Лоббизм как явление общественной и политической жизни

Размещено на http://www.allbest.ru/

Лоббизм как явление общественной и политической жизни

Понятие «группа интересов» впервые было использовано американским ученым Артуром Бентли в его работе «Процесс управления» (1908). Под данным термином понимались многочисленные и разнообразные организованные группы людей, способные выдвинуть конкретные требования политической власти и обладающие определенными целями.

Из определения следует вывод, что группы интересов, отстаивая и защищая собственные интересы, совершают различные попытки оказания влияния на власть, на принимаемые ею решения. При этом нельзя говорить о наличии прямого стремления завоевать власть, но в то же время следует признать присутствие в органах государственной власти представителей, которые получали поддержку от определенных групп; в качестве примера можно привести выборы и избирательный процесс в целом; а также подобная взаимосвязь может заключаться в различных видах иной помощи во время развития политической карьеры представителя. Разумеется, это способствует реализации собственных интересов и повышает эффективность влияния на политический процесс.

На сегодняшний день термин «лоббизм» имеет различные определения Н.Г. Зяблюк выделил их в четыре основные группы:

1.Понятия «лоббизм» и «лоббист» могут употребляться в узком и широком смысле. Так, в узком смысле лоббизм - это профессиональная деятельность определенных организаций или должностных лиц в организациях, которые постоянно или периодически выступают в роли лоббистов. В широком смысле лоббистом называют любое должностное лицо, будь то президент корпорации или министр, если оно предпринимает действия, которые можно квалифицировать как лоббизм.

2.В общепринятом смысле под лоббизмом обычно понимается совокупность средств и методов воздействия на органы государственной власти, применяемых различными заинтересованными группами (предпринимательскими союзами, корпорациями, профсоюзами и другими общественными организациями) с целью добиться от этих органов благоприятных для себя решений. Этот лоббизм является наиболее распространенным.

3. С юридической точки зрения лоббистом в США считается любое лицо, зарегистрировавшееся в таком качестве согласно действующему закону о регулировании лоббистской деятельности.

4. В практической политике лоббизм используется и в отношениях между исполнительной и законодательной властями: когда правительство, направив в парламент законопроект, встречает там сильное противодействие и вынуждено предпринимать лоббистские по характеру усилия, чтобы добиться от депутатов нужного решения. Но существует и обратный процесс, когда уже парламент по тому или иному поводу оказывает давление на исполнительную власть.

Лоббизм - это естественное явление, неотъемлемая часть развитого правового государства и гражданского общества. Лоббизм можно считать институтом нынешней жизни общества с правовой и политической сферах; лоббизм подразумевает активность участников правоотношений в вопросах, касающихся защиты и представления собственных интересов на различных уровнях власти, используя для этого разрешенные законом механизмы.

Лоббизм представляет собой явление нынешней политико-правовой жизни. Под лоббизмом подразумевается активная работа заинтересованных групп по отстаиванию собственных интересов на всех уровнях власти для осуществления влияния на принимаемые в ходе законодательного процесса решения. Лоббизм и политика взаимосвязаны, кроме того лоббирование существует при любых политических режимах, меняются только его формы.

Зачастую лоббизм многие сравнивают или вовсе путают с коррупцией. Отождествлять эти понятия нельзя, хоть они связаны. Лоббизм заменяется коррупцией в том случае, когда представители государственных органов получают взятки за какое-либо решение или законодательную инициативу. Современные лоббисты часто с помощью коррупции добиваются осуществления поставленных целей. В данном случае не сам лоббизм становится коррупцией, а только лоббисты используют взятки как метод давления. Именно такие незаконные методы заменяют собой лоббизм и не позволяют полноценно функционировать формам проявления демократии.

Субочев Виталий Викторович в своей монографии «Законные интересы как правовая категория» рассматривает лоббизм как способ реализации интересов общества и дает следующее определение:

Лоббизм - это способ применения энергии гражданского общества; её невозможно уничтожить, ограничить нормами, запрещающими диалог с властью, эта энергия должна использоваться для пользы общества. Лоббизм позволяет различным общественным группам выразить свои интересы, он позволяет судить о правовом развитии государства и подтверждает собой наличие гражданского общества. Лоббизм заставляет чиновников обращать внимание на всевозможные варианты решений, и примирять интересы различных слоев и групп населения. Своей деятельностью лоббисты помогают законодателям обратить внимание на необходимость решения определенных проблем, касающихся какой-либо сферы общества. По работе лоббистов можно проследить итоги и эффективность принятия того или иного законопроекта.

Далее говорится, что законные интересы - уникальное правовое средство. Несмотря на разницу степени гарантированности прав и интересов, интересы не теряют своего веса, являются частью механизма правового регулирования. Любая норма права способствует появлению законных интересов в качестве направления к варианту поведения, которых подходит предписанию, но имеет больший масштаб по сравнению с предлагаемой нормой моделью поведения. Главным содержанием законных интересов заключается в правомерном стремление обладателя добиться желаемого или достичь социального благополучия. Такие стремления обрели правовую форму с помощью нормативных актов, обеспечивающих их реализацию, затрагивают различные сферы общественных отношений. Для осуществления законного интереса необходимой является определенная позиция правоприменителя, а иногда и законодателя. Таким образом, заинтересованный субъект способен и даже имеет право оказывать влияние на тех, кто имеет возможность материализации каких-либо интересов граждан. Это явление охватывается понятием «лоббизм».

Российский ученый Н.Г Зяблюк, исследуя активность заинтересованных групп в США, рассматривает данный вопрос с другой стороны:

«Сама по себе заинтересованная группа - это потенциальная группа давления. Реальной она становиться тогда, когда прибегает к соответствующим действиям».

«заинтересованная группа, став группой давления, может одновременно быть собственно лоббистом, если осуществляет давления сама, но может и не быть им, если функции осуществления переданы другим группам.» Главной в структуре законного интереса является необходимость удовлетворения субъектом своих потребностей, используя для этого законные способы. Второй элемент - это обращение за защитой в случае нарушения интересов.

Лоббизм тесно связан с властью. Власть является объектом лоббизма, без власти не будет лоббизма. Лобби, в основном, как правило, имеет закрытый характер, его трудно сдерживать рамками и полностью регулировать, упорядочить можно лишь некоторые его стороны и элементы. В зависимости от ситуации, методов влияния или политической обстановки лоббизм может меняться. Лоббизм существует на всех уровнях власти. Разумеется, лоббизм имеет положительные и отрицательные стороны. Он является естественным механизмом для выхода организационной энергии гражданского общества, которой невозможно препятствовать, и для которой нельзя создать барьеры в качестве запрещающих норм. Цивилизованный лоббизм способствует диалогу общества и власти, что позволяет пользу для обеих сторон. И если Субочев рассматривает лоббизм скорее как благоприятное явление, как механизм реализации энергии гражданского общества, которая должна идти на преобразование общества и давать положительный результат, а лоббисты свою очередь помогают законодателям обратить внимание на то, в каких законах общество нуждается. И сами интересы общества имеют значительный вес и в идеале должны стать частью правового регулирования, т.е. общество через лоббистов способно донести до законодателя свои идеи.

Данная точка зрения является немного утопической. Все дело в том, в чьих интересах осуществляет работу законодатель, чьи интересы стоят на первом месте? Зачастую высшие органы власти принимают решения, удовлетворяющие далеко не все общество, а лишь его определенные классы. А во многих странах деятельность лоббистов запрещена или не регулируется законодательно. Это говорит, в первую очередь, об отсутствии механизма взаимодействия гражданского общества и правового государства. В данном случае возникает вопрос, каким способом может общество оказывать воздействие на власть? И будут ли эти способы законны?

Н.Г. Зяблюк рассматривает лоббизм как явление, имеющее скрытый характер, он не относит лоббизм к способу взаимодействия представителей власти и общества, выделяя лишь отдельные группы давления, которые могут самостоятельно лоббировать собственные интересы и стать лоббистами, либо обращаться к третьим лицам. Эта точка зрения является более реалистичной т.к. на сегодняшний день лоббизм не представляет собой способ взаимодействия общества и власти и тем более не помогает отстаивать законные интересы членов общества. Лоббизм используют лишь отдельные группы, зачастую, имеющие определенное влияние и ресурсы.

Не стоит надеяться, что данные группы настаивают на решениях, идущих на пользу общества, они действуют лишь в собственных интересах, порой не прибегая к посредникам, работают на прямую с представителями законодательной власти. В ряде западных стран такие вопросы уже получили законодательное регулирования. Но к их числу, к сожалению, нельзя отнести Россию.

История возникновения

лоббизм гражданский правовой государственный

Слово «лобби» берет свое начало в средневековой латыни, а с течением времени оно прочно вошло в английский язык. По началу под этим словом принято было понимать проходы или крытые галереи в монастырях, далее, 40-х гг. XVIII в. так стали называться помещения в здании Палаты общин британского парламента, в нем депутаты проводили голосование и там же имелась возможность встретиться с заинтересованными в их законодательной деятельности лицами, которым было запрещено присутствовать на пленарных заседаниях палаты. Основной целью лоббистов тех давних времен было используя связи и навыки делового общения, оказание влияния на членов парламента.

Лоббистам на протяжении нескольких сотен лет принадлежит важная роль в политической жизни. Уже во времена Древнего Рима существовали собрания в «lobia», закрытом помещении, находившемся перед входом в здание сената.

Впервые лоббизм как явление политической жизни и способ влияния некоторых категорий населения на законодательный процесс был признан в Соединенных Штатах. Там же впервые он был закреплен в законе и стал контролироваться государством.

Американский ученый Уэнди Росс в своих работах говорил о том, что законодательно лоббизм был закреплен в принятой в 1791 г. первой поправке к Конституции США.

Официально термин был использован в формальном документе в 1808 г., который был протоколом конгресса десятого созыва. Данная поправка провозгласила право народа «мирно собираться и обращаться к правительству с петициями об удовлетворении жалоб». В дальнейшем различные группы населения стали посылать своих представителей в конгресс, чтобы те доводили до сведения конгрессменов - политиков требования данных групп. Опираясь на данные исторические факты, можно сказать, что к началу 19 века в Америке начинает действовать новый политический институт, представляющий интересы различных групп населения, а в связи с этим появляется новая профессия - лоббист, благодаря чему в процессе создания законов стало учитываться мнение отдельных групп населения и повысилась эффективность законодательного процесса.

Первый в мире закон о лоббизме был принят в 1946 году. Его принятие связано с событиями и последствиями Второй мировой войны, когда понятия, «демократия», «права человека», «свобода» получили применения и на практике, тогда как до этого момента внимание этим понятиям уделялось в теории права. В качестве одного из последствий данной войны возникла необходимость в инструментах защиты людей от произвола со стороны государства, но при этом инструменты не должны были посягать или уменьшать роль государства в процессе управления обществом. Помимо различных нововведений того периода, свое правовое положение упрочил институт лоббизма, который являлся эффективным механизмом воздействия общества на государство. Но различные факты войны и фашизм, являвшийся основной идеологией агрессора и явил собой стороны жестокости по отношению к человеку, допускаемые государством.

Закон 1946 года (Federal Regulation of Lobbying Act) устанавливал регистрацию лоббистов и лоббистских организаций, а также обязывал лоббистов представлять финансовые отчеты соответствующим органам власти, также была внесена поправка, запрещающая лоббистам использовать в своих целях федеральные средства. В 1995 году был принять новый закон (Lobbying Disclosure Act), в котором строго упорядочивались финансовые отношения лоббистов с законодателями. В данном законе содержались нормы, запрещающие законодателю получать из одного и того же источника подарки на сумму более 100 долларов в год, а также устанавливалась сумма публичного выступления, которая не могла превышать более 2000 долларов. Наиболее важную роль в появлении лоббизма сыграло большое количество интересов различных групп внутри правящего класса, а также промежуточных социальных, профессиональных групп. По мере того как государство повышало активность внедрения в сферы жизни общества, стараясь оказывать влияние и осуществлять контроль по многим вопросам; представители различных социальных групп стали обращаться к представителям или непосредственно к должностным лицам государственных органов власти, осуществляя воздействие на их деятельность и преследуя собственные интересы и цели.

С этого и началось появление и развитие лоббизма. Настоящим источником финансирования лоббистской деятельности в США являются избирательные фонды. В настоящее время в США отсутствует государственное финансирование выборов, таким образом, конгрессмену, желающему продлить свои полномочия ещё на один срок, требуется самому искать источники финансирования предвыборной кампании.

Такими источниками становятся зачастую группы, чьи интересы конгрессмен продвигает во время своей деятельности. Большую часть средств исходит от комитетов политического действия (PAC), которые являются лобби. С 1979 года американские лоббисты объединились в собственную лигу, главной целью которой является выделение профессии лоббиста, укрепление её престижа в обществе, укрепление её роли и значения, а также повышение эффективности в законотворческом процессе. Само создание профессионально союза говорит о том, что лоббизм закрепил собственные позиции и в своем развитии достиг статуса политического института.



Западноевропейский и американский опыт регулирования лоббистской деятельности

В США и в некоторых странах Западной Европы лоббизм был признан в качестве политического института. И законы о лоббизме явились естественным результатом развития политической системы.

Правовое регулирование лоббизма позволило существенно снизить уровень воздействия криминальных группировок на процесс взаимодействия представителей различных групп интересов с представителями власти, и обеспечило гласность и открытость принятия важнейших государственных решений. Но, несмотря на признание, активное функционирование и взаимодействие лоббистов с представителями органов государственной власти, зарубежная практика свидетельствует, что существующие способы оформления и контроля деятельности лоббистских групп пока не позволяет полностью решить вопрос об эффективности регулирования лоббистской работы, не сдерживая и не ограничивая её излишними запретами.

Лоббизм в Европейском Союзе развит в основном в секторах экономики, например: сельское хозяйство, горная промышленность и металлургия. На внешнеполитическом уровне лоббизм появился в Европейском Союзе в 1979 году, в момент первых выборов в Европейский парламент (до этого туда отправляли членов национальных парламентов). В то же время Европейский парламент был наделен большим количеством полномочий, что послужило закономерному созданию интереса со стороны, в первую очередь, бизнес-элит. В 1986 г. круг полномочий европейских парламентариев был снова расширен , что в свою очередь стало причиной развития лоббизма. На данный момент в Брюсселе насчитывается около 15 тыс. лоббистов. Примерно 2,6 тыс. групп интересов имеют постоянные офисы в Брюсселе. Регулирование лоббизма в Европейском союзе началось в 1989 г. Вопрос о регулировании был внесен на рассмотрение датским депутатом М. Галле. Он предложил составить кодекс поведения и создать открытую регистрацию лоббистов. Галле определял лоббиста как лицо, выступающее в защиту третьей стороны. В ходе обсуждения доклада Еврокомиссией был сформулирован подход, который заключался в необходимости разработки модели, регулировавшей деятельность лоббистов. В ходе разработки проекта кодекса поведения лоббистов было внесено предложение об использовании кодекса на основе добровольного саморегулирования. Проект был утвержден на пленарном заседании Европарламента в мае 1997 г. Проект не содержал положений, касающихся отчетности лоббистов. В дальнейшем были одобрены доклады депутата Форда (Великобритания) и Нордмана (Франция), вводившие регистрацию лоббистов. Данный подход является характерным для Европы. В настоящее время евродепутаты и евролоббисты говорят о необходимости создания добровольного кодекса лоббистской деятельности. Такого мнения придерживается широкий круг лиц, они исходят из того, что в Европарламенте отсутствуют случаи коррупции или подкупа чиновников заинтересованными лицами. По разным данным в Брюсселе работают от трех до десяти тысяч лоббистов. Их количество постоянно растет, поскольку структура Евросоюза позволяет лоббистам работать гораздо эффективнее, чем в государствах - участниках ЕС. Существует перечень рекомендаций, которых необходимо придерживаться всем членам содружества. Основная цель заключается в том, чтобы системы регулирования лоббистской деятельности в государствах - участниках не ограничивали деятельность лобби. В перечне содержатся, требования о регистрации, о запрете коммерческих отношений, о сведениях, которые должны предоставляться лоббистам. Легитимность работы профессиональных лоббистов обеспечивается Регламентом (ЕС) № 2004/2003 Европарламента и Совета Евросоюза от 4 ноября 2003 г. В нём содержатся нормы и условия признания политической партии как действующей на европейском уровне, вопрос финансирования из бюджета ЕС. По прогнозам некоторых политологов, лоббизм и его организации в европейских странах будут укрепляться. И этому есть свои причины: во-первых, активное развитие Европейского Союза вызывает желание присоединиться. А во-вторых, Европейский союз обладает собственным законодательством, имеющим приоритет над национальными законодательствами стран - участников союза, а это является предпосылкой возможности лоббирования законопроектов на общеевропейском уровне.

Рассмотрим несколько примеров правового регулирования лоббизма в зарубежных странах

1.Канада

Закон о регулировании лоббистской деятельности (Lobbyists Registration Act), был принят в 1988 году. Он имеет ряд элементов, которые, по мнению различных ученых, позволяют применить основные положения для решения вопроса о законодательном регулировании лоббизма в России. Закон не касается действий представителей региональных органов власти на федеральном уровне и международных организаций. Кроме закона существует также Кодекс поведения лоббиста, соблюдение которого строго контролируется. Контролирует работу лоббистов, а также соблюдение закона и Кодекса поведения лоббистов назначаемый парламентом Комиссар по лоббизму, для помощи в осуществлении контроля функционирует аппарат сотрудников. Составление отчетов о проделанной работе и расследования - это основной инструмент влияния. Практика ситуационных отчетов по расследованиям или по конкретным законопроектам является эффективным механизмов регулирования и контроля т.к в ходе подобных расследований можно отследить финансовые потоки и связи, касающегося какого-либо законопроекта. Есть случаи, по которым ответственность распространяется не только на самих лоббистов, но и на политиков с чиновниками.

Канадские законодатели создали следующую классификацию лоббистов, которая может представлять интерес для российской практики:

1)лоббисты-консультанты

2) корпоративные «встроенные лоббисты»

3)«встроенные лоббисты» организации

Лоббисты-консультанты - это лица, которые за установленную плату ведут работу с политиками и государственными служащими с целью принятия или изменения закона, регламента, а также для получения государственных заказов, а также организуют и проводят встречу госслужащих с заинтересованными лицами.

Лоббисты-консультанты обязаны не позднее, чем через 10 дней уведомлять орган регистрации о начале своей лоббистской деятельности, в заявлении нужно указывать:

- свое имя и место работы;

- имя и юридический адрес заказчика;

- вопросы, по которым лоббист обращался к государственным служащим;

- вид деятельности компании-заказчика;

- организационно-правовую форму компании-заказчика, а также любой компании, заинтересованной в действиях лоббиста;

- государственные органы, где работают госслужащие, с которыми общался лоббист;

- методы коммуникации между лоббистом и госслужащим (например, переговоры).

Корпоративные «встроенные лоббисты» -- это лица, которые могут быть наняты какой-либо организацией или частным лицом. В их обязанности в основном входит общение с госслужащими, по вопросам принятии или изменения законопроектов, получения грантов и субсидий, представляя интересы работодателя. Регистрацию специалисты обязаны пройти в течение двух месяцев.

«Встроенные лоббисты» организации - это лица, которые являются сотрудниками организации. Лоббистская деятельность занимает только часть из полномочий. Они осуществляют работу с политиками и госслужащими в интересах компании-работодателя. Регистрацией «встроенных лоббистов» от организации обязан занимается компания-работодатель.

Из данной классификации можно сделать вывод, что канадский лоббизм

Является больше индивидуальным.

Лоббисты - это отдельные специалисты, а не конторы. Но допускается возможность объединения отдельных специалистов - лоббистов в организацию, осуществляющую услуги.

В законе указано, что под организацией-заказчиком понимаются фактически любые объединения:

1)коммерческие, торговые, производственные, профессиональные организации;

2) профсоюзы и рабочие объединения;

3) государства, кроме Канады;

4)группы интересов, ассоциации, благотворительные организации;

5) некоммерческие организации -- патриотические, региональные, национальные, религиозные, благотворительные, спортивные.

В тоже время стоит сказать о пробелах канадской системы регулирования лоббизма. Лоббистов никто не обязывает раскрывать свои финансовые источники, что не оставляет преград для коррупции. Зарегистрироваться лоббист может после проведения решения, выполнив свою работу, к которой могут возникнуть вопросы, связанные с законностью методов.

2.Великобритания

У лоббизма В Англии отсутствует законодательное регулирование. Причиной такой ситуации служит признание государством лоббизма естественным институтом политики наряду с парламентом. Отсутствие необходимости в закрепления определенных правил деятельности лоббизма связано с традиционным способом работы и функционирования палат парламента, прежде всего это касается законодательного процесса. Во время проведения слушаний доступ лоббистов (заинтересованных лиц) в парламент является открытым. Британские политики говорят, что не видят ничего противозаконного, если участие лоббистов официально, и ими уплачиваются налоги.

Британские законодатели отличаются от канадских или американских тем, что отдают предпочтение регулированию деятельности депутатов и госслужащих. В Англии считается, что лоббизм может принести вред, нанести ущерб и превратиться в дестабилизирующую коррупцию в том случае, когда нарушение законов и основных этических принципов допускается со стороны работников парламента и политиков. Такой взгляд на ситуацию присущ многим государствам, которые по примеру Англии предпочитают уделять внимание не лоббистскому законодательству, а деятельности политиков, принимающих участие в законотворческом процессе. К примеру, вводятся запреты на материальную заинтересованность чиновников или государственного служащего.

Члену парламента запрещается принимать материальное вознаграждение со стороны заинтересованных лиц за выполнение своей работы в парламенте, которая состоит в голосовании, парламентском запросе, снятии предложения с обсуждения, внесении законопроекта, внесении или снятии с обсуждения поправок к законодательному предложению. Наказываются также попытки убедить своих коллег или министров совершить любое из вышеперечисленных действий.

В английском парламенте, в обеих палатах постоянно составляется подробный перечень финансовых интересов депутатов, в данном документе есть сведения, касающиеся различных соглашений и договоров между парламентарием и юридическими организациями. Ответственность за состояние списка несет парламентский уполномоченный по стандартам или так называемой парламентской этики. Кроме этого его обязанностью является работа с членами парламента по основным проблемам и вопросам этики поведения, а также толкование основных положений Этического кодекса. Помимо этого уполномоченный вправе проводить расследования случаев нарушения правил поведения депутатами. Члены обеих палат, должны в своих выступлениях заявить о собственной финансовой заинтересованности при предстоящем рассмотрении отдельных вопросов. В ситуациях, когда решаемый вопрос имеет личный характер, то член парламента не имеет права осуществлять голосование по этому вопросу. В работе по различным вопросам деятельности палаты, при деловом общении с другими депутатами парламента, а также с должностными лицами и работниками министерств, парламентарий должен заявить о собственной заинтересованности.

На парламентское обсуждение членом парламента не могут выноситься проблемы, связанные с декларированными интересами, но возможно участвовать в обсуждении, только объявив при этом о своей заинтересованности в этом вопросе.

Членом парламента могут предоставляться платные консультации.

В случае возникновения конфликта между личными интересами и общественными, члену парламента или государственному служащему следует ориентироваться на общественный интерес.

Существует специальный, ежегодно публикуемый список Register of Interests, в который члены парламента должен сообщать о своих интересах.

Член парламента не должен хранить в тайне информацию о получении денежных средств за услуги, связанные с парламентской работой, а также скрывать и не опубликовывать контракты об оказании этих услуг в Register of Interests.

Государственные служащие также обязаны предоставлять свои контакты с организациями и лицами, но госслужащие не имеют права разглашать подробную конфиденциальную информацию об организациях, обратившихся к нему. Запрещается принимать подарки и денежные суммы служащим в государственных органах.

Наряду со Списком Интересов членов парламента, ведётся: Список Интересов журналистов, в котором журналист, получивший доступ в парламент, должен указать свои финансовые поступления, размер которых превышает 575 фунтов стерлингов в год, за его работу, связанную с его нахождением в парламенте.

В 1994 году, при Джоне Мейджоре начал свою работу Комитет по стандартам публичной сферы, созданный с целью регулирования отношений лоббистов и политиков.

Законодательство предписывает членам парламента и госслужащим соблюдения ряда принципов. Членам парламента разрешается участвовать в работах, которые не связаны с выполнением их должностных парламентских обязанностей и не мешают эти обязанности осуществлять. Комитет по стандартам публичной сферы поощряет внепарламентскую занятость, это объясняется тем, что депутаты в процессе дополнительной работы получают сведения и информацию о существующих проблемах в обществе и в государственной системе.

Таким образом, в законодательстве не только отсутствуют запреты выступать парламентариям и госслужащим выступать в качестве консультантов-лоббистов, а даже существуют положения, поощряющие подобную деятельность. И если у американских законодателей наблюдалась неуверенность в уровне подготовки политиков и системы в целом, то англичане, напротив, не имеют сомнений в качестве компетенции и грамотности собственных парламентариев считают своих парламентариев, считая их блестящими знатоками в вопросах законодательства и лучшими посредниками между гражданским обществом и государством.

Правительство с помощью палаты общин осуществляет контроль над законотворческим процессом. Поэтому оказание влияния на принятие основных решений правительства так привлекательно, что доступ открыт только самым авторитетным и мощным группам. В основном это отдельные профсоюзы, крупные корпорации и объединения. Лоббистам, имеющим меньшее влияние эффективнее работать с административными аппаратами министерств и ведомств, которые в сущности сами лоббируют профессионально-корпоративные интересы.

Учитывая данную специфику, деятельность лоббистов и их организаций регулируется множеством законов и кодексов, содержащих правила взаимоотношений госслужащих с группами интересов. Основополагающим документом является Civil Service Code, на нормативной базе которого, каждый департамент принимает свой Management Code.

Названные нормативные акты, зачастую регулируют в первую очередь поведение и финансовые интересы членов парламента, а не заинтересованных групп давления. По мнению Комитета по стандартам общественной сферы, Лоббистские организации сами способны объединяться в сообщества, создавать собственные правила и осуществлять контроль над исполнением. Таким образом, данная отрасль и развивается.

На сегодняшний день в Великобритании созданы независимые профессиональные организации:

The Association of Professional Political Consultants (APCC),

The Public Relations Consultants Association (PRCA),

The Institute of Public Relations (IPR).

Годовой оборот рынка лоббистов свыше 500 миллионов фунтов стерлингов. В Англии наблюдается даже такое явление как войны между организациями лоббистов. Наверное, самая громкая произошла в конце 1980-х, спор разгорелся во время обсуждения вопроса о строительстве тоннеля под Ла-Маншем. Строительные подрядчики и железнодорожники наняли лоббистскую фирму Good Relations, которая должна была отстаивать строительство тоннеля. В ответ на это пароходства и авиакомпании, выступавшие категорически против строительства, обратились к другой организации лоббистов - Grayling Group с тем, чтобы строительства не допустить. Обе компании проводили свою работу с Дэвидом Аткинсоном, являющимся в настоящее время депутатом ПАСЕ, и тот сделал выбор в пользу строительного развития.

Опыт Англии в вопросе регулирования вызывает интерес, прежде всего тем, что в этой стране, как и в России, лоббизм имеет двухзвенный уровень, при котором в качестве лоббистов-- консультантов и проводников интересов, могут выступать чиновники и парламентарии.

Потому что именно им известно как, наилучшим образом, проинформировать других парламентариев по поводу вопросов, и как эффективно проработать законодательную инициативу, госслужащие и депутаты в Англии выполняют функции, которые в Штатах закреплены за профессиональными лоббистами.

Остается только вопрос о том, чтобы делалось это действительно профессионально, не нарушая рамок закона, и не нанося ущерба общественным интересам. Поэтому английские законодатели уделяют внимание не лоббистскому, а антикоррупционному регулированию.

3.Германия

Как и в других рассмотренных странах, в Германии лоббизм считается одной из функций гражданского общества. Лоббисты выступают в качестве профессиональных посредников между группами интересов и законодательными органами. Основные правила деятельности лоббистов, а также чиновников, занимающихся лоббированием, имеют сходные черты с английскими способами регулирования. С 1972 г. в действие вступил Кодекс поведения члена Бундестага и Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге. В соответствии с Кодексом депутаты имеют право заниматься за вознаграждение проблемами, которые выносятся на обсуждение комитетов парламента. В начале слушания в комитете они обязаны объявить о своей заинтересованности. Но, чаще всего, подобные сведения практически не доходят до широкой общественности. Положение о регистрации союзов и их представителей немецком парламенте имеет такую же цель, что и американский закон -- легализацию сотрудничества субъектов лоббизма с органами государственной власти. Главным объектом лоббизма в Германии является правительство. Возможность принять участие в разработке законопроектов на уровне министерств закреплена Единым положением о федеральных министерствах. При этом уровень и средства влияния на исполнительную власть были ограничены законодательно. К примеру, обращение групп интересов или любых заинтересованных субъектов к федеральному канцлеру возможно только в исключительных случаях. Германское правительство стремится учесть мнения заинтересованных групп и различных лоббистских структур. Например, при разработке проектов нормативных правовых актов в структурах исполнительной власти, часто привлекаются представители союзов. В соответствии с регламентом Бундестага парламентские комитеты имеют право на проведения общественных слушаний с участием экспертов и представителей групп интересов в целях получения от них соответствующей информации.

В Германии отсутствует федеральный закон о лоббизме, однако имеется целый ряд положений, регулирующих лоббистскую деятельность, закрепленных в документах, к которым в первую очередь следует отнести:

1.«Единое положение о федеральных министерствах»,

2.«Регламент деятельности Бундестага»,

3. «Кодекс поведения члена Бундестага»,

4.«Положение о регистрации союзов и их представителей при Бундестаге».

Во время прохождения регистрации в компетентном органе германскому лоббисту необходимо представить следующие сведения:

- название и адрес союза (в немецком языке термин «союз» эквивалентен термину «группа интересов»);

- состав правления;

- область интересов союза;

- количество членов союза;

- имя представителя союза;

- адрес представительства при Бундестаге и Федеральном Правительстве. На основании полученных данных о руководстве, количестве членов и области интересов союза можно судить об авторитетности и компетенции зарегистрированного лоббиста. Пройдя регистрацию, лоббистские структуры официально получают возможность принять участие в работе профильных комитетов, открыто формулировать свои мнения на открытых слушаниях.

Как указано в Едином положении о федеральных министерствах, разрешено участие заинтересованных в работе по разработке законопроектов в федеральных министерствах экспертов заинтересованных профессиональных союзов и ассоциаций.

Лоббистские организации -- это сообщества профессиональных экспертов, только не случайных, а представляющих собой политический институт. Лоббистские организации должны пройти официальную регистрацию, после которой приобретается в связи с изменением статуса широкий круг полномочий. Практика слушаний получила широкое распространение в Германии. Фактически большинство в парламенте имеют экспертные лоббистские инструменты.

Опыт Германии можно применить и к России на этапах подготовки законопроектов. Возможно, это будет способствовать качественному развитию института лоббизма, а также повышению качества законодательства.

Экспертные инструменты -- это, вероятно, более цивилизованные способы оказания воздействия гражданского общества на законотворческий процесс.

4.Франция

Во Франции деятельность лоббистов продолжительное время рассматривалась как противозаконная, но теневая политика, участниками которой были различные влиятельные организации, постоянно оказывала существенное влияние на принятия решений государственными органами власти. К тому же, во Франции традиционно высокое влияние и авторитет принадлежали профессиональным союзам и гражданским объединениям, которые активно отстаивали свои интересы, в первую очередь, прибегая к использованию лоббизма. Инструменты лоббизма способствовали закреплению гражданских усилий в законотворческие рамки.

В целях законодательного регулирования лоббизма во Франции с 1958 года функционирует Социально-экономический совет. В состав этого органа входят представители профессиональных групп - их обязанность заключается в предоставлении правительству заключений по всем законопроектам экономического и социального характера, а также участие в разработке государственной политики в данных областях.

Таким образом, Социально - экономическому совету принадлежит роль своеобразной большой рабочей группы.

В настоящее время в Совете осуществляют работу 231 участник. Из них 163 члена Совета назначают общественные и профессиональные организации, профсоюзы, объединения работников промышленности, торговли, сельского хозяйства, ремесленного производства. А 68 советников назначает правительство из числа наиболее компетентных экспертов в своей профессиональной области. Остальных участников (72) назначает премьер-министр, они участвуют в работе отдельной группой, не входя в состав Совета. Срок полномочий советника длится 5 лет.

5. США

Соединенные штаты принято считать родиной современного лоббизма.

После Гражданской войны в США в экономической сфере наблюдалась дестабилизация. Секретарь казначейства Хью Маккуллох, понимая необходимость преобразований, направленных на улучшение ситуации, в качестве основного способа стабилизации финансов, предлагал изъять из обращения, ничем не обеспеченные казначейские билеты на сумму 450 млн.долл. Конгресс выступал против реформы, считая её опасной и предупреждая о социальных последствиях. Маккуллох для реализации своей идеи нанял Сэма Уарда, который оказал существенную помощь в реализации задуманного. В результате проведенной Уардом работы, реформа состоялась, и доллар превратился в стабильную валюту. А Сэм Уард, прозванный в дальнейшем «Дядей Сэмом» стал самым высокооплачиваемым лоббистом Америки.

Длительный период лоббизмом в США понимался как лоббирование, прежде всего, определенных внешнеполитических интересов. Иностранные лоббисты и в нынешнее время проявляют активность в Конгрессе, который уполномочен принимать решения о начале войны, военных и внешнеполитических расходах. В США лоббизм изначально имел гражданскую составляющую. Распространению лоббизма способствовала принятая в 1789 году первая поправка к Конституции, в которой гарантировалось право граждан обращаться в официальные органы с жалобами. В 1876 году был принят закон, обязывающий всех лиц, осуществляющих лоббистскую деятельность, пройти обязательную государственную регистрацию в нижней палате парламента.

Закон 1938 года «О регистрации иностранных агентов» представляет собой часть юридического регулирования лоббизма в Штатах и применяется, в случаях, если одна из сторон действует от имени иностранного правительства, иностранной политической партии, самостоятельного субъекта, который занимается лоббистской деятельностью или является частью представительства этого иностранного клиента.

В настоящее время на федеральном уровне действует Закон о лоббизме, принятый в 1996 году и заменивший Акт 1946 г. "О федеральном регулировании лоббизма".

Кроме закона о лоббизме большое значение в регулирования лоббизма в США на федеральном уровне являются Акт 1938 г. "О регистрации иностранных агентов" (с последующими поправками).

Такое пристальное внимание со стороны американских законодателей к лоббизму не удивительно: ведь лоббизм является существенным фактором, оказывающим влияние на процесс принятия политических решений. В США лоббистская деятельность давно стала профессией. Существуют законы, регулирующие их деятельность, функционирует Ассоциация лоббистов.

Предусмотрена обязательная регистрация лобби при Конгрессе, составление ежеквартальных отчетов о размере доходов, текущих расходах, об источниках финансирования. Работа лоббиста, не прошедшего регистрацию, не составляющего отчеты о расходах и доходах расценивается в качестве взятки, подкупа, коррупции.

Американская практика на пути развития претерпевала много изменений и часто ограничивалась. Ограничения касались регулирования вопросов о получении подарков, оплате расходов госслужащих. Такие нормы со временем ужесточались. В правилах, принятых резолюцией Сената в 1995 г., находились новые запреты, касающиеся прямых подкупов сенаторов и чиновников верхней палаты конгресса. Сенаторам было разрешено получать подарки исключительно из источников, определенных в самой резолюции.

По правилам допускалось получение подарков, включая обеды, на сумму не более 50 долларов.

Законодательно были установлены формы деятельности лобби:

- публикация брошюр, книг, воззваний;

- телефонные звонки (напоминания, запросы избирателей, протесты)

- сбор подписей под петициями, обращениями и т. п.

Под запретом оказалась лоббистская деятельность конгрессменов, срок полномочий которых ещё не истек, а так же тем, кто покинул свой пост недавно, чтобы бывший конгрессмен смог осуществлять лоббистскую деятельность, должно пройти определенное время. Запрет заниматься лоббистской деятельностью также распространялся на членов правительства.

Сфера деятельности лоббистов не ограничивается рамками Конгресса. Их организации распространены по всей стране и охватывают крупные города, особенно с высоким уровнем деловой и политической активности. Только в Вашингтоне на постоянной основе функционируют 500 лоббистских представительств ,в которых ведут активную работу более 15 тысяч служащих. Но масштабы лоббирования на локальном уровне не может сравниться с размерами работы столичных лоббистов. Не смотря на это, локальное лоббирование процветает и развивается, ускоряя темпы и влияя на законодательный процесс с учетом местных условий и возможностей.

Федеральный парламент долгое время не стремился ограничивать правовыми рамками деятельность групп давления. Противоположная ситуация наблюдалась в отдельных штатах. Начало законодательного регулирования было положено еще в XIX в. В 1873 году к конституции штата Алабама была принята поправка, запрещающая подкуп членов законодательного органа или должностных лиц штата, или муниципальных органов. Нарушение этого предписания могло повлечь за собой штраф и тюремное заключение

Значительную роль в создании американского федерального законодательства о лоббизме сыграли расследования лоббистской деятельности, одно из которых проводилось в 1913 г. по инициативе президента Г. Вильсона. Президент в своем публичном выступлении резко критиковал деятельность групп давления, создаваемых труднопреодолимые препятствия принятию предложенных администрацией изменений в законодательство о пошлинах.

Расследование было поручено комиссии Палаты представителей. Она обратила особое внимание на лоббистскую деятельность Национальной ассоциации промышленников и признала факт оказания влияния со стороны представителей этой ассоциации на процесс назначения на основные должности в комиссиях Конгресса, также были обнаружены платежные ведомости организации некоторые, в которых числились имена законодателей. Это расследование послужило поводом для внесения более десятка различных законопроектов, в которых либо запрещались отдельных методов лоббистской деятельности, либо вводилась регистрация лоббистов. Внесенные законопроекты не получили развития и не были приняты, оставшись на стадии рассмотрения в силу различных факторов, главным из которых были сами лоббисты. Проблема не могла решиться более 30 лет. Несмотря на бурные обсуждения, результата в виде законов не было.

Желаемый результат был достигнут в 1946 г. Работавшая комиссия по вопросам реорганизации Конгресса взялась за проблему регулирования лоббизма. Комиссия по вопросам законодательных органов власти Американской ассоциации политической науки в течение 5 лет изучала отношения Конгресса и групп давления. В 1945 г., комиссия рекомендовала обязать лоббистов проходить регистрацию и составлять отчеты о проделанной работе.

Председатель названной комиссии Джордж Гэллоуэй впоследствии получил должность директора исследовательского аппарата комиссии Лафоллета-Монрони. И при его участии в отчет было включено предложение о том, чтобы Конгресс принял закон о регистрации организованных групп, желающих принять участие в законодательной работе, а также составление этими группами ежеквартальных отчетов о расходах.

2 августа 1942 г. президентом был, наконец, подписан закон о реорганизации законодательных органов, третий раздел которого назывался "Федеральный закон о регулировании лоббизма".

Таким образом, лоббизм был официально признан государством как явление в политической жизни США. После вступления в силу закона совершались неоднократные попытки внесения в него изменений, а также полной отмены. Инициатива исходила со стороны корпораций, которые были недовольны слишком жесткими, на их взгляд, сдерживающие активность лоббизма статьи и формулировки. По мнению представителей корпораций, данный нормативный акт лишь частично отвечает своему названию и официальному назначению. Остаются неясными и расплывчатыми многие формулировки, а также некоторые статьи были признаны противоречивыми, неоднозначными и содержали юридические лазейки.

Основными недостатками закона являются:

1.Закон не предусматривал регистрацию лиц, которые, занимающихся лоббистской деятельностью, расходовали на это свои собственные средства, а не деньги, полученные от корпораций.

2.Закон также не распространяется на лоббистов, сотрудничающих не с Конгрессом, а с органами исполнительной власти.

3.Не определен федеральный орган, ответственный за соблюдение закона.

4. Клерку Палаты представителей и секретарю Сената, имеющих дело с лоббистами, закон предписывает лишь хранение регистрационных списков и отчетов, но отсутствует условие проверки правильности регистрации.

Поскольку нарушение закона - уголовное преступление, Министерство юстиции вправе преследовать нарушителей, но т.к не осуществляется проверка отчетов лоббистов, то активные действия предпринимаются только при поступлении жалоб.

За первые 25 лет функционирования закона было возбуждено всего 4 уголовных дела о нарушении.

Подобные пробелы в законе обусловливают его богатую биографию. Предпринимались попытки опротестовать закон, опираясь на первую поправку конституции. Проводилась работа над усовершенствованием его положений. Но многочисленные попытки потерпели поражение. Этому есть ряд причин.

1. межпартийная борьба, заключавшаяся в различиях по вопросам рассматриваемой проблеме.

Демократы - сторонники активной роли государства в регулировании социально-экономических процессов, выступали за то, чтобы закон о лоббизме охватывал все стороны и был сильным. Республиканцы наоборот, никогда не были сторонниками закона.

2. сопротивление влиятельных лоббистских групп, оказавших активное сопротивление регулированию лоббизма.

Попытки не приводили к успеху до 1995 г. 19 декабря 1995 г. президентом США Клинтоном был подписан "Закон о раскрытии лоббистской деятельности", получивший одобрение Конгресса.

История создания и рассмотрения этого закона длилась около двух лет.

В 1993 г. в обеих палатах Конгресса рассматривались одинаковые законопроекты, носивших одно и то же название "Закон о раскрытии лоббистской деятельности". В законопроектах были подробно разработаны условия регистрации и отчетности лоббистов, положения о запрете делать подарки конгрессменам, механизм реализации закона, для которого создано Управление регистрации и публичного раскрытия лоббистской деятельности во главе с директором, которого назначал президент по совету и согласия Сената. Действие закона распространялось и на непрямой лоббизм и на лоббизм в исполнительных органах власти.

В целом, оба законопроекта имели сильные стороны и активных противников среди членов Конгресса. Положения о запрещении подарков, вызывали особенно много споров. Несмотря на многочисленные трудности, перспектива принятия закона была благоприятной. Вариант, предоставленный Сенату быстро, в мае 1993 г. получил одобрение. Палата представителей сделала то же самое в марте 1994 г. Из-за различий в вариантах был создан согласительный комитет, выработавший общее компромиссное решение, которое подлежало утверждению обеих палат.

Внесенные поправки были отклонены палатой представителей. Но все-таки 29 ноября 1995 г. законопроект получил одобрение в сенатском варианте.

Действие закона охватывает не только лоббирование Конгресса, но и исполнительных органов власти, поэтому введены термины "охваченное должностное лицо исполнительных органов власти" и "охваченное должностное лицо Конгресса". Смысл определения заключен в том, что связи лоббиста с этими лицами считаются лоббистской деятельностью. Признак, по которому должностное лицо может попасть в число "охваченных" заключается в его возможности принимать решения или оказывать влияние на их принятие.

Исходя из признака, охваченными должностными лицами могут являются: 1.президент и вице-президент США;

2.должностные лица и служащие исполнительного управления президента США;

3. руководители министерств и ведомств, их заместители и помощники, 4.высшие служащие вооруженных сил,

5.члены Конгресса;

Физическое или юридическое лицо в законе употребляются как единое понятии, которое может охватывать:

1.физическое лицо,

2.корпорацию, компанию, акционерную компанию, группу организаций,

Клиентом может являться любое физическое или юридическое лицо, у в штате сотрудников есть лоббист, или которое нанимает за вознаграждение физическое лицо, осуществляющее лоббистскую деятельность от имени данного клиента.

В законе дано определение лоббистской деятельности.

«Лоббистская деятельность - означает лоббистские контакты и усилия в поддержку таковых контактов, включая подготовку и планирование этой деятельности, исследования и другую вспомогательную работу, которые предназначены в момент их осуществления для использования в контактах, а также координацию с лоббистской деятельностью других субъектов.»