент отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов Правительства. Эту работу Президент может осуществлять по собственной инициативе, по предложению Генерального Прокурора.

Отношения Правительства с Парламентом. Правительство обладает правом законодательной инициативы. Это право реализуется Правительством только в Мажилисе Парламента, то есть Правительство вносит законопроект в Мажилис путем издания соответствующего постановления. Важной правовой основой деятельности Правительства являются конституционные и обычные законы, которые принимаются Парламентом. Поэтому Правительство само должно исполнять законы, контролировать исполнение законов министерствами, государствами комитетами и другими центральными и местными исполнительными органами.