Проблемы и основные методы социального обеспечения на примере муниципального образования

Результатом проводимой работы в 2008-2010 годах должно стать:

· ежегодное снижение на 0,02 относительных единицы коэффициента частоты несчастных случаев на производстве;

· ежегодное повышение на 0,2% доли работающего населения, охваченного коллективно-договорным регулированием социально-трудовых отношений, в общей численности работающего населения.

Одновременно с приоритетными целями деятельности органов и учреждений социальной защиты населения, направленными на улучшение социального здоровья, комитетом определены цели, касающиеся системы управления в сфере социальной защиты населения. Это:

· Формирование и развитие системы управления финансами;

· Формирование и развитие системы управления объемами и видами оказываемых социальных услуг;

· Формирование и развитие системы управления качеством оказываемых социальных услуг; Совершенствование системы организации социальных выплат;

· Совершенствование системы управления персоналом;

· Совершенствование системы управления материально-техническим обеспечением учреждений социального обслуживания населения;

· Создание системы информирования населения о мерах социальной поддержки и предоставляемых социальных услугах.

Мероприятия по достижению этих целей должны лечь в основу планов деятельности комитета по труду и социальной защиты населения.

2.3 Положительные и отрицательные стороны социального обеспечения

Международная практика доказала успешность бюджетирования, ориентированного на результаты, и комплексного среднесрочного планирования расходов как двух основных концептуальных и практических подходов к повышению эффективности бюджетных расходов. Для России интересен опыт Великобритании, страны с одним из самых высоких в мире уровней централизации государственных финансов, что является одним из ключевых факторов, определяющих конкурентоспособность экономики этой страны.

Что касается России, то существует много белых пятен при внедрении программно-целевого метода управления. С одной стороны, страна пытается перейти на бюджет, ориентированный на результат, то есть уйти от сметно-расходного принципа формирования основного экономического закона страны, заставить все федеральные органы государственной власти сформулировать цели, выработать критерии, индикаторы оценки результативности расходов на примере реализации федеральных целевых программ и программ развития регионов. Параллельно идет другая работа, связанная с разработкой ведомственных целевых программ, эффективность реализации которых предстоит оценить в будущем.

Несомненно, направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обуславливает повышение роли программно-целевых методов.

Именно такие методы управления применяются и в странах Европейского Союза, и в США, и в Японии для решения стратегических задач развития, когда необходимо сконцентрировать ресурсы для достижения конкретных целей. Так, в США примерно 50% государственных расходов осуществляется по программно-целевому методу, во Франции - до 80%.

Однако в силу объективных обстоятельств этот инструмент в Российской Федерации в последнее десятилетие был недостаточно эффективен.

В частности, в 2004 г. 53 федеральные целевые программы были профинансированы на 97,7% законодательно утвержденных годовых назначений, а кассовое исполнение составило 97,4% этих назначений.

Существенным недостатком бюджетного финансирования федеральных целевых программ является позднее заключение договоров и перечисление бюджетных средств.

Финансирование значительного количества программ начинается во II квартале, при этом в IV - финансируется до 70% годовых бюджетных назначений. По результатам проверок Счетной палатой РФ установлено, что в 2008 г. по отдельным программам неиспользованные остатки объемов финансирования, полученного из федерального бюджета, по состоянию на 1 января 2009 г. составили значительные объемы, что является неэффективным использованием средств.

На 2008 г. было предусмотрено финансирование 50 федеральных целевых программ в объеме 363 602,0 млн. руб. При этом, только 8 из 40 утвержденных программ, предусмотренных к финансированию за счет средств федерального бюджета, соответствовали программно-целевому методу и содержали количественные показатели и индикаторы, позволяющие дать оценку экономической и социальной эффективности их реализации.

Анализ указанных программ показал, что по большинству из них объемы финансирования, включенные в федеральный бюджет на 2008 г., ниже утвержденных паспортами программ и пересчитанных в ценах 2008 г.

В то же время, анализ финансирования и реализации федеральных целевых программ за ряд лет показал, что главной причиной, снижающей эффективность ФЦП, является утверждение федеральными законами о федеральном бюджете на очередной финансовый год объемов их финансирования ниже утвержденных паспортами программ.

Так, по 13 программам из 27 предусмотренные объемы финансирования НИОКР на 2008 г. ниже паспортных значений на 1848,8 млн. руб., в том числе по программе «Национальная технологическая база» - на 337,6 млн. руб., или на 19,3%.

Программы утверждаются постановлением Правительства РФ, а ее реализация осуществляется за счет средств федерального бюджета, привлекаемых для этих программ внебюджетных средств, а также средств бюджетов регионов и местных бюджетов.

В целях согласованности и комплексности решения государственных, отраслевых и региональных задач программные мероприятия той или иной программы должны быть согласованны по очередности их проведения с проектируемыми объемами финансирования. На практике это редко выполняется. Самое главное - мероприятия программ не должны дублироваться.

Заказчиками программ допускается неэффективное и нецелевое использование выделенных бюджетных средств. Из года в год остается неснижаемым объем дебиторской задолженности.

Использование средств федерального бюджета осуществляется с нарушением статей 71, 72 и 80 Бюджетного кодекса РФ, предусматривающих порядок закупки товаров, работ и услуг для государственных нужд бюджетными учреждениями и выделение средств федерального бюджета юридическим лицам, не являющимся государственными или муниципальными унитарными предприятиями.

Анализ формулирования тактических задач и формирования ВЦП показывает, что не для всех тактических задач, обеспечивающих достижение поставленных стратегических целей, указанные программы разработаны.

Так, из предусмотренных Минпромэнерго России 15 тактических задач, ведомственные целевые программы обеспечивают решение только 8. Не разработаны программы для решения тактических задач в области технического регулирования, содействия внедрению энергосберегающих технологий, повышения пропускной способности инфраструктурных мощностей топливно-энергетического комплекса и т.д.

Недостатком всех ВЦП Минпромэнерго России является отсутствие количественных значений оценочных и целевых показателей, что не позволяет реализовать принцип бюджетирования, ориентированного на результат. Например, в докладах Минэкономразвития России, ФАС России, Минрегионы России не представлены количественные значения оценочных показателей из-за отсутствия в настоящее время методик их расчетов.

Существенным недостатком многих федеральных целевых программ является отсутствие четко определенных целей и ожидаемых результатов, показателей социально-экономической эффективности. Использование в бюджетном процессе ВЦП пока не принесло ожидаемых результатов. Отсутствуют порядок, методика разработки и реализации ВЦП. Кроме того, федеральные целевые программы не в полной мере сосредоточены на реализации крупномасштабных инвестиционных, научно-технических и структурных проектов.

Необходимо отметить, что усложняются возможности контроля за расходованием бюджетных средств. Укрупняется бюджетная классификация, а, следовательно, в течение года проверить целевой характер и эффективность расходования средств Счетной палате, как органу внешнего финансового контроля, становится сложно.

В связи с изложенным, на наш взгляд, необходимо наряду с формированием финансовых стимулов для распространения программно-целевых методов планирования поддерживать заинтересованность субъектов бюджетного планирования в инициировании ВЦП.

При этом количество федеральных целевых программ должно быть существенно сокращено. Однако данный процесс не должен идти по пути включения ликвидируемых программ в качестве подпрограмм в оставшиеся.

Большинство действующих ФЦП и их подпрограмм могут быть преобразованы в ведомственные программы. Оставшиеся федеральные целевые программы должны быть нацелены на реализацию крупномасштабных инвестиционных, научно - технических и структурных проектов.

Объем ассигнований, необходимых для реализации действующих программ, должен быть достаточен для достижения планируемых результатов, а сокращение или прекращение выделения ассигнований должно происходить по формализованной процедуре в соответствии с четкими и прозрачными критериями оценки федеральных целевых программ.

Для приведения действий субъектов бюджетного планирования в соответствие с целями Правительства РФ необходимо обеспечить методологическое и технологическое единство процессов разработки, утверждения и реализации ВЦП в субъектах бюджетного планирования.

При этом федеральные целевые программы не должны рассматриваться в качестве единственно возможной формы программно-целевого бюджетного планирования.

Данный метод в полной мере применим к целому ряду расходов, планируемых в настоящее время по сметному принципу. Расширение сферы его применения возможно и целесообразно не столько за счет увеличения количества федеральных целевых программ и объемов их финансирования, сколько за счет преобразования сметных расходов, формируемых федеральными органами исполнительной власти, в ведомственные целевые программы, имеющие четкие цели, измеримые результаты, систему оценки, индикаторы их достижения.

Исходя из этого, федеральные и ведомственные целевые программы должны рассматриваться в качестве двух типов единых по принципу формирования и реализации, но различающихся по содержанию и статусу бюджетных целевых программ.

Согласно законодательству, вопросы социальной защиты населения являются вопросами совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ и осуществляются за счет средств регионов.

В области принят закон «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями Московской области в сфере социальной защиты населения».

В 2006 году из областного бюджета направлены средства в виде субвенций на их исполнение в объеме 2,7 млрд. рублей. Сформированы органы социальной защиты населения на уровне муниципальных районов для исполнения государственных полномочий, определена система контроля по их исполнению.

По состоянию на 01.01.2008 года система социальной защиты населения Ленинградской области включает в себя:

· Комитет по труду и социальной защите населения Московской области;

· Органы социальной защиты населения муниципальных районов и городского округа;

· Государственные стационарные учреждения социального обслуживания;

· Муниципальные учреждения социального обслуживания.

Ежегодно получают различные виды помощи более 100 тысяч граждан пожилого возраста и инвалидов, около 80 тысяч семей с детьми.

В рамках реформирования государственной власти и местного самоуправления проведена работа по организации работы отрасли в новых условиях.

Проведена большая работа по формированию нормативной правовой базы для организации социальной защиты населения в новых условиях.

В сфере социальной поддержки отдельных категорий населения приняты:

Областные законы:

· «О социальной поддержке семей, имеющих детей, в Московской области»;

· «О государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам в Московской области»;

· «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан, проживающих в Московской области»;

· «Об оплате жилья и коммунальных услуг и мерах социальной поддержки специалистов, работающих и проживающих в сельской местности», ряд других нормативных документов.

Трем льготным категориям граждан: труженикам тыла, ветеранам труда и жертвам политических репрессий выплачиваются ежемесячные денежные выплаты в размере 330 рублей. Осуществлен поэтапный переход по замене мер социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг ежемесячными денежными компенсациями областным льготникам и сельским специалистам. Комитетом проводится работа по реализации льготных социальных проездных билетов отдельным категориям граждан.

Продолжается работа по снижению уровня бедности населения. На эти цели направлено предоставление государственной социальной помощи малоимущим гражданам в виде единовременной денежной или натуральной помощи, а также выплата ежемесячных пособий на детей, которая в регионе производится дифференцированно в зависимости от категории получателей и возраста ребенка. Выделение категорий получателей и проведение различных размеров и видов выплат является первым этапом реализации цели, в соответствии с которой производится выплата.

В целях улучшения материального положения семей в Московской области в 2008 году осуществляются выплаты единовременных пособий при рождении ребенка в размере 6000 руб.

В целом ежегодно установленные законодательством меры социальной поддержки отдельных категорий граждан оказываются более, чем 800 тысячам человек.

В сфере социального обслуживания населения приняты:

Областные законы:

· «О социальном обслуживании населения в Московской области»;

· «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Московской области отдельными государственными полномочиями в сфере социальной защиты населения»;

· «О стандартах социального обслуживания населения в Московской области».

Постановления Правительства Московской области:

· «Об утверждении Перечня гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственными и муниципальными учреждениями социального обслуживания Московской области»;

· «Об утверждении тарифов на социальное обслуживание и стоимости гарантированных социальных услуг, предоставляемых государственной системой социальных служб Московской области»;

· «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления социального обслуживания гражданам пожилого возраста и инвалидам, гражданам, находящимся в трудной жизненной ситуации, государственными полустационарными учреждениями социального обслуживания Московской области»;

· «Об утверждении Положения о порядке и условиях предоставления социального обслуживания несовершеннолетним детям и семьям с детьми, находящимся в трудной жизненной ситуации, учреждениями социального обслуживания населения Московской области».

Приказы КТСЗН о нормативах финансирования лекарственных средств для оказания доврачебной помощи, нормы питания, обеспечения мягким инвентарем, одеждой, обувью клиентов социальных служб, нормы выдачи специальной одежды, обуви, инвентаря работникам учреждений социального обслуживания.

Проведена оптимизация деятельности социозащитных учреждений, главной целью которой было найти резервы в работе, эффективно использовать выделенные бюджетные ассигнования, снизить стоимость обслуживания без ухудшения его качества и объемов.

Основными направлениями оптимизации были:

· создание комплексных центров социального обслуживания, что дало возможность сократить расходы на содержание аппарата и самого учреждения в целом, дало возможность рационально использовать профессиональный потенциал специалистов, особенно узкого профиля.

· уменьшение расходов на обслуживание одного клиента путем сокращения максимальной продолжительности пребывания:

o для граждан пожилого возраста и инвалидов на стационарных отделениях и отделениях социальной реабилитации с 6 до 2 месяцев, на отделениях дневного пребывания с 3 до 1 месяца,

o для детей и подростков с ограниченными возможностями отделениях социальной реабилитации с 12 до 3 месяцев,

o для несовершеннолетних в социально-реабилитационных отделениях в условиях дневного пребывания с 6 до 2 месяцев,

· увеличение нагрузки на социальных работников, обслуживающих на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, проживающих в городской местности, с 8 до 10 клиентов; проживающих в сельской местности - с 4 до 5 клиентов, что сократило стоимость обслуживания одного клиента на 25 процентов.

· увеличение нагрузки специалистов по социальной работе, осуществляющих социальный патронаж семей, проживающих в городской местности до 80 семей, в сельской местности до 60 семей.

В результате проведенной оптимизации количество муниципальных учреждений сократилось с 52 до 37, штатная численность учреждений сокращена с 5200,3 до 3005 штатных единиц.

В 2008 году при организации социального обслуживания был применен новый подход, заключающийся в переходе от сметного содержания учреждений к финансированию социальных услуг.

Определен перечень шести основных видов обслуживания, принятых к финансированию:

· социальное обслуживание на дому граждан пожилого возраста и инвалидов, включая специализированное социально-медицинское обслуживание на дому;

· стационарное социальное обслуживание граждан пожилого возраста и инвалидов;

· социально-реабилитационные услуги для инвалидов;

· социально-реабилитационные услуги для детей с ограниченными возможностями;

· социально-реабилитационные услуги для несовершеннолетних, находящихся в трудной жизненной ситуации, включая социальные приюты и семейные воспитательные группы;

· профилактика безнадзорности.

В основу формирования заявки в областной бюджет положены нормативная стоимость и потребность в каждом виде социального обслуживания в разрезе муниципальных образований, утверждены контрольные показатели по региональному заказу.

В настоящее время в соответствии с Бюджетным кодексом РФ муниципальные учреждения финансируются в соответствии со сметами расходов за счет субвенций из областного бюджета в пределах средств, предусмотренных областным законом об областном бюджете на 2008 год, с учетом установленных комитетом нормативов финансирования отдельных видов расходов.

Комитет ведет учет выполнения регионального заказа по отчетам муниципальных органов социальной защиты населения.

Таким образом, комитетом уже сделаны первые шаги к организации целевого бюджетирования, то есть к переходу от финансирования расходов к финансированию результатов.

3. Разработка мероприятий по повышению эффективности социального обеспечения в г. Павловский Посад

3.1 Использование целевого подхода к организации финансирования системы социального обеспечения

Как в теории финансов, так и в практике бюджетного процесса, целевые программы рассматриваются как долгосрочный инструмент государственного воздействия на экономику. Провозглашенный в рамках реформы бюджетного процесса переход к среднесрочному бюджетированию, ориентированному на результат, предусматривает расширение сферы применения программно-целевого подхода. Помимо федеральных целевых программ предусматриваются ведомственные целевые программы.

Основные отличия первых от вторых прослеживаются по следующим критериям:

- уровень утверждения;

- отраслевая принадлежность;

- принцип планирования расходов.

Бюджетной реформой предусмотрено, что при внедрении ведомственных целевых программ будут учитываться опыт и преимущества, полученные в ходе реализации федеральных целевых программ.

Однако, как показало проведенное исследование, преимущества использования программно-целевого подхода в бюджетном процессе в настоящее время используются не в полной мере. Допускается искажение сути мероприятий действующих федеральных целевых программ, имеются существенные недостатки в процессе их финансирования и реализации, отсутствует система критериев оценки их результатов. Кроме того, программные мероприятия зачастую рассчитываются на кратко- или среднесрочный период, решают специфические задачи или проблемы отдельно взятого региона и не являются инвестиционными. В чем причина такого положения дел?

Практика включения в состав программ мероприятий с короткими периодами реализации сложилась еще в 1993-1995 гг. В условиях несовершенного бюджетного законодательства и при отсутствии механизмов финансового контроля, действительно, в этот период целевые программы были практически единственным способом обеспечения эффективного использования бюджетных ассигнований для проведения крупных праздников и памятных дат.

Но сейчас в России сформирована весьма жесткая система контроля за использованием бюджетных средств.

Поскольку видимых причин для финансирования праздничных мероприятий в составе целевых программ нет, логичным было бы проведение разного рода конференций и фестивалей в рамках текущей деятельности бюджетных учреждений. Однако, как и в 1993-1995 гг., в 2005-2006 гг. создаются подпрограммы, назначаются госзаказчики, ставятся цели и определяются критерии эффективности для проведения каждого праздника.

Приведенные примеры можно было бы считать недоразумением, исключением из правил, если бы другие программные мероприятия служили действительно фактором роста экономики за счет государственных инвестиций. В этом случае расходы капитального характера должны преобладать в структуре финансирования программ.

Однако этого не происходит, а сокращение объемов финансовых средств, выделяемых на инвестиционные проекты, приводит к тому, что программы утрачивают свою инвестиционную сущность, вследствие чего финансирование программного раздела федерального бюджета практически превращается в дополнительный источник субсидирования регионов.

До 2004 г. включительно федеральные целевые программы по содержанию слабо отличались от других видов бюджетных затрат, включая различные виды финансовой помощи, расходы капитального характера по ним составляли всего 15-20%. Но даже в настоящее время, когда формально капитальные вложения преобладают в структуре затрат программного раздела бюджета, состав программных мероприятий все равно не позволяет говорить о преобладающем инвестиционном характере бюджетных расходов. Дело в том, что фактическое расходование средств осуществляется по таким мероприятиям, которые не подразумевают инвестиций в реальный сектор промышленности, что не позволяет говорить об эффективном инструментарии государственного регулирования экономики.

Согласно отчету Минэкономразвития «О ходе реализации федеральных целевых программ в 2008 году», в составе большинства из них под инвестициями подразумевается приобретение офисной техники, монтаж локальных вычислительных сетей или охранно-пожарной сигнализации, хотя такие расходы предусмотрены и в сметах на содержание бюджетных учреждений.

На наш взгляд, необходимо, чтобы в рамках федеральных целевых программ осуществлялись долгосрочные инвестиции, которые обеспечивают значительный экономический или социальный эффект.

Можно предположить, что перечисленные недостатки будут устранены в результате создания соответствующих ведомственных программ. Но в таком случае речь должна идти и о внесении изменений в состав мероприятий всех федеральных целевых программ, корректировке функций и полномочий их государственных заказчиков.

Допустим, что все целевые программы, оставшиеся в результате реформы федеральными, будут, во-первых, долгосрочными, а во-вторых, инвестиционными. Следует ли ожидать в этом случае, что объем государственных инвестиций по оставшимся программам возрастет? На наш взгляд, скорее произойдет обратное - на каждую вновь создаваемую ведомственную программу субъекты бюджетного планирования будут требовать дополнительных бюджетных ассигнований. Результат легко прогнозируем: рост текущих расходов бюджета вместо инвестиционных, практически означающий отказ от реальных возможностей воздействовать на экономический рост.

Еще одним недостатком существующей в настоящее время системы федеральных целевых программ следует считать отсутствие четких критериев оценки их результатов. Причиной является то, что в бюджетном законодательстве практически отождествлены понятия эффективности и экономности использования бюджетных средств, а под бюджетным контролем понимается проверка соответствия фактических расходов их целевому назначению по функциональной и экономической классификации.

Это ведет к осуществлению таких программных расходов, которые формально соответствуют адресному и целевому назначению, но с точки зрения экономической целесообразности являются недостаточно обоснованными.

Подчеркнем, что осуществление в рамках программ экономически нецелесообразных мероприятий становится возможным в силу отсутствия критериев оценки результатов целевых программ. Плановые показатели, цели и ориентиры большинства программ сформулированы таким образом, что допускают реализацию практически любых проектов при условии их соответствия утвержденной функциональной и экономической классификации расходов.

Так, например, в отчетах об исполнении разных программ в качестве критериев эффективности применяются следующие показатели:

- неукоснительное соответствие технического задания плану мероприятий по реализации программы;

- полученные результаты полностью соответствуют затратам на реализацию программы;

- полученные результаты реализации программы дали возможность сформулировать целевые индикаторы и показатели их выполнения.

Приведенные формулировки наглядно свидетельствуют об отсутствии у государственных заказчиков отчетливого представления о том, какие именно конкретные результаты должны быть получены при реализации программ и как их следует оценивать.

Следует считать недостаточно экономически обоснованными и результаты тех программ, где в качестве плановых ориентиров указываются количество проведенных мероприятий или численность участников.

Впрочем, нельзя утверждать, что попытки создания критериев оценки результатов программ не предпринимаются. Так, согласно отчету Минэкономразвития России, в рамках программы «Электронная Россия» в 2008 г. проведен мониторинг основных показателей результативности выполнения мероприятий, предложены рекомендации по использованию систем показателей и их внедрению. Однако далее в этом же отчете указывается, что на основании анализа выполненных работ были подготовлены рекомендации по корректировке целевых показателей самой программы «Электронная Россия». Смена целевых ориентиров в ходе реализации программы, тем более по итогам выполнения ее мероприятий, свидетельствует не столько о создании действенной системы оценки результатов, сколько о попытке подвести плановые задания под отчетные показатели.

Таким образом, за пятнадцать лет существования системы федеральных целевых программ в России так и не были сформулированы объективные принципы и параметры их мониторинга, применимые в разных условиях и на разных этапах. Проблема создания критериев оценки результатов ведомственных программ также ждет своего решения. Важнейшей причиной несоответствия ведомственных программ целям бюджетной реформы является несоответствие практических действий исполнителей результатам, зафиксированным в планах и отчетах. Директивы о необходимости применения программно-целевого подхода к осуществлению всех государственных расходов служат лишь причиной роста документооборота, но не повышения эффективности текущей деятельности бюджетных организаций.

Не так давно Постановлением Правительства РФ было утверждено «Положение о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ», в котором указывается, что ведомственные целевые программы как форма реализации программно-целевого планирования имеют целый ряд существенных преимуществ, а именно:

- взаимосвязь с функциональной и ведомственной классификацией и, как следствие, упрощение процедуры планирования и составления отчетности,

- сосредоточение ответственности за достижение результатов и полномочий по реализации программы у одного администратора,

- возможность преобразования в федеральную целевую программу .

В Постановлении подчеркивается, что данный подход будет обеспечивать четкое разделение и оптимальное сочетание ведомственных целевых программ как инструмента бюджетного планирования и федеральных целевых программ как инструмента экономической политики.

Однако перечисленные признаки ведомственных программ достаточно сложно отнести к преимуществам. Связь программ с функциональной и ведомственной классификации является обязательным условием также и сметного планирования, а сосредоточение ответственности за достижение результатов у одного администратора естественным образом вытекает из сути самого планирования - в рамках одного министерства.

Упомянутое преобразование ведомственной программы в федеральную будет принципиально невозможным в силу ограничений по применению федеральных целевых программ. Наконец, принятие решений о сокращении финансирования или досрочном прекращении программ в случае несоответствия индикаторам результативности возможно только после разработки этих индикаторов.

Таким образом, в настоящее время имеются существенные противоречия между целями и направлениями бюджетной реформы, с одной стороны, и практикой реализации целевых программ, с другой. Без устранения перечисленных недостатков, по нашему мнению, внедрение ведомственных целевых программ превратится в пустую формальность. Вместо повышения эффективности государственных расходов произойдет усложнение организационных процедур и документационного обеспечения, усиления бюрократизации бюджетного процесса.

В бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике в 2007 году от 30 мая 2006 года приоритетными целями признано улучшение качества жизни населения и создание условий для обеспечения позитивных структурных изменений в социальной сфере.

Главной целью социальной политики Администрации Московской области является последовательное повышение уровня жизни населения, обеспечение всеобщей доступности основных социальных услуг.

В Программе социально-экономического развития Московской области на среднесрочную перспективу поставлены задачи обеспечения достойного уровня жизни нетрудоспособных граждан, пенсионеров и других социально незащищенных групп населения, повышения эффективности социальных программ, совершенствования существующих механизмов предоставления социальной помощи, увязки бюджетных ассигнований с конкретными количественно измеримыми результатами их использования.

Комитет по труду и социальной защите населения Московской области строит свою деятельность исходя из целей социальной политики, определенных на федеральном и региональном уровнях, а также в соответствии с возложенными на него полномочиями.

3.2 Автоматизация и информатизация деятельности по организации социального обеспечения

В связи с тем, что современные информационные и коммуникационные технологии, в особенности компьютерные сети, такие как «Интернет», принесли гражданам значительное увеличение скорости и объемов передачи данных и упростили доступ к информации;

Глобальное развитие информационной технологии - это не просто новые и более эффективные средства связи: информационное общество будет оказывать влияние на всю нашу жизнь - частную и публичную, на наш труд, общественную деятельность и досуг. Оно также откроет новые возможности и поставит новые проблемы в деле развития муниципалитетов и регионов;

Развитие информационного общества повлечет за собой не только глобализацию, но и децентрализацию, когда инициативы будут выдвигаться на местном уровне и развиваться снизу вверх. В этом процессе ключевую роль будут играть муниципалитеты и регионы; именно они обязаны создать благоприятные условия для того, чтобы информационное общество развивалось в правильном направлении;

В большинстве европейских стран резко сокращается объем трансфертов из центра на региональный и местный уровни, ужесточаются требования к финансовой дисциплине в государственном секторе. Но при этом необходимо поддерживать качество оказываемых услуг, повышать уровень обслуживания клиентов и улучшать доступ граждан к информации;

Во многих странах существующие системы представительной демократии не открывают широких возможностей для участия граждан в общественной жизни. До появления новых информационных и коммуникационных технологий представлялось нецелесообразным и даже невозможным разрабатывать и эксплуатировать системы, которые давали бы каждому гражданину право участвовать в принятии решений по вопросам, волнующим общественность.

Кроме того, необходимо подчеркнуть, что средства информационного общества могут обеспечить решение этих проблем, поскольку они облегчают внедрение радикально новых способов оказания общественных услуг: оказания услуг в едином комплексе, дистанционного обучения и других дистанционных услуг, дистанционного доступа к культуре, организации своей личной жизни и досуга через информационную сеть, работы с использованием компьютерной связи, что призвано компенсировать ограниченные возможности трудоустройства;

Будущее экономическое и социальное благополучие зависит от того, насколько оптимально граждане и органы власти смогут использовать новые информационные технологии, что будет способствовать лучшей сбалансированности в развитии регионов, поскольку отдаленные районы Европы получат возможность участвовать в социальной, культурной и экономической жизни на местном, региональном, национальном и международном уровне;

Информационное общество может принести масштабные перемены в организации работы органов государственной власти и изменить характер отношений между выборными представителями и административными органами. «Информатизация» органов государственной власти и административного управления будет иметь значительные последствия и для граждан: им, возможно, будет легче входить в контакт с депутатами, должностными лицами, получать различную общественную информацию;

Представляется, что оно открывает новые возможности для участия в общественной жизни на местном уровне как инструмент, совмещающий в себе традиционную систему представительной демократии и сетевую систему прямого участия и позволяющий гражданам непосредственно высказывать свое мнение по вопросам общественной жизни, которые их касаются. Оно дает гражданам возможность брать на себя более весомую ответственность за коллективные решения, вне зависимости от того, принимаются они их представителями или непосредственно ими, позволяет более точно отражать волю избирателей.

При правильном использовании новые информационные технологии могут, среди прочего, открыть следующие возможности:

- расширение участия граждан в принятии решений, затрагивающих их интересы, на местном уровне;

- повышение эффективности и качества работы общественных служб;

- содействие повышению уровня общественных услуг;

- улучшение связи между гражданами и государством;

- расширение гласности и доступа к общественной информации.

Если этими новыми средствами сможет пользоваться лишь меньшинство населения, это не только ограничит их эффективность, но и приведет к большему социальному расслоению. Подавляющему большинству населения, не привыкшему иметь дело с компьютерами, будет гораздо труднее использовать новые открывающиеся возможности. Существует очевидная необходимость повышения компьютерной грамотности населения в целом.

Принимая во внимание выше перечисленные факторы, необходимо учитывать роль информационной технологии при реформе деятельности органов государственного управления и их служб. Местные и региональные органы власти должны выступать инициаторами формирования информационного общества, подавая пример в оказании высококачественных, пользующихся доверием населения общественных услуг. Они должны играть роль первопроходцев и активно пропагандировать преимущества, которые может дать информационное общество.

Повышать эффективность и расширять гласность в работе органов государственного управления, используя для этого новые возможности, которые открывает новые информационные и коммуникационные технологии, совершенствуя навыки владения информационными и коммуникационными технологиями на местном и региональном уровне, используя все возможности общественных информационных ресурсов и делая их легкодоступными для граждан через общественные информационные сети. Справедливый и равный доступ к открытым сетям - это непременное условие полноценного использования всех возможностей и преимуществ свободного распространения информации;

Не допускать возникновения двухуровневого информационного общества, в котором лишь часть населения имеет доступ к новым услугам и умеет ими пользоваться. Местные и региональные власти должны сознавать, какие проблемы и сложности может вызвать такое положение вещей: деление общества на граждан первого и второго сорта в зависимости от их средств и умения пользоваться новыми технологиями представляет собой реальную опасность, которую следует предотвратить любыми средствами;

Добиваться большего равенства между людьми, расширять гласность государственного и административного управления, разумно используя новые информационные технологии; стремиться к тому, чтобы все потенциальные пользователи - как частные лица, так и предприятия - во всех муниципалитетах и регионах Европы пользовались преимуществами новых технологий; особенно важно, чтобы все возможности новых технологий могли использовать не только крупные корпорации, но и мелкие и средние предприятия;

Развивать партнерские отношения между различными уровнями государственного управления, а также между органами власти, общественностью и деловыми кругами. Для выполнения этой задачи необходимо сотрудничество и сопутствующие мероприятия на европейском уровне: в каждом европейском муниципалитете и городе должны быть свои собственные планы сотрудничества, обмена информацией, идеями, прикладными программами и передовым опытом, а также осуществления целенаправленных проектов и программ;

Проводить работу по разъяснению возможностей и последствий развития новых информационных технологий. Такие процессы, программы, мероприятия и другие акции должны проводиться во всех городах и регионах с тем, чтобы извлечь пользу из развития информационного общества. Эти меры также необходимы с точки зрения создания условий для того, чтобы публичные органы управления, частный сектор и все граждане могли предпринять необходимое с их стороны;

Создать общественные совещательные структуры с участием представителей различных социальных групп, пользователей, поставщиков материалов и услуг, операторов сетей, изготовителей оборудования, государственных учреждений для обсуждения социальных, культурных, политических и экономических аспектов развития информационного общества и его воздействия на положение дел в следующих областях:

- занятость и создание рабочих мест;

- социальные и демократические ценности, будущее новых услуг и носителей информации;

- всеобщий доступ к сетям, защита потребителей и поддержка пользователей;

- общественные услуги: приблизить административное управление к гражданам;

- обучение без отрыва от производства;

- пересмотреть устаревшие подходы и методы работы во всех государственных организациях. Несмотря на то, что возможности современной техники велики, но если ее применять в рамках устоявшегося образа жизни и отношения к труду, многие из этих возможностей окажутся невостребованными;

Помогать гражданам находить новые пути к улучшению качества жизни и условий труда, вкладывая средства в системы образования и профессионального обучения, расширяющие возможности человека и развивающие культурные и социальные начала, совместимые с применением информационных технологий. Следует добиваться того, чтобы все овладевали элементарными навыками, необходимыми для использования возможностей, которые открывает сетевое информационное общество: электронная почта, информационные услуги, электронная торговля, новые услуги, оказываемые гражданам административными органами, должны получить широкое распространение;

Создавать возможности подключения к информационным сетям на местном уровне, открывать в общественных местах разнообразные пункты для работы в сетях, которые были бы открыты для всех бесплатно или, по меньшей мере, по общедоступной цене. В перспективе каждый должен получить возможность доступа в киберпространство по месту проживания, чтобы это стало такой же неотъемлемой частью нашей повседневной жизни, как телефон;

Использовать новые информационные и коммуникационные технологии для укрепления управления государством демократическими методами, его легитимности, для утверждения таких ценностей, как открытость, гласность и подотчетность административных органов гражданам. Новые технологии могут способствовать этому следующим образом:

- привлекая внимание к вопросам общественной жизни, распространяя информацию о них, содействуя их более полному обсуждению;

- распространяя информацию о кандидатах на выборные и иные государственные должности, касающуюся, например, их заслуг и политической компетенции, результатов предшествующей деятельности, того, чьи интересы они защищают;

- помогая избирателям принимать более сознательные, критически осмысленные решения;

- открывая для граждан более широкую возможность участвовать в общественных дискуссиях, оказывать своими выступлениями влияние на общественное мнение и принимаемые решения, следить за выполнением предвыборных обещаний;

- помогая членам политических партий лучше оценивать работу своих представителей и кандидатов на государственные должности;

- поощряя развитие у граждан более активной жизненной позиции. Они могут выражать свое мнение через: группы давления, распространение информации и знаний через «Интернет», моральные послания, протесты, коллективные акции, неправительственные организации, призывы к референдуму.

На первом этапе становление «электронного представительства» должно начинаться с присутствия муниципальных органов власти в сети Интернет.

Второй этап развития «электронного представительства» начинается с появлением электронных форм и процедур обмена информацией. Они превращают информационный веб-узел в инструмент взаимодействия с гражданами и организациями, позволяющий перенести в Интернет многие процессы, которые ранее решались только посредством личного визита в учреждение. На этом этапе для государственных служб становится важной проблема удостоверения личности пользователя. Сегодня для этих целей могут использоваться пароли, цифровые сертификаты и смарт-карты. Как правило, создаваемые в это время веб-узлы государственных и муниципальных органов имеют средства персонализации и аутентификации пользователей, поиска и рубрикации, обратной связи и являются, таким образом, Интернет-порталами в современном понимании.

На третьем этапе формируется «информационная экономика», характеризующаяся тем, что самые сложные операции управления, вовлекающие многие государственные учреждения, предприятия и граждан, выполняются полностью в электронной форме. Для того чтобы банковские, производственные, социальные, образовательные, медицинские и другие информационные системы «нашли общий язык» и при этом взаимодействовали понятным и удобным образом с людьми, применяется специальный стандарт - универсальный язык разметки информации XML.

Таблица 3.1. Фазы трансформации традиционного муниципального управления в электронное

Четыре фазы трансформации традиционного представительства в электронное Основные аспекты деятельности	Фазы трансформации
	Создание и поддержка сайта	Интерактивное взаимодействие с населением	Проведение транзакций	Полная трансформация
Стратегия и политика	Содействие и одобрение; создание общественных доменов	Плата за определенную информацию; получение общественной реакции	Конкуренция; конфиденциальность и безопасность; внедрение платы за транзакции; электронная аутентификация	Управление финансовыми потоками; идентификация агентств и ведомств
Люди	Существующий персонал и специалисты	Управление контентом; расширенная поддержка персонала; государственное руководство	Реализация самообслуживания; повышение квалификации персонала; управление портфелями заказов; увеличение количества специалистов в области бизнеса	Изменение структуры деятельности; снятие географических ограничений и развитие телекоммутинга; повышение прозрачности деятельности; персонал с многопрофильной квалификацией; снижение уровня закрытости
Процессы	Использование современных рационализированных процессов	Технологии управления знаниями; использование электронной почты в бизнес-процессах; управление контентом; использование метаданных и синхронизация данных	Реинжиниринг бизнес-процессов; управление отношениями с клиентами и поставщиками; переход на онлайновые интерфейсы; управление каналами сбыта и поставки	Предоставление интегрированных услуг; изменение цепи добавленной стоимости; новых процессов и услуг; изменение взаимоотношений G2G, G2B, G2C, G2E
Технологии	Веб-сайты; онлайновый контент	Поиск нужной информации; использование электронной почты	Установление связей с наследуемыми системами; обеспечение безопасности; поддержка доступа к информационной инфраструктуре в круглосуточном режиме	Переход на новые приложения, новые структуры данных и новые стандарты

Для того чтобы России выйти на следующую фазу развития, необходимо продолжить создание:

- единого центра хранения данных для всех федеральных и муниципальных ведомств;

- единой сети передачи данных для государственных, федеральных и муниципальных ведомств, где это возможно - на основе аренды существующих каналов связи;

- единого телефонного справочного центра для приема обращений граждан в государственные и муниципальные органы;

- объединенных межведомственных информационных ресурсов;

- системы учета госзакупок для федеральных органов власти;

- системы защищенного документооборота для пересылки конфиденциальных документов в электронном виде;

- типовых электронных систем управления государственными организациями различного профиля.

Для активного внедрения механизмов «электронного представительства», необходимо создать систему аттестации государственных, федеральных и муниципальных служащих в области владения информационными технологиями, а также создать специальную систему подготовки чиновников. Для создания элементов «электронного представительства» необходимо придать официальный статус электронным документам, в том числе, базам данных федеральных и муниципальных ведомств.

Основываясь на проведенном анализе российского и зарубежного опыта, можно определить ключевые пути повышения результативности государственных и муниципальных органов власти:

- изменение стиля и методов работы муниципальных органов власти на основе информационных технологий и электронного управления;

- формирование лидерства для успешного функционирования электронного представительства;

- обеспечение бесперебойного оказания правительственных услуг в целях межорганизационной интеграции;

- обеспечение профессионализма менеджментов для создания электронного представительства;

- использование государственно-частного партнерства в электронном представительстве;

- применение мониторинга и оценки важны для эффективной деятельности электронного представительства.

Внедрение электронного правительства может оказаться рискованным, дорогостоящим и трудным.

Материальная помощь социально незащищенным слоям населения является одной из главных функций местной управы. Вопрос о создании информационной системы по льготным категориям населения с целью упорядочения расходования бюджетных средств, направляемых на реализацию социальных программ, стоял и частично решался давно, но особую актуальность он приобрел в начале 2001 г., когда резко выросли цены на коммунальные услуги и тысячи людей устремились в отделы социальной защиты за гарантированными законом жилищными пособиями. Так как для расчета пособий требовалось предъявить несколько справок, то в местах выдачи справок и отделах социальной защиты возникали большие очереди, люди выражали крайнее недовольство. В этих условиях необходимо принятие решения о развертывании единой информационной системы по жилищным субсидиям, в которую информация поступает из разных источников, минуя бумажные документы. Как видно из рисунка, здесь человеку потребуется всего одна бумажная справка о доходах.

Для реализации данного проекта должны использоваться локальные компьютерные сети и информационные центры в департаментах соцзащиты и ЖКХ, двух территориальных отделах социальной защиты, кроме того, организованы дополнительные пункты приема населения, разбросанных по всему району. Связанные муниципальной коммуникационной системой, о которой говорилось выше, эти подразделения успешно решат задачу обеспечения льготного населения жилищными субсидиями.

Муниципальная информационная система, кроме чисто служебной, выполняет еще одну вспомогательную, но исключительно важную социальную функцию - оперативное информирование населения о деятельности муниципалитета для удовлетворения его информационных потребностей, обеспечения конструктивного взаимодействия населения с органами управления. Образно говоря, информационная система имеет два фасада. Один ориентирован вовнутрь и предназначен для муниципальных служащих, выполняющих свои повседневные обязанности, другой обращен во внешний мир и реализован в виде официального Интернет-сайта. Посетители сайта должны иметь возможность не только получить справочную информацию о районе, узнать содержание принятых нормативных документов, но и передать для рассмотрения в установленном порядке свои жалобы, предложения, принять участие в социологических опросах. Доступ посетителей к сайту должен происходить как через обычный коммерческий Интернет, так и через бесплатный модемный пул центра телекоммуникаций управы. Сайт должен содержать ежеквартально корректируемую общую справочную информацию о городе, телефонный справочник муниципалитета, пресс-релизы комитета по информационной политике, базу данных постановлений и распоряжений мэра, решений городской Думы и т.д. В перспективе предполагается существенное улучшение внешнего вида и обогащение содержания сайта, налаживание автоматизированного информационного обмена с информационной системой администрации Московской области, независимыми Интернет-компаниями. Официальный Интернет-сайт города должен иметь статус общегородского электронного средства массовой информации и соответствующую этому статусу творческую, техническую и организационную поддержку.

Эффективность информационных систем органов государственного и регионального управления и, как следствие, качество принимаемых управленческих решений в основном определяют: