Унитаризм в соответствии с Основным законом Республики Казахстан

Размещено на http://www.allbest.ru/

54

4

Введение

Актуальность темы курсовой работы объясняется тем, что одной из малоизученной и почти неисследованных вопросов правовой науки является политико-правовая природа унитарной формы государственного устройства.

Если федеративная форма государственного устройства исследована во всех своих проявлениях, то унитаризм достаточно не изучен. На сегодняшний день нельзя назвать какой-либо специальной работы не только в форме монографии, но и даже и научной статьи, в которой рассматривались бы важные вопросы унитарного устройства государства. Между тем унитаризм не только проявляется как особая форма государственного устройства. Унитаризм - это такое состояние государства, в котором выражаются особенности организации его как в целом, так и применительно к отдельным частям его механизма, специфика взаимоотношений государственных органов, как по вертикали, так и по горизонтали, различие полномочий, способы и методы деятельности государственных органов.

Еще два аспекта, по крайней мере, связаны с понятием унитаризм:

Во-первых, унитаризм - это форма государственного устройства, избранного народом. Такая форма государства создается на основе реализации права на политическое самоуправление нации, народа. Как показывает история возникновения современных унитарных государств, унитарная форма государственного устройства возникает в странах, где преимущественно существовала одна нация или наряду с коренной нацией проживает одна или несколько национальных групп диаспорного характера. Такие этнические группы не отчуждаются от коренной нации, ибо подобное явление не способствует укреплению государства. Если же речь идет о государстве, только что провозгласившем свою независимость, то конфронтация между коренной нацией и этническими группами может стать источником политической нестабильности. Поэтому коренная нация и этнические группы считаются законодательно народом, который на основе данного ему права на политическое самоопределение выбрал унитарное устройство государства.

Во-вторых, унитарное государство ставит своей целью осуществление своих функций для поступательного развития не только коренной, но и других этнических групп. Такое свойство унитарного государственного устройства можно было бы называть его содержательным, сущностным состоянием. Именно этот содержательный аспект во всем устройстве государственного механизма, деятельности всех органов государственной власти: правотворческой, организационной, правоприменительной. Насколько важны указанные аспекты, показывает история становления и современного положения РК. В исследовании избранной проблемы особое место занимают учебная литература по конституционному праву Республики Казахстан, конституционному праву зарубежных стран. Автор использовал многочисленные научные статьи, монографии, учебники, публикации на страницах журнала "Мысль", "Казахстанская правда" и др. В них мы находим материалы о вопросах реализации принципов унитаризма. Вопросы разграничения вопросов ведения государственных органов, как по вертикали, так и по горизонтали. В некоторых из них отражены принципиальные вопросы современного унитаризма в Казахстане. Большое значение имеют Конституция Республики Казахстан, как основной закон республики от 30 августа 1995 г. с изменениями и дополнениями, внесенными Законами Республики Казахстан от 7 октября 1998 г. и 21 мая 2007 г., Конституционные законы Республики Казахстан "О Президенте Республики Казахстан", "О Парламенте Республики Казахстан и статусе его депутатов", "О суде и статусе судей", Собрание законодательства КазССР и другие нормативные правовые акты.

Вместе с тем следует отметить, что многие вопросы унитарного государственного устройства не нашли в литературе должного отражения.

Теоретическую и методологическую основу данного исследования составили научные выводы и положения ведущих конституционалистов Казахстана: Г.Г. Сапаргалиева, С.З. Зиманова, Б.А. Мухамеджанова и известного российского специалиста в области конституционного права России В.Е. Чиркина и др.

Конкретными методами исследования выступают анализ и синтез принципов унитарного устройства государства Казахстан, системы государственных органов всех уровней.

Объектом курсовой работы является формирование и действие принципов унитарного государства, организация органов государственной власти: Президента, Парламента и Правительства, а также системы судебных органов в рамках единого государства.

Целью курсовой работы является комплексное изучение сущности унитаризма в соответствии с Основным законом Республики Казахстан.

Исходя из данной цели, в работе поставлены следующие задачи:

- изучение сущности унитаризма, как конституционно-правового явления в рамках единого государства - Республики Казахстан;

- изучение этапов становления казахстанского унитаризма и его принципов;

- особенности правового статуса Президента Республики Казахстан в унитарном государстве;

- особенности правового статуса Парламента Республики Казахстан в унитарном государстве;

- особенности правового статуса Правительства в унитарном государстве;

- особенности правового статуса судов и особенности судебной системы в унитарном государстве.

1. Становление казахстанского унитаризма и его принципы

Историю становления казахстанского унитаризма как нам видится необходимо начинать с момента принятия Декрета Совнаркома РСФСР от 10 июля 1919 г. "О революционном комитете по управлению Киргизским краем" [1; 17]. В свете рассматриваемого вопроса важно отметить, что декрет предусматривал создание в Казахстане административно-территориальных единиц несмотря на то, что указывал на протяжении в них наряду с казахами и русского населения. Лишь отмечалось, что занимаемые русским населением земельные территории остаются в его пользовании.

Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 26 февраля 1920 г. "Об образовании Автономной Киргизской Советской Социалистической Республики" была образована Казахская АССР как часть РСФСР. В состав Казахской ССР были включены в прежних административных границах следующие области: Семипалатинская, Акмолинская, Тургайская, Уральская, Мангышлакский уезд, часть Астраханской губернии [2; 21]. Органами управления Казахской АССР были признаны ЦИК и Совнарком КазАССР и местные советы депутатов.

Таким образом, Декрет закрепил два важнейших признака унитарного устройства:

1) Деление территории республики на административные единицы;

2) Образование высших и местных органов государственной власти.

Создавая унитарную форму государственного устройства в Казахстане, правовые акты подчеркивали, что она должна обеспечивать равенство всех национальностей, проживающих в Казахстане. В "Декларации прав трудящихся КАССР" было записано: "Стремясь установить в Киргизской Республике благоприятные условия для мирного и братского сожительства всех входящих в ее состав наций, Съезд Советов КАССР заявляет, что каждая нация имеет одинаковое право пользования родным языком во всех государственных учреждениях и в школе и что каждой из них предоставляется и должно быть обеспечено право и полная возможность свободного национального развития".

В 1936 г. Казахская АССР была преобразована в Казахскую союзную республику в составе СССР. Конституция Казахской ССР 1937 г. восприняла унитарную форму государственного устройства. Территория Казахской ССР делилась на административно-территориальные единицы - области, несмотря на то, что казахское население составляло менее трети народа Казахстана. Когда разрабатывался проект Конституции Казахской ССР 1978 г., представители уйгурского населения перед высшими органами Республики ставили вопрос об образовании на территории Алматинской области уйгурской автономии с центром в городе Алма-Ате [3; 6].

Закон РК "О государственной независимости" от 16 декабря 1991 г. не затронул вопроса о форме государственного устройства [4]. В данном документе говорилось лишь о праве казахской нации на самоопределение и о решимости создания гражданского общества и правового государства. Республика Казахстан - демократическое, светское и унитарное государство. В первой Конституции независимого Казахстана указывалось, что пространство РК делится на административно-территориальные единицы. Этим самым исключалась возможность создания автономных образований.

Конституция РК 1995 г. закрепила унитарную форму казахстанского государства и окончательно решила правовой вопрос о вероятной возможности учреждения какого-либо автономного образования.

В Конституции провозглашается, что Республика Казахстан является унитарным государством с президентской формой правления. Подтверждается, что территория РК делится на административные единицы.

На всей территории страны создаются местные органы государственной власти без каких-либо автономных образований. Конституция 1995 г. пошла дальше все прежних Конституций Казахстана в утверждении унитаризма. Это означает, что ни Парламент, ни Президент Республики не могут инициировать вопрос об изменении унитарной формы государственного устройства, более того такого рода вопрос не может стать предмет обсуждения на республиканском референдуме.

Нельзя не учитывать того факта, что государственность дореволюционного Казахстана была юридически закреплена в рамках российской империи. После Октябрьской революции результатом стало оформление казахстанской государственности в рамках единого союзного государства, в результате провозглашения права народов на самоопределение.

После образования независимого Казахстана Конституция 1993 г. провозгласила казахскую национальную государственность. По существу это было исторически логичным и правильным актом. Но надо было учесть, что в новых политических условиях сознание нации и национальных групп уже по-новому воспринимает коренные преобразования государственного строя. В условиях советской действительности в значительной степени начало атрофироваться национальное политическое сознание, поскольку речь шла о формировании единой политической общности - советского народа. Данный факт означал формирование единого многонационального государства. Безусловно, Советский Союз в соответствии с юридическими характеристиками являлся федеративным, союзным государством, однако фактически политико-правовые правоотношения, складывающиеся внутри государства носили характер унитарного государства. Поэтому название "Казахская Республика" не вызывало никаких реакционных настроений.

С распадом Советского Союза и образованием на базе союзных национальных республик самостоятельных государств с сохранением прежних наименований вызывало неоднозначные мнения и реакцию. В Казахстане этот процесс происходил в соответствии с особенностями национального состава. Конституция РК определила правовую основу казахстанского унитаризма. Принципиальное значение имеют положения Конституции, которые закрепляют принципы унитарного устройства государства. К этим принципам относятся:

1) Территориальная целостность, ее единство;

2) Единство системы органов государственной власти;

3) Разграничение предметов ведения и полномочий между высшими органами государственной власти и местными органами государственной власти;

4) Единство внутреннего и внешнего суверенитета;

5) Единая конституционная и общая законность;

6) Единая правовая система;

7) Единое гражданство [6; 11].

Территориальная целостность основана на исторических фактах, поэтому не соответствуют действительности суждения о "случайности" образования территории Казахстана. Территориальную целостность следует рассматривать с точки зрения четырех аспектов:

1) Как единое политическое и правовое пространство;

2) Как единое этническое пространство;

3) Как единое экономическое пространство;

4) Как единое культурное пространство.

Территория Казахстана как единое политическое и правовое пространство выражается, во-первых, в том, что на нее распространяется власть государственных органов. От имени государства вправе выступать Президент, Парламент РК. Сила нормативных правовых актов Президента и Парламента распространяется на всю территорию Казахстана, они обязательны для всех субъектов правоотношений. Во-вторых, единое политическое и правовое пространство выражается в верховенстве Конституции РК. Оно выражается прежде всего в утверждении в Республике конституционного строя. Верховенство Конституции означает, что с ее принципами и нормами должна сообразовываться деятельность всех государственных органов на территории единого государства. В-третьих, единое политическое и правовое пространство означает, что все политические партии, общественные и политические образования, создаваемые гражданами Казахстана, могут осуществлять свою деятельность на всей территории Казахстана. На их организацию и деятельность откладывает отпечаток унитарная форма государственного устройства, поскольку они не выражают региональных интересов. В-четвертых, политическое и правовое пространство Казахстана не приемлет политических и правовых явлений других государств. На территории РК не могут осуществлять деятельность органы других государств, а также не имеют юридической силы правило имеет ряд исключений [7].

Признание единства этнической территории казахов не влечет за собой предоставление им особых привилегий и преимуществ, в каких бы то ни было сферах государственной жизни. Признание казахского языка не является привилегией казахской нации. Государственный язык - атрибут государства, он накладывает на казахов особую ответственность и необходим для функционирования государства [8; 15].

Формирование единого экономического пространства Казахстана имеет свои особенности. Дело в том, экономика общества имеет как внутренний, так и внешний аспект. Любое государство стремиться создать условия для развития экономики внутри страны. Одним из решающих условий для достижений такой цели является, возможно, широкое развитие экономических отношений с другими странами.

В силу этого единство экономического пространства возможно при следующих условиях:

1) поддержке государством отечественных товаропроизводителей, т.е. развитии государственного сектора экономики и поддержке предпринимательской деятельности граждан РК;

2) создании благоприятной обстановки для иностранных инвестиций;

3) обеспечении внешнеэкономической деятельности как государственных предприятий, так и частных национальных производителей.

Основным рычагом воздействия на сохранение единства экономического пространства являются правовые средства. Отмеченные условия создаются гражданским законодательством.

Обеспечение единства экономического пространства не означает, что во всех регионах страны устанавливаются единые экономические правила и порядки. Наряду с общими гражданско-правовыми нормами, применяемые ко всем участникам экономических отношений, могут устанавливаться особые юридические правила для хозяйствования в отдельных регионах. Таковыми являются особые экономические зоны, которые создаются для максимального использования экономических возможностей региона для укрепления единого экономического пространства [9]. Для этого используется не только гражданское, но и административное законодательство.

Единство культурного пространства означает, что культура казахской нации и других национальностей развивается на территории Казахстана. Такой процесс происходит именно на этой территории потому, что, во-первых, здесь формировалась культурное пространство казахского этноса. Во-вторых, государство Казахстан, этническим ядром которого является казахская нация, выступает политическим гарантом развития казахской национальной культуры. Государство создает определенные организационно-правовые условия, благоприятствующие развитию казахской культуры.

Вместе с тем необходимо отметить, что территория Казахстана является пространством развития культуры всех проживающих на ней национальных групп. Здесь данный процесс имеет своеобразие, которое состоит в следующем.

Культура каждой национальной группы имеет два возможных источника развития:

1) накопившийся за время существования в Казахстане опыт национального культурного развития;

2) влияние культуры народа страны происхождения.

Последний источник является естественным и притягательным для любой национальной группы, проживающей на территории Казахстана.

В то же время не следует игнорировать наличие в каждой культуре мощного идеологического ядра. Поскольку каждая национальная группа испытывает влияние исконной национальной культуры извне, она выходит за пределы единого культурного пространства Казахстана. В результате этого возникает возможность проникновения в культуру национальных групп нежелательных идеологических элементов. А это создает угрозу межнациональному согласию. Угроза может вытекать не только из вышеуказанных источников.

В любом государстве органы государственной власти представляет единую систему. Такое единство государственных органов власти присуще как унитарному, так и федеративному государству. Но единство системы органов государственной власти унитарного государства имеет свои особенности, которые обусловлены унитарными отношениями. Унитарные отношения - это особые государственно-правовые отношения, которые складываются между высшими и местными органами государственной власти. Следовательно, об унитарных отношениях можно говорить применительно к системе государственных органов, которые строятся по принципу иерархии. Унитарные государства в своем составе могут иметь субъекты, обладающие особым статусом (автономные образования). Такие государства, имея определенные своеобразия в территории, тем не менее, обладают основными признаками унитарного государства.

Унитарные отношения в государстве Казахстан имеют своеобразные проявления и складываются как между высшими органами государственной власти, так и между ними и местными органами государственной власти. Следовательно, можно говорить о горизонтальных, а также вертикальных унитарных государственно-правовых отношениях.

Унитарные государственно-правовые отношения в широком смысле включает в себя отношения:

1) между высшими органами государственной власти;

2) между высшими органами государственной власти и местными органами государственной власти и местными органами государственной власти, не составляющими в организационном отношении единую систему;

3) между высшими органами государственной власти и местными органами государственной власти, составляющими в организационном отношении единую систему.

Унитарные государственно-правовые отношения в узком смысле - это отношения между высшими и местными органами государственной власти, представляющими в организационном отношении единую систему.

В унитарных отношениях между высшими органами государственной власти субъектами выступают:

1) Президент РК,

2) Парламент РК,

3) Правительство РК,

4) Конституционный Совет РК.

Отношения между указанными органами строятся либо на принципе разделения государственной власти на ветви, либо на принципе власти и подчинения. В отношениях, строящихся на принципе разделения государственной власти, действует механизм сдержек и противовесов. Такие отношения существуют между Президентом и Парламентом. Их своеобразие состоит в том, что это не отношения между ветвями власти, ибо Президент не относится ни к одной ветви власти. Это означает, что все государственные органы, независимо от того, относятся ли они к отдельным ветвям власти или нет, вместе с ними составляют единую государственную систему и взаимодействуют между собой. А поскольку отдельные ветви власти взаимодействуют не только между собой, но и с другими органами, не относящимися к какой-либо из ветвей власти, то между ними используется система сдержек и противовесов.

Конституционный Совет также не относится ни к одной из ветвей государственной власти. В какой-то степени Конституционный Совет стоит ближе к судебной власти, однако эта близость ограничивается внешним сходством конституционного производства с судебным производством. Несмотря на это в унитарных государственно-правовых отношениях, возникающих между Конституционным Советом и Президентом, так же используется система сдержек и противовесов. То же самое можно сказать и об отношениях между Конституционным Советом и Парламентом, между Конституционным Советом и Правительством. Цель ее использования - недопущение нарушения Конституции.

Унитарные государственно-правовые отношения складываются между некоторыми высшими органами государственной власти и местными органами государства, которые не объединены в единую систему. Унитарные организационно-правовые отношения складываются между Президентом РК и местными исполнительными органами. Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административно-территориальной единицы, являющийся представителем Президента и Правительства. Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом РК по представлению Премьер-министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на должность в порядке, определенном Президентом РК. Все изложенное показывает, что Конституция предусматривает прямые унитарные отношения между Президентом и руководителями местных исполнительных органов, основанных на принципе - подчинение, хотя Президент не является высшим представителем исполнительной власти, а местные исполнительные органы являются звеньями единой системы исполнительных органов. В то же время первые руководители местных исполнительных органов обладают двояким статусом: являются представителями и Президента и Правительства. Однако власть Президента над акимами является приоритетной по сравнению с властью Правительства, что подтверждается еще и правом Президента освобождать акимов по своему усмотрению. В соответствии с Законом РК "О государственной службе" от 23 февраля 1999 г. акимы считаются политическими государственными служащими [10].

Унитарные государственно-правовые отношения неиерархического порядка могут возникать между Парламентом и местными представительными органами - маслихатами. Сенат вправе досрочно прекратить полномочия местных представительных органов в соответствии с законодательством.

Наиболее ярко унитарные государственно-правовые отношения складываются между высшими органами и местными органами государственной власти, составляющими в организационном отношении единую систему. В соответствии с Конституцией РК Правительство возглавляет единую систему исполнительных органов, в которую входят центральные исполнительные органы, местные исполнительные органы. Унитарные государственно-правовые отношения между высшими (центральными) органами и местными органами государственной власти, входящими в единую систему органов исполнительной власти, характеризуются следующими признаками:

1. Вертикальностью;

2. Иерархичностью;

3. Разграничением полномочий;

4. Ответственностью нижестоящих перед вышестоящими.

Вертикальность выражается в наличии высшего, среднего и низшего звеньев в органах исполнительной власти. Иерархия выражается в подчинении нижестоящего органа вышестоящему, в выполнении решений вышестоящих органов нижестоящим. Разграничение полномочий обусловлено унитарной формой устройства, административно-территориальной организацией, максимальным использованием возможностей различных звеньев органов исполнительной власти для решения общегосударственных и местных проблем.

В основных чертах указанные задачи решены в Конституции РК. В ней дается разграничение предметов ведения и полномочий Правительства и местных исполнительных органов. Их полномочия конкретизированы в Конституционном законе РК "О Правительстве РК" и Законе РК "О местном государственном управлении в РК" [11]. В унитарном государстве Казахстан система высших и местных органов государственной власти отличается своеобразием. Парламент является, как отмечено в Конституции, высшим представительным органом. Этим лишь подчеркивается, что функционируют еще местные представительные органы - маслихаты. Но эти представительные органы двух уровней не представляют единую систему представительных органов, как это было в советскую эпоху, когда советы всех звеньев, начиная с аульного (сельского) совета до Верховного Совета СССР, составляли единую систему Советов [12; 27]. Парламент в отношении маслихатов не имеет каких-либо властных полномочий, кроме досрочного прекращения полномочий маслихата в двух случаях: неоднократного нарушения Конституции, законов РК, выразившегося в принятии решений, признанных в судебном порядке незаконными; если вновь избранный маслихат по истечении тридцати дней со дня открытия первой сессии не определил свою структуру и не образовал соответствующие органы. Таким полномочием Сенат Парламента наделен только в силу того, что никакой другой орган, по мысли законодателя, не может распустить местный представительный орган, кроме высшего представительного органа, Сената Парламента. Так как Сенат составляют депутаты, избранных на заседаниях местных представительных органов.

Единую систему органов государственной власти составляют исполнительные органы. В силу этого законодательно разграничиваются полномочия между высшим исполнительным органом, центральными органами и местными исполнительными органами. Центральные исполнительные органы построены на отраслевом и функциональном принципах, и определенная их часть имеет подразделения в местных исполнительных органах. Эти центральные органы со своими местными подразделениями составляют подсистему исполнительной власти.

Одной из особенностей административно-территориального устройства Казахстана является традиционного деление на равноправные административные единицы. В соответствии с законодательством все районные, городские и областные акиматы независимо от экономического потенциала, количества населения и территории наделены одинаковыми полномочиями. Вероятно, в условиях унитарного устройства такое положение возможно и правильно. Вместе с тем здесь есть проблемы, связанные с различиями административно-территориальных образований в экономическом, этническом, культурном, социальном, географическом отношениях.

Важным принципом казахстанского унитаризма является единство внутреннего и внешнего суверенитета. В федеративном государстве суверенитет делится на внутренний и внешний. В СССР союзные республики считались формально суверенными государствами. В Конституции КазССР 1978 г. провозглашалось, что государство Казахстан является суверенным государством. Это выражалось в организационном плане в существовании иностранных дел Казахской ССР, а в правовом плане - в наличии формального права выступать как субъект международных отношений. Фактически о изменилось после распада СССР.

В Российской Федерации в соответствии с Конституцией РФ обладают элементом учредительного характера. Каждый субъект Федерации вправе решать вопросы своей внутренней организации и с этой целью принимать нормативные акты, регламентирующие его статус. Статус республики определяется не только Конституцией РФ, но и Конституцией самой республики [13; 278]. И в унитарном государстве могут быть республики, обладающие определенным суверенитетом, например Республика Узбекистан.

Другим принципом казахстанского унитаризма является единая конституционная и общая законность. Наличие одной Конституции РК обуславливает единство конституционной и общей законности. Это означает, что на всей территории действует единая Конституция, нормы, положения которой являются обязательными для всех государственных органов.

Следующим принципом казахстанского унитаризма является формирование единой национальной правовой системы. Это единство заложено в самой Конституции, в которой дается определение действующего права. Действующим правом в РК являются нормы Конституции, соответствующих ей законов, иных нормативных правовых актов, международных договорных обязательств Республики, а также нормативных постановлений Конституционного Совета и Верховного Суда Республики (ст. 4 Конституции РК).

Одним из принципов казахстанского унитаризм является признание единого гражданства. Это обусловлено отсутствием автономной части со своим гражданством. Единое гражданство означает также непризнание двойного гражданства. Это не принцип только унитарного государства. Двойное гражданство имеет политическую и личностную основу:

1) Социальную основу государства должны составлять его граждане. Если государство признает двойное гражданство, то это представляет угрозу для его суверенитета, независимости;

2) В личностном плане двойное гражданство ведет к неравенству между людьми, к неустойчивости в отношениях между собой и государством.

2. Президентская форма правления в Республике Казахстан как в унитарном государстве

2.1 Правовой статус Президента Республики Казахстан

Преобразования, проведенные на различных этапах десятилетнего периода политической реформы в Казахстане, сформировали сегодняшний политико-государственный облик нашей страны. Важной составляющей данных преобразований стало то, что в рамках республиканской формы правления за десятилетие суверенного развития Казахстан совершил эволюцию от квазипарламентской республики в сторону президентской.

Анализ становления и укрепления президентской формы правления в Казахстане можно провести, опираясь на введенную нами собственную периодизацию. Справедливости ради необходимо отметить, что она не отличается безусловной оригинальностью и отнюдь не претендует на абсолютную полноту и завершенность. К тому же по этому поводу среди казахстанских исследователей существуют и другие точки зрения. Однако с точки зрения трансформации формы правления в Казахстане данная этапизация позволяет выявить определенный ряд закономерностей, характеризующих последовательный характер эволюции страны от квазипарламентской республики в сторону президентской. Каждому из отмеченных этапов была присуща своя специфическая форма правления.

Первому этапу (1990-1993 гг.) поочередно соответствовала квазипарламентская республика советского типа, а затем - "переходная" парламентская республика. Здесь необходимо оговориться, что в достаточно короткий промежуток времени, с декабря 1991 г. по октябрь 1993 г., Верховный Совет юридически выступал в качестве высшего органа власти и реально располагал возможностью оказывать влияние на законодательство, внутреннюю и внешнюю политику, контролировать Правительство. Данное обстоятельство дает повод ряду казахстанских исследователей утверждать о существовании в этот период парламентской республики [15; 11].

Однако, учитывая тот факт, что в этот период представительный орган страны, в классическом смысле этого слова, не обладал статусом профессионального парламента, более правомерным будет классифицировать тогдашнюю форму правления в качестве "переходной" парламентской республики. К тому же действовавший в тот момент закон об учреждении поста Президента в реальности ограничивал абсолютную широту полномочий представительного органа. Говоря о специфике формы правления, существовавшей в Казахстане в тот период, один из казахстанских исследователей проблем государственного строительства В.А. Ким пишет, что "Республика была не полностью парламентарной, так как самим законом об учреждении поста Президента заложены важнейшие элементы, которые в дальнейшем своем развитии должны были усилить тенденции образования Республики с президентской формой правления. Имеется в виду то, что указанным законом к компетенции парламентарная" [16; 279].

Второй этап (1993-1995 гг.) по всем формальным признакам можно отнести к смешанной (полупрезидентской) форме правления, т.к. именно в этот период представительные органы Казахстана формально и фактически стали ограничиваться в своих властных полномочиях. Конституцией 1993 г. было установлено четкое подчинение Правительства Президенту, ставшему одновременно главой государства и лицом, возглавляющим единую систему исполнительной власти. Таким образом, в указанной Конституции не говорилось об установлении президентской формы правления, однако в ней все же были закреплены важные начала президентской республики.

Третий этап (1995-2001 гг.) был ознаменован принятием новой Конституции 1995 г., которая окончательно установила в Казахстане президентскую республику, со всеми вытекающими отсюда политическими последствиями. Здесь важным стало то, что, согласно новой Конституции, Президент, не являясь главой исполнительной власти, сохранил в отношении нее руководящую роль. Более того, Президент получил конституционные полномочия осуществлять согласование действий всех трех ветвей власти в стране. На нынешнем, четвертом этапе (с 2001 г.) отмечается процесс некоторой политизации ситуации вокруг института президентства. При этом необходимо отметить, что президентская форма правления в Казахстане, строго говоря, не полностью соответствует ее классическим примерам, сложившимся в ряде стран "старой демократии". Тем не менее, представляется вполне очевидным, что сегодня власть в Казахстане принято олицетворять с президентской формой правления. В силу своей специфики, на многих уровнях общественного сознания представление о президентской власти сводится исключительно к власти Президента. При этом не учитывается, что президентская форма правления, президентская власть есть не персонифицированное президентское правление, а специфический институт власти.

Для многих стран вопрос состоял в поисках оптимального пути демократизации власти. Как отмечает один из казахстанских исследователей данной проблематики Б.А. Майлыбаев, "главной целью таких поисков было правовое оформление и утверждение системообразующего института традиционалистской системы власти - …монархии…" [18; 187]. Данный процесс происходил либо путем упразднения личных властных полномочий монарха и введения принципа ответственности его окружения перед всенародно избранным законодательным органом, либо путем упразднения самого института монархической власти и утверждения вместо него нового института "выборного монарха" - президента. В первом случае появлялась парламентская форма правления, во втором - президентская. Таким образом, если в первом случае трансформация монархической власти шла путем "рассеивания" властных полномочий монарха, то во втором - путем их "концентрации", при которой на вполне легитимной основе "президентская форма правления стала историческим преемником… монархической… власти…" [19; 187].

В парламентских системах, более или менее успешно сложившихся в транзитных обществах, главой государства является президент или конституционный монарх, а главой исполнительной власти - премьер-министр. Вместе с тем верховная власть при парламентской системе республиканского строя принадлежит парламенту, который является демократически избранным законным институтом, а правительство находится в полной зависимости от парламентского вотума недоверия. Парламентская система может включать институт президентства, но конституционные полномочия президента при этой системе весьма ограничены, хотя иногда он имеет право роспуска парламента. На практике получается, что в парламентских системах правления большинство полномочий, формально принадлежащих главе государства, осуществляет глава исполнительной власти. Так, имеющийся во всех парламентарных республиках Европы (кроме конституционных монархий) институт единоличного Президента в лице главы государства, избираемого, как правило, Парламентом, наделяется ограниченными, преимущественно церемониальными (представительсткими), функциями. К примеру, полномочия Президента ФРГ даже меньше тех, которые Конституция Испании отводит королю, выступающему в качестве главы государства.

Еще одной характерной особенностью парламентской формы правления является нестабильность правительства и, как ни парадоксально, самого парламента. Известно, что правительство в парламентских системах формируется, в основном, из представителей партии, располагающей в парламенте большинством. Очевидно, что и премьер-министр в таком случае избирается из числа той же партии большинства. Но бывают и такие моменты, когда правительство образовывается коалицией партий, как, например, нередко происходит в Италии и Индии. В первой из этих стран в 70-е гг. имели место, чуть ли не ежегодные досрочные парламентские выборы вследствие очень частой смены правительств [20; 15]. Такая ситуация обычно приводит к тому, что любое, более или менее значимое изменение соотношения политических сил в парламенте неизбежно сказывается на составе правительства. И в подавляющем большинстве случаев при выражении вотума недоверия правительству срабатывает так называемый "эффект бумеранга", когда такая правоприменительная практика парламента может повлечь досрочный роспуск его самого. Это вполне объяснимо как с политической, так и с юридической точки зрения: парламент несет политическую и конституционную ответственность за деятельность сформированного им правительства. Принимая во внимание вышеназванные уязвимые места парламентской формы правления, следует признать, что и президентская форма правления имеет ряд существенных недостатков. По мнению большинства исследователей, президентская форма правления концентрирует исполнительную власть фактически в руках одного единственного лица, поскольку она основана на принципе "победитель получает все".

В большинстве парламентских республик глава государства избирается путем проведения многоступенчатых выборов, в которых воля избирателей опосредуется в основном Парламентом. В одних случаях Президент избирается только депутатами Парламента, в других - депутатами Парламента и представителями органов крупнейших административно-территориальных единиц, в-третьих - депутатами союзного Парламента и представителями субъектов федерации. Представляется вполне очевидным, что избрание главы государства путем проведения непрямых, многоступенчатых выборов неизбежно приводит к усилению роли Парламента и ослаблению статусных позиций Президента. Как отмечает Б.А. Майлыбаев, "…отличительное свойство Президента в парламентарной республике - его власть производна от Парламента, а значит - он не может самостоятельно противопоставить себя высшему органу представительной власти. Избранный таким путем Президент обладает номинальными, "королевскими" полномочиями, а потому и не играет заметной роли в повседневной государственной жизни страны" [23; 168]. Известно, что, кроме абсолютных по своей полноте президентской и парламентской форм правления, в современном мире существуют еще полупрезидентские, или "смешанные", формы правления.

2.2 Парламент, особенности его организации и деятельности

Парламент Республики Казахстан пришел на смену однозвенному высшему органу государственной власти, который назывался Верховный Совет. Верховный Совет как высший представительный и законодательный орган был учрежден Конституцией Казахской ССР 1937 г. Конституция Казахской ССР 1978 г. также признала Верховный Совет высшим органом государственной власти [34; 119]. В советском государстве был признан принцип верховенства Верховного Совета. Основываясь на этом принципе, Верховный Совет Казахской ССР был наделен правомочием решать все вопросы, отнесенные Конституцией СССР и Конституцией Казахской ССР к ведению республики. Иначе говоря, Верховный Совет Казахской ССР имел право решать все вопросы государственной жизни республики. В этом и заключалась сущность единовластия представительного органа. На самом деле Верховный Совет был лишь бутафорным органом. Фактически все вопросы, подлежащие рассмотрению Верховного Совета Казахской ССР, решались на уровне Верховного Совета СССР на основе директив ЦК КПСС. В Казахстане такую роль играл ЦК Компартии Казахстана. Верховный Совет Казахской ССР не был подлинным Парламентом, во-первых, в силу непринятия принципа разделения государственной власти на ветви, во-вторых, в силу подчиненного положения Верховному Совету СССР. Разумеется, такая характеристика Верховного Совета Казахской ССР не означает полного отрицания его роли в государственном строительстве. То было другое государство, и из-за того, что Казахская ССР была частью союзного государства, ее законодательный орган мог быть таким, и не больше.

Депутаты выбирались только по спискам, составленным ЦК Компартии Казахстана, при этом никакого значения не имела их способность к законодательной деятельности.

С распадом СССР и образованием суверенного Казахстана одним из актуальных вопросов стал вопрос о создании парламента. Закон о государственной независимости Республики Казахстан провозгласил принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Этим был сделан первый серьезный шаг для создания подлинно законодательного органа и парламентаризма.

В процессе разработки проекта Конституции Республики Казахстан обсуждались различные варианты создания законодательного органа. Разработчики проекта предлагали различные варианты:

1) создать однопалатный законодательный орган по образцу Верховного Совета. Такую позицию обосновывали тем, что Республики Казахстан является унитарным государством и однопалатный орган упростит и ускорит процесс законотворческой работы;

2) создать двухпалатный законодательный орган по образцу западных государств. При этом предлагались различные варианты [35; 120].

Победила позиция депутатов, полагавших, что в унитарном государстве Казахстан должен быть однопалатный законодательный орган. Конституция Республики Казахстан, принятая Верховным Советом 28 января 1993 г., признала Верховный Совет единственным законодательным и высшим представительным органом страны. Конституция Республики Казахстан, по образцу Конституции Казахской ССР 1978 г., наделили Верховный Совет широкими полномочиями, что сводило почти на нет принцип разделения государственной власти на ветви. К тому же Конституция не предусматривала систему сдержек и противовесов. По существу Конституция 1993 г. ориентировала общество на создание парламентарной республики в Казахстане с ограниченными правами Президента. Таким образом, Конституция заложила противоречивую правовую базу организации государственной власти в Казахстане.

Конституция Республики Казахстан 1995 г. уже иначе подошла к конструированию законодательного органа, исходя из того, что если в унитарном государстве Казахстан, как и во многих других унитарных государствах, можно создать двухпалатный парламент, то структура парламента не обязательно должна быть обусловлена формой государственного устройства. Выбор той или иной структуры парламента обусловлен в значительной степени субъективным фактором, подходом и, по всей видимости, стремлением, желанием наиболее плодотворно, эффективно обеспечить законодательную деятельность парламента.

Конституция Республики Казахстан 1995 г. характеризует Парламент как высший представительный орган, осуществляющий законодательные функции, и в этом своем качестве Парламент Республики Казахстан является органом представительной демократии. Признание Парламента высшим представительным органом означает, что есть еще местные представительные органы - маслихаты. Однако Парламент и маслихаты не составляют единую систему представительных органов, как это было в советском государстве. Это примечательно.

Парламент Республики Казахстан - не только высший представительный орган, он является также органом, осуществляющим законодательные функции [36]. Именно этот статус не позволяет Парламенту стать вышестоящим органом в отношении местных представительных органов. Но это не означает, что в структуре Парламента нет элементов единой системы представительных органов власти. Так, Сенат состоит из депутатов, избранных на сессиях маслихатов. Это обстоятельство в какой-то мере не может не влиять на деятельность Сената Парламента. В унитарном государстве в отношении отдельных административно-территориальных частях имеются свои особые запросы, интересы, которые должны быть представлены депутатами Парламента в процессе законотворческой деятельности. Вместе с тем надо отметить, что Сенат Парламента - это орган, выражающий интересы всей Республики.

Двухпалатный Парламент Республики Казахстан отличается определенным своеобразием. Конституция, определяя структуру Парламента, ставит на первое место Сенат, а затем Мажилис.

Конституция закрепляет компетенцию Парламента в целом, исключительную компетенцию Сената и исключительную компетенцию Мажилиса. Компетенцию Парламента тоже можно назвать исключительной, поскольку вопросы, отнесенные к рассмотрению на совместных заседаниях Палат Парламента, не могут рассматриваться палатами в отдельности.

Регламент Парламента Республики Казахстан, принятый на совместном заседании Палат Парламента 20 мая 1996г., устанавливает условия и порядок проведения совместных заседаний Палат, механизм их взаимоотношений при рассмотрении вопросов, не урегулированных регламентами Сената и Мажилиса, формирования совместных органов Палат и организации их деятельности. унитаризм казахстан конституционный государство

Парламент Республики Казахстан осуществляет свою деятельность (работу) в сессионном порядке. Сессия Парламента состоит из совместных и раздельных заседаний Палат, Бюро Палат, постоянных комитетов и совместных комиссий Палат. Первая сессия Парламента нового созыва созывается Президентом РК не позднее тридцати дней со дня опубликования итогов выборов и избрания не менее двух третей депутатов каждой из Палат.

Регламент Мажилиса Парламента устанавливает:

1) условия и порядок проведения заседаний Мажилиса Парламента;

2) порядок формирования рабочих органов Мажилиса Парламента;

3) организацию деятельности Мажилиса Парламента и его рабочих органов;

4) условия и порядок осуществления депутатами и должностными лицами Мажилиса Парламента своих полномочий;

5) особенности организации и порядка работы фракций политических партий.

Регламент Мажилиса Парламента, изменения и дополнения к нему принимаются на пленарных заседаниях Палаты большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса и утверждаются постановлением Мажилиса Парламента.

Пленарные заседания Мажилиса Парламента являются открытыми. В случаях, предусмотренных Регламентом, Палата вправе проводить закрытые заседания. Мажилис Парламента состоит из ста семи депутатов.

Полномочия депутата Мажилиса Парламента начинаются с момента его регистрации в качестве депутата Парламента Республики Казахстан Центральной избирательной комиссией Республики. В Мажилисе Парламента работа ведется на казахском и русском языках.

Пленарное заседание Мажилиса Парламента созывает Председатель Мажилиса. Пленарные заседания Мажилиса проводятся по средам и четвергам с 10 до 18 часов, с перерывом с 12 часов 30 минут до 14 часов 30 минут.

Время с 17 часов 30 минут до 18 часов отводится для решения вопросов внутренней деятельности Мажилиса.

Мажилис может принимать решение об ином времени проведения пленарного заседания.

Председательствующий объявляет перерыв на пленарных заседаниях по собственной инициативе или по предложению большинства от числа присутствующих депутатов Мажилиса Парламента.

В период, когда не проводятся пленарные заседания Парламента и Мажилиса, депутаты работают в рабочих органах Парламента.

В понедельник, вторник и пятницу депутаты работают в комитетах, комиссиях Парламента.

Парламентские слушания, иные республиканские мероприятия, проводимые в здании Мажилиса, как правило, проводятся по пятницам, а "правительственный час" - по понедельникам.

Для поддержания взаимоотношений депутатов Мажилиса с избирателями им предоставляется до десяти календарных дней ежеквартально для выезда в регионы.

Во время проведения совместных и раздельных заседаний палат Парламента не допускается заседание рабочих органов Парламента.

Пленарное заседание Мажилиса Парламента правомочно, если на нем присутствует не менее двух третей от общего числа депутатов Палаты.

Для определения правомочности пленарного заседания перед его началом, а также после каждого перерыва проводится поименная регистрация депутатов.

Перед голосованием может быть проведена дополнительная поименная регистрация депутатов. Перед голосованием по процедурным вопросам дополнительная поименная регистрация депутатов не проводится.

Первое пленарное заседание Мажилиса Парламента нового созыва открывает и ведет Председатель Центральной избирательной комиссии Республики до избрания Председателя Мажилиса.

После избрания Председателя Мажилиса дальнейшее пленарное заседание Палаты ведет Председатель Мажилиса Парламента.

На первом пленарном заседании Мажилиса председательствующий сообщает Палате фамилии избранных депутатов Мажилиса согласно списку официально зарегистрированных Центральной избирательной комиссией депутатов, составленному на день открытия первого пленарного заседания Мажилиса.

На первом пленарном заседании нового созыва Мажилис открытым голосованием большинством голосов от числа избранных депутатов Палаты избирает:

1) временную комиссию по контролю за использованием электронной системы;

2) временную комиссию по Регламенту Мажилиса.

Решения Мажилиса по этим вопросам утверждаются постановлением.

В соответствии с пунктом 1 статьи 70 Конституции Республики Казахстан перед вновь избранным Мажилисом Парламента Премьер-Министр Республики ставит вопрос о доверии Правительству. Вопрос о доверии Правительству рассматривается на пленарном заседании Мажилиса.

После включения вопроса в повестку дня заседания Председатель Мажилиса оглашает соответствующее письмо Премьер-министра. Премьер-Министр вправе выступить перед Палатой.

Время выступления - до десяти минут. Депутаты, присутствующие на заседании, вправе задавать вопросы Премьер-министру и высказывать свое мнение по вопросу о доверии Правительству.

Прения по вопросу о доверии Правительству могут не открываться, если на этом не настаивают депутаты.

Решение по данному вопросу принимается открытым голосованием, если Палата не определит иной порядок голосования. Решение принимается большинством голосов от общего числа депутатов Мажилиса и оформляется постановлением Палаты.

Председательствующий на пленарном заседании Мажилиса:

1) открывает, ведет и закрывает пленарные заседания Палаты;

2) в начале заседания после поименной регистрации депутатов оглашает список депутатов, отсутствующих на заседании Палаты по уважительной причине;

3) оглашает сведения о записавшихся для выступления в прениях через электронную систему. При этом запись на выступления ведется по каждому рассматриваемому вопросу отдельно;

4) предоставляет слово для выступлений в порядке строгой очередности по электронному табло;

5) в случае нарушения выступающим Регламента вправе предупредить его, а в случае повторного нарушения - лишить слова;

6) предоставляет слово вне очереди по процедурным вопросам;

7) организует голосование по проектам законов, постановлений и других актов Мажилиса, предложениям депутатов по рассматриваемым на пленарном заседании вопросам и объявляет результаты голосования;