Управление персоналом

С точки зрения функционального подхода, государство представляет совокупность функциональных сфер, обеспечивающих целостность и воспроизводство общества в целом. Выявить функцию того или иного общественного института - значить определить его роль во взаимоотношении с другими институтами в рамках определенной общественной структуры. Основу функционального подхода к управлению составляет разделение объекта управления по видам деятельности социальных субъектов, обеспечивающих режим саморегулирования и самовоспроизводства целостности объекта. Одной из ведущих предпосылок формирования функционального подхода является аналогия между биологическим организмом и социальной организацией. Данная аналогия предусматривает внедрение в режим социальной организации равновесной модели, лежащей в основе существования живой материи.

Организационный подход делает акцент на выявлении инструментов регулирования функциональных сфер и институтов. К ним относятся выработанные мировой практикой менеджмента методы и организационные схемы, способствующие эффективному управлению аппаратом государственной власти, отраслями национальной экономики, финансовыми потоками и т.д.

Наличие разных подходов к пониманию сущности и условий эффективности ГУ дает возможность сделать способы государственного влияния на ход текущих социально-экономических процессов максимально разнообразными и адекватными сложившимися в обществе условиям. Каждый такой подход может включать в себя характерные для него методы понимания и объяснения происходящих в границах государств изменений, выработку технических средств по решению возникающих в обществе проблем.

*В.4. Центральные, региональные и местные органы государственного управления, их иерархия и проблемы взаимоотношений

О.4. Государственное устройство РФ предусматривает разграничение компетенции между органами ГВ РФ, субъектов РФ и органами местного самоуправления. При этом ряд вопросов находиться в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Компетенция РФ и субъектов РФ определяется Конституцией РФ и ФЗ. Предметы ведения и полномочия РФ и субъектов РФ частично определены также Федеральным договором, который применяется в части, не противоречащей Конституции РФ. Федеральные органы исполнительной власти и органы ИВ субъектов РФ, по соглашению друг с другом, могут передавать друг другу часть своих полномочий, если это не противоречит Конституции РФ и ФЗ.

Одним из основополагающих принципов местного самоуправления является наличие собственной выделенной компетенции, причем в РФ осуществление местного самоуправления, то есть решение вопросов местного значения, органами ГВ и государственными должностными лицами не допускается. Отсюда является принципиально важным определение исключительных полномочий местного самоуправления.

Основные вопросы к ведению местного самоуправления отнесены Конституцией РФ и ФЗ. Ряд вопросов передан в ведение местного самоуправления федеральным отраслевым законодательством. Вместе с тем разнообразие местных условий не позволяет на федеральном уровне установить исчерпывающий перечень вопросов местного значения. В связи с этим в статье 6 ФЗ установлено, что муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов РФ, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов ГВ.

Необходимо обратить внимание на то, что серьезной проблемой при применении норм ФЗ, касающихся определения компетенции местного самоуправления стала неясность терминов и использование понятий, не имеющих однозначного юридического толкования, таких как «организация», «развитие», «участие», «обеспечение». Возникают проблемы связанные с применением этих норм. Уточняя полномочия местного самоуправления, субъекты РФ либо ограничивают права местного самоуправления в отдельных сферах, либо необоснованно их расширяют, относя к полномочиям местного самоуправления полномочия государственной власти без компенсации затрат.

В связи с этим, должны быть определены полномочия в тех сферах деятельности, которые затрагивают компетенцию, как органов местного самоуправления, так и органов ГВ (комплексное социально-экономическое развитие, обеспечение санитарного благополучия населения, охрана общественного порядка, участие в охране окружающей среды и т.п.).

Часть вопросов местного значения не может решаться органами местного самоуправления в отрыве от ГО, так как их решение связано с реализацией конституционных прав населения либо с осуществлением государственной социальной политики. Примером этого являются основное общее образование и здравоохранение. Имеет смысл уточнить в региональном законодательстве, какие именно действия предпринимаются органами местного самоуправления, в сфере здравоохранения и общего образования.

Следующей проблемой является то, что большинство из вопросов местного значения относятся к сфере правового регулирования отраслевым законодательством РФ и субъектов РФ, а во многих случаях нормы отраслевого законодательства не соответствуют нормам законодательства по вопросам местного самоуправления. Частично в связи с тем, что по ряду отраслей они принимались до вступления в силу конституции РФ и ФЗ.

В случае, когда в границах одного муниципального образования (район, сельский округ, волость) находятся другие муниципальные образования (город, волость, поселок, село и т.д.), предметы ведения, доходные источники, объекты собственности разграничиваются законом субъекта РФ. Установление компетенции муниципальных образований требует серьезной и планомерной работы всех субъектов законотворческой деятельности.

*В.5.Основные направления деятельности в системе государственного управления

О.5. Государственное управление представляет собой сложный процесс взаимодействия основополагающих элементов, результатом которого становится особая система государственного управления, обуславливающая способ и характер взаимодействия составляющих ее социальных институтов. Основу системы государственного управления составляют четыре элемента.

1. Власть определяет порядок избрания и характер осуществления функций управления государством, структуру взаимодействия между ключевыми политическими институтами. В системе ГУ власть реализуется через форму правления, задающую типовые особенности функционирования исполнительных и представительных органов власти (республика, монархия).

2. Управление воплощается в характере государственного вмешательства в экономическую жизнь, обеспечении политических прав граждан, содержании институтов гражданского общества и пр. Составным элементом ГСУ является политический режим, вбирающий в себя совокупность методов реализации функций ГВ (демократический, авторитарный, тоталитарный).

3. Пространственные особенности территории оказывают особое внимание как на саму систему ГУ, так и на характер экономической политики государства. Если территория государства занимает значительную площадь, то это требует создания большего числа управленческих уровней по территориальным образованиям в сравнении со странами, занимающими меньшую площадь. Кроме того, не последнюю роль в механизме ГУ имеют географические особенности территории: рельеф, наличие водных артерий, климат и пр. Важнейшим средством ассимиляции территориальных особенностей в характер СГУ является форма государственного устройства, определяющая структуру ГВ с учетом региональных, этнических и географических особенностей местности (унитарное государство, федерация, конфедерация).

4. Экономическая система государства, служащая функциональной подсистемой ГУ, способствует обеспечению функций рационального управления хозяйственной жизнью страны, удовлетворению базовых потребностей ее граждан, поддержке жизненно важных сфер производства и распределения продукции. Особенности экономической системы государства отражает избранная государством хозяйственная модель (форма хозяйствования), основанная на обобщении методов экономической политики государства и воплощаема в качестве ее основных макроэкономических показателей. Система - комплекс взаимосвязанных составных частей, образующих определенную целостность. Система обладает свойствами целостности, устойчивости, членимости, структурности, целеполаганием, открытости, коммуникативности, адаптивности, управляемости, самоорганизованности, поведения ит.д.

*В.6. Государственное регулирование экономики

О.6. Каждая страна пытается определять свой курс в развитии экономики. В этом вопросе в каждой стране могут использоваться различные способы - пассивное наблюдение, контроль, огосударствление, содействие и поддержка и др. В нашей стране последние годы характеризуются масштабной перестройкой экономики. В последние годы наметились существенные сдвиги в развитии экономики благодаря изменению подхода к управлению экономическими процессами в стране.

Управление народным хозяйством страны осуществляется на межотраслевой, отраслевой, региональной и местной основе. В числе органов управления находятся Президент и Правительство РФ, федеральные министерства и ведомства, территориальные органы федеральных министерств и ведомств, органы управления субъектов Федерации и органы местного самоуправления.

К межотраслевым сферам относятся:

-финансы и кредит

-наука и технологии

-материально-техническое обеспечение

-безопасность

-труд и социальное развитие

-государственная статистика и учет

-государственная стандартизация и метрология

-прогнозирование

-транспорт и связь и т.д.

Органами управления экономикой являются:

-Парламент РФ - определяет общую стратегию экономического развития страны, утверждает бюджет и заслушивает отчет Правительства о его выполнении. Основной формой управления является принятие законов. Счетная палата осуществляет контроль за расходованием средств государственного бюджета.

-Президент РФ - решает организационные вопросы по образованию или реорганизации министерств и ведомств, издает указы и распоряжения, заслушивает доклады министров и т.п.

-Правительство РФ - утверждает положения министерств и ведомств, осуществляет общее руководство различными сферами экономики в пределах ведения федерации, участвует в рассмотрении законопроектов и дает свои заключения по ним, составляет и исполняет бюджет государства.

-Министерства и ведомства осуществляют оперативное руководство в соответствующих отраслях экономики согласно функциональным направлениям деятельности или осуществляют межотраслевое регулирование.

-Органы субъектов федерации (законодательные, главы администрации, правительства) министерства, департаменты в рамках своей компетенции в отношении подведомственных им объектов осуществляют приблизительно такое же руководство и решают приблизительно те же задачи, что и федеральные структуры.

-Местные органы государства, к которым относятся отделы и управления соответствующих министерств и ведомств на местах участвуют в управлении подчиненных им объектов определенной административно-территориальной единицы в функциональном или межотраслевом плане.

-Органы местного самоуправления участвуют в государственном управлении только в пределах делегированных полномочий или в отношении государственных объектов переданных в оперативное управление.

Для обеспечения успешного комплексного развития экономики необходимо выполнение общеэкономических функций, определяя экономический курс, программы, решая основные вопросы собственности, бюджета, налогов и, безусловно, вопросы совершенствования организации управления.

Каждая отрасль экономики: промышленность (металлургия, химия, машиностроение, лесная, оборонная, легкая и др.), сельское хозяйство, транспорт, связь, финансы и кредит имеют свои функциональные особенности и специфические способы управления.

*В. 7. Управление социальной сферой

О.7. В современных условиях важное значение приобрели вопросы государственного регулирования социальных отношений. Социальная сфера многогранна, как и само общество. Она включает образование, науку, здравоохранение, культуру, физическую культуру, туризм и социальную защиту.

ГУ в социальной области осуществляется как высшими федеральными органами исполнительной власти, так и субъектами федерации, а также структурными территориальными подразделениями на межотраслевой и отраслевой основе.

Социальные вопросы находятся в поле деятельности Президента и Правительства, ими занимаются федеральные министерства и ведомства. Управление социальной сферой находиться в совместном ведении Федерации и ее субъектов, значительное место в этом вопросе отводиться органам местного самоуправления. Регулирование вопросов охраны здоровья граждан, регулирование вопросов труда и связанных с ним отношений (занятость и социальная защита населения, выплата социальных пособий по безработице и др.) отнесено к ведению Министерства здравоохранения и социальной защиты населения.

Охрана здоровья граждан заключается в принятии медицинских мер профилактики заболеваний, оказании медицинской помощи, поддержании оптимального состояния общественной гигиены и санитарии и многое другое.

Все сферы и отрасли государства и общества могут успешно функционировать и развиваться при условии обеспечения должного образовательного уровня населения. В системе образования действуют различные виды образовательных учреждений: общеобразовательные, начального профессионального образования, среднего специального образования, высшего профессионального образования.

Все большее значение для государства приобретает наука. ГУ наукой имеет два направления: фундаментальное и прикладное (отраслевое).

В социальную сферу входят вопросы межнациональных отношений и взаимоотношения федерации с ее субъектами. Это направление ГУ находиться в центре внимания всех органов государства.

Многие стороны духовной жизни общества включает культура. К этой сфере относятся многие конституционные нормы о свободе слова, печати, информации, научной и творческой деятельности, свободе преподавания. Защите памятников истории и культуры и др.

В сфере культуры государство призвано обеспечить условия для всестороннего духовного развития личности, обеспечить охрану общественной нравственности, принимать меры против псевдокультурных и антиобщественных проявлений и т.п. в печати, радио, на телевидении, в театре и т.п. Культура имеет материальное выражение - музеи, библиотеки, памятники истории, архивы, театры и т.п.

*В.8. Формирование государственной политики и ее реализация

О.8. Государственные структуры создаются для выполнения определенных задач, которые в той или иной степени связаны с разработкой и реализацией государственной политики. Можно сказать, что смысл существования государственного аппарата заключается в осуществлении намерений и воли политиков, воплощенных в ясную государственную политику в различных областях общественной жизни.

ГП - это целенаправленная деятельность органов ГВ по решению общественных проблем, достижению и реализации общезначимых целей развития общества или его отдельных сфер. Она является средством, позволяющим государству достичь определенных целей в конкретной области, используя правовые, экономические, административные методы воздействия, опираясь на ресурсы, которые имеются в его распоряжении. Политика должна быть открытой, конкурентной и ориентированной на результаты.

Общий план действий государственных органов для решения общественных проблем включает такие элементы, как разработка политической стратегии и целей, оценка затрат по альтернативным программам, их обсуждение, консультирование, выбор и принятие решения, мониторинг выполнения и т.д.

Основные цели ГП связаны с регулированием действий социальных групп, граждан и организаций, что включает:

-защиту граждан, их деятельности и принадлежащей им собственности

-обеспечение социальной активности

-создание условий для производства товаров и услуг, необходимых для населения.

Формирование и реализация ГП обычно имеют 4 этапа или, как иногда называют этот процесс, «политический цикл», состоящий из нескольких последовательных действий.

1 этап - определение общественных проблем и целей политики (инициирование политики)

2 этап - разработка и легитимация ГП (формирование политики)

3 этап - осуществление и мониторинг ГП (осуществление политики)

4 этап - оценка и регулирование ГП (оценка политики)

Если рассматривать данный процесс с точки зрения взаимосвязи общественных проблем и государства, то на первом этапе государство должно определить эти проблемы (проблемы для государства), на втором этапе - разработать стратегию и план их решения, а также законодательно закрепить (легитимировать) политику, на третьем этапе - осуществить мероприятия по решению этих проблем (государство для проблем), а на заключительном этапе - оценить результаты и наметить свои будущие действия (программа для государства).

Существуют различные модели разработки государственной политики.

В зависимости от того, кто играет главную роль в выдвижении целей и задач, разработке мероприятий и программ, можно выделить три модели.

Модель «сверху - вниз», когда решения принимаются на высших уровнях управления, а затем доводятся до нижних уровней и конкретных исполнителей, которые играют пассивную роль и выступают в роли простых исполнителей.

Модель «снизу-вверх», при которой формирование политики начинается с нижних структур ГУ, активно привлекаются общественные группы и организации, участвующие в разработке и осуществлении различных программ и проектов. На основании их предложений и с учетом их мнений разрабатывается целостная ГП.

«Смешанная» модель объединяет эти два подхода, когда существуют механизмы привлечения и разработки политики граждан и государственных служащих при сильном централизованном управлении.

Принципы ГП: надежность, прозрачность, подотчетность, адаптируемость, эффективность.

Можно выделить следующие виды ГП: экономическую, социальную, топливно-сырьевую, административную, экологическую, иностранную, военную, национальной безопасности, кадровую, демографическую, культурную, информационную, аграрную, правовую, научно-техническую и т.д.

Виды политики по отношениям среды участников и уровню конфликтности: распределительная, перераспределительная, регулирующая, административно-правовая, стратегическая, антикризисная.

Основные теоретические подходы к изучению ГП: институционализм, концепция политического процесса, теория групп, теория элиты, теория рационализма, теория игр, теория общественного выбора, теория скрытых систем.

Наиболее важные характеристики ГП:

-реагировать на изменения, происходящие в обществе и государстве

-иметь комплексный характер и рассматривать любую проблему во взаимосвязи с другими проблемами

-быть эффективной и результативной

-пользоваться доверием населения.

Уровни ГП:

-макроуровень в глобальных масштабах страны

-метауровень, относящийся к отдельным сферам и направлениям

-микроуровень, затрагивающий решение локальных проблем.

*В.9. Управление конфликтными ситуациями

О.9. Существуют несколько эффективных способов управления конфликтной ситуацией, Их можно разделить на две категории: структурные и межличностные.

Руководителям не следует считать причиной конфликтных ситуаций простое различие в характерах. Конечно, это различие может явиться причиной конфликта в каком-то конкретном случае, но оно - лишь один из факторов, которые могут вызвать конфликт. Руководитель должен начать с анализа фактических причин, а затем использовать соответствующую методику. Уменьшит возможность конфликта можно, применяя методики разрешения конфликта.

Существуют четыре структурных метода разрешения конфликта:

-разъяснение требований к работе - один из лучших методов управления, предотвращающих дисфункциональный конфликт, - разъяснение того, какие результаты ожидаются от каждого сотрудника и подразделения. Здесь должны быть упомянуты такие параметры как уровень результатов, который должен быть достигнуть, кто предоставляет и кто получает различную информацию, система полномочий и ответственности, а также четко определены политика, процедуры и правила. Причем, руководитель уясняет все эти вопросы не для себя, а с тем, чтобы его подчиненные хорошо поняли, чего ждут от них в каждой данной ситуации.

-координационные и интегральные механизмы - один из самых распространенных механизмов - цепь команд. Как еще давно отмечали Вебер и представители административной школы, установление иерархии полномочий упорядочивает взаимодействие людей, принятие решений и информационные потоки внутри организации. Если два или более подчиненных имеют разногласия по какому-то вопросу, конфликта можно избежать, обратившись к их общему начальнику, предлагая ему принять решение. Принцип единоначалия облегчает использование иерархии для управления конфликтной ситуацией, так как подчиненный прекрасно знает, чьим решениям он должен подчиняться.

В управлении конфликтной ситуацией очень полезны средства интеграции, такие как управленческая иерархия, использование служб, осуществляющих связь между функциями, межфункциональные группы, целевые группы и межотдельские совещания.

-общеорганизационные комплексные цели - эффективное осуществление этих целей требует совместных усилий двух или более сотрудников, групп или отделов. Идея, которая заложена в эти высшие цели - направить усилия всех участников на достижение общей цели.

Например, если три смены производственного отдела конфликтуют между собой, следует сформулировать цели для всего отдела, а не для каждой смены в отдельности. Аналогичным образом, установление четко сформулированных целей для всей организации в целом также будет способствовать тому, что руководители отделов будут принимать решения, благоприятствующие всей организации, а не только их собственной функциональной области. Компания старается уменьшить возможности конфликта, излагая общеорганизационные комплексные цели, чтобы добиться большей слаженности в деятельности всего персонала.

-структура системы вознаграждений - вознаграждения можно использовать как метод управления конфликтной ситуацией, оказывая влияние на поведение людей, чтобы избежать дисфункциональных последствий. Люди, которые вносят свой вклад в достижение общеорганизационных комплексных целей, помогают другим группам организации и стараются подойти к решению проблемы комплексно, должны вознаграждаться благодарностью, премией, признанием или повышением по службе. Не менее важно, чтобы система вознаграждений не поощряла неконструктивное поведение отдельных лиц или групп. Подводя итог, заметим, что систематическое скоординированное использование системы вознаграждений для поощрения тех, кто способствует осуществлению общеорганизационных целей, помогает людям понять, как им следует поступать в конфликтной ситуации, чтобы это соответствовало желаниям руководства.

*В.10. Опыт становления местного самоуправления в России

О.10. В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:

1. Середина 1980-х - начало 1990-х гг. - созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991) и Конституции (1993), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе.

2. С 1995 г. (принятие Федерального Закона от 28 августа 1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», далее Закон о местном самоуправлении 1995г.) - до 2000г. В этом периоде, возможно выделить три направления: а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие ФЗ от 25 сентября 1997г. №126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», от 8 января 1998г. №8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в РФ и т.п.); б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие местного нормотворчества.

С лета 2000г. (например, внесение поправок в ФЗ 28 августа 1995г. №154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего временит. Ключевым событием данного периода стало принятие нового ФЗ от 6 октября 2003г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (далее - Закон о местном самоуправлении 2003г.), разработанный по инициативе Президента РФ.

В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:

1) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция, ст.12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы ГВ вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, (выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст.75 Закона о местном самоуправлении 2003г.);

2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень - это городские и сельские поселения, верхний - муниципальный район);

3) четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводиться принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;

4) по Закону о местном самоуправлении 2003г. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст.24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.

Закон о местном самоуправлении 2003г. полностью вступил в силу 1 января 2006г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

*В.11. Сравнительный анализ зарубежного опыта становления местного самоуправления

О.11. В связи с проведением реформы местного самоуправления в РФ достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н.э. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели МС. Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т.п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей МС, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура ГУ состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель МС. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель МС В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое ГУ на местах. В мусульманских странах система МС основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы: сильный мер - слабый совет, сильный совет - слабый мер, комиссионная форма.

Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы МС. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мером) и напрямую подчиняется ему, а не совету.

Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов ГВ и органов МС во многом зависит от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т.п.

Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей МС.

1. усиление исполнительной власти МС за счет представительной системы.

2. возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы МС, несмотря на то, что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т.п.

3. изменение функций органов МС

4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и, кто за них не платить.

5. видоизменение территории МС: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.

6. активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере МС.

Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003г. №131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так в основу Закона о МС 2003г. была положена немецкая модель МС, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель МС и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях МС. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет - управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США,

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволить во многом смягчить трудности проведение муниципальной реформы в РФ.

*В.12. Конституционно-правовые основы местного самоуправления, его сущностные признаки

О.12. Статья 130

1. Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.

2. Местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления.

Статья 131

1. Местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

2. Изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий.

Статья 132

1. Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.

2. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству.

Статья 133

Местное самоуправление в Российской Федерации гарантируется правом на судебную защиту, на компенсацию дополнительных расходов возникших в результате решений, принятых органами государственной власти, запретом на ограничение прав местного самоуправления, установленных Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

*В.13. Взаимоотношения государственной и муниципальной власти, разграничение полномочий

О.13. Взаимодействие органов государственной власти и местного самоуправления подразумевает, что они как партнеры, по крайней мере, равны в отношении главного объекта управления, и оно осуществляется ради достижения общей цели - повышения уровня и качества жизни населения каждого муниципального образования и региона в целом.

Конституция России закрепила организационную обособленность местного самоуправления от органов государственной власти, но на практике эффективное управление во всех сферах жизни общества невозможно без четко отлаженного механизма их взаимодействия

Очевидным является тот факт, что вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут остаться без влияния государства.

На федеральном уровне в отношении местного самоуправления решаются две задачи - обеспечение гарантий местного самоуправления и выработка единой государственной политики в сфере местного самоуправления. Они решаются следующими способами:

во-первых, на федеральном уровне законодательно устанавливается общие принципы организации местного самоуправления;

во-вторых, федеральные органы государственной власти принимает программы государственной поддержки местного самоуправления;

в-третьих, для обеспечения федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации" принимаются ряд федеральных законов.

В становлении и развитии местного самоуправления большую роль играют органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Взаимодействие последних с органами местного самоуправления в значительной степени определяет эффективность осуществления региональной политики -- решения экономических, политических и социальных проблем развития муниципального образования и субъекта в целом. С другой стороны, такое взаимодействие обеспечивает результативность муниципальной политики, способствуя через решение вопросов местного значения реализации государственных задач: укрепление основ народовластия, создание условий для обеспечения жизненных интересов населения, проведение мероприятий по социальной защите населения, стабилизация политической системы, подготовка кадров для муниципальных органов.

Сегодня взаимодействие региональных органов государственной власти и органов местного самоуправления строится на основе других принципов:

* законности,

* сочетания интересов населения субъекта и соответствующего муниципального образования, учета исторических и местных традиций,

* самостоятельности органов местного самоуправления в пределах их полномочий,

* взаимного согласия органов государственной власти и органов местного самоуправления при выработке совместного решения;

* обеспеченности финансовыми и материальными ресурсами при реализации вопросов, требующих совместного решения,

* добровольности заключения договоров и соглашений;

* взаимной ответственности,

* гласности.

Содержание и характер полномочий региональной власти позволяет на их основе определить основные направления взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления:

1) правовое регулирование организации и деятельности местного самоуправления и контроль исполнения соответствующего законодательства;

2) разработка и принятие региональных программ развития местного самоуправления,

3) совершенствование разграничения компетенции государственных органов и органов местного самоуправления,

4) обеспечение финансово-экономической основы местного самоуправления,

5) содействие сохранению и развитию исторических и иных местных традиций,

6) защита прав граждан на осуществление местного самоуправления.

Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления субъекта осуществляется в следующих основных организационных формах:

во-первых, главными взаимодействующими структурами являются сами органы государственной власти и местного самоуправления;

во-вторых, для решения разовых совместных вопросов создаются совместные временные группы и комиссии;

в-третьих, для решения вопросов требующих постоянного взаимодействия создаются постоянные рабочие группы и комиссии;

в-четвертых, по вопросам, касающимся всех муниципальных образований данного региона, возможна совместная работа через ассоциации муниципальных образований, для чего им придается необходимый статус.

На некоторых территориях субъектов во взаимоотношениях органов государственной власти и местного самоуправления имеются две крайности, либо они существуют как бы параллельно, автономно, доводя эту автономность до абсурда, либо местное самоуправление подменяют государственным местным управлением, а это не лучшим образом влияет на существующую социально-экономическую ситуацию в регионе.

Решение существующих проблем взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также многих иных, требует четкого разграничения компетенции между органами субъектов Федерации и местным самоуправлением, определения вопросов совместного ведения и перечень полномочий, передаваемых друг другу на основе добровольно заключенного соглашения.

В России Конституция дает преимущества субъектам: законы, изданные субъектами Федерации в пределах их исключительной компетенции (остаточных полномочий), имеют верховенство по отношению к федеральному закону (при противоречиях действует закон субъекта Федерации, тогда как по отношению к двум другим сферам применяется принцип верховенства федерального права).

Конституция РФ определяет:

1. перечень вопросов ведения Российской Федерации (ст. 71 Конституции РФ), которые полномочны решать только федеральные органы государственной власти, обладая для этого соответствующими правами и обязанностями;

2. предметы совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (ст.72, ч. 1 Конституции РФ). Причем правовые акты последних должны соответствовать федеральным законам по этим вопросам. Иными словами, полномочия РФ и субъектов РФ тоже разграничены (по вопросам, не входящим в первую группу) федеральными законами уже в рамках предметов совместного ведения;

3. Конституция РФ закрепляет полноту власти субъектов федерации по вопросам, находящимся вне ведения РФ (т.е. первой группы предметов ведения) и вне пределов полномочий федерации по второй группе вопросов -- предметам совместного ведения. Таким образом, оставшейся компетенцией обладают субъекты федерации. Этот "остаток" федеральной Конституцией не ограничивается и не конкретизируется в полной мере.

Предметы ведения и полномочия органов Федерации, закрепленные в 18 пунктах ст. 71 Конституции РФ, можно условно разделить на несколько групп:

1) Вопросы государственного строительства;

2) Вопросы регулирования экономики и социального развития;

3) Вопросы внешней политики и внешнеэкономической деятельности;

4) Вопросы обороны и охраны границы;

5) Вопросы создания правоохранительных органов и правовой системы;

6) Вопросы метеорологии, статистической отчетности и др.;

7) Государственные награды и почетные звания Российской Федерации.

Исключительные полномочия федеральных органов затрагивают далеко не все сферы деятельности граждан и общественной жизни. Но именно в этих сферах проявляется суверенитет и территориальное верховенство Российской Федерации, ее назначение обеспечивать общие интересы многонационального населения страны. Под совместным ведением понимается отнесение определенных вопросов к компетенции в равной степени как Федерации, так и ее субъектов. По этим вопросам, следовательно, могут издаваться федеральные законы и законы субъектов Федерации, указы Президента РФ и акты президентов и глав администраций субъектов Федерации, постановления Правительства РФ и акты исполнительной власти субъектов Федерации. Вопросы совместного ведения не требуют жесткой централизации, а лишь регулирования в определенной части со стороны федеральных органов государственной власти. Но на практике это очень сложный вопрос.

Разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти осуществляется не только Конституцией, но и Федеративным договором (который посвящен именно этому) и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий. Эти договоры не должны противоречить Конституции РФ, а в случае их несоответствия ей, действуют конституционные нормы.

*В.14. Муниципальное образование как социально-экономическая система

О.14. Территориальная организация является одним из самых сложных вопросов реформирования системы местного самоуправления в современных условиях. От правильного решения данного вопроса зависит и степень реализации населением гарантированного Конституцией участия в осуществлении местного самоуправления, и функционирование определенной территории как единого социального и экономического сообщества.

Согласно ст. 131 Конституции местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

В Федеральном законе от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» для характеристики самоуправляемой территории был введен термин «муниципальное образование», в определении которого закреплялись его неотъемлемые признаки: общая территория; наличие муниципальной собственности; наличие местного бюджета; наличие выборных органов местного самоуправления.

Границы муниципальных образований могут не совпадать с границами административно-территориальных единиц субъекта РФ. Логика такого подхода состоит в том, что целевое назначение муниципальных образований и административно-территориальных единиц различно:

· деление территории субъекта РФ на муниципальные образования осуществляется в целях создания условий для решения вопросов местного значения, деление на административно-территориальные единицы предназначено для возможности более эффективного решения вопросов государственного значения;

· на территориях муниципальных образований размещаются органы местного самоуправления, на территориях административно-территориальных единиц - территориальные подразделения (структуры) органов государственной власти: ЗАГСы; военкоматы, суды, органы прокуратуры, налоговые и другие органы;

· административно-территориальная единица может не быть муниципальным образованием, например, административный район внутри крупного города;

· муниципальное образование (как правило, сельский населенный пункт) может не быть административно - территориальной единицей и не иметь на своей территории органов государственной власти.

Несовпадение границ административно-территориальных единиц субъектов РФ и границ муниципальных образований в целом является нежелательным явлением, поскольку создает дополнительные трудности для жителей при обращениях в органы государственной власти и в органы местного самоуправления, а также при взаимоотношениях между органами местного самоуправления и территориальными структурами органов государственной власти.

При установлении размеров территории и границ каждого конкретного муниципального образования необходимо учитывать две противоположные тенденции.

Первая тенденция - приближение местной власти к населению. Определяющим здесь является наличие местного сообщества, в интересах которого осуществляется местное самоуправление. Интересы местного сообщества диктуют следующие принципы территориальной организации местного самоуправления:

1. принцип эффективности самоорганизации, основанный на осознании населением общих интересов и участии в их реализации. Эффект самоорганизации снижается с увеличением размеров территории и удалением местной власти от населения;

2. принцип подконтрольности органов и должностных лиц местного самоуправления населению, который также требует максимально возможной ограниченности территории, предоставляющей населению возможность оперативно реагировать на действия местной власти;

3. принцип доступности органов местного самоуправления для жителей. Выполнение этого условия определяется развитостью транспортной инфраструктуры.

Вторая, противоположная тенденция состоит в укрупнении самоуправляемых единиц для обеспечения на территории муниципального образования необходимого экономического потенциала, развитой инженерной и социальной инфраструктуры. Это необходимо для эффективного решения вопросов местного значения и оказания услуг населению.

Наличие указанных противоположных тенденций предопределяет целесообразность формирования муниципальных образований разных типов, с разным кругом решаемых вопросов местного значения.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе - Закон о местном самоуправлении 2003 г.) органы государственной власти провели унификацию системы муниципальных образований. Указанный Закон существенно изменил принципы территориальной организации местного самоуправления, предусмотрев закрытый перечень типов муниципальных образований: городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ, внутригородская территория города федерального значения.

Сельское поселение - это один или несколько объединенных общей территорией сельских населенных пунктов (поселков, сел, станиц, деревень, хуторов, кишлаков, аулов и других сельских населенных пунктов), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Городское поселение - город или поселок, в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Муниципальный район - несколько поселений или территорий, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Городской округ - городское поселение, которое не входит в состав муниципального района и органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению установленных федеральным законом вопросов местного значения поселения и вопросов местного значения муниципального района, а также могут осуществлять отдельные государственные полномочия, передаваемые органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ.

Внутригородская территория города федерального значения - часть территории города федерального значения, в границах которой местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Таким образом, в России сформирована двухуровневая система местного самоуправления. При этом городские и сельские поселения, входящие в состав муниципальных районов, не находятся с ними в отношениях подчинения; компетенция между ними разграничивается в соответствии с перечнем решаемых вопросов местного значения, установленным для соответствующего типа муниципального образования.

Муниципальное образование представляет собой сложную социально-экономическую систему. Как и любая система, она состоит из подсистем, характеристики которых определяют ее цели, задачи и направления функционирования. Так, рассматривая систему местного самоуправления на примере города, можно выделить следующие главные подсистемы:

1. территория;

2. население;

3. градообразующая сфера (предприятия и организации, составляющие экономическую основу города, предопределяющие облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения, стиль жизни города);

4. градообслуживающая сфера (инженерная и транспортная инфраструктура: здания, сооружения, коммуникации; обеспечивает содержание жилищного фонда, предоставляет жилищные, коммунальные, транспортные, бытовые, торговые и другие услуги);

5. социальная инфраструктура (учреждения и организации, предоставляющие населению медицинские, образовательные, культурные, досуговые, физкультурно-спортивные услуги).

Будучи открытой системой, муниципальное образование имеет множественные и различные по характеру связи с внешней средой. Внешняя среда является для муниципального образования источником материальных ресурсов, энергии, информации.

Следует отметить, что муниципальные образования как сложные системы функционируют в настоящее время в России в условиях несформированности внутренней среды и нестабильности внешней.

В этой связи управление развитием муниципального образования требует, в первую очередь, точного и грамотного определения целей совместной деятельности субъектов муниципального управления - местной власти и населения. Целеполагание представляется наиболее важным и значимым элементом управления.

Первичное формирование целей и задач деятельности муниципального образования происходит при установлении статуса муниципального образования и определении его компетенции. Исходя из общественно-государственной природы местного самоуправления, выделяют два основных источника полномочий местной власти:

1. Государство. Оно возлагает основные обязанности по развитию муниципального образования на органы местного самоуправления посредством законодательного определения вопросов местного значения и полномочий в различных сферах (гл. 3 Закона о местном самоуправлении 2003 г., отраслевые федеральные законы и законы субъектов РФ).

2. Население. Оно возлагает дополнительные обязанности на органы местного самоуправления через уставы муниципальных образований, другие муниципальные правовые акты, посредством форм прямого волеизъявления.

На основании полученной совокупности обязанностей местной власти формируются рамки целеполагания, определяются сферы ответственности органов местного самоуправления перед государством и населением, уточняются приоритеты социально-экономического развития муниципального образования.

В настоящее время в России постепенно меняются роль и функции муниципальных образований, в особенности городских поселений, как сложных социально-экономических систем, что обусловлено несколькими обстоятельствами:

1. Существенно изменяются целевые ориентиры развития муниципальных образований. Если в недавнем прошлом в управлении городским хозяйством применялись в первую очередь принципы рационального территориального размещения производительных сил и ориентация на специализацию городов с обязательной доминантой в виде градообразующих предприятий, то с развитием публичной власти в соответствии с социальной направленностью ее деятельности важную роль стали играть гуманистические начала, предполагающие первоочередность создания в муниципальном образовании благоприятных условий для жизнедеятельности граждан, развития предпринимательства и формирования социальной инфраструктуры.