Функции прокуратуры

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

Современное российское общество характеризуют значительные демократические преобразования, установление гармоничных отношений между личностью и государством. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Конституции РФ носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ. Конституция РФ в данном случае есть правовая основа народовластия. Она узаконивает социальный механизм властвования народа. Исходя из смысла Конституции РФ, можно сделать вывод, что конституционными принципами, определяющими взаимоотношения человека и власти, являются: приоритет прав и свобод человека, верховенство права, взаимная ответственность человека и власти, судебная защита прав и свобод человека.

Для функционирования системы демократии необходим четко отрегулированный государственный аппарат, обладающий определенными полномочиями, позволяющими ему эффективно осуществлять возложенные на него задачи и функции. Важная роль в усилении демократии и законности здесь принадлежит органам государственной власти, в том числе прокуратуре. Прокуратура РФ, как орган, имеющий целью обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, является, в силу особенностей и специфики своей деятельности, одним из основных гарантов движения нашего общества на пути прогресса. Ведь Российская Федерация - государство с самой большой в мире территорией, где невозможно без органа, осуществляющего надзор за исполнением законов.

Целью настоящей работы является исследование функций (основных направлений деятельности) прокуратуры.

Для достижения указанной цели нужно решить следующие задачи:

- определить понятие функций (основных направлений деятельности) прокуратуры;

- выявить виды функций (основных направлений деятельности) прокуратуры;

- раскрыть содержание конкретных функций прокуратуры.

1. Понятие и виды функций (основных направлений деятельности) прокуратуры

Содержание деятельности прокуратуры как государственного органа может быть исследовано и раскрыто через определение ее функций. Но, прежде всего, следует разобраться в понятиях «функции» и «направления деятельности», причем начинать следует с понятий «цели» и «задачи», т.к. именно через цели, задачи того или иного государственного органа, организации получает отражение его сущность, предмет и пределы деятельности. Наличие четко определенных целей, задач - это необходимый атрибут любой организованной структуры, любого органа или организации. Цели и задачи определяют функции этих структурных образований, устанавливаются компетенция и конкретные полномочия каждого из них. В зависимости от полноты достижения целей и задач определяется эффективность функционирования государственного органа, учреждения. Не исключение и органы прокуратуры.

Конкретное представление о целях и задачах прокуратуры может быть сформировано на основе анализа законодательства, регламентирующего деятельность прокуратуры. Цели и задачи деятельности прокуратуры исчерпывающим образом определены в Конституции РФ, Федеральном законе от 17.01.1992 №2202-1 (ред. от 07.02.2011) «О прокуратуре Российской Федерации» (далее - Закон о прокуратуре), иных законах, ряде международных договоров Российской Федерации, приказах и указаниях Генерального прокурора РФ. При этом цели и задачи отмеченной деятельности определяются статусом прокуратуры, ее местом и ролью в государственном механизме.

Из содержания Конституции РФ видно, что прокуратура не относится ни к законодательной, ни к исполнительной, ни к судебной власти. Правосудие в РФ осуществляется только судом (ст. 118), а федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти (ст. 77). Прокуратура не является контрольным органом законодательной власти, а представляет собой самостоятельный централизованный федеральный орган. Прокуратура РФ - единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ. Ст. 129 Конституции РФ, включенная в главу 7 «Судебная власть» - содержит положения о том, что «Прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору Российской Федерации», а также определяет порядок назначения прокуроров различных уровней. О полномочиях, организации и порядке деятельности прокуратуры сказано, что они определяются федеральным законом.

Предназначение прокуратуры закреплено в Конституции РФ: «В правовом государстве человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина - обязанность государства» (ст. 2). Соответственно эту обязанность государство выполняет с помощью всех органов государственной власти, в т.ч. и прокуратуры.

Цели деятельности прокуратуры РФ закреплены в п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, где определено, что органы прокуратуры осуществляют свою деятельность в целях обеспечения:

1) верховенства закона;

2) единства и укрепления законности;

3) защиты прав и свобод человека и гражданина;

4) охраняемых законом интересов общества и государства.

На достижение этих целей направлена вся деятельность органов и учреждений российской прокуратуры.

В.Ф. Крюков предлагает различать цели деятельности прокуратуры - ближайшие и конечные. По его мнению, принятие прокурором мер по установлению конкретного нарушения прав и свобод гражданина и восстановление их - это ближайшая цель. Конечная цель прокурорского надзора состоит в создании условий, исключающих нарушение закона.

Нередко цели и задачи деятельности того или иного органа отождествляют. Вместе с тем проводят и их различие. Условно это различие можно представить так: цель - это то, что желаешь достичь, а задача - это то, что надо сделать, чтобы достичь желаемый, планируемый результат. Как более конкретные и частные категории задачи в зависимости от реализации всех и отдельных функций органа, организации подразделяют на общие и специальные (частные). Иногда выделяют функциональные задачи.

Иными словами, в качестве целей участия прокуратуры в правозащитной деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в этой деятельности вытекают из целей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить, можно сделать вывод, что они должны соответствовать последним. Но они не могут полностью совпадать, так как деятельность органов и учреждений современной российской прокуратуры по защите конституционных прав и свобод человека и гражданина является самостоятельным направлением деятельности прокуратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

В отличие от понятия целей и задач более устоялось в юридической литературе понятие «функция». Оно, по выражению В.П. Рябцева, относится к числу правовых категорий, которые раскрывают и объясняют содержание, структуру и пределы деятельности того или иного государственного органа. Если обратимся к трактовке термина «функция» (от лат. funktio), который впервые был введен в научный оборот Лейбницем, то увидим, что по своему содержанию он означает совершение, круг деятельности, назначение, а также содержание самой деятельности, исполнение.

Закон о прокуратуре содержит указание на функции в ряде норм. Уже в ст. 1, определяя понятие прокуратуры, закон раскрывает его через основную функцию - надзор за исполнением законов, при этом подчеркивая, что «прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами». В другой норме определяется, что «на прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами» (ст. 3).

В п. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре содержится, по существу, перечень основных функций прокуратуры. Однако в нем отсутствует общее определение понятия функции.

В.С. Зеленецким было выработано понятие «функция прокуратуры», но только для уголовно-процессуальной науки, а именно: это «особый вид специфически направленной на определенный объект одномотивной деятельности, характеризуемой особой морфологической структурой, осуществляемой с целью реализации правовых, криминологических и воспитательных задач советского уголовного процесса, защиты прав и охраняемых законом интересов личности».

Исходя из общих положений государственно-правовой теории, В.П. Рябцев сформулировал функции прокуратуры как вид деятельности прокуратуры, который предопределяется ее социальным предназначением, выражается в ее задачах, характеризуется определенным предметом ведения, а также направлен на решение этих задач и требует использования присущих ему полномочий и правовых средств.

Приведенное определение позволило установить четыре «элемента» - это задача, предмет ведения, полномочия и правовые средства. Перечисленные элементы, характеризующие функцию, взаимосвязаны между собой. Их изменение, уточнение, прежде всего в части задач прокуратуры, сфер проявления ее деятельности, должно неизбежно повлечь корректировку в остальных частях функциональной характеристики. Наиболее подвижной и очевидной составной частью функции являются полномочия прокуратуры и правовые средства их осуществления, которые придают ей требуемую выраженность и логическую завершенность и которые должны иметь четкую и полную правовую форму.

На основании изложенного функции прокуратуры можно определить как совокупность действий прокурора или сотрудника прокуратуры, предусмотренных законодательством и направленных на обеспечение исполнения законов и подзаконных нормативных актов, а также иных целей.

Широкое распространение в прежние годы получила такая позиция, что единственной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов. Это было связано с тем, что в ранее действовавшем Законе СССР от 30.11.1979 «О прокуратуре СССР» (далее - Закон СССР о прокуратуре) отсутствовал функциональный подход, и упоминались лишь основные направления деятельности прокуратуры. Сторонники этой точки зрения считали, что вся деятельность прокурора - поддержание государственного обвинения в суде, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями, участие в совершенствовании законодательства и т.д. - являлось формами осуществления высшего надзора за исполнением законов.

В то же время другие ученые считали, что ст. 3 Закона СССР о прокуратуре указывает не на одну, а на несколько функций прокуратуры. Так, А.Д. Берензон делал вывод о том, что в действовавшем на тот момент законодательстве выделены были кроме надзорной также криминологическая, криминалистическая, правотворческая и правовоспитательная функции.

И сегодня разные авторы выделяют различные виды функций прокуратуры.

Функцией прокуратуры является надзор. Об этом со ссылкой на разных авторов пишет Ф.М. Кобзарев: «Анализ норм и положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» позволяет заключить, что основным средством достижения определенных законом целей является прокурорский надзор, и прежде всего надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, так как именно в прокурорском надзоре заключается основная функция прокуратуры».

Ю.П. Синельщиков о функциях прокуратуры пишет следующее: «Функция надзора за исполнением законов прямо закреплена в законодательстве. Так, ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре РФ установила: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет… надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие». В ч. 1 ст. 37 УПК РФ говорится о том, что прокурор осуществляет»… надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия».

В свою очередь, С. Осипян, говоря о функциях, пишет следующее: «Исходя из задач прокуратуры, определяющих осуществление ее полномочий в общей системе ее функциональной деятельности в надзорной сфере и осуществлении уголовного преследования, базовые функции являются логически первичными для деятельности прокуратуры. В целом они определены в Законе о прокуратуре. Однако думается, что с учетом сегодняшних реалий они не могут не быть пересмотрены. В законе … должны быть четко обозначены три базовые функции прокуратуры:

- функция надзора за соблюдением Конституции и законов (с корректировкой пределов и предмета надзора);

- функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства;

- функция поддержания государственного обвинения в судебном разбирательстве и участия прокурора в суде».

Также В.П. Рябцевым выделяется шесть функций управления в органах прокуратуры: аналитическая работа; прогнозирование; планирование; взаимодействие органов и структурных подразделений прокуратуры; контроль исполнения; руководство. Однако вряд ли можно согласиться с отнесением к функциям прокуратуры направлений, связанных с внутриорганизационной деятельностью, такими, как подбор кадров, их подготовка, переподготовка, контроль исполнения, управление прокурорской системой. Дело в том, что перечисленные направления деятельности присущи любому юридическому лицу - как некоммерческой, так и коммерческой организации - и не являются специфическими для прокуратуры. Поэтому, как представляется, нельзя согласиться с В.Г. Мелкумовым, называющим среди функций прокуратуры в качестве самостоятельной управленческую функцию.

Анализ норм Закона о прокуратуре позволяет установить исчерпывающий перечень функций прокуратуры:

- надзор за исполнением законов;

- уголовное преследование;

- координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;

- участие в рассмотрении дел судами;

- участие в правотворческой деятельности;

- международное сотрудничество;

- участие прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;

- рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений.

Ниже некоторые из названных функций будут рассмотрены нами подробнее.

Следует подчеркнуть, что важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры служит внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность функций. Такая взаимообусловленность, естественно, вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка.

Некоторые авторы выделяют правозащитную функцию прокуратуры. Говоря о правозащитной функции прокуратуры, следует отметить, что данное понятие обладает достаточно широким смысловым значением. Термин «защита» во многих случаях является синонимом термина «охрана», поскольку российским законодательством оба этих термина используются для обозначения деятельности, которая состоит в обеспечении и соблюдении установленных прав и свобод граждан и законных интересов общества и государства. Так, в ст. ст. 2, 45, 46, 71 Конституции РФ говорится о государственной защите прав и свобод человека и гражданина, а в ст. ст. 21, 35, 82 - об охране этих прав и свобод. В то же время филологами понятие «защита» трактуется в более узком смысловом значении, в частности в смысле охраны и защиты обиженного. В «Словаре русского языка» С.И. Ожегова сказано: «Защитить… охраняя, оградить от посягательств, от враждебных действий, от опасности…».

Функции прокуратуры разбиваются на подфункции. Так, в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры, надзорная функция подразделяется на ряд подфункций.

Как представляется, ст. 1 Закона о прокуратуре не вполне удачно сконструирована с точки зрения юридической техники, поскольку без какого-либо разделения, не только в одной статье, но в одной и той же ее части изложены и направления надзорной деятельности, и наименования двух функций, не имеющих отношения к надзору. Еще две функции названы в последующих частях статьи. Далее, в ч. 5, говорится о том, что Генеральная прокуратура РФ выпускает специальные издания, что вообще нельзя отнести к функциям прокуратуры.

Представляется, что после ст. 1 под заголовком «Прокуратура Российской Федерации», где бы раскрывалось назначение, цели и задачи прокуратуры, было бы целесообразно поместить статью под названием «Функции прокуратуры». В ее тексте следовало бы изложить, что основной функцией прокуратуры является надзор за исполнением законов, а затем указать перечень иных функций прокуратуры. Подфункции следовало бы назвать в отдельной статье Закона о прокуратуре, а положение о том, что прокуратура выпускает специальные издания, можно было бы вообще отнести в раздел VII, именуемый «Иные вопросы организации и деятельности прокуратуры».

В отличие от функций как самостоятельных, хотя и тесно взаимосвязанных и взаимообусловленных видов деятельности, основные направления деятельности прокуратуры обусловлены различными факторами политического, социально-экономического и иного характера.

Исследуя понятие «направления деятельности прокуратуры», следует прежде всего отметить, что данное понятие нужно отличать от понятия «функции прокуратуры». По этому поводу В.Н. Махов пишет, что «понятия направления деятельности и функции прокуратуры, безусловно, являются самостоятельными». Полагаю, нельзя не согласиться с В.С. Зеленецким, полагавшим, что «указание только на то, что функция - это определенное направление или вид процессуальной деятельности, ничего не дает для правильного уяснения понятия функции».

По своей значимости выделяются постоянные направления деятельности и динамичные, конкретизирующие эти приоритеты с учетом состояния правовой ситуации в районе, городе, регионе, в стране в целом. К постоянным приоритетам относятся сферы правовых отношений, состояние законности в которых определяющим образом влияет на положение дел в целом. К их числу относится соблюдение законов при издании правовых актов федеральными, региональными органами власти, на которые распространяется компетенция прокуратуры, органами местного самоуправления. Это понятно, если учесть, что такими актами обычно затрагиваются права и свободы многих граждан.

Различные по своему характеру и содержанию направления охватывают всю деятельность прокуратуры: ее разделение на направления обусловлено видом субъектов, на которые распространяются прокурорский надзор, и особенностями их деятельности. В связи с этим и взаимоотношения прокуратуры с этими субъектами строятся на основе Закона о прокуратуре, норм конституционного уголовно-процессуального, гражданско-процессуального, арбитражного процессуального, административного, уголовно-исполнительного и других отраслей права. Генеральный прокурор РФ, руководя деятельностью подчиненных прокуроров, издает приказы, определяющие стратегическую линию по осуществлению надзора в конкретном направлении; инструкции, регулирующие порядок исполнения процессуальных или оперативных действий; указания, издающиеся в развитие руководящего приказа и касающиеся отдельных участков работы и др. акты. В законодательных актах и актах Генерального прокурора РФ закрепляются права и обязанности прокуроров в каждом из направлений прокурорской деятельности, а также средства прокурорского надзора.

Некоторые авторы выделяют такое направление деятельности прокуратуры, как участие прокуроров в предупредительно-профилактической работе. В Приказе Генпрокуратуры РФ от 20.12.2010 №445 «Об организации исполнения Указа Президента Российской Федерации от 11.12.2010 №1535 «О дополнительных мерах по обеспечению правопорядка» сказано (п. 1.2) о необходимости прокурорам активно участвовать в разработке комплексных мер по приоритетным направлениям профилактики правонарушений. Основные усилия сосредоточить на выработке согласованных решений и координации организационно-практических мероприятий по профилактике преступлений и иных правонарушений, совершаемых несовершеннолетними и в отношении несовершеннолетних, а также направленных на активизацию борьбы с экстремизмом, терроризмом, коррупцией, незаконным оборотом наркотиков и нелегальной миграцией.

Итак, прокуратура РФ представляет собой государственный орган, осуществляющий многопрофильные функции в сфере законности и правопорядка. И самой жизнью подтверждается, что прокурорские органы обладают огромным и незаменимым в нынешних условиях правозащитным потенциалом в деле охраны прав и свобод личности, государственных и общественных интересов. По масштабности и социальной значимости функций и направлений деятельности роль прокуратуры уникальна.

2. Надзор за исполнением законов как основная функция прокуратуры

Главной функцией прокуратуры, предопределившей необходимость ее создания, является надзор за исполнением законов. По мнению М.С. Шалумова, надзор прокуратуры за исполнением законов есть «главная, основная функция, из существа которой вытекают все другие, дополнительные функции». Данная функция закрепляется в ст. 1 Закона о прокуратуре.

В соответствии со ст. 1 прокурорский надзор представляет собой осуществляемый органами прокуратуры надзор за:

· исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов. Этот вид надзора традиционно именуется общим надзором;

· соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

· исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;

· исполнением законов судебными приставами;

· исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу.

Таким образом, в зависимости от сфер правовых отношений, в которых осуществляется деятельность прокуратуры, надзорная функция подразделяется на подфункции. Каждая из этих подфункций сохраняет все структурные части функции, наполняя их различным содержанием.

Прокурорский надзор состоит: в наблюдении за законностью решений должностных лиц органов власти и управления, хозяйствующих субъектов, объединений, затрагивающих права и законные интересы граждан, общества и государства; в принятии мер к устранению нарушений законов и способствующих им обстоятельств, восстановлению нарушенных прав и привлечению виновных к ответственности. Вскрыв нарушение, прокуратура сама его не устраняет, а передает дело на рассмотрение соответствующего государственного органа или суда.

В обобщенном виде задачи прокуроров при осуществлении надзора за исполнением законов состоят: а) в обязательном вмешательстве прокурора в связи с поступившей информацией о нарушении законов путем принятия мер к выявлению и устранению нарушений законов и способствующих этому обстоятельств; б) в наиболее полном использовании возможностей прокурорского надзора за исполнением законов в предупреждении правонарушений и, в первую очередь, преступлений; в) в активизации и совершенствовании деятельности органов государственного контроля и правоохранительных органов, направленной на обеспечение исполнения законов и подзаконных актов, укрепление законности и правопорядка через проведение прокурорских проверок в основном в этих органах и поручения проведения ими проверок в подчиненных, подконтрольных и нижестоящих органах, на предприятиях, в учреждениях и в организациях; г) в более активном проведении в жизнь принципа неотвратимости ответственности за совершение правонарушений, ставя вопрос о привлечении к установленной законом ответственности правонарушителей вне зависимости от их должностного, имущественного положения, памятуя о том, что перед законом все равны; д) в доведении до населения и общественности через радио, телевидение, периодическую печать информации о работе органов прокуратуры, в том числе и в области прокурорского надзора за исполнением законов, в особенности о принимаемых ею мерах к устранению нарушений законов и привлечению к ответственности виновных лиц с указанием их фамилий и должностей, состоянии и динамике правонарушаемости в регионах; е) в выявлении пробелов (дефектов) действующего законодательства, потребностей в нормативном регулировании общественных отношений и принятии мер к их устранению путем внесения соответствующих предложений в представительные (законодательные) органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы. При этом нижестоящие прокуроры могут вносить подобные предложения через вышестоящих прокуроров; ж) в повышении правовой культуры должностных лиц, в особенности руководителей государственных органов, издающих правовые акты и совершающих другие юридически значимые действия, руководителей коммерческих организаций, предпринимателей, а также граждан, привитии им потребности точного исполнения законов. В наибольшей мере этому способствует активно осуществляемый прокурорский надзор за исполнением законов в сочетании с проведением специальных предупредительно-профилактических мероприятий.

Необходимо отметить, что контроль за законностью возложен на различные органы власти и управления. Прокуратура должна не подменять другие государственные органы, а осуществлять надзор за тем, как сами эти органы и соответствующие должностные лица (прежде всего, правоохранительных и контролирующих органов) выполняют возложенные на них законом обязанности по обеспечению и контролю за исполнением законов всеми органами, организациями и гражданами, на которых распространяется их компетенция. Органы прокуратуры субъектов Федерации не подчиняются и не подотчетны местным органам власти. Об этом говорится в п. 1 ст. 129 Конституции РФ. Органы прокуратуры осуществляют надзор за исполнением законов от имени РФ, даже если предмет надзора - исполнение законов субъектом Федерации.

Вишневская А.Е. определяет прокурорский надзор за исполнением законодательства как эффективную надведомственную форму контроля со стороны Российского государства, целью которого является обеспечение законности. Указанная цель может быть достигнута путем осуществления от имени РФ надзора за исполнением действующих на ее территории законов, охраны социально-экономических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав РФ и республик в составе Федерации, прав других национально-государственных и административно-территориальных образований, представительных (законодательных) и исполнительных органов государственной власти, субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления.

Прокурорский надзор - «основная и универсальная форма надзора за исполнением Конституции и законов». Кроме того, защита прав граждан лучше обеспечивается, если они имеют возможность по своему усмотрению обратиться с жалобой к прокурору или (и) в суд. При этом необходимо иметь в виду, что на всех этапах прокурорской деятельности, вне зависимости от проверяемого вопроса, преследуется цель наиболее полного выявления нарушений законов, виновных лиц, обстоятельств, способствующих правонарушающему поведению, пресечение противоправных деяний. Одна из особенностей общего надзора состоит в преимущественно профилактическом воздействии, стремлении не допустить перерастания правонарушений в более общественно опасные формы.

Прокурорский надзор за исполнением законов направлен на то, чтобы правовые акты, издаваемые органами представительной и исполнительной власти, государственного управления, контроля, других органов, соответствовали законам, чтобы эти законы точно и единообразно исполнялись всеми органами независимо от их подчиненности (подведомственности), должностными лицами и гражданами. Именно в этом заключается основная цель прокурорского надзора за исполнением законов.

Актуальность осуществления прокурорского надзора за исполнением законов обусловливается тем, что точное исполнение законов, в особенности органами представительной власти, органами государственного управления и контроля, правоохранительными органами, имеет исключительно важное значение для успешного выполнении стоящих перед российским государством задач. В первую очередь, на этих органах лежит обязанность претворения в жизнь законов, направленных на повышение жизненного уровня населения, развитие социальной сферы и экономики, укрепление государственности, соблюдение конституционных прав и свобод граждан, укрепление законности и правопорядка.

Осуществляя прокурорский надзор за исполнением законов, прокуроры способствуют тем самым развитию рыночных отношений в России, повышению стабильности в обществе, укреплению государственности, становлению правового государства, т.е. реализации социально-экономических, иных реформ. Осуществляя надзор, прокуроры выявляют не только преступления, но и, что особенно важно, - правонарушения, которые могут перерасти в преступления либо способствуют совершению преступлений.

Итак, прокуратура РФ в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства осуществляет самостоятельный обособленный вид государственной деятельности - прокурорский надзор. Он реализуется путем осуществления от имени РФ надзора за соблюдением законности на всей территории Российской Федерации централизованной единой системой органов прокуратуры. Основное требование, предъявляемое в современный период к прокурорскому надзору за исполнением законов - это повышение его эффективности, что выражается в его влиянии на конечный результат состояние законности и правопорядка.

3. Рассмотрение и разрешение заявлений, жалоб и иных обращений. Уголовное преследование

Конституцией РФ (ст. 46) каждому гарантировано право судебной защиты прав и свобод. Вместе с тем сохраняются и альтернативные способы защиты нарушенных прав и нельзя не считаться с тем, что обстоятельства большинства нарушений прав и свобод человека и гражданина таковы, что не требуют применения сложной процедуры судебного разбирательства.

Органы прокуратуры полностью открыты и доступны для обращения граждан и организаций. Обращение в прокуратуру не требует оплаты государственной пошлины и привлечения высокооплачиваемых адвокатов. Более того, в отдельных случаях прокурор сам обращается в суд в интересах граждан и организаций, освобождает их от значительных материальных затрат.

Исходя из содержания ст. 27 Закона о прокуратуре, на прокурора возложена прямая обязанность рассматривать и проверять заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод граждан. Сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина могут поступать как от лиц, чьи права нарушены, так и от иных лиц, а также от государственных органов и различных правозащитных организаций. Важность разрешения заявлений, жалоб и иных сообщений, в которых содержатся сведения о нарушении прав и свобод человека и гражданина неразрывно связана с конституционными приоритетами, ставящими человека на первое место в системе ценностей государства и общества.

Работа с обращениями граждан занимает большое место в деятельности прокуроров. Рассматривая и разрешая обращения, прокурор получает информацию о состоянии соблюдения прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод. Прокурор должен быть особенно нетерпим к фактам проявления бездушия к гражданам со стороны соответствующих органов и должностных лиц, к которым обратились граждане с просьбой о защите своих прав, непринятия ими мер по восстановлению нарушенных прав и свобод.

В связи с тем что многие граждане имеют слабое представление о порядке защиты своих прав и свобод, прокуроры на личном приеме граждан, во время иных встреч с трудящимися, через средства массовой информации разъясняют им, какими правами и свободами они обладают и как их следует защищать, если они нарушаются. Прокуроры знакомят граждан, в частности, с процедурой судебной защиты их прав и свобод, с основаниями обращения в другие органы по защите прав и свобод. В то же время прокурор не должен подменять органы, в обязанности которых входит оказание юридической помощи населению. Круг лиц, которым прокурор разъясняет порядок защиты прав и свобод, ограничивается только пострадавшими, т.е. теми, кому непосредственно причинен вред нарушениям их прав и свобод. Таким образом, сами сообщения в этих случаях выступают поводом для рассмотрения и проверки их, а содержащиеся в них данные о нарушениях прав и свобод - основаниями разрешения таких сообщений.

Жалобы в различные инстанции, исковые заявления, иные документы от имени пострадавшего прокурором не составляются. Выполнение такого рода работы в его обязанности не входит и даже порой отрицательно сказывается и на репутации прокурора, а в ряде случаев на авторитете прокурорской системы в целом.

Издан Приказ Генпрокуратуры РФ от 17.12.2007 №200 (ред. от 31.05.2011) «О введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в системе прокуратуры Российской Федерации».

Поступающая в органы прокуратуры информация о нарушении прав и свобод человека и гражданина может быть как в письменной, так и в устной формах (с личного приема прокурора). По характеру форма обращения может быть разнообразной: заявление, жалоба, письмо, телеграмма, сообщение факсом и в иной форме электронной передачи и т.п. Сообщения анонимного характера о нарушении прав и свобод человека и гражданина рассматриваются и проверяются лишь в случае, если в них содержится информация о готовящемся или совершенном преступлении.

Рассмотрение поступающих в прокуратуру сообщений (жалоб, заявлений) позволяет прокурору установить состав правонарушения, определить меры, необходимые для пресечения фактов нарушения прав, устранения причин и условий, способствующих выявленным правонарушениям.

Закон о прокуратуре (ст. 10) обязывает прокуроров рассматривать и разрешать заявления, жалобы и иные обращения граждан, содержащие сведения о нарушениях законов. При этом подлежат рассмотрению и разрешению как письменные, так и устные обращения, поступившие в прокуратуру.

В структуре Генеральной прокуратуры РФ имеется Управление по рассмотрению писем и приему граждан, а в прокуратурах субъектов РФ - отделы, группы или старшие помощники (помощники) по рассмотрению писем и приему граждан. На них возложены организация по рассмотрению и разрешению обращений граждан, оказание помощи в этом начальникам структурных подразделений прокуратуры, прокурорам районов и городов, оперативным работникам, а также контроль за исполнением приказов Генерального прокурора РФ, регулирующих этот участок работы. Рассмотрением и разрешением обращений в органах прокуратуры занимаются в той или иной мере все прокурорские работники и следователи.

Итак, работа с обращениями граждан подчинена задачам охраны прав и свобод человека и гражданина. Рассматривая обращения и реагируя на них, прокурор получает информацию о соблюдении прав и свобод человека и гражданина и принимает предусмотренные законом меры к восстановлению нарушенных прав и свобод.

Перейдем к рассмотрению такой функции прокуратуры, как уголовное преследование.

Законодатель в УПК РФ поставил наконец точку в дискуссии о том, какую функцию осуществляет прокурор в уголовном процессе - уголовного преследования или надзора за исполнением законов. Наряду с тем, что прокурор осуществляет надзор за законностью в Российской Федерации, неверно оспаривать и обвинительную направленность уголовно-процессуальной деятельности прокурора. Все полномочия прокурора в уголовном процессе направлены на достижение цели - обеспечить законность предварительного расследования, т.е. законность раскрытия преступления, собирания доказательств виновности подозреваемого, обвиняемого. Такое назначение прокурора в уголовном процессе вытекает из ч. 2 ст. 21 УПК РФ: «В каждом случае обнаружения признаков преступления прокурор, следователь, орган дознания, дознаватель принимают предусмотренные настоящим Кодексом меры к установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления». Это принципиальное положение закреплено и в ст. 14 УПК РФ: «Бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, проводимых в защиту подозреваемого и обвиняемого, лежит на обвинителе».

В целях выполнения задач по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура в Российской Федерации наряду с другими направлениями своей деятельности осуществляет уголовное преследование в соответствии с задачами, установленными законодательством (п. 6 и 55 ст. 5 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре).

Некоторые авторы полагают, что уголовное преследование является стержневой функцией прокуратуры. Такая характеристика вытекает из исторического процесса становления и развития прокуратуры как правоохранительного органа государства. Однако после 1917 г. и вплоть до принятия УПК РФ отечественное законодательство не вводило в уголовно-процессуальный оборот категорию уголовного преследования и не раскрывало ее содержание.

УПК РФ выводит дефиницию уголовного преследования, определяя его как процессуальную деятельность, осуществляемую стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления (п. 55 ст. 5 УПК РФ). Согласно данной норме от имени государства по уголовным делам частного и частно-публичного обвинения она осуществляется не только прокурором, но также следователем и дознавателем (ч. 1 ст. 21 УПК РФ). Однако основным в числе названных участников уголовного судопроизводства в осуществлении уголовного преследования является конечно же прокурор, в том числе и потому, что на него возложен надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре, ст. 37 УПК РФ).

Но в каком соотношении находятся понятия «уголовное преследование» и «поддержание обвинения»? Отождествлять их нельзя. По сути, поддержание обвинения в суде есть отстаивание государственным обвинителем посредством «судоговорения» (т.е. дискуссии) обоснованной ранее (в ходе досудебного производства) позиции следователя (дознавателя) относительно доказанности, прежде всего так называемого главного факта. Активное производство судебно-следственных действий («процессуальных действий познавательного характера») выходит за рамки собственно поддержания обвинения.

Осуществляя уголовное преследование в суде, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя. Государственный обвинитель - поддерживающее от имени государства обвинение в суде по уголовному делу должностное лицо органа прокуратуры (п. 6 ст. 5 УПК РФ).

Прокурор участвует в рассмотрении дел судами в случаях, предусмотренных процессуальным законодательством Российской Федерации и другими федеральными законами. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством Российской Федерации. Но следует подчеркнуть, что прокуроры не осуществляют надзор за судами. Суды при отправлении правосудия независимы и подчиняются только закону. Причем обеспечение независимости суда - это бесспорно важная, но не единственная цель судебно-правовой реформы и усиление судебного контроля отнюдь не означает отмену прокурорского надзора.

Несмотря на то, что статья 129 Конституции РФ находится в главе «Судебная власть», прокуратура в реалиях существующего конституционного строя не является частью судебной системы. Кроме того, наличие отдельной статьи в Конституции РФ говорит об особом положении прокуратуры в государственном механизме. Судебная власть решает стоящие перед ней задачи во взаимодействии с правоохранительной системой и прокуратурой в частности. Согласно статье 118 Конституции РФ «правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом». Правосудие - особый вид деятельности судов. Соответственно, субъектом судебной власти является только суд. Становится очевидным то, что отсутствуют какие-либо правовые основания для включения прокуратуры в систему органов судебной власти.

Прав И.П. Виноградов, утверждающий о том, что взаимодействие прокуратуры и суда - это проблема сотрудничества и взаимного профессионального контроля с целью повышения уровня законности и эффективности правоохранительной деятельности. Контроль суда за законностью действий и решений прокуратуры, как и контроль прокурора за законностью судебных решений путем их опротестования, не может и не должен рассматриваться как способ ограничения их независимости. Базовые цели прокуратуры и судебных органов, такие как укрепление законности и всемерная защита прав и свобод человека, едины, что в определенной степени обусловливает необходимость тесного взаимодействия данных институтов.

Прокуратура является органом, который в состоянии оперативно, квалифицированно и, что немаловажно, бесплатно принять меры к защите нарушенных прав. В отличие от суда, способного фиксировать и устранять нарушения закона, прокуратура способна выявлять их и пресекать.

Таким образом, уголовное преследование - важное ненадзорное направление деятельности органов прокуратуры РФ.

4. Координация деятельности по борьбе с преступностью

прокуратура преступность преследование борьба

Это направление деятельности прокуратуры - координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью - состоит в обеспечении согласованности взаимодействия соответствующих государственных структур, специально наделенных полномочиями к сфере противодействия преступности.

Координация преследует цель наиболее успешно осуществлять меры по выявлению, раскрытию, расследованию преступлений, принимать или рекомендовать компетентным органам меры по устранению обстоятельств, способствовавших их совершению. Предпосылками координации действий правоохранительных органов являются единство задач, стоящих перед ними, их административная независимость друг от друга и строгое разграничение компетенции.

Таким образом, предметом координации является упорядочение, оптимизация взаимодействия правоохранительных органов при выполнении их общей задачи, осуществляемой посредством присущих каждому из этих органов правовых, организационных, информационных и иных средств, форм и методов.

Координация зачастую позволяет достигать взаимодополнения, сложения сил и средств, позволяющих получать качественно новые по своему содержанию и значимости результаты в сфере борьбы с преступностью.

Справедливо высказывается мнение, что «борьба с иными, непреступными, правонарушениями также может осуществляться в рамках координационной деятельности, поскольку она направлена на установление и устранение таких правонарушений, которые могут способствовать совершению преступлений, перерастать из непреступных в преступные».

В соответствии со ст. 8 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность по борьбе с преступностью органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, органов таможенной службы и других правоохранительных органов. Следует отметить, что в п. 8 ст. 3 Закона СССР о прокуратуре было зафиксировано, что органы прокуратуры координируют деятельность правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и иными правонарушениями. Таким образом, законодатель не ограничивал рамки координации только борьбой с преступностью.

В Законе о прокуратуре первоначально функция координации вообще не была упомянута. И тем не менее в условиях отсутствия правовой регламентации большинство региональных прокуроров по-прежнему занимались координацией деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. Следовательно, направление координационной деятельности прокуратуры оставалось востребованным и жизненно необходимым. Это заставило законодателя вновь закрепить за прокуратурой координационную функцию в редакции Закона о прокуратуре.

Данное направление деятельности прокуратуры регламентируется Положением о координации деятельности по борьбе с преступностью, утверждаемым Президентом нашей страны (далее - Положение).

Координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью осуществляется на принципах соблюдения законности; равенства всех участников координационной деятельности при постановке вопросов, внесении предложений, разработке рекомендаций и мероприятий; самостоятельности каждого правоохранительного органа в пределах предоставленных ему законодательством РФ полномочий при выполнении согласованных решений, рекомендаций и проведении мероприятий; ответственности руководителей каждого правоохранительного органа за выполнение согласованных решений и др. (ст. 4 Положения).

Вопросы координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регулируются также ведомственными актами. Так, в Регламенте Генеральной прокуратуры Российской Федерации сказано, что Генеральный прокурор РФ является председателем Координационного совещания руководителей федеральных правоохранительных органов. Координационные совещания руководителей федеральных правоохранительных органов созываются Генеральным прокурором РФ и проходят под его председательством (п. 5.18). Процедура подготовки и проведения Координационного совещания, а также осуществление контроля за реализацией принятых им постановлений определяется Положением и Регламентом Координационного совещания руководителей правоохранительных органов РФ. Координационная деятельность по борьбе с преступностью соответствующих структур правоохранительных органов в федеральном округе осуществляется Главным управлением или управлениями Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, которые обеспечивают организацию и проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов в соответствующих федеральных округах. Созывают и возглавляют такие координационные совещания заместители Генерального прокурора РФ (п. 5.19).

Приказом Генеральной прокуратуры РФ от 07.12.2007 №195 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина» Главному управлению по надзору за исполнением федерального законодательства, Главной военной прокуратуре предписано наладить взаимодействие всех звеньев органов прокуратуры, используя при этом предметный принцип организации работы. Установить тесную координацию надзорных действий территориальных, транспортных, военных прокуроров, прокуроров иных специализированных прокуратур.

В Приказе Генерального прокурора РФ от 27.11.2007 №189 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве» указано на необходимость систематически рассматривать на координационных совещаниях руководителей правоохранительных органов положение с соблюдением конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве. В ходе данных совещаний следует освещать выявленные прокуратурой нарушения, принципиально ставить вопрос об их устранении и недопущении впредь.

Приказом Генерального прокурора РФ от 07.05.2008 №84 (ред. от 20.04.2010) «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, военных и других специализированных прокуратур» на прокуроров субъектов РФ возложены полномочия по координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью на территории субъектов РФ; на транспортных прокуроров - аналогичные полномочия на транспорте и в таможенной сфере; на военных прокуроров - в Вооруженных Силах РФ, других войсках, воинских формированиях и органах. Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору (на правах прокурора субъекта РФ) надлежит осуществлять координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими правонарушениями, осуществляемой на территории субъектов РФ, расположенных в бассейне реки Волги. Прокурорам ЗАТО Межгорье и комплекса Байконур (на правах прокуроров субъектов РФ) надлежит осуществлять координацию деятельности по борьбе с преступностью правоохранительных органов, осуществляемой ими на территории ЗАТО г. Межгорье и комплекса Байконур.