Муниципальное управление и его особенности на современном этапе

Размещено на http://www.allbest.ru/

Введение

муниципальный управление государственный

Актуальность. В современном мире все цивилизованные государства, в независимости от их естественных различий, придерживаются единого мнения о том, что достичь высокого уровня и качества жизни каждого отдельного члена общества возможно только за счет рациональной и правильной организации управления данным обществом. Данным фактом объясняется столь пристальное внимание любого разумного правительства к проблеме формирования муниципального управления.

Многие российские органы местного самоуправления в последние годы все отчетливее осознают необходимость и важность освоения современных технологий управления, перехода к более результативному использованию собственных ограниченных ресурсов. Но для максимально эффективного управления муниципальным развитием, важно грамотно организовать сам процесс муниципального управления.

Проведение анализа проблем организационных основ и процесса муниципального управления позволяет своевременно разрабатывать и принимать меры по дальнейшему социальному и экономическому развитию муниципальных образований.

Степень разработанности проблемы. Проблемы эффективного развития муниципальных образований сравнительно недавно стали привлекать внимание исследователей. Изучению муниципального управления и его отдельных аспектов посвящены работы таких ученых как Э.А.Уткина А.Л.Обушенкова, Н.Г.Можаевой, С.В.Королева, В.Б.Зотова, А.Н.Демьяненко, А.А.Васильева и А.А.Акмаловой.

Современные тенденции развития муниципального управления подвергаются анализу в трудах А.И.Черкасова, Е.М.Петровой и А.А.Васильева.

Тем не менее, высоко оценивая вклад вышеназванных исследователей, а также полученные ими результаты, на сегодняшний день явно ощущается недостаточность анализа процесса муниципального управления.

Объект исследования - организация муниципального управления.

Предметом нашего исследования является теоретический анализ тенденций развития процесса муниципального управления в России.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе анализа теоретических разработок выявить основные пути развития муниципального управления в нашей стране.

Задачи данного исследования предопределены вышеназванной целью и заключаются в следующем:

1. Рассмотреть понятие и специфику муниципального управления.

2. Изучить организационные основы процесса муниципального управления.

3. Провести анализ сущности процесса муниципального управления, а также проблем его развития.

4. Рассмотреть современные тенденции совершенствования и дальнейшего развития муниципального управления в России.

Методологическая основа исследования включает в себя общенаучный диалектический метод познания, а также ряд частнонаучных методов: сравнительный, конкретно-социологический и системно-структурный. Применение разных методов в их сочетании способствовало эффективному осмыслению и раскрытию предмета курсового исследования в целостности.

Теоретическая база исследования. В основе данного исследования лежат выводы известных отечественных ученых, которые специализируются в области муниципального управления.

Практическая значимость данной работы заключается в том, что ее результаты позволяют оценить качество организации процесса муниципального управления в России на современном этапе развития. Выводы, полученные в результате проведенного исследования, в дальнейшем могут быть использованы для совершенствования процесса муниципального управления в России.

Структура работы включает в себя введение, две главы, состоящие из четырех параграфов, заключение и список использованных источников.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПРОЦЕССА МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1.1 Понятие и специфика муниципального управления

Управление городским или сельским поселением как принципиально новый тип правления возникло в России только лишь в конце XX века на волне общей демократизации общества. Акмалова, А.А. Особенности самоуправления в Российской Федерации. Теория вопроса и опыт регулирования: монография. / А.А.Акмалова - М.: Прометей, 2012. - С.3. Оно не укладывалось в рамки ни одного из сложившихся ранее типов управления. Сущность муниципального управления, в первую очередь, ориентирована на ресурсы, ценности, возможности и задачи, которые непосредственно связаны с локальной территорией.

Руководствуясь трактовкой действующего законодательства нашей страны, местным самоуправлением в России является гарантируемая и признаваемая Конституцией РФ самостоятельная деятельность населения, проживающего на определенной территории, по решению непосредственно или через органы местного самоуправления проблемных вопросов местного значения, с учетом интересов жителей данной территории, а также присущих им традиций. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Зaконами PФ о поправках к Конституции PФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание зaконодательства PФ 03.03.2014. - N 9. - ст. 851.

Под муниципальным управлением понимается составной элемент системы управления в государстве, для которого на законодательном уровне определяются ответственность, полномочия и сферы деятельности. Муниципальное управление реализуется самостоятельно в тех рамках, которые определены законодателем. Таким образом, оно входит в общую децентрализованную систему управления государством. Для муниципального управления характерным является самостоятельное формирование задач и целей, органов управления и власти, ресурсной базы и бюджета.

Таким образом, муниципальное управление - это целостная система общественных отношений, которые связаны с территориальной самоорганизацией населения, самостоятельно решающего вопросы местного значения, вопросы функционирования и устройства муниципальной власти.

Субъектом муниципального управления является население муниципального образования, а также органы местного самоуправления, образованные им.

Под объектом муниципального управления подразумевается муниципальное образование со всеми его отношениями, ресурсами, связями и структурами.

Осуществляется муниципальное управление в пределах муниципального образования (сельское, городское поселение, ряд поселений, объединенных общей территорией), где наличествуют выборные органы местного самоуправления, местный бюджет и муниципальная собственность. Исходя из вышеизложенного, муниципальное управление - это деятельность выборных и других органов местного самоуправления по формированию и исполнению местного бюджета, по управлению объектами муниципального хозяйства и муниципальной собственностью, по обеспечению жизнедеятельности населения, решению других вопросов местного значения. Демьяненко, А.Н. Муниципальное управление. / А.Н.Демьяненко, А.Л.Обушенков - Хабаровск - Н. Новгород, 2006 - С.13.

Содержанием муниципального управления являются все процессы управления социально-экономическими объектами и системами муниципального образования. Таким образом, основным видом деятельности органов муниципального управления является подчинение деятельности учреждений и предприятий, которые расположены на территории муниципального образования, удовлетворению общих интересов граждан. Муниципальное управление осуществляется только органами муниципального управления, которые наделены для этого соответствующим кругом полномочий. Таким образом, два таких понятия, как «муниципальное управление» и «местное самоуправление», не тождественны. По своему содержанию термин «местное самоуправление» значительно шире, так как охватывает все формы реализации местного самоуправления, а муниципальное управление представляет собой только его часть, реализующуюся органами муниципального управления.

В трудах ряда авторов по теории местного самоуправления, в частности А.А.Васильева подчеркивается, что роль и место муниципального управления в местном самоуправлении определено рядом следующих характеристик, присущих муниципальному управлению.

Рис.1. Характерные черты муниципального управления, определяющие его роль и место в местном самоуправлении. Васильев, А.А. Муниципальное управление: курс лекций. / А.А.Васильев - Н.Новгород: Издатель: Гладкова О.В., 2011.- С.53.

Анализ литературы, изученной в ходе проведения данного исследования, позволяет выделить ряд особенностей муниципального управления как вида управленческой деятельности:



Рис.2 Особенности муниципального управления. Васильев, А.А. Муниципальное управление: курс лекций. / А.А.Васильев - Н.Новгород: Издатель: Гладкова О.В., 2011.- С.53.

Стоит отметить, что особенности муниципального управления определяются, прежде всего, спецификой муниципального образования как объекта управления, который включает все стороны жизнедеятельности людей. Например, заявляя о результативности муниципального управления, нельзя ограничиваться только экономической эффективностью, не рассматривая при этом социальную эффективность определенных принятых управленческих решений.

Для глубокого изучения темы данной курсовойработы считается важным и необходимым выделить основные цели управления муниципальным образованием, которыми являются:

1.Налаживание отношений партнерства между органами государственной власти и органами местного самоуправления, между населением и частным капиталом.

2.Создание защиты социальных и экономических интересов населения муниципального образования;

3.Согласование и координирование интересов многообразных субъектов, которые расположены на территории муниципального образования, а также создание достойных условий для их жизни и деятельности.

4.Привлечение самих жителей и объединений данных граждан к процессам управления и финансирования программ развития территории муниципального образования.

5.Максимально результативное и экономически обоснованное использование местных ресурсов.

6.Формирование местной инфраструктуры, которая достаточна для нормальной деятельности и дальнейшего развития данной территории. Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения (Текст) / Андреев С. С. - М., Академия- . 2011 -. С.28.

В связи с вышеназванными целями приоритетными задачами муниципального управления, прежде всего, выступают:

-формирование и дальнейшее развитие местного хозяйства, которое представляет собой совокупность учреждений, организаций и предприятий, всевозможных форм собственности.

-эффективное управление их деятельностью, а также сплочение их совместными социальными и экономическими интересами с целью максимально возможного удовлетворения общественных потребностей и интересов.

-формирование наиболее благоприятных условий для создания необходимой инфраструктуры для комплексного развития территории.

-анализ и прогнозирование развития и деятельности всего муниципального образования и населенных пунктов, входящих в его состав.

-создание единого информационного, культурного, экономического и социального пространства.

-эффективное сочетание разнообразных факторов производства, которые необходимы для осуществления хозяйственной деятельности.

-обеспечение достаточного уровня доходов и должной степени удовлетворения нужды населения в основных жизненных благах.

-активное привлечение самого населения к управлению муниципальным образованием, а также к финансированию многообразных программ, направленных на развитие территории.

Важно отметить, что возможность решения тех задач, которые стоят перед муниципальным управлением, определяется, прежде всего, наличием и достаточностью ресурсами, которые возможно направить на их выполнение. В свою очередь, ресурсная база напрямую связана с уровнем экономического развития того или иного муниципального образования.

Муниципальное управление обладает рядом признаков. Рассмотрим некоторые из них в схематичном виде.

Рис.3. Признаки муниципального управления. Андреев С. С. Управление и самоуправление: природа соотношения (Текст) / Андреев С. С. - М., Академия- . 2011 -. С.39.

Одну из важнейших ролей в управленческом цикле, который осуществляется муниципальным управлением, играет планирование. Именно оно определяет те цели и способы и порядок действий, который обеспечивает достижение данных целей. В то же время именно планированием определяются нормативы контроля, так как невозможно эффективно осуществлять контроль над незапланированными действиями.

План представляет собой официальный документ, где находят свое отражение прогнозы развития муниципального образования в будущем, а также промежуточные и окончательные задачи и цели действий органов муниципального управления.

Выполнение в муниципальном управлении такой функции, как организация, обеспечивается созданием и эффективным осуществлением деятельности системы органов управления муниципальным образованием, внутренней их структуры, а также связей внутри данных органов и между ними. Кроме того, исполнение данной функции осуществляется за счет согласованности действий, как между различными муниципальными образованиями, так и с региональными и федеральными органами государственной власти.

Функция руководства сосредоточена на объединении усилий и стараний всех муниципальных служащих для достижения целей, стоящих перед органами муниципального управления.

Осуществление контроля как завершающая функция управления заключается в том, чтобы, проводя сравнение с плановыми показателями результатов деятельности, полученных органами муниципального управления, устанавливать меры корректирующего характера.

Стоит отметить, что все рассмотренные нами функции муниципального управления находятся в тесной взаимосвязи и взаимообусловлены.

Таким образом, муниципальное управление - это более сложное и рискованное занятие, чем какая-либо другая управленческая деятельность. В других ее видах не присутствует такая глобальная зависимость власти как субъекта управления от интересов и воли населения как объекта и субъекта управления. За понятием муниципальное управление стоят социально-экономическая машина, тщательным образом разработанные способы и процедуры, сила законов, инструкций и формы, а также механизм легитимного принуждения.

Муниципальное управление - это регулирующее, организующее и практическое влияние местных органов власти на социальную жизнь и деятельность жителей муниципального образования с целью ее преобразования, сохранения или упорядочения, которое опирается на их властную силу.

1.2 Организационные основы муниципального управления

Для того чтобы провести анализ существующих проблем в функционировании системы муниципального управления в России, представить возможные пути их решения, спроектировать тенденции дальнейшего развития данной структуры, необходимо изучить структуру местной власти и организационные основы муниципального управления в России на современном этапе.

Принято выделять три основных элемента в структуре местной власти: исполнительные и представительные органы, главное должностное лицо, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и другими нормативно-правовыми актами реализуют на практике цели управления.

Структура органов местного самоуправления состоит из следующих элементов.

Рис.4 Структура органов местного самоуправления. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Зaконами PФ о поправках к Конституции PФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание зaконодательства PФ 03.03.2014. - N 9. - ст. 851.

Также в структуру могут быть включены иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, которые предусмотрены уставом муниципального образования и обладают собственными полномочиями для решения вопросов, возникающих на местном уровне. Важно отметить, что изменение структуры органов местного самоуправления может быть осуществлено только путем внесения соответствующих изменений в устав муниципального образования.

Представительным органом муниципального образования является орган, члены которого избираются всем населением муниципального образования на основе всеобщего равного и прямого избирательного права путем тайного голосования. Данный орган уполномочен представлять интересы населения и принимать решения от его имени, которые действуют в пределах территории муниципального образования. Важно отметить, что представительный орган не может осуществлять свои полномочия в случае избрания менее двух третей от установленной численности депутатов.

Представительный орган муниципального образования в пределах своей исключительной компетенции осуществляет ряд полномочий:

1.Принимает устав муниципального образования, а также вносит в него необходимые изменения и дополнения;

2.Утверждает местный бюджет и отчет о его исполнении;

3.Устанавливает, изменяет и отменяет местные налоги и сборы в соответствии с законодательством о налогах и сборах;

4.Принимает план и программу развития муниципального образования, утверждает отчет об их исполнении;

5.Определяет порядок управления и распоряжения имуществом, которое находится в муниципальной собственности;

6.Определяет порядок принятия решений о создании, ликвидации и реорганизации муниципальных учреждений и предприятий, а также об установлении тарифов на услуги, оказываемые муниципальными предприятиями и учреждениями, а также выполнение работ, за исключением ряда случаев, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

7.Определяет порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;

8.Определяет порядок организационного и материально-технического обеспечения функционирования органов местного самоуправления;

9.Контролирует исполнение органами местного самоуправления и их должностными лицами решений вопросов местного значения;

10.Принимает решения об удалении в отставку главы муниципального образования.

Вышеуказанные полномочия представительный орган местного самоуправления осуществляет в различных организационно - правовых формах, основными из которых являются сессии. Полномочия представительного органа независимо от порядка его формирования по ряду оснований, предусмотренных законодательством Российской Федерации, могут быть прекращены досрочно.

Важно отметить, что представительный орган не формируется в случае, если численность жителей поселения, которые обладают избирательным правом, составляет менее 100 человек. В данном случае полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Зaконами PФ о поправках к Конституции PФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание зaконодательства PФ 03.03.2014. - N 9. - ст. 851.

Высшее должностное лицо муниципального образования - это глава муниципального образования. Под главой муниципального образования понимается выборное должностное лицо, которое на территории муниципального образования возглавляет деятельность по осуществлению местного самоуправления.

Глава муниципального образования в пределах своей компетенции правомочен:

1.Представлять муниципальное образование в отношениях с органами государственной власти, органами местного самоуправления других муниципальных образований, организациями и гражданами.

2.Подписывать и обнародовать в установленном уставом порядке нормативные правовые акты, которые приняты представительным органом муниципального образования.

3.Издавать правовые акты в пределах своих полномочий.

4.Требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

5.Обеспечивать осуществление органами местного самоуправления своих полномочий по решению вопросов местного значения и отдельного ряда государственных полномочий.

Важно отметить, что глава муниципального образования подотчетен и подконтролен населению и представительному органу местной власти, которому он ежегодно представляет отчеты о результатах своей деятельности.

Под руководством главы муниципального образования свою деятельность осуществляет исполнительный орган муниципального управления - местная администрация. Издаваемые ей акты являются обязательными для исполнения всеми организациями, органами, учреждениями и предприятиями, в независимости от форм собственности и подчиненности, гражданами и должностными лицами, проживающими и осуществляющими свою деятельность на территории муниципального образования. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Зaконами PФ о поправках к Конституции PФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание зaконодательства PФ 03.03.2014. - N 9. - ст. 851.

Местной администрацией на принципах единоначалия руководит глава местной администрации. Так главой администрации города Кирова с 2012 года является Дмитрий Николаевич Драный, которого, кстати, в 2013 году отметили на Всероссийском конкурсе «Лучший муниципальный служащий» и наградили соответствующим почетным знаком. Официальный сайт Кировской городской Думы. - [Электр.ресурс]. - Режим доступа: http://duma.mo-kirov.ru/.

В состав местной администрации входят:

1.комитеты (по делам молодежи, управлению городским имуществом, экономике и т.д.);

2.отделы (транспорта, организационный, юридический и т.д.);

3.подразделения (например, информационно-аналитический центр).

Вышеперечисленные элементы структуры местной администрации составляют ее аппарат, на который возлагается организационно-техническое, юридическое и хозяйственное обслуживание администрации. Стоит отметить, что структура местной администрации по представлению главы местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования.

Местная администрация муниципального образования является исполнительно-распорядительным органом местного самоуправления и осуществляет свою деятельность в строгом соответствии с законодательством Российской Федерации, в частности с уставом муниципального образования, решениями представительного органа, распоряжениями и постановлениями главы муниципального образования.

Например, администрация города Кирова в соответствии с пунктом 6 статьи 28 Устава города Кирова обладает рядом полномочии, которые прописаны в 52 подпунктах Устава вышеуказанной статьи. Перечислим лишь некоторые из них. Так, администрация города Кирова имеет право:

1.осуществлять в пределах своих полномочий меры по обеспечению, реализации и защите прав и свобод человека и гражданина, охране общественного порядка и собственности, а также борьбе с преступностью;

2.осуществлять распоряжение и управление имуществом, которое находится в муниципальной собственности города Кирова;

3.участвовать в ликвидации и предупреждении чрезвычайных ситуаций на территории города;

4.организовывать на территории муниципального образования охрану общественного порядка муниципальной милицией;

5.организовывать мероприятия по охране окружающей среды на территории города Кирова;

6.обеспечивать градостроительную деятельность;

7.осуществлять в пределах муниципального образовании инвестиционную, налоговую и финансовую политику;

8.организовывать и осуществлять мероприятия по работе с молодежью и детьми в муниципальном образовании;

9.выступать эмитентом ценных бумаг муниципального образования;

10.организовывать создание муниципальной пожарной охраны;

11.организовывать создание условий для развития туризма;

12.осуществлять муниципальный контроль за проведением муниципальных лотерей;

13.осуществлять ряд необходимых мер по противодействию коррупции в границах муниципального образования.

Стоит отметить, что компетенция администрации города Кирова имеет тенденцию к расширению. Так, только за 2013 год в Устав города Кирова было внесено 4 поправки, предусматривающие введение новых полномочий местной администрации. Официальный сайт Кировской городской Думы. - [Электр.ресурс]. - Режим доступа: http://duma.mo-kirov.ru/.

Согласно статьи 38 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» на территории муниципального образования может быть учрежден контрольный орган, который создается для соблюдения установленного порядка рассмотрения и подготовки проекта местного бюджета, контроля за исполнением местного бюджета, отчета о его исполнении, а также для соблюдения установленного порядка управления имуществом, которое находится в муниципальной собственности. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2013) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // "Российская газета". - N 202. - 08.10.2003.

Контрольно-счетный орган муниципального образования образуется представительным органом муниципального образования. Важно отметить, что результаты проверок, которые проводятся контрольным органом, в обязательном порядке подлежат опубликованию.

Таким образом:

1. Исполнительным органом муниципального управления является орган управления общей компетенции, который организует исполнение решений представительного органа, осуществляет на территории муниципального образования исполнительно - распорядительную деятельность в многообразных сферах деятельности.

2. Представительным органом местного управления является орган управления, который избирается путем прямого, тайного, свободного, всеобщего и равного голосования, в целях реализации права органов муниципального управления регламентировать часть государственных дел и распоряжаться ими.

3. Главой муниципального образования является высшее должностное лицо муниципального образования, которое наделено полномочиями организационного и исполнительно - распорядительного характера по отношению к деятельности органов муниципального управления.

Правовой основой местного самоуправления является систему нормативно-правовых актов, которые обеспечивают регулирование вопросов деятельности и организации местного самоуправления.

Рис.5. Правовая основа местного самоуправления.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации «общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Зaконами PФ о поправках к Конституции PФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание зaконодательства PФ 03.03.2014. - N 9. - ст. 851.

Таким актом международного права, который является важнейшим звеном в правовой основе местного самоуправления ратифицированная Россией в 1998 году Европейская хартия местного самоуправления (далее - Европейская хартия), которая была разработана и принята 15 октября 1985 года Советом Европы. В данном международном правовом акте дается понятие местного самоуправления, устанавливаются общие принципы закрепления компетенции самоуправления, закрепляется гарантия защиты территории местным самоуправлением. "Европейская хартия местного самоуправления" (совершено в Страсбурге 15.10.1985) // "Собрание законодательства РФ". - 07.09.1998. - N 36. - ст. 4466.

При этом Европейская хартия устанавливает ряд обязательств для подписавших ее государств, в том числе для Российской Федерации. Так, например, наша страна как участник данного договора обязана соблюдать на своей территории минимальный уровень гарантий организации и деятельности местного самоуправления.

Таким образом, Европейская хартия является базовым элементом правовой основы муниципального управления в России. Она устанавливает не только основные положения и принципы правового регулирования муниципального управления, но и необходимые рамки по содержанию и составу остальных элементов правовой основы, в частности Конституции РФ и федеральных законов о вопросах местного самоуправления.

Конституция Российской Федерации как основной закон нашего государства также занимает особое место в правовой основе муниципального управления. Ей устанавливаются основные принципы функционирования местного самоуправления в Российской Федерации, единые для всей системы муниципального управления в нашей стране.

В соответствии со статьей 12 Конституции РФ «в Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление». С точки зрения организации и принципов местного самоуправления наибольшее значение имеют следующие конституционные положения:

Рис.6. Основные конституционные положения о местном самоуправлении. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Зaконами PФ о поправках к Конституции PФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание зaконодательства PФ 03.03.2014. - N 9. - ст. 851.

В Конституции Российской Федерации содержится и ряд других немаловажных положений, раскрывающих гарантии, формы и сущность местного самоуправления. Так, например, устанавливается, что муниципальное управление осуществляется с учетом исторических и иных местных традиций. В соответствии с Конституцией Российской Федерации основными предметами ведения органов местного самоуправления являются:

• управление муниципальной собственностью;

• охрана общественного порядка;

• установление местных сборов и налогов;

• формирование, утверждение и исполнение бюджета муниципального образования;

• иные вопросы местного значения. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Зaконами PФ о поправках к Конституции PФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ) // Собрание зaконодательства PФ 03.03.2014. - N 9. - ст. 851.

Таким образом, в Российской Федерации правовую основу местного самоуправления составляют нормативно-правовые акты, которые регламентирую вопросы организации и функционирования местного самоуправления.

2. ОСОБЕННОСТИ ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ И ТЕНДЕНЦИИ ЕГО РАЗВИТИЯ НА МУНИЦИПАЛЬНОМ УРОВНЕ

2.1 Сущность процесса муниципального управления и проблемы его развития

Обоснование путей повышения эффективности муниципального управления, прежде всего, предполагает изучение его процесса.

Под процессом понимается реализация функции во времени, а также способ решения задачи. Процесс описывает, как выполняется функция, в каких вариантах и в какой последовательности и как функции взаимодействуют между собой.

Под процессом муниципального управления подразумевается порядок осуществления механизма управления. Васильев, А.А. Муниципальное управление: курс лекций. / А.А.Васильев - Н.Новгород: Издатель: Гладкова О.В., 2011.- С.33.

Специфика процесса муниципального управления определяется особенностями муниципального образования, выступающего в качестве объекта управления, а также особенностями муниципального управления, выступающего в качестве вида управленческой деятельности.

Управление муниципальным образованием, характеризуется не только организационной структурой системы управления, рядом статистических показателей, связями между элементами системы управления, организационным закреплением вариантов разделения управленческого труда, но и динамическими характеристиками.

Динамика управления - это периодическое или постоянное воздействие на объект муниципального управления через нормативно - правовые акты, которые действуют в течение определенного периода времени и тем самым координируют деятельность людей в муниципальном образовании. Васильев, А.А. Муниципальное управление: курс лекций. / А.А.Васильев - Н.Новгород: Издатель: Гладкова О.В., 2011.- С.34.

С учетом возможности влияния субъекта на объект управления, важно разделять характеристики муниципального образования на:

1. Устойчивые. В процессе управления их изменение крайне затруднительно.

2. Изменяемые, то есть достаточно восприимчивые к воздействиям управления.

Интерес вызывают устойчивые характеристики муниципального образования, так как их изменение влечет за собой модификацию основных параметров объекта и коренные изменения взаимоотношений, возникающих между субъектом и объектом управления. В связи с этим процесс муниципального управления главным образом реализовывается путем оказания влияния на изменяемые характеристики муниципального образования.

Содержание процесса муниципального управления составляют: этапы, стадии и операции, а также средства осуществления данных операций.

Этап процесса управления обусловлен его содержанием, последовательным, то есть поэтапным, выполнением ряда операций, которые присущи управленческой деятельности. Стадии процесса отражают некий временной промежуток определенного этапа управления.

С учетом сущности процесса управления выделяется следующий ряд его этапов:

Рис.7. Этапы процесса управления. Васильев, А.А. Муниципальное управление: курс лекций. / А.А.Васильев - Н.Новгород: Издатель: Гладкова О.В., 2011.- С.39.

Именно в вышеуказанной последовательности осуществляется управление не только муниципальным образованием, но и управленческая деятельность любого объекта.

Каждому акту влияния вначале предшествует постановка и понимание его цели. Данный этап протекает разнообразно, в зависимости от масштаба объекта системы муниципального управления, а также конкретных условий его функционирования. Процесс управления в обязательном порядке начинается с вырабатывания его цели, так как муниципальное управление реализовывается для достижения какой-то конкретной цели.

Вторым этапом в процессе управления является проведение анализа ситуации. Под ситуацией подразумевается состояние управляемого объекта, которое оценивается исходя из цели развития объекта. Проведение анализа ситуации - это совокупность действий, работ по проведению оценки деятельности системы, по поиску путей ее совершенствования или же ликвидации какой-либо нежелательной и неблагоприятной тенденции, наблюдающейся в ее функционировании.

Этап проблемы заключает в себе уяснение важнейших противоречий, существующих в состоянии объекта муниципального управления сравнительно цели его развития. Под этапом решения подразумевается переход к практической деятельности управляющего.

Стадии процесса муниципального управления - это целеполагание, информационная и аналитическая работа, формирование и выбор вариаций организационно-практических действий. Данные стадии - это более детальная группировка операций управления с учетом их специфики и значительности. Демьяненко, А.Н. Муниципальное управление. / А.Н.Демьяненко, А.Л.Обушенков - Хабаровск - Н. Новгород, 2006 - С.114.

Из средств осуществления процесса муниципального управления, прежде всего, следует выделить информацию. Именно посредством нее реализуется воздействие, а значительная часть операций управления непосредственно является работой с информацией. Также к средствам относится совокупность технических средств, которые широко используются в работе структуры управления.

В соответствии с характером управленческого труда разделяют две группы способов осуществления процесса муниципального управления: это информационно-аналитическая, интеллектуальная работа, которая проводится с привлечением специальных методов. Среди способов выделяют: хранение, сбор, переработку и передачу информации; расчет, анализ и разработку вариантов решений; организационную работу, в которой материализуется влияние на управляемый объект. Организационной работе присущ ряд своих специфических методов, которые применяются на заключительной стадии процесса управления и представляют собой методы управления: социально-психологические, организационно-административные, экономические. К таким способам в частности относятся: способы убеждения, разъяснения, реализации заданий и стимулирования.

Стоит отметить, что конкретные формы организации процесса формирования и реализации управленческого решения существенно различаются в зависимости от того или иного муниципального образования и в некоторой степени предопределены уровнем организации деятельности руководства муниципального образования, а также стилем управления главы и его способностями строить взаимоотношения на принципах партнерства. При этом важно, чтобы организационная работа муниципального образования осуществлялась скоординировано и согласованно различными службами и подразделениями.

Чтобы управлять муниципальным образованием, важно не только решать, каким образом что-то делать, но и необходимо заставить население выполнять поставленные задачи, заинтересовать их, убедить, скоординировать и проконтролировать. Важно отметить, что от верного выбора методов управления напрямую зависит успех действий, осуществляемых руководителем.

Муниципальное управление начинается с выработки цели воздействия, определяющей его начальные действия, сложность которых значительно снижается по мере уточнения целей влияния. Цель управления представляет собой желанное, потенциально возможное и необходимое состояние управляемой системы муниципального образования. Стоит отметить, что цель управления муниципальным образованием не может противоречить общей цели развития государства и общества.

Пользу целеполагания подтверждает ряд факторов, о чем свидетельствуют лучшие практики муниципального управления.

Рис.8. Положительные свойства целеполагания. Демьяненко, А.Н. Муниципальное управление. / А.Н.Демьяненко, А.Л.Обушенков - Хабаровск - Н. Новгород, 2006 - С.143.

Одновременно с процессом целеполагания осуществляется информационная работа, так как без исчерпывающей необходимой информации достаточно трудно сформулировать правильно цель воздействия. Информационная работа, начинаясь со стадии целеполагания, продолжается на протяжении всего процесса управления до его завершения.

Формирование и выбор различных вариантов действий определяется не только поставленной целью, но также наличием информации об областях деятельности и результатами проведенного анализа, который показывает наиболее слабые и уязвимые места в работе. Разработка вариантов решений начинается со стадии целеполагания и продолжается до стадии осуществления практических действий.

Вышеназванный цикл процесса муниципального управления заканчивается действиями организационно-практической работы, то есть процессом осуществления принятых решений. В частности, операциями организационно-практической работы являются: доведение до исполнителя распоряжения по принятому решению, их уточнение и разъяснение, распределение поручений, координация и контроль за их качественным выполнением.

Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод о том, что процесс управления муниципальным образованием характеризуется взаимосвязью и последовательностью этапов, стадий, операций и средств осуществления операций. Эффективность выполнения всех действий, которые включает в себя процесс муниципального управления, напрямую зависит от уровня организации управления и от условий функционирования самого муниципального образования.

Эффективная организация процесса управления муниципальным образованием позволяет адекватно и более точно оценивать перспективы дальнейшего муниципального развития, сбалансировать темпы развития и выделенные приоритеты с имеющимися ресурсами.

Важность и необходимость наличия такого института, как муниципальное управление, не вызывает никаких сомнений. Его цель - это развитие инфраструктуры, повышение уровня жизни населения, результативное использование имеющихся ресурсов и возможностей в рамках муниципалитета. В связи с вышеизложенной целью, очевидно, что те проблемы, которые имеются в управлении муниципальным образованием, должны быть в кратчайшие сроки преодолены. Рассмотрим основные трудности, возникающие на современном этапе развития данного института.

В первую очередь, это недостаточность и слабость финансовой базы. Большая часть доходов, как правило, направляется в бюджет федерального уровня, и только небольшая часть достается местному бюджету.

Так в консолидированный бюджет Российской Федерации в 2013 году поступило 11 327,2 миллиардов рублей налоговых доходов (АППГ-10 959,3), из которых в бюджеты муниципальных образований было направлено только 178,9 миллиардов рублей (АППГ-158,6), что составляет всего 1,6% от общего бюджета нашей страны.

Рис.9. Налоговые доходы, поступившие в бюджет муниципальных образований в период с 2012 по 2013 год. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. - [Электр.ресурс]. - Режим доступа:http://www.gks.ru/.

Очевидно, что доходы муниципальных образований растут, за год они увеличились на 12,9 %, однако данную цифру необходимо делить надвое, так как инфляция по данным Росстата за 2013 год составила 6,5%.

Несмотря на отмеченный небольшой рост поступлений в бюджет муниципальных образований, в структуре консолидированного бюджета Российской Федерации его доля ничтожно мала. Такое неравномерное распределение денежных средств не позволяет в полной мере реализовывать запланированные местными властями мероприятия. Территории Российской Федерации не обладают финансовой самостоятельностью, существенно зависят от центра. В целом муниципальные образования в большей степени осуществляют процесс муниципального управления за счет предоставляемых им денежных средств в виде субвенций, субсидий, дотаций и трансфертов.

Однако путь решения данной проблемы есть - это реформирование процесса распределения налоговых поступлений в различные уровни бюджетной системы. Не стоит ограничивать местные бюджеты поступлениями только за счет налога на имущество физических лиц и земельного налога. Средства в бюджет муниципального образования также могут формироваться за счет поступлений в казну налога на имущество организаций, который, кстати, в 2013 году составил 615,1 миллиардов рублей. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. - [Электр.ресурс]. - Режим доступа:http://www.gks.ru/. Однако при выделении дополнительных средств муниципальным образованиям, не стоит забывать о контроле за использованием бюджетных денег. Нередко возникают ситуации, когда средства используются не по их целевому назначению, финансовые потоки не регулируются, расходы превышают доходы и отсутствует система контроля потока денег.

Второй проблемой, которую хотелось бы осветить в рамках данной работы, это недостаточный уровень квалификации муниципальных служащих. Знания крайне необходимы в данной работе, ведь это база прогресса и развития нашей страны.

Управленческий труд постоянно усложняется, стремится к качественному росту, следовательно, изменяются способы, методы и требования. В настоящее время остро ощущается необходимость переподготовки кадрового состава, обновление комплекса имеющихся у них умений и навыков, а также большое количество деятельности на практике. Актуальная проблема муниципального служащего - это наличие знаний при отсутствии квалификации в управленческой сфере. Постоянные новшества и изменения, вносимые в законодательство, не должны оставаться незамеченными хорошим управленцем. Таким образом, каждый муниципальный служащий должен реализовывать право на повышение квалификации, доступную переподготовку, особенно это становится актуальным в век цифровых технологий.

Также стоит отметить, что в настоящее время в нашей стране большое количество учебных заведений предлагают программы обучения муниципальному управлению. Однако лишь малое количество выпускников действительно поступает на службу в муниципальные органы, и причина этого, прежде всего, в уровне заработной платы, которую получают рядовые муниципальные служащие. Среднемесячная заработная плата работников муниципальных образований в 2012 году составила 26 163 рубля (АППГ - 23224). В Кировской области данный показатель составил всего 16 031 рубль. Официальный сайт Федеральной службы государственной статистики. - [Электр.ресурс]. - Режим доступа:http://www.gks.ru/. Однако стоит отметить, что эти цифры не отражает уровень реального дохода рядовых работников. На размер среднемесячной заработной платы значительно влияют доходы, полученные руководителями аппарата муниципальных образований. Так, например, согласно сведениям о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера сотрудников аппарата главы города Кирова и Кировской городской Думы за 2012 год, декларированный доход Управляющего делами аппарата главы города Кирова и Кировской городской Думы составил за год 1 295 088 рублей 85 копеек, что составляет около 108 тысяч рублей в месяц. При наличии двух земельных участков, дома площадью 181,9 кв.м., а также трех автомобилей иностранных марок, очевидно, что материальные условия труда руководителей муниципального образования вполне благоприятные. Официальный сайт Кировской городской Думы. - [Электр.ресурс]. - Режим доступа: http://duma.mo-kirov.ru/.

Еще одной существенной проблемой на пути развития муниципального управления является размытое разграничение полномочий в системе властей. Компетенция органов местной власти, прежде всего, зависит от муниципального образования, что должно быть закреплено на законодательном уровне. Муниципальное управление обладает определенной спецификой, во многом зависит от черт местности, это является приоритетом органов местного самоуправления. Именно от результативности их работы, то есть от использования потенциала, принятия решений, реализации ими полномочий, напрямую зависит эффективность управления. Данный показатель выражается, прежде всего, в соответствующем уровне удовлетворения интересов и потребностей населения. Безусловно, все территории различны и каждая из них имеет свои характерные черты, муниципальное управление в первую очередь должно отталкиваться именно от них, что позволит понять основные проблемы и трудности, поднять социально-экономическое развитие на должный уровень.

Несомненно, граждане должны быть максимально вовлечены в процесс управленческой деятельности, принимать в нем непосредственное участие. Однако в настоящее время данный постулат крайне далек от действительности, лишь небольшая часть населения готова и решается проявлять инициативу в решении вопросов на местном уровне. В целом, данная проблема актуальна для всего гражданского общества. Существуют многообразные формы участия населения - референдумы, советы, комиссии, через выборные органы, муниципальное управление должно стать максимально публичным. Также необходимо повысить уровень осведомленности население о процессах муниципального управления. Так, например, в городе Киров в 2013 год из общей суммы расходов на освещение управленческой деятельности органов местного самоуправления через средства массовой информации было израсходовано 6 872 432 рублей. Официальный сайт Кировской городской Думы. - [Электр.ресурс]. - Режим доступа: http://duma.mo-kirov.ru/. Остается только надеяться, что данные средства были затрачены действительно эффективно.

Подводя итог вышесказанному, стоит отметить, что муниципальное управление - это сфера, которая сосредоточена, прежде всего, на проблемах, возникающих на локальном уровне, она должна быть максимально близка к народу, и должна делать все необходимое для повышения качества и уровня жизни населения, а также развития территории. Важно, что и сами граждане могут способствовать данным процессам своим активным участием в них, которое в конечном итоге приведет к формированию муниципальной демократии. Необходимо выработать стратегию в отношении бюджета, распределения денежных средств, обучения и разделения властных полномочий - все это в совокупности должно вывести российское муниципальное управление на высокий и достойный уровень.

2.2 Современные тенденции совершенствования и дальнейшего развития муниципального управления в России

Те глобальные изменения, которые произошли в нашей стране и мире в конце прошлого века, оказали огромное влияние на все стороны человеческой жизни, что непосредственно затронуло положение и состояние государств, регионов, а также муниципальных образований. Наша страна развивается до сих пор, в разные годы по-разному, когда-то медленнее, когда-то динамичнее, но, очевидно, что тенденция к росту присутствует. Чтобы соответствовать изменившимся условиям внешней среды муниципальные образования вынуждены постоянно совершенствовать методы и управленческую структуру, определять цели и распределять функции с учетом происходящих в стране и в мире изменений.

Совершенствование муниципального управления вызывает необходимость теоретически осмыслить новые требования, которые связаны с развитием рыночных отношений в процессе управления муниципальными образованиями, а также выявить современные тенденции развития муниципального управления.

Одной из главных современных тенденцией развития муниципального управления является муниципальное стратегическое планирование. В отличие от традиционного, оно является долгосрочным, ориентировано на активные действия, касается большого количества проблем и акцентирует свое внимание на максимальном удовлетворении интересов и потребностей местного населения, содействуя при этом достижению общественного консенсуса. Также стратегическое планирование способствует повышению конкурентоспособности муниципальных образований, ведь даже наличие самого стратегического плана уже является фактором привлечения интереса со стороны инвесторов. Уткин Э.А., Денисов А.Ф., Государственное и муниципальное управление(Текст)/ Уткин Э.А., Денисов А.Ф.- Москва: Академия - 2012 - С.83.

Важно рассматривать муниципальное стратегическое планирование в двух аспектах, взаимодополняющих друг друга: как деятельность и как. Планирование как деятельность - это область профессионалов. С точки зрения градостроительного планирования они сосредоточивают свое внимание на эстетических и функциональных чертах построения окружающей среды и осуществляют разработку будущих форм развития. Профессионалы этой деятельности выявляют формы, которые будут лучшими с технической точки зрения, учитывая такие критерии, как организация эффективного использования сети услуг и земли. Профессионалы-экономисты ведут счет необходимых затрат, выявляют возможный экономический эффект от реализации поставленных в плане задач, определяют структуру и объем инвестиций, а также срок их окупаемости.