Несмотря на всю привлекательность выдвинутой идеи, механическое заимствование зарубежного опыта для Казахстана неприемлемо. Необходимо исходить из реалий сегодняшнего дня. А реалии таковы.

Казахстан, сравнительно недавно провозгласивший свою независимость, до сего времени является централизованным унитарным государством. Несмотря на то, что на местах действуют выборные органы населения - маслихаты, пользующиеся некоторой самостоятельностью, реальная власть принадлежит акимам, назначаемым сверху и возглавляющим исполнительные органы на местах.

Экономика переходного периода, социальная нестабильность требовали жесткой исполнительной вертикали, построенной на принципе безусловного подчинения нижестоящих структур вышестоящим, единой государственной дисциплины, не допускающей проявлений каких-либо самоуправленческих начал на местах. Поэтому принятая в 1991 г. попытка реформировать систему местной власти, придав местным Советам двойной статус - органов государственной власти и местного самоуправления, была обречена на провал.

Из предложения А.А. Таранова неясно, каким статусом будет обладать областное законодательное собрание. Будет ли это орган государственной власти или орган территориального сообщества, обладающий автономией. В отношении городского собрания депутатов (крупных городов) автор высказал однозначное суждение об их двойном статусе: как органа государственной власти и самоуправления. Однако, если уж опираться на зарубежный опыт, представительные органы высших территориальных единиц (те самые законодательные собрания) органами государства уже не являются. Двойным статусом могут обладать мэры, возглавляющие исполнительную власть на соответствующей территории.

В Конституции Республики статус маслихатов как представительных органов местного государственного управления обозначен достаточно ясно.

Кроме того, резкий переход от централизованного государственного управления к полной децентрализации может повлечь за собой определенные негативные политические, экономические, социальные последствия. Очевидно, что метод "шоковой терапии" здесь неприемлем, а переход к децентрализации должен осуществляться постепенно.

В Конституции не предусмотрено, что к ведению маслихатов относится принятие законов. Хотя вся их компетенция не закреплена и установлена возможность придания им и иных полномочий законодательством Республики, тем не менее наиболее важные вопросы из них на конституционном уровне обрисованы. Поэтому вводить в будущий закон норму, представляющую областным органам право принимать законы, это значило бы в обычном законе предусматривать нормы, которые должны иметь конституционный характер. Это явно бы противоречило главному закону страны. Ведь в Конституции названы только три субъекта, имеющие право принимать законы: Парламент, Президент и народ на референдуме.

Можно также задаться вопросом: что собственно дает областям, кроме вышеперечисленных доводов, право принятия местных законов? Ведь регулирование тех или иных вопросов местного значения вполне может осуществляться в форме подзаконных актов. Конституция не предусматривает расширения рамок нормотворческой деятельности местных представительных органов. Довод автора о том, что расширяются тем самым возможности правового регулирования местного самоуправления, не выдерживает критики. Ведь регулирование, помимо будущего закона о местном самоуправлении, вполне может осуществляться в рамках существующих форм подзаконных актов: постановлений маслихатов и решений акима.

На наш взгляд, маслихаты, конечно, нужно укреплять, наделять их властными полномочиями, усилить их контрольные функции по отношению к акимам. Но все эти мероприятия нужно проводить в рамках конституционных установлений, в этом плане прежде всего надо укрепить статус областных маслихатов как региональных органов власти, постепенно вводя в нижестоящих территориальных единицах местное самоуправление.

В печати высказывалась еще одна точка зрения, касающаяся реформирования местной власти и, в частности, маслихатов. Так, областные маслихаты предлагается преобразовать в так называемые советы акимов, образуемые путем делегирования одного-двух или более членов из состава представительных органов местного самоуправления, входящих в регион (т.е. область). Совет акима действует под председательством последнего, осуществляет региональные бюджетные прерогативы и социально-экономические программы, контролирует и координирует деятельность отраслевых и функциональных подразделений центральных органов государственного управления, обладает правом выражения недоверия председателю совета - акиму. Районные, городские маслихаты являются представительными органами местного самоуправления [25, с.3].

Интересная точка зрения, но она тоже не вполне укладывается в рамки конституционных норм. Ведь Конституция не предусматривает статуса маслихатов как представительных органов самоуправления. Они, как уже говорилось выше, отнесены к органам местного государственного управления, и недавние поправки в Конституцию этого статуса не изменили.

Кроме того, преобразование областных маслихатов в советы при акимах ставит их в еще более приниженное и подчиненное положение. О каком же выражении воли населения может идти речь, когда они становятся придатком исполнительного аппарата и будут проводить не "волю населения", а "волю акима".

Представляется, что, введя самоуправление на уровнях, начиная с района и города, и сохранив областные, городские (столицы и города республиканского значения) маслихаты как региональные представительные органы населения, целесообразно несколько изменить порядок формирования последних. Считаем, что в состав областных маслихатов наряду с депутатами, избираемыми населением, надо включать по должности председателей районных, городских представительных органов, а в состав районных, городских органов - председателей органов самоуправления, находящихся на их территории. Такой порядок не противоречит конституционной норме о выборности масли-хатов. Но при этом достигается цель законодательного формирования взаимоотношений представительного органа власти с выборными учреждениями самоуправления. Это создает дополнительные возможности для взаимодействия указанных структур, косвенного участия органов самоуправления в принятии региональных программ развития, лоббирования их интересов при принятии областных бюджетов и планов. В конечном счете это дает для них возможность выхода на центральные органы управления.

Необходимость усиления и закрепления роли маслихатов во взаимоотношениях по вертикали не снижает остроты проблемы их отношений по горизонтали, перераспределения компетенции между представительными и исполнительными органами на местах.

Ряд предложений о предании реальных властных полномочий высказан В.А. Калюжным: о передаче им полномочий в социальной сфере, предоставлении им права законодательной инициативы, утверждению состава территориальных избирательных комиссий, участия их (путем дачи согласия акиму) в назначении должностных лиц местного управления.

Действительно, многие из этих предложений заслуживают внимания и осмысления как с теоретической, так и с практической точки зрения.

Предприняты попытки законодательного характера, направленные на повышение роли представительных органов.

В 1998 г. Парламент Республики принял два Закона: "О статусе столицы Республики Казахстан" и "Об особом статусе города Алматы". Устанавливая правовые, организационно-политические и экономические основы функционирования г. Алматы и г. Астаны, законодатель предоставил выборным органам дополнительные полномочия. Так, маслихат г. Алматы вправе: определять размеры и порядок взимания штрафов за административные правонарушения, совершенные на территории г. Алматы; устанавливать порядок и размер сбора за использование юридическими и физическими лицами символики г. Алматы в их фирменных наименованиях, знаках обслуживания, товарных знаках; утверждать списки памятников истории и культуры местного значения по представлению территориальных государственных и общественных органов охраны памятников, согласованному с государственным органом Республики Казахстан по охране и использованию историко-культурного наследия; утверждать порядок регулирования миграционных процессов на территории г. Алматы. Реализация последних двух полномочий предполагает вступление маслихата в диалог с центральными государственными органами.

Сегодня компетенция маслихата сводится, в основном, к утверждению планов, экономических и социальных программ развития территории, местного бюджета и отчетов об их исполнении, решению отнесенных к их ведению вопросов местного административно-территориального устройства.

Однако этого явно недостаточно. Учитывая непрофессиональный характер деятельности местных представительных учреждений и отсутствие у них реальных рычагов воздействия на исполнительную власть, их существование сводится фактически к оформлению решений, вырабатываемых местными исполнительными органами [26, с.17].

В настоящее время маслихаты не оказывают никакого влияния ни на процесс назначения акимов, ни на кадровую политику самих акимов.

Назначение и освобождение от должности руководителей местных органов управления осуществляется ими единолично или по согласованию с вышестоящими органами управления. А ведь маслихаты несут свою долю ответственности за выполнение законов, актов Президента и Правительства, программ развития территорий. Именно с депутатами массовое сознание связывает защиту своих прав и интересов. Поэтому, не вмешиваясь в деятельность исполнительных структур, представительные органы должны иметь возможность воздействия на процесс принятия управленческих решений, в том числе и через кадровую политику. Желательно было бы закрепить порядок, согласно которому руководители некоторых органов местной администрации назначались и освобождались бы от должности с согласия маслихата. Причем это более "мягкий" вариант компромиссного решения проблемы, чем, скажем, назначение и освобождение от должности с последующим утверждением маслихатом.

Процедура дачи согласия в отличие от утверждения не предполагает обсуждения кандидатуры, длительных дебатов депутатов с точки зрения ее соответствия или несоответствия должности. Дача согласия означает одномоментное выражение одобрения предложенной кандидатуры по профессиональному критерию и носит, если можно так выразиться, более доверительный характер. Тем самым представительный орган "не связывает руки" акиму, не выбивает у него инициативы, т.к. указанная процедура более формальна и более упрощена, чем утверждение.

Что же касается вопросов, руководители каких подразделений должны назначаться с согласия депутатского собрания, то здесь надо брать во внимание следующее. Маслихат как представительный орган должен обеспечивать защиту всех слоев населения, проживающего на его территории. И с этой позиции к проблемам, затрагивающим наиболее близко права и интересы избирателей данного региона, относятся вопросы бюджета, социальной защиты населения, охраны окружающей среды, управления и приватизации коммунальной собственности. Поэтому целесообразно руководителей указанных комитетов и управлений назначать с согласия маслихата.

Аналогичный порядок, по нашему мнению, должен применяться и в отношении заместителей или хотя бы первого заместителя акима. Данные должностные лица, во-первых, выполняют отдельные функции главы исполнительного органа, а в определенных случаях и замещают его; во-вторых, каждый из них курирует несколько направлений деятельности и соответствующие комитеты, управления и отделы областной администрации. Поэтому доля ответственности, возлагаемая на заместителей акима за эффективность осуществления управленческой политики на данной территории, достаточно велика. Сегодня маслихаты на местах практически лишены возможности реализовать свою социальную роль даже через предоставленное им право утверждения местного бюджета. Формирование местных бюджетов продолжает осуществляться путем перераспределения сверху налогов, забираемых из регионов. Например, бюджет по доходам и расходам Хромтаускому району Актюбинской области был установлен в сумме 220 млн. тенге, в то время как только 1997 г. район перечислил в республиканский и областные бюджеты более 1 млрд. 200 млн. тенге. В результате такого подхода район искусственно превратился в дотационный [27, с.35].

Мы вполне солидаризуемся с мнением о целесообразности привлечения маслихатов к формированию состава территориальных и участковых избирательных комиссий, одновременно выполняющих функции комиссий референдума. Правильно отмечается, что существующий порядок, когда территориальные и окружные комиссии образуются решением центральной избирательной комиссии по представлению акимов, а участковые - вышестоящими избирательными комиссиями также по представлению соответствующих акимов, противоречит как логике построения избирательных органов, составляющих систему, действующую на принципах соподчиненности, так и роли маслихатов как выразителей воли населения соответствующих административно-территориальных единиц [28, с.15]. Действительно, если опять же провести аналогию с республиканскими структурами, избрание и освобождение от должности членов Центризбиркома является прерогативой Мажилиса Парламента, основанной на представлении Президента. Референдум и выборы - это формы прямой демократии, являющейся одной стороной медали принципа народного суверенитета, закрепленного в Конституции. Другой его стороной или формой реализации выступает представительная демократия, выраженная в том числе и в учреждении местных выборных органов. Поэтому участие последних тем или иным образом в утверждении состава территориальных и участковых избирательных комиссий нуждается в законодательном оформлении. Кстати, ранее в этом процессе на равных участвовали как исполнительные, так и представительные органы.

Ж. Бусурмановым и М. Самалдыковым предлагается определить лицо (куратора) из числа советников Президента, осуществляющего координацию и помощь маслихатам в установлении равноправных взаимоотношений с местными акимами. Отмечается, что институт кураторства поможет эффективнее решить многие вопросы деятельности маслихатов, а также при обсуждении развитых демократических традиций поднимет их статус и авторитет у местных акимов [29, с.16].

На наш взгляд, это интересное предложение, однако оно требует четкого правового обеспечения. Ведь ранее нормативно закреплялась попытка введения института представителей Президента в регионах, но практического воплощения она не имела. Необходимо в этой связи ясно определить круг задач, возлагаемых на таких координаторов, их конкретные полномочия направленные на оказание помощи маслихатам в обеспечении их взаимодействия с акимами. В то же время они не должны подменять собой сами местные органы, вмешиваться в их деятельность.

Маслихаты практически лишены и контрольных полномочий в отношении исполнительных органов. В законе от 10 декабря 1993 г. установлен перечень вопросов, по которым отчитывается аким, и круг отчитывающихся субъектов. Это отчеты о выполнении планов, программ и бюджета, о состоянии владения, пользования и управления объектами государственного имущества, расположенными на данной территории, о деятельности подведомственных администрации предприятий, учреждений и организаций, решении земельных вопросов. Конституция же конкретно оговорила только отчетность по выполнению планов, программ и местных бюджетов. Что касается других проблем местного значения, то к ведению маслихатов относится рассмотрение отчетов руководителей местных исполнительных органов по вопросам, отнесенным законом к компетенции маслихата.

Получается замкнутый круг. Ведь некоторые из вопросов, отнесенных к компетенции маслихатов Законом 1993 г., как, например, установление местных налогов и сборов, согласно действующему законодательству не входят в прерогативу представительных учреждений. Те же местные налоги и сборы закреплены уже Налоговым кодексом. В чем же конкретно маслихат будет заслушивать руководителей местных исполнительных органов? В соблюдении утвержденных им правил, предусматривающих административную ответственность за их нарушение или в соблюдении правил застройки и генеральных планов сельских населенных пунктов? Абсурд.

В то же время вопросы о том, как управляется коммунальная собственность, каково состояние местного здравоохранения, социального обеспечения, транспорта, охраны окружающей природной среды и т.д. - ускользают от контроля. Ведь они входят в компетенцию акиматов.

Фактически - налицо явное принижение роли местных представительных органов.

Логично спросить, а нужно ли вообще законодателю устанавливать, по каким вопросам аким и другие должностные лица местных исполнительных органов обязаны отчитываться перед депутатами? В сущности, почти все направления деятельности акимата затрагивают интересы населения. Может быть, лучше дать представительному органу право заслушивать отчеты руководителей местных органов управления по любым вопросам, отнесенным к их компетенции?

Если провести аналогию отношений между правительственными и исполнительными органами на местах и в центре, то контрольные полномочия Парламента имеют тенденцию к расширению. Каждая Палата вправе по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Палат заслушивать отчеты членов Правительства по вопросам их деятельности и большинством в две трети голосов от общего числа депутатов Палаты принимать обращения к Президенту об освобождении от должности члена Правительства в случае неисполнения им законов республики (п.6 ст.57 Конституции). Согласно поправкам, внесенным в Конституцию, если Президент отклоняет такое обращение, то депутаты Палаты по истечению шести месяцев со дня первого обращения могут вновь поставить перед главой государства этот же вопрос. В этом случае Президент обязан освободить от должности члена Правительства.

Логично наделить таким правом и маслихаты, если не в отношении любых должностных лиц исполнительного аппарата, то, по крайней мере, тех, которые назначались бы с согласия. В то же время освобождение таких должностных лиц по инициативе акима должно осуществляться с согласия представительного органа.

Практически отсутствуют реальные права по контролю у постоянных комиссий, хотя ранее контрольная функция была одной из основных. Например, они уже не вправе проводить проверки исполнения законов и иных нормативных актов местными исполнительными органами. Законопроектом о местном государственном управлении и самоуправлении им предоставлено право вносить в маслихат предложения о заслушивании на сессии отчетов должностных лиц местных исполнительных органов, а также заслушивать информацию руководителей местных исполнительных органов по вопросам исполнения нормативных правовых актов, решений маслихатов. Но заслушивание информации не адекватно проверке, да к тому же не влечет никаких правовых последствий для должностного лица.

За невыполнение решений маслихата, решений постоянных комиссий или предоставление им заведомо недостоверной информации, в случае неоднократного игнорирования законных требований депутатов секретарь маслихата ранее мог вносить представления в соответствующие органы, в том числе и в местные исполнительные, о привлечении виновных должностных лиц к ответственности.

Ослабление контроля маслихатов за деятельностью местных исполнительных органов может стать фактором усиления нарушений законности со стороны исполнительного аппарата. Об этом же свидетельствуют и данные обобщения судебно-прокурорской практики.

В соответствии с п.5 ст.87 Конституции маслихат вправе выразить недоверие акиму и поставить вопрос об его освобождении перед Президентом либо соответствующим акимом. Именно глава государства или вышестоящий аким решает вопрос об участии руководителя местного исполнительного органа. А если недоверие высказано дважды или трижды? Не здесь ли кроется очаг противостояния между органами представительной и исполнительной власти?

К слову сказать, маслихаты практически не пользуются этим правом. Существует мнение, и оно активно поддерживается депутатами на местах, о том, что в случае несогласия маслихата с решениями органов, назначивших главу и руководителей органов администрации, по поводу выраженного недоверия к ним со стороны выборного органа, должно проводиться повторное голосование. Если маслихат подтвердит свое решение о недоверии, то вышестоящий исполнительный орган в месячный срок должен освободить от должности соответствующего руководителя и назначить другого [30, с.6].

Думается, что все же представительный орган должен дать провинившемуся руководителю шанс на исправление допущенных ошибок. Лишь повторное выражение недоверия (через какой-то промежуток времени) должно явиться причиной его отставки. При этом следует заложить автоматический порядок решения от должности - импичмент местного масштаба. Только решение об этом издает не маслихат, а вышестоящий исполнительный орган. Целесообразно регламентировать также основания для выражения недоверия и последующей отставки. Полагаем, что представительный орган должен иметь право выражать недоверие и заместителям акима с теми же последствиями. В законе 1993 г. закреплен механизм решения спорных вопросов между маслихатом и акимом. Они вправе внести мотивированные представления друг другу, что приостанавливает действие данных актов. В случае взаимного отклонения таких представлений оспариваемое решение может обжаловаться в судебном порядке. В новом законопроекте статья аналогичного содержания вообще отсутствует. Конечно, право на обжалование незаконных актов друг друга у акима и маслихатов сохраняется. Но ведь досудебный порядок решения спорных вопросов между ними - это дополнительная гарантия устранения нарушений законности, а также возможность для эффективного взаимодействия и сотрудничества этих органов, позитивного и мирного решения конфликтных ситуаций. И почему бы при этом не дать маслихату право требовать отмены распоряжений заместителей акима и приказов начальников управлений, председателей комитетов и заведующих отделов? В свою очередь, главу исполнительной власти можно было бы наделить аналогичным правом в отношении актов, издаваемых органами и должностными лицами маслихата. Таким образом, система сдержек и противовесов должна существовать не только на республиканском уровне, но и на территориальном. Именно соблюдение баланса интересов населения (через маслихаты) и государства (через акимов), а также центра и мест способно обеспечить гибкое взаимодействие местных представительных и исполнительных органов.

Нуждается в совершенствовании и организационная структура маслихатов. Аморфной является фигура председателя сессии маслихата. Многие практические работники подчеркивают нецелесообразность сохранения этой должности [31, с.21]. Как свидетельствует практика, руководство подготовкой сессии, возложенное на председателя сессии, на самом деле осуществляется секретарем маслихата. Функции председателя сессии сводятся к ведению заседаний маслихата и подписанию принимаемых им решений. Подобное раздвоение функций, которые ранее принадлежали председателю выборного органа, между двумя должностными лицами, одно из которых работает на общественных началах, показало свою неэффективность. В свое время в основе такого раздвоения было стремление законодателя не допустить возможности возникновения противостояния между главой местной администрации и главой местного представительного органа. Это было в период существования местных советов. Но сейчас подобной опасности нет, т.к. полномочия маслихата и акима разведены. Они не подчиняются друг другу. Порядок их избрания и назначения совершенно разный. Поэтому желательно было бы вернуться к введению должности председателя маслихата и передачи ему полномочий как председателя сессии, так и секретаря маслихата.

Следует поддержать высказанные в литературе предложения о необходимости создания условий для повышения квалификации секретарей маслихатов, роста их заработной платы и, в частности, распространения на них полномочий о доплатах, как и к государственным служащим. Справедливо подчеркнуто, что сегодня в заработной плате указанная категория лиц значительно проигрывает в сравнении с сотрудниками администрации акимов. Лишение секретарей маслихата материальных стимулов служит одним из препятствий для привлечения на выборные должности высоквалифицированных кадров из депутатского корпуса.

Необходимо усилить гарантии деятельности депутата маслихата: наделить его правом на безотлагательный прием должностными лицами местных исполнительных органов, руководителями предприятий, организаций и учреждений всех форм собственности оставления ему необходимой информации по вопросам к ведению маслихата, а также связанным с защитой прав граждан.

Целесообразно более подробно регламентировать право депутатского запроса: дать его определение, признаки, закрепить в общих чертах порядок его внесения и рассмотрения.

В будущем законе должны быть закреплены обязанности официального опубликования решений маслихатов и акимов нормативного характера и сроки такого опубликования.

Важнейшая задача - усиление гласности в работе местных представительных органов. С этого шага может начаться реальный переход к самоуправлению на местах. В частности, можно было бы транслировать заседания маслихата по местному телевидению, предоставить избирателям право свободного присутствия на сессиях. Это рано или поздно выявило бы тех, кто желает внести лепту в совершенствование управления, создавало бы также преемственность в депутатской деятельности. В третьих, равная, достойная связь с избирателями нужна и самим депутатам [32, с. 20].

Местные исполнительные органы входят в единую систему исполнительных органов Республики Казахстан, обеспечивают проведение общегосударственной политики исполнительной власти в сочетании с интересами и потребностями развития соответствующей территории. Таким образом, если для маслихатов на первом месте стоят интересы населения, проживающего на соответствующей территории, то для местных исполнительных органов приоритетными являются общегосударственные задачи, решение которых обеспечивается с учетом местных потребностей. В этом угадывается определенный антагонизм акиматов и маслихатов, поскольку первые должны прежде всего выражать волю местного населения, а общегосударственные интересы лишь учитывать.

Местный исполнительный орган возглавляет аким соответствующей административной территориальной единицы. В отличие от маслихатов исполнительные органы представлены на всех уровнях территориального деления - областях, городах, районах, аульных (сельских) округах, поселках. Акимы города республиканского значения и столицы приравнены по статусу к областным акимам, акимы городов областного значения имеют равный статус с акимами районов. Третий уровень составляют акимы поселков, аульных (сельских) округов, городов районного значения и районов в городе.

Акимы областей, городов республиканского значения и столицы назначаются на должность Президентом Республики по представлению Премьер-Министра. Акимы иных административно-территориальных единиц назначаются или избираются на Должность в порядке, определяемом Президентом.

Такой порядок наделения полномочиями акимов среднего и нижнего звена установлен поправками, внесенными в Конституцию 1995 г. Фактически он направлен на постепенное внедрение выборности акимов и в то же время создает возможность для маневра. Очевидно, выборы акимов будут проводиться не повсеместно, а вначале в тех регионах и населенных пунктах, где складывается более или менее стабильная социально-экономическая и политическая ситуация.

Президент Республики вправе по своему усмотрению освобождать акимов от должности. Следовательно, Конституция не оговаривает, глав местных исполнительных органов какого уровня вправе снимать с должности Президент, т.е. это полномочие распространяется и на акимов районов, городов, областного и районного значения и т.д. Но как показывает практика, Президент данное право использует только в отношении акимов верхнего уровня. Это и понятно, так как он назначает их и, следовательно, может оценить их деятельность на соответствующем посту.

Аким имеет двойной статус. С одной стороны, он глава местного исполнительного органа, с другой стороны, - является представителем Президента и Правительства Республики. На наш взгляд, данная конституционная норма нуждается в уточнении. Представителями Президента и Правительства выступают не все акимы, а только акимы областей, городов республиканского значения и столицы. Это показывает порядок назначения и освобождения их от должности. Причем их полномочия прекращаются также при вступлении в должность вновь избранного Президента.

В условиях такого крупного унитарного государства, как Казахстан, и учитывая произведенное сравнительно недавно укрупнение областей области и приравненные к ним единицы - это уже скорее региональное звено управления, чем местное. Поэтому в системе исполнительной вертикали акимы областей занимают среднее звено, связывающее высшие и низовые уровни управления. Ведь именно на них падает основная тяжесть по выполнению законов, указов Президента и постановлений Правительства. Причем они, возглавляя систему местных исполнительных органов, ответственны за реализацию актов по областям в целом, включая каждый район, город, поселок, аульный (сельский) округ. В условиях унитарного государства именно аким области опосредует связь Президента и Правительства с низовыми органами управления. Именно он выступает непосредственным представителем Президента и Правительства республики в области. В то же время районные и городские акимы являются его представителями в районах и городах. Глава области состыковывает интересы территорий и отраслей, поскольку вступает в прямые взаимоотношения с Правительством, министерствами, агентствами, ведомствами, их территориальными органами, а также со своими органами управления по вопросам, входящим в его компетенцию. Наконец, областной аким выходит на руководство предприятий, организаций и учреждений республиканской собственности, т.к. имеет право координировать их деятельность. При переходе в ближайшем будущем к системе местного самоуправления аким области, независимо от принципа его назначения или избрания, будет опосредовать также связь между исполнительными органами государства и самоуправления. Таким образом, ведущая роль главы исполнительной власти области в системе государственного механизма очевидна.

В Законе о местных представительных и исполнительных органах нет специальной статьи, регулирующей отношений акима области с Правительством. Они регламентируются частично отдельными нормами данного закона. Правительство отвечает за материально-техническое и финансовое обеспечение аппарата и органов местной исполнительной власти, поскольку устанавливает для них лимиты и предельные ассигнования (ст. ст.28,29). На Правительство возлагается обязанность разрабатывать и утверждать примерный перечень самостоятельных отделов, управлений, других подразделений и служб областных и приравненных к ним акиматов. Высший исполнительный орган передает местным исполнительным органам на правах хозяйственного ведения объекты государственной собственности (ст.34). Акимы областей вправе вносить в Правительство предложения по вопросам, относящимся к их компетенции (ст.42). Последнее также координирует деятельность областных акимов по социально-экономическому развитию соответствующих административно-территориальных единиц (ст.42).

Координация предполагает не прямое подчинение, а согласование деятельности. Однако эта норма противоречит подпункту 6 ст.66 Конституции, согласно которому Правительство руководит деятельностью местных исполнительных органов. В конституционном законе от 18 декабря 1995 г. "О Правительстве Республики Казахстан" отношениям Правительства с местными исполнительными органами отведена специальная ст.16 Правительство осуществляет руководство деятельностью местных исполнительных органов по вопросам государственного управления, контролирует исполнение ими законов, актов Президента и Правительства, отменяет либо приостанавливает полностью или в части действие актов местных исполнительных органов, вносит предложения по их отмене либо приостановлении на рассмотрение Президента. Акимы административно-территориальных единиц, являясь представителями Правительства, вносят в Правительство предложения по вопросам государственного управления.

Итак, координация со стороны органа, возглавляющего исполнительную вертикаль, уступила место функциям руководства и контроля, что, безусловно, усиливает и расширяет связь между акимом и Правительством. В этой связи в новом законе это обстоятельство нужно учесть Конституционное законодательство право отменять акты акимов предоставило и Президенту, и Правительству. Причем высший исполнительный орган может обратиться с соответствующим предложением к главе государства. Вполне вероятно, что Правительство будет избирать преимущественно второй путь, учитывая прямую подчиненность акимов областей высшему должностному лицу страны. Законодательство не производит разграничения полномочий Правительства и Президента по этому вопросу. По нашему мнению, здесь должен присутствовать дифференцированный подход. Те решения акимов областей, городов республиканского значения и столицы, которые затрагивают права граждан, общественных объединений, взаимоотношения местных исполнительных структур с представительными органами местного самоуправления, касающиеся их полномочий в области организации и проведении выборов (референдума), а также принятые на основе и во исполнения актов Президента, должны отменяться или приостанавливаться только Президентом. Правительство по этим вопросам может вносить соответствующие предложения главе государства. В отношении актов областных акимов, связанных непосредственно с их исполнительными функциями в сфере государственного управления (например, по вопросам управления коммунальной собственностью), а также направленных на реализацию правительственных постановлений, Правительство обязано брать на себя ответственность по их отмене или приостановлении действия.

Часть 2 ст.42 Закона предоставляет акиму право осуществлять иные полномочия, возлагаемые на него действующим законодательством, а также переданные ему Президентом. Из этого вытекает, что делегирование дополнительных полномочий главе области допускается только со стороны Президента, но никак не от Правительства. На практике же последнее как раз непосредственно работает с акимами областей. Реализация большинства постановлений Правительства осуществляется через местный исполнительный аппарат и нередко с возложением соответствующих полномочий.

Очевидно, что многие просчеты в правовом регулировании взаимоотношений глав местных исполнительных органов с Правительством связаны с тем, что, во-первых, первоначальные нормативные основы таких взаимоотношений закладывались еще в период существования Советов народных депутатов и действия Закона о местном самоуправлении 1991г.; во-вторых, Президент, являвшийся в то время главой исполнительной власти республики, фактически руководил работой Кабинета Министров. Естественно, при таком раскладе руководящее воздействие на местный исполнительный аппарат исходило, главным образом, от Президента.

С принятием Конституции 1995 г. статус последнего претерпел изменения. Президент является главой государства, но более не возглавляет систему исполнительной власти. Роль Правительства в отношении акимов усилена. И необходимо эту тенденцию более последовательно закрепить в законодательстве. В частности, следует предоставить Правительству право делегировать руководителям областных органов исполнительной власти вопросы государственного управления, контролировать их деятельность.

Целесообразно в нормативном порядке закрепить участие акимов областей в заседаниях Правительства и его органов при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы той или иной области, а также вносить на его рассмотрение проекты постановлений высшего исполнительного органа страны. Следует на законодательном уровне разграничить круг вопросов, по которым право отмены или приостановления действия актов акимов областей принадлежит Президенту и Правительству.

Необходимо регламентировать процедуру и периодичность отчетности областных руководителей исполнительной власти перед Правительством. Требуется оговорить, в каких пределах и в каком порядке областной аким несет ответственность перед Правительством. Хотя его освобождение от должности осталось личной прерогативой Президента Казахстана, Премьер-Министр либо Правительство в целом должны получить право вносить представления (предложения) главе государства об освобождении акима области от должности, о привлечении его к дисциплинарной ответственности. При определенных условиях высший исполнительный орган можно было бы наделить и правом самостоятельного наложения дисциплинарных взысканий (скажем, за невыполнение правительственных постановлений). Словом, здесь есть большое поле для раздумий. Несомненно одно - главы областных исполнительных органов не должны находиться в несколько отстраненном, независимом положении от Правительства, если речь идет о единой исполнительной вертикали.

Регулирование отношений областного акима с нижестоящими исполнительными органами основано на строгом соблюдении принципа субординации. Он включает в себя:

1) назначение и освобождение от должности областным акимом районных и городских акимов - в тех территориальных единицах, где не введена выборность. Очевидно, что такое назначение теперь будет производиться по согласованию с высшими должностными лицами страны - Президентом и Премьер-Министром или с уполномоченными ими должностными лицами, что собственно и предусмотрено Положением о порядке согласования, назначения на должность и освобождение от должности руководящих должностных лиц исполнительных органов Республики Казахстан, утвержденным распоряжением Президента от 19 марта 1998 г. № 3874. Оно касается заместителей акимов области, городов республиканского значения и столицы, акимов городов, районов в городе. Все бы ничего, но данное Положение было издано еще до внесения изменений и дополнений в Конституцию, которая в первоначальной редакции никакого согласования не предусматривала. На наш взгляд, оно противоречило действующей на момент его принятия норме высшего закона страны, поскольку подзаконный акт не может расширять смысл конституционной нормы. Ведь в Конституции в отношении руководителей центральных государственных органов, которые назначаются по согласованию, процедура прямо оговорена. Такие корректировки основного нормативного документа страны недопустимы. Другое дело, если бы данный акт был издан Президентом уже после внесения изменений и дополнений в Конституцию. Сейчас уже Президент определяет порядок назначения акимов на должность. Противоречило оно и действующему Закону о местных органах 1993 г. в отношении заместителей акимов областей. Ведь Закон не отменен, соответственно его нормы, не противоречащие Конституции, сохраняют свое действие и имеют приоритет перед подзаконными актами;

2) право отмены противоречащих законодательству актов нижестоящих исполнительных органов;

3) делегирование нижестоящим органам исполнительной власти дополнительных полномочий;

4) право дачи обязательных указаний по вопросам, связанным с реализацией законов, актов Президента и Правительства;

5) обязательность решений акима области для исполнения главами нижестоящих органов;

6) утверждение акимом области лимитов общей численности работников районных и городских акимов, их отделов, управлений и комитетов;

7) утверждение главой области примерного перечня отделов, управлений, других подразделений и служб районных и городских исполнительных органов.

В случае подачи в отставку акимом области в отставку подают также и акимы районов и городов областного значения. В некоторых областях практиковали и практикуют согласование с акимом области, его заместителями и начальниками областных служб назначения руководителей и других должностных лиц исполнительного аппарата районов и городов.

Например, приложением № 2 к постановлению главы Алма-тинской областной администрации № 1-234 от 27 июля 1994 г. в перечень должностей, согласуемых с главой области, были включены заместители и первые заместители глав районных и Капчагайской городской администрации, главы городских (районного подчинения), сельских и поселковых администраций.

Приложением № 3 к этому же постановлению заместителями главы областной администрации и соответствующими областными управлениями и комитетами назначались начальники районных управлений экономики, сельского хозяйства заведующие отделами образования, культуры, социальной защиты.

Такой порядок противоречит действующему законодательства, в частности, определяющего эти назначения как личную прерогативу глав районных и городских администраций, не требующей согласования по вертикали. Возможно, на практике эти вопросы нужно решать именно по согласованию, но базой для таких решений должны быть соответствующие нормы закона. Подобные нарушения еще раз демонстрируют стремление исполнительных структур к чрезмерной централизации управления, сосредоточения в своих руках всех организационно-кадровых рычагов, нежелания расставаться со стереотипами административного мышления.

Действующим законодательством не предусмотрена отчетность районного, городского акима по вертикали, однако в ее существовании не приходится сомневаться. Порядок и периодичность отчетов сейчас произвольно устанавливаются главами областей, но необходимо закрепить их в нормативном порядке. В частности, целесообразно, чтобы акимы областей приняли специальные постановления, которые регламентировали бы основные принципы взаимоотношений акима области и районных, городских акимов, а также сроки, процедуру и периодичность проведения отчетов глав районных и городских исполнительных органов.

Еще один вопрос касается ответственности акимов. К сожалению, между теорией юридической ответственности должностных лиц и практикой ее применения еще сохраняются расхождения, а порой и противоречия. Отсюда - девальвация отдельных видов и мер ответственности, прежде всего дисциплинарной в порядке подчиненности, низкая эффективность в предупреждении повторных должностных правонарушений.

Желательно разработать специальные нормативные акты, которые в отношении глав районных, городских и низовых исполнительных органов и должностных лиц областного аппарата принимались бы главой области, а в отношении последнего - Президентом либо Правительством. В них следует закрепить основания, процедуру привлечения и меры дисциплинарной и материальной ответственности указанных лиц. Иначе невозможно гарантировать права местных представительных органов, предприятий, организаций, учреждений и граждан. Нереальным будет и наказание за нарушение ст.59, устанавливающей ограничения в занятии должностей и получения доходов для должностных лиц маслихата и местной администрации.

Соблюдение принципа субординации в отношениях между акимом области и районными, городскими акимами не означает права вмешательства первого в деятельности нижестоящих исполнительных органов. Однако в целях реализации актов республиканских органов власти и своих собственных решений, а также для проведения единой социально-экономической политики глава области должен использовать не только директивные методы, но и координацию.

Децентрализация управления, объявленная в качестве стратегии регионального развития, ставит вопрос о новой системе взаимоотношений между центром и регионами. Как подчеркивал Президент на республиканском совещании акимов, она "не должна уже строиться на принципе примитивной вертикали. Она далеко не есть форма унитарного государства, провозглашенного в нашем Основном Законе. Объективно необходимая вчера, сегодня она начинает тормозить преобразования, об нее может споткнуться реализация стратегии Президента".

Децентрализация предполагает усиление самостоятельности местных органов власти за счет расширения их полномочий и ответственности.

Один из путей решения этой задачи многие ученые и практики видят во введении принципа выборности акимов. Сторонники этого принципа обосновывают его необходимостью расширения демократических начал в управлении, поддержки населением социально-экономических, политических реформ, проводимых органами власти на местах, усиления их ответственности за свою политику, наконец, постепенного перехода к местному самоуправлению. Отмечается, что усиление зависимости местных органов исполнительной власти от местного населения поможет локализовать всплески недовольства и тем самым предотвратить расползание социальных конфликтов в случае их возникновения [33, с.5].

Противники такого подхода считают, что в условиях унитарного Казахстана выборы акимов - прямой путь к федерализации. По крайней мере, это касается акимов областного уровня [34, с.7].

Институт акимов, по их мнению, потому мало приемлем, что каждый аким по отношению к подчиненным звеньям все более и более начинает со временем проявлять себя в качестве "сюзерена", обладающего абсолютными правами в пожалованной вотчине. Выборность местных руководителей предполагает и их не подотчетность центру по большому кругу вопросов. Но мы не можем похвастать, что различными уровнями управленческой администрации достигнута та степень демократической зрелости, когда можно не опасаться их безнаказанности и самоуправства, а различные институты (такие, как суд, прокуратура и т.д.) на местах способны без воздействия сверху стремиться к выравниванию отклонений и нарушений.

Поправки, внесенные в Конституцию в 1998 г., изменили порядок наделения полномочиями акимов районов, городов, районов в городе, аульных (сельских) округов, поселков. Теперь они будут назначаться или избираться на должность в порядке, определяемом Президентом. Что касается акимов областного уровня, городов республиканского значения и столицы, то сохранен жесткий порядок их назначения и освобождения по вертикали.

Альтернатива, установленная Конституцией для получения властных полномочий акимами среднего и нижнего звена, позволяет более гибко подойти к данному вопросу. В принципе выборность акимов - прямой путь к введению местного самоуправления. В связи с тем, что в настоящее время активизируется стремление законодателя нормативно оформить

данную систему, а затем приступить к ее практическому внедрению, _{то М}ожно предположить два варианта решения проблемы.

Первый вариант - провести прямые выборы акимов первоначально в тех административно-территориальных единицах (кроме областей, городов республиканского значения и столицы) где наблюдается более или менее стабильная социально-экономическая и политическая ситуация, а также реально начинает складываться система местного самоуправления. Причем возможность баллотироваться в качестве кандидатов должны получить не только нынешние акимы, но и другие лица. Поскольку Конституция сохранила государственную исполнительную вертикаль, аким получает двойной статус: оставаясь представителем вышестоящей администрации, одновременно становится главой местного самоуправления. Позднее выборы акимов могут быть проведены уже повсеместно.

Второй вариант - это сохранение существующего порядка назначения акимов по вертикали, который теперь усиливается за счет дополнительного согласования с Президентом и Правительством, а для акимов сельского, поселкового уровня - очевидно, с главой исполнительной власти области. Но совмещения функций акима как главы местного исполнительного органа и представителя вышестоящей администрации с функциями главы местного самоуправления здесь не происходит.

В мировой практике нет единого рецепта решения этой проблемы, хотя преобладает тенденция к разграничению функций исполнительного органа местного самоуправления и представителя центральных государственных органов. Например, в США такого совмещения нет. В Италии и ФРГ на уровне районов и ниже допускается совмещение указанных функций одним лицом. В качестве представителей правительства мэры и бургомистры отвечают за выполнение ряда государственных функций, которые возлагаются на органы самоуправления помимо их собственных. Во Франции в регионе - высшей территориальной единице - органом управления является комиссар республики, назначаемый правительством и представляющий его в отношениях с населением и органами самоуправления. В его компетенцию входят вопросы финансов, безопасности, образования, культуры, туризма, социальной помощи, экономического и пространственного развития, которыми занимаются подчиненные комиссару структуры. Такой же статус у префекта Департамента. На территории округа функции органа государственного управления осуществляет супрефект.

Есть мнение о том, что акимы областей и районов, сняв с себя ответственность за коммунальные дела, должны получить статус и полномочия, близкие к полномочиям префектов (суперкоординаторов) во Франции. Ответственность за работу в области микроэкономики следует возложить на акимов. При этом они должны лишаться возможность действовать вне поля задач, определенных Президентом и Правительством. Последние вряд ли согласятся взять все на себя ответственность за некоторые действия акимов в регионах как за своих представителей. Предполагается изменить ситуацию путем изменения подчиненности акимов, способа координации их действий и способа назначения на должность [35, с.4].

Передача полномочий от центра к регионам неизбежно усиливает самостоятельность местных исполнительных органов в решении вопросов территориального развития. Через действия своих силовых структур акиматы все большее влияние оказывают на процессы перераспределения и передела собственности в регионах. Это грозит развитием местничества и ослаблением центральной власти. Поэтому наряду с расширением прав акимов должно происходить и усиление их ответственности за результаты своих действий и выполнение региональных программ.

Следует установить четкие критерии снятия акимов с должности. Возможно, эту задачу должны совместно решить орган Правительства, ответственный за исполнения стратегических задач, вместе с органом Администрации Президента, отвечающим за кадровую политику. При таком изменении мотивации действий и целеполагания акиму волей-неволей придется заботиться о развитии бизнеса, о соблюдении законов, охране прав и интересов населения регионов, создании благоприятного инвестиционного климата.