Анализ и оценка систем организации управления муниципальными образованиями в зарубежных странах
Особенности организации управления муниципальными образованиями (британская, американская модель). Сущность, цели, задачи и принципы местного самоуправления. Использование зарубежного опыта самоуправления на примере Хостинской администрации города Сочи.
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Функции местных органов в административно-управленческой сфере включают поддержание порядка полицией, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, организацию проведения выборов, регистрацию актов гражданского состояния, контроль за качеством товаров и руководство государственной службой, расследование преступлений и правонарушений, регулирование уличного движения, осуществление административно-полицейского контроля, а также функций полиции нравов.
Местные финансы. Одна из важнейших обязанностей местного управления - налогообложение и сбор налогов. Налоги на собственность - поимущественные налоги - являются основой налоговых систем в графствах, округах, тауншипах, муниципалитетах и других органах местного самоуправления. Эти налоги обеспечивают им до 80% всех налоговых поступлений. Поимущественными налогами облагается текущая рыночная стоимость недвижимого (земля, строения) и движимого (автомобили, оборудование, товарные запасы, скот, мебель) имущества как граждан (физических лиц), так предприятий и учреждений (юридических лиц). Ставки налога обычно устанавливаются в милсах - тысячных долях доллара с каждого доллара оценочной стоимости. Структура местных налогов с продажи аналогична структуре налогов, взимаемых на уровне штатов. Ставки налогов составляют обычно от 0,5 до 3% от оборота. Приблизительно 3% всех налоговых поступлений местных органов власти приходится на выборочные налоги с продаж, то есть специфические акцизы. Объектом обложения местного подоходного налога (также как при федеральном и штатном обложении) являются личные доходы - заработная плата, жалование, поощрительные выплаты, чаевые, а также чистые прибыли некорпорированного бизнеса. Не подлежат обложению доходы военнослужащих, пенсионные и страховые выплаты, дивиденды, проценты, рента, прибыли от реализации капитальных активов (рента облагается в случае, если она рассматривается как доход, полученный в результате деловой деятельности). Необлагаемый минимум не установлен за исключением некоторых городов. Определенное значение в местных доходах имеют промысловый налог и промысловые лицензии, лицензии на право вождения автомобилей, различные регистрационные сборы, а также доход от муниципальных предприятий. Общий объем местных налогов весьма различен для отдельных штатов. Так, например, штатные и местные налоги взимают в таких штатах, как Нью-Йорк, Массачусетс, Калифорния, соответственно, 18,5; 15,9; 14,9% личных доходов населения. А для Техаса, Оклахомы, Невады и Флориды эти показатели составляют 8,4; 8,7; 8,8 и 9,1% соответственно. Местные органы выполняют значительную роль в финансировании различных направлений хозяйственной деятельности. Так, основная доля расходов на предоставление гуманитарных и социальных услуг приходится на графства; на содержание различных объектов, предоставление традиционных услуг, а также строительство и реконструкцию - на муниципалитеты, на образование - на школьные округа. На местные органы возложены жилищное строительство, определение размеров арендной платы, реконструкция городов, строительство и эксплуатация дорог, гаваней, аэропортов, забота об использовании территории и охрана окружающей среды, стандарты освещения, вентиляции, противопожарной безопасности, санитарного устройства строящихся объектов и прочее [45, c.123].
2.3 Романская модель местного самоуправления: основные структурные элементы
Романская модель местного самоуправления принадлежит к романо-германской семье, в основе которой лежит римское право. В нее входят правовые системы стран континентальной Европы (Италия, Испания, Греция, Турция) и большинство бывших колоний этих стран. Основные принципы этой правовой семьи оказывали огромное влияние на российское право на разных этапах его развития и большинство стран мира. Она основана на сочетании прямого государственного управления на местах и местного самоуправления. Впервые данная система возникла во Франции. В рамках континентальной системы представительные органы создаются лишь в административно-территориальных единицах, признанных законодателями в качестве территориальных сообществ. В отдельных административных подразделениях, местные представительные органы могут вообще могут отсутствовать (например в округах и кантонах Франции) [9, c.96]. В соответствии с Законами о децентрализации Франции 1983 г. ни одно территориальное сообщество не может осуществлять опеку над другим, оказывая лишь финансовое влияние в строго ограниченных вопросах: регион на департамент и коммуну в сфере образования и культуры, департамент на коммуны в социальных вопросах, здравоохранении и так далее. Кроме того, смягчен административный контроль центра над местными представительными органами. Прямолинейная эффективность и логическая стройность французской системы способствовали ее распространению в ряде унитарных государств. Французская система представляется очень удобной для стран с недавним авторитарным прошлым, поскольку сочетает в себе классическую западную демократию с доминированием центральной администрации [22, c.67].В основе французской модели местного самоуправления лежат два базовых принципа:
- признание естественного и правомерного существования объединений жителей определенной территории с целью решения общих для них проблем;
- централизация государственного управления.
Первый принцип связан с некоторыми аспектами теории естественного права, второй - вытекает из идей Руссо и концепций общего интереса, представленного государством. В практике организации местного управления их общие черты проявляются следующим образом: четко выражена тенденция к унификации статуса местных сообществ и органов управления на всей национальной территории; существуют административно-территориальные единицы, где нет самоуправления; в созданных государством административно-территориальных единицах присутствует правительственный чиновник, контролирующий деятельность органов местного самоуправления; также присутствуют представители центральных министерств и ведомств;
Общие принципы организации местного самоуправления во Франции заложены в действующей Конституции 4 октября 1958 г.- раздел XII - о территориальных сообществах, где коммуны, департаменты и заморские территории объявляются территориальными сообществами (collectivites lerritorialcs) Республики. Территориальные сообщества являются юридическими лицами публичного права с возможностью формирования самостоятельного бюджета, отстаивания своих интересов в суде и так далее. Эти сообщества свободно управляются избранными советами на условиях, предусмотренных законом и предписывает существование в департаментах представителя правительства, отвечающего за национальные интересы, административный контроль и соблюдение законов [9,c.51].
Основы современного статуса местных органов власти регулируются, помимо Конституции, законодательными актами от 2002 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов; законом от 2003 г. о распределении компетенций между государством и коммунами, департаментами и регионами; законом от 1986 г. о выборах в региональный совет; законом от 1992 г. о статусе местных депутатов; законом от 1992 г. о территориальном управлении Республики. Законом от 2006 г. утвержден Кодекс территориальных сообществ (Code general des collectivites territoriales). Децентрализация является политикой центральной власти по передаче местным органам власти (органам самоуправления) ряда компетенций по обеспечению финансовых, правовых и организационных условий для их выполнения.
Уровнями местного самоуправления являются коммуны, департаменты и регионы. Коммуна. По данным на 2007 г., во Франции насчитывается 36 551 коммуна. Все коммуны обладают общим, единым статусом, структурой органов власти, механизмом выборов и назначений, компетенцией и другими. Закон предусматривает лишь несколько различий, обязательных для коммун Парижа, Марселя и Лиона с особым статусом [9, c.141]. В коммунах действуют разные избирательные системы в зависимости от численности населения, число членов муниципального совета (от 9 до 6). В каждой коммуне путем всеобщего прямого голосования, избирается муниципальный совет сроком на 6 лет, он избирает из своего состава мэра - главу исполнительной власти - и, по предложениям мэра, его заместителей. Мэр и заместители образуют муниципалитет - исполнительный орган коммуны, который решает вопросы, связанные с компетенциями коммун. Выборы проходят по мажоритарной системе [10, c.186]. К сферам компетенции Совета относятся: утверждение бюджета и финансового отчета мэра; создание муниципальных служб и их организация; управление имуществом коммуны; регулирование общественных работ, предпринимаемых коммуной; контракты, заключаемые коммуной; утверждение коммунального плана землепользования и другие.
Мэр обладает следующими полномочиями: регистрация актов гражданского состояния; функции представителя общей полиции; публикация государственных законов и постановлений; организация выборов; удостоверение подписей; составление списков военнообязанных и организация гражданской обороны; надзор за функционированием начальных школ; выдача разрешений на застройку и другие. Структура муниципальной администрации как правило соответствует основным компетенциям коммуны [23,c.112].
Департамент остается наиболее влиятельным уровнем местной власти. Во Франции 95 департаментов с единым статусом. На уровне департамента существует представительный орган - генеральный совет, а также президент генерального совета, являющийся главой исполнительной власти, и постоянная комиссия. Члены генерального совета избираются прямым всеобщим тайным голосованием сроком на 6 лет.
Во Франции 21 регион с общим для всех статусом (незначительные вариации предусмотрены для региона Иль-де-Франс, в котором находится Париж). Кроме того, остров Корсика является территориальным сообществом с особым статусом и существует 4 заморских региона (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа). В регионах них избираются Советы, в полномочия которых входят: принятие бюджета; назначение органов исполнительной власти региона; создание служб администрации региона; принятие программ развития, регионального плана и других документов. Помимо совета на региональном уровне существует еще один коллективный орган: экономический и социальный комитеты, в их составе 35% представляют предпринимателей и независимые профессии; не менее 35% представляют профсоюзы работающих по найму, не менее 25% представляют организации и объединения, участвующие в общественной жизни региона; не более 5% составляют личности, активно содействующие региональному развитию [38, c.119]. Экономический и социальный комитет обновляется полностью раз в 6 лет и является исключительно консультативным органом.
Территориальные сообщества с особым статусом - департаменты. Регион Корсика, Гийана, Мартиника, Гваделупа и Реюньон с выборной Ассамблеей по экономическому, социальному и культурному развитию, при которой действует совет по культуре, образованию и образу жизни, имеют консультативные полномочия. Местное самоуправление в коммунах Парижа, Лиона, Марселя. Три самых крупных коммуны Франции разделены на округа (arrondissements). В Париже 20 округов, в Марселе 16 и в Лионе 9. Выборы в муниципальный совет проводятся по округам; число членов муниципального совета - 163 - в Париже, 101 - в Марселе, 73 - в Лионе. Одновременно избираются советники округа. Совет округа состоит из советников округа и муниципальных советников, избранных на территории данного округа. Полномочия совета округа крайне малочисленны (преимущественно выражение мнений и пожеланий), но совету или его отдельным членам могут быть делегированы некоторые полномочия мэра коммуны или муниципального совета. На его территории действует единый выборный орган - Совет Парижа - объединяющий функции муниципального и генерального советов. Выборы в Совет Парижа проводятся раз в 6 лет. Мэр Парижа является одновременно президентом генерального совета. У Парижа два разных, взаимонезависимых бюджета - департамента и коммуны - принимаемые одной и той же ассамблеей, Советом Парижа.
Компетенции территориальных сообществ и средства их выполнения. Наряду с компетенциями, переданными государством в рамках децентрализации, местные органы власти продолжают подчиняться действию принципа общей компетенции. Ряд компетенций являются обязательными для выполнения, должны обязательно присутствовать в бюджете и отражаться в структуре административных служб местного сообщества. Некоторые компетенции могут быть законодательно признаны факультативными компетенциями местной власти (например, организация внеклассных мероприятий в школах, организация преподавания факультативных предметов, отдельные меры в области экономического развития, контакты с зарубежными местными органами власти и т.д.). При выполнении предписанных нормативным актом условий местное самоуправление может рассчитывать на организационную, информационную и финансовую поддержку государства в данной области.
Финансы местных органов власти. Местные органы власти имеют самостоятельные бюджеты. Бюджет на каждый год готовится главой исполнительной власти и утверждается, с дополнениями и изменениями. В течение финансового года, но до начала следующего принимается, как правило, дополнительный бюджет, выравнивающий возникающие несоответствия между первоначальным бюджетом и фактическими поступлениями и расходами. Реальная способность местных органов власти осуществлять свои компетенции определяется, помимо прочего, структурой и размерами бюджетных поступлений. Финансовые поступления в местные бюджеты состоят из следующих элементов [45, c.254]: прямые собственные местные налоги, сборы и косвенные налоги; налоги и сборы, переданные государством в связи с децентрализацией; трансферты и субсидии государства либо других территориальных сообществ; плата за услуги, доходы от экономической деятельности и собственности сообществ, займы.
Современная система основана на четырех основных прямых налогах поземельный налог с незастроенных участков; поземельный налог с застроенных участков (налог на строения); жилищный налог; налог на профессию. Поземельный налог с незастроенных участков уплачивается собственниками участков по состоянию на 1 января отчетного года. Базой налогообложения служат 50% кадастровой наемной стоимости строения. Жилищный налог должны отменить в 2008 г. Налог на профессию уплачивается всеми физическими и юридическими лицами, занимающимися ненаемной деятельностью с целью получения прибыли. Налог сборки мусора и транспортный налог. База обоих налогов идентична, ставка устанавливается отдельно муниципальным советом. Транспортный налог, доходы от которого используются для организации общественного транспорта, выплачивается предприятиями, на которых работает более 9 человек. Число косвенных налогов очень велико, но их доля в доходах крайне мала - налог на оснащение и оборудование. Взимается при строительстве и расширении зданий с ведущего строительство, исходя из стоимости зданий. Налоги на сделки по отчуждению имущества являются дополнительными к основным регистрационным сборам. Коммуны получают дополнительный налог при уплате государственных сборов, департаменты - при уплате государственных сборов, регионы - при уплате сборов департамента. Ставки определяются государством и департаменты могут лишь незначительно изменять их: в пределах 5% от установленной ставки. Государственные трансферты. Французское государство осуществляет значительное число трансфертов в пользу местных сообществ. Они составляют около трети доходной части местных бюджетов, в сообществах с незначительным фискальным потенциалом их объем может превышать 80% фактических поступлений в местный бюджет. Общая дотация децентрализации (dotation generale de decentralisation) предназначена для финансовой компенсации расходов, которые несут местные сообщества в связи с децентрализацией и передачей им компетенций. Ее адресатом являются все территориальные сообщества, а сумма индексируется каждый год [15, c.452]. Глобальная дотация функционирования (dotation globale de fonctionnement) также адресована всем сообществам; они вправе использовать эту дотацию по своему усмотрению в рамках своих компетенций. Основанием для исчисления суммы дотации являются такие показатели как численность населения, фискальный потенциал, протяженность дорожной сети и другие. Базовая дотация рассчитывается исходя из численности населения коммуны; дотация выравнивания опирается на расчет фискального потенциала коммуны; дотация компенсации, основан на численности школьников на территории коммуны, протяженность дорог, объем социального жилищного строительства и эксплуатации. Существует также значительное число трансфертов, предназначенных как всем сообществам, так и их отдельным группам: дотация на оборудование; возврат суммы НДС, уплаченного в рамках ивестиционных проектов; специфические (целевые) субвенции; дотация городской солидарности; дотация сельскохозяйственного развития и т.д. Однако общая (25% всех трансфертов) и глобальная (40 %) дотации формируют основной объем трансфертов (21%) [ 20, c.353].
Прямое государственное управление и контроль за деятельностью органов самоуправления осуществляется в двух сферах: соблюдение законности, бюджетный и финансовый контроль. Контроль за законностью является постоянным: представительные и исполнительные органы местных сообществ обязаны передавать копии принятых ими нормативных актов в префектуру в четырехдневный срок. Рассмотрим некоторые полномочия префекта как органа прямого государственного управления. Политические функции: представляет государство во всех официальных мероприятиях департамента, информирует государства о местных событиях, а управляемых - о правительственной политике. Юридические функции: подписывает в департаменте все контракты от имени государства с юридическими лицами, представляет государство в судебных органах. Полицейские функции: принимает меры по поддержанию нормального порядка, безопасности; контролирует деятельность полиции в отношении получения разрешения на проведение охоты, рыбной ловли, спортивных игр, также принятие необходимых мер в отношении психически больных и иностранцев. Обеспечивает управление государственными службами департамента, наделен всеми полномочиями от имени государства по принятию соответствующих решений,представляет государство в регионе, заключает от имени государства все соглашения с регионом как территориальным сообществом, обеспечивает административный контроль за нормативными актами региона готовит план социально-экономического развития региона, следит за выполнением национального плана и его сочетанием с региональным планом, составляет ежегодный отчетный доклад главе правительства, распределяет государственные инвестиции в региональном департаментом масштабах[10, c.245].
Территория каждого департамента Франции разделена на несколько (от двух до пяти) административных единиц - округов. В настоящее время в стране насчитывается 329 административных округов, возглавляемых назначаемыми супрефектами без собственных полномочий, они помогают префекту департамента. Каждый округ объединяет несколько кантонов. Кантон также (как и округ) не является территориальным сообществом.
Наряду с общим контролем законности, осуществляемым префектом, на местное самоуправление распространяется специализированный финансовый контроль, который осуществляется региональными счетными палатами, которые контролируют финансовую правомерность и законность всех финансовых операций местных сообществ, осуществляют общий контроль хозяйственного управления (рациональность, целевое использование кредитов и субвенций и другие.
Аналогичной французской является итальянская система местного управления. Территория Итальянской Республики разделена на 20 регионов (regioni), пять из которых имею особый статус (statuto speciale), а остальным - обычный статус (Регион с особым статусом Трентино-Альто-Адидже разделен на две автономные провинции, каждая из которых обладает всеми правами региона с особым статусом. Низшим уровнем местного управления являются коммуны (comuni). Все провинции и коммуны обладают единым унифицированным статусом, в них существуют органы самоуправления, представленные советом, джунтой (giunta) - коллегиальным исполнительным органом, избираемым из состава совета, - и главой исполнительной власти. В коммунах глава исполнительной власти - синдик (sindaco); избирается путем прямых всеобщих выборов и является одновременно председателем коммунального совета и джунты. Провинцию возглавляет президент провинции, избираемый всенародно и являющийся руководителем исполнительной власти. Наряду с эти провинциальный совет избирает своего председателя. Как и во Франции, комиссар региона осуществляет контроль за деятельностью органов самоуправления и руководит отраслевыми службами государства на территории провинции и региона [22, c.58] .
2.4 Германская и скандинавская модели местного самоуправления
Германская и скандинавская модели, основанные на романо-германских правовых принципах, все же стоят особняком и формируют своеобразный мост, по которому осуществляется переход от романской к англосаксонской макросистеме. Для стран этой смешанной макросистемы характерна большая самостоятельность органов местного самоуправления в оперативных вопросах, и одновременно крайне незначительные правовые гарантии, что позволяет сблизить их с англосаксонской системой. Однако, в отличие от британской модели, местная власть в этих странах значительно больше интегрирована в государственный механизм, где государство уменьшает полномочия своих органов на местах в пользу самоуправления. Однако внутри существуют значительные различия между моделями [31 c.369].
Так, Основной закон Германия гарантирует существование местного самоуправления (общин) и основные права органов местной власти. Деятельность органов местного управления регулируется Конституциями, Положениями о местном управлении и отдельными законами земель. Органы местного самоуправления представляют собой единую вертикаль, в рамках которой осуществляется управленческая деятельность. Общины являются на своей территории исключительными обладателями всех полномочий местного публичного управления, осуществляемого на основе собственной ответственности.
Рассмотрим характерные для Германии модели местного самоуправления - общины, магистратуры, бургомистерские, модель района, города-района, система комитета, директората, ландрат и другие [7, c.18-21]. Общины (Gcmcindcn) являются базовой единицей местного самоуправления, формируются путем прямых, равных и всеобщих выборов [7. c.43]. Модель магистрата (Magistratsverfassiing ) традиционно используется в городских поселениях. Модель бургомистра (Bugermeisterverfassung) как организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна и воспроизводит институциональную организацию французских коммун. Южногерманская бургомистерская модель местного самоуправления характерна для Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберга и в большинства земель бывшей ГДР. Как правило, применяется мажоритарная система выборов Модель район, город-район, (Kreis или Landkreis) традиционно рассматриваются в немецком праве и управлении как объединения общин. Сущность района как органа самоуправления - в его триединстве: это одновременно местное самоуправляющееся сообщество, союз составляющих его общин и совокупность территориальных служб земли. Система местного самоуправления в виде комитета действует в землях Гессен и Шлезвиг - Гольштейн. Районное собрание формирует коллегиальный исполнительный орган. Система ландрата - земли Рейнланд - Пфальц и Саар. Ландрат как модель местного самоуправления характерна для южногерманской части - Баварии и восточных земель. Система директора как модель местного самоуправления характерна для Нижней Саксонии, Северной Рейн-Вестфалии. Три территориальных образования - агломерации Бремена, Гамбурга и Берлина - имеют одновременно статус общин и земель (т.е., субъектов федерации), концентрируя па одном уровне управления полномочия всех трех типов сообществ. Компетенции и средства их выполнения. В зависимости от уровня правового регулирования выделяют три уровня полномочий самоуправляющихся сообществ: собственные полномочия, опирающиеся на принцип общей компетенции; обязательные полномочия, выполнение которых предписано законом; делегированные полномочия. И обязательные, и необязательные полномочия являются собственными: органы самоуправления обладают исключительным правом их реализации, равно как и ответственностью за их выполнение. Однако различия между обязательными и факультативными полномочиями очень существенны: список обязательных полномочий содержится в Конституциях и иных нормативных актах земель и их неисполнение или ненадлежащее исполнение влечет за собой судебную и административную ответственность. Местные финансы формируются за счет классических источников: налоги и сборы, государственные трансферты, доходы от экономической деятельности и плата за оказанные услуги, займы [45, c.112]. Собственные налоги общин складываются из двух основных составляющих: поземельный налог и промысловый налог (налог на предпринимательскую деятельность и частную практику). Налоги и сборы на потребление - налог на спектакли, сбор за право розлива спиртных напитков, сбор с владельцев собак и лошадей, лицензионный сбор за рыбную ловлю, целевой налог для содержания пожарной охраны, сбор за второе жилище, налог на моторные лодки и катера и другие [45, c.132]. Районы не имеют исключительных собственных налогов. В немецкой системе публичного управления - и, в частности, местного управления - особую роль играет понятие финансового выравнивания. Суть выравнивания заключается в перемещении финансовых средств между разными территориальными сообществами (включая земли и федерацию) с целью более равномерного распределения средств между сообществами, при этом стирается грань между государственными трансфертами и налоговыми поступлениями. Процедуры выравнивания включают в себя следующие перемещения средств: общины перечисляют в земельный и федеральный фонды выравнивания, в равных пропорциях часть некоторых налогов (до 15%); земли, используя фонд выравнивания, направляют в общины и районы общие дотации (3/4 трансфертов), либо целевые субвенции (1/4 трансфертов). Организация выполнения компетенций. В Германии традиционно развито сотрудничество между общинами, направленное на более эффективную реализацию компетенций. Существует несколько форм сотрудничества. Рабочие сообщества (kommunale Arbeitsgemeinschaft) не имеют статуса юридического лица, могут формироваться каких-либо ограничений, не имеет полномочий и финансов. Публично-правовое соглашение (offenllich-rechtlicher Vertrag) опирается на договор, заключенный между несколькими общинами. В рамках договора часть полномочий может быть делегирована одной из общин другими, с передачей соответствующего финансирования. Эта форма сотрудничества применяется в основном между городом и окружающими его сельскими общинами, либо при наличии общины, обладающей специфическими ресурсами. Объединение общин (Zwerkverband) формируется на основе закона земли и может быть как добровольным, так и обязательным. Сообщество общин (Verwaltungsgemeindschaft, Samtgemeinde, Amter, Verbandsgemeinde - в разных землях) является наиболее распространенной формой сотрудничества между небольшими общинами [7, c.59]. Прямое государственное управление и контроль осуществляются на нескольких уровнях. Контроль за законностью принимаемых местными органами самоуправления решений осуществляется государственной администрацией общей компетенции вышестоящего уровня. Финансовый контроль за деятельностью органов самоуправления делится на два вида: внутренний и внешний. Внутренний контроль за регулярностью и законностью финансовых операций осуществляет ревизионное управление местного сообщества. Внешний финансовый контроль осуществляется управлением контроля за законностью.
Местное самоуправление Австрии, Бельгии и Нидерландов также относится к модели местного самоуправления германской правовой семьи очень близко по структуре и основным принципам организации к системе местных органов власти в Германии. Особенностью австрийской национальной системы является большая централизация управления - как за счет активного и непосредственного вмешательства федерального правительства в регулирование вопросов местного управления, так и за счет значительной централизации управления на уровне провинций (субъектов федерации). Местное управление в провинциях гораздо более унифицировано, чем в Германии. Федеральная Конституция регулирует обязательность существования органов местного самоуправления, структуру, их полномочия и формы контроля за их деятельностью. В Австрии существует лишь один законодательно признанный уровень местного самоуправления, формируемый общинами (Orstgemeinden). Низшим уровнем территориальной организации в Бельгии, например, представлен весь спектр органов местного управления. Полномочия и их выполнение. Особенностью распределения полномочий между разными уровнями управления в Дании, например, является следующий парадокс: в законе о местном управлении отсутствует перечень дел местного значения и, шире, компетенций органов местного самоуправления. Это делает очень условными правовые гарантии местного самоуправления, но обеспечивает гибкость регулирования. Другая особенность, характерная для всех стран скандинавской системы - управление максимально децентрализовано с точки зрения исполнительской сферы деятельности деятельности. Фактически у государства нет исполнительских полномочии и оперативного управления в области здравоохранения, социального обеспечения, образования, регулирования занятости, экологической политики и других. Действует многоуровневая система финансового выравнивания, среди критериев перераспределения ресурсов - фискальный потенциал, доля в общем населении специальных категорий лиц, (пенсионеров, молодежи, школьников и т.д.), доля в населении коммуны иммигрантов и так далее.
Таким образом, в современном мире, в западных демократических государствах сегодня функционирует несколько макросистем местного управления: британская, романская, американская, германская и скандинавская, кроме того, в качестве самостоятельных моделей (систем) можно рассматривать местное самоуправление в Японии, Китае, Индии, в Африке, в странах Восточной Европы другие. Некоторые ученые полагают, что в рамках макросистем существует около 200 национальных моделей (систем) местного самоуправления. Безусловно, мировой опыт развития и совершенствования местного самоуправления непременно должен и может быть использован в России.
3. ПЕРПЕКТИВЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЕ ЗАРУБЕЖНОГО ОПЫТА
3.1 Направления и факторы развития и совершенствования местного самоуправления
Возрастание динамики социально-экономического развития, перемены политики, экономики, информатики, техники, науки, глобализация и интернационализация процессов во всех сферах ведут к взаимовлиянию и обогащению теории и практики развития местного самоуправления в различных странах. Направлениями совершенствования местного самоуправления являются организация муниципальной службы, структурные элементы, формы демократии, технологии работы, правовое обеспечение, содержание, состав и формирование муниципальной собственности, административные и управленческие проблемы, формы и методы контроля местного самоуправления, приспособление к меняющимся условиям различны и многие другие, важно чтобы они происходили в направлении развития демократических институтов самоуправления.
Исходя из зарубежного опыта направлениями и факторами развития местного самоуправления, на наш взгляд, должны стать, изменения происходящие внутри самих систем: новые структуры, новые технологии управления, новая структурная организация, а также преобразования, связанные с инновационным, технологическим обеспечением управления местного самоуправления, сочетание модернизации и конструктивного консерватизма, позитивное государственное воздействие на процессы социально-экономических, административных, организационных отношений в обществе, тактика эволюционного развития общественных отношений.
Темпы и масштаб, процесс преобразований изменений должны носить комплексный характер - в структуре институтов местного самоуправления, органах управления, структуре и содержании правовых норм, коммуникационных связях, в структуре интересов, ценностей, предпочтений зависят от конкретной ситуации. Обнаружение, идентификацию существующих проблем есть реактивная форма совершенствования, активная же - ориентирована на выработку определенной стратегии.
Так, исполнительная власть в соответствии с Конституцией Российской Федерации организуется и осуществляется на началах федерализма. Разделение полномочий между РФ и субъектами определено в статьях 71-73 Конституции РФ, которая определяет два уровня юрисдикции: ведение Российской Федерации; совместное ведение Российской Федерации и ее субъектов [27, c. 21].
Несмотря на то, что де-юре в Конституции предусмотрено разделение полномочий, де-факто в этой области остается немало неопределенностей и нерешенных проблем. С момента провозглашения суверенитета в 1990 году, степень автономии субъектов Российской Федерации остается спорным вопросом. Российская система государственной власти имеет три типа структуры.
Первый - это федеральная структура, второй - система правительств субъектов федерации, третий - система местного самоуправления. Но, например, статус самоуправления районов до конца не ясен. В Ленинградской области, например, районы до не давнего времени имели только глав администраций (назначаемых, а не выборных) и не имели представительных органов, в Амурской области районы имеют только административные органы и могут избирать представительный орган самоуправления, если пожелают [20, c.116].
Таким образом, к органам местного самоуправления в РФ нужно отнести те органы управления, которые находятся в иерархической структуре управления ниже уровня субъектов федерации Соответственно, государственная власть делится на федеральную и региональную. А местное самоуправление относится к муниципальной. Местное самоуправление - в идеале самоорганизация самих жителей, но только в идеале. Конкретная структура и форма местного самоуправления (например, прямая или представительная демократия) определяются местной общиной. Представительные органы существенно отличаются друг от друга по типу организации. Далеко не всюду имеются выборные органы. Так, например, в Удмуртской республике, Республике Марий Эл и в Калининградской области только города и районы (в отличие от сел и сельсоветов) имеют представительные органы в точном смысле слова; в Рязанской области эти органы представлены в городах и селах, но отсутствуют в районах и сельсоветах; в Адыгейской Республике сельские районы имеют органы самоуправления, а районы и города имеют только подразделения государственной администрации, подотчетные администрации более высокого уровня.
Поскольку система местного самоуправления еще не получила полного развития, то органы местного самоуправления, фактически, действуют как звенья исполнительской цепочки [1, c.73]. Органы местного самоуправления наделяются правосубъектностью, в том числе административной, с тем, чтобы облегчить становление и развитие, которое находится фактически на начальной стадии. Однако, детальное регламентирование местного самоуправления несовместимо с его природой и целями. При этом статус представительных органов местного самоуправления относится к сфере Конституционного права, а административным правом устанавливается статус органов местного самоуправления, осуществляющих функции управленческого характера. Орган исполнительной власти - это политическое учреждение, созданное для участия в осуществлении функций этой власти и наделенное в этих целях полномочиями государственно-властного характера, относится к государственным органам и в этом своем качестве отличается от органов исполнительной власти местного самоуправления. Государство признает местное самоуправление в качестве самостоятельного уровня, самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти. Ст. 12 Конституции РФ закрепляет положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Вместе с тем система местного самоуправления - это не государство в государстве: она интегрирована в общую систему управления делами общества и государства, занимает в ней особое место, обладая самостоятельностью. Поэтому можно говорить лишь об известных пределах независимости органов местного самоуправления в решении местных дел - тех пределах, которые устанавливает Конституция РФ и федеральное законодательство. Развернутое же правовое регулирование деятельности муниципальных образований входит в компетенцию субъектов федерации (ст.73 Конституции РФ). Весомая роль в регулировании местного самоуправления принадлежит уставам муниципальных образований. Норма ст. 131 Конституции РФ, гласит, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, то есть через институт местного референдума. Направления совершенствования предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления. Предметы ведения местного самоуправления - закрепляемые нормами муниципального права определяют области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция регулируется федеральными законами и законами субъектов РФ. ФЗ №131 определяет предметы ведения местного самоуправления в целом, указывая вопросы местного значения, которые находятся в ведении муниципального образования. Предметы ведения конкретных органов местного самоуправления закрепляются также в уставах муниципальных образований, определяют статус органов местного самоуправления (положениях, регламентах и т. д.) Полномочия местного самоуправления - это закрепляемые нормами муниципального права за населением, органами местного самоуправления права и обязанности, для осуществления задач и функций местного самоуправления на территории муниципального образования определяют пределы самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью и делятся на две группы: собственные полномочия местного самоуправления, то есть полномочия, которые признает за муниципальным образованием государство. Наделение органов местного самоуправления отдельными полномочиями осуществляется федеральным законами, законами субъектов РФ с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Федеральный контроль за деятельностью органов местного самоуправления осуществляется Представителем Президента. Направления правового регулирования местного самоуправления.
Важным шагом в формировании правовых основ местного самоуправления стал ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». По мнению специалистов, он изначально был декларативен, не содержал принципов распределения полномочий, механизм реализации, не был обеспечен ресурсами.
Принятые законы «О финансовых основах местного самоуправления", "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» и «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации», ратификация Европейской хартии местного самоуправления позволили детально обозначить, присущие органам местного самоуправления полномочия и порядок деятельности, тем самым нарушая принципы федерализма, закрепленные в Конституции России, и вторгаясь в сферу исключительной компетенции региональных и муниципальных органов власти. В результате 131 закон стал рекордсменом по количеству поправок.
При дальнейшем реформировании системы местного и, в частности, городского самоуправления предполагается увеличить количество делегируемых полномочий при сохранении основополагающего принципа обособленности местных органов власти от государственных. При этом видится целесообразным выделение в предмете ведения самостоятельных полномочий муниципального образования, носящих обязательный характер, как это имеет место в европейских странах, в частности используя опыта зарубежных стран, особенно Германии (раздел 2.3 работы). Показательно, что в Германии собственные обязательные и делегированные полномочия составляют 80-90 процентов от общего объема полномочий. Более того, в целях укрепления и сохранения территориальной целостности России как федерации в настоящее время существует объективная необходимость выведения органов самоуправления из-под диктата органов государственной власти.
Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчеркивает самостоятельность городских органов власти с опорой на муниципальную собственность, местный бюджет, право устанавливать местные налоги и сборы, а также на закрепленный принцип выборности органов власти и управления города, кроме того, статья 4 закона «Об общих принципах местного самоуправления в РФ» определяет полномочия государства по отношению к местному самоуправлению.
Использование опыта зарубежных стран позволяет говорить о том, что российская система местного самоуправления, несмотря на общую близость с континентальной системой права, имеет больше черт схожих все-таки с англосаксонской системой, предоставляя муниципалитетам большую самостоятельность и независимость от государственной власти.
Роль государства, аналогично положению в Великобритании, сводится к установлению общих принципов и норм путем принятия и изменения федеральных законов и обеспечению соответствующих гарантий и законности. Тем не менее, в отличие от Великобритании, принцип позитивного регулирования в России был заменен на принцип «что не запрещено, то разрешено», свойственный большинству российских институтов. Таким образом, можно было говорить о существовании в России комбинированной системы местного самоуправления с преобладанием англосаксонского подхода к самостоятельности и независимости муниципальных образований и их органов, следовательно, наиболее интересен опыт именно этих стран.
С 2006 года вступил в силу 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», пятая статья которого предписывает муниципалитетам действовать строго в рамках Конституции, конституционных федеральных законов, законов субъектов Федерации, актов правительства и других нормативных актов.
Огромное количество статей закона составляют процессуально-процедурные нормы. Они регулируют выборы муниципальных органов, порядок отзыва депутатов, проведение собрании, конференций, сходов граждан и референдума - всего около 12 различных форм непосредственного саморегулирования в рамках федерального или регионального законодательства, тогда как фундаментальной проблемой является экономическая сторона вопроса.
Согласно закону, экономическую основу местного самоуправления составляют имущество, средства местных бюджетов, другие имущественные права муниципальных образований. Но центр же, регулируя и перераспределяя национальный доход, изначально сосредотачивает в своих руках наиболее важные налоговые источники.
В современном мире действует множество моделей местного самоуправления, но основными являются два направления: «автономное самоуправление» и «наблюдаемое самоуправление» и, таким образом, Россия предпочла вторую модель, согласно которой закон и государство осуществляют жесточайший контроль над самоуправлением.
3.2 Использование зарубежного опыта организации самоуправления (на примере Хостинской районной администрации города Сочи)
Использование зарубежного опыта организации управления муниципальными образованиями рассмотрим на примере Хостинской районной администрации города Сочи. Областью применения зарубежного опыта управления, на наш взгляд, могут быть - организация муниципальной службы, управление, технологии работы, правовое и информационное обеспечение, информатизация, коммуникации, выработка стратегии и другие.
Хостинский район это монофункциональное муниципальное образование, хозяйственная жизнь которого определяется градообразующими предприятиями санаторно-курортной сферы, туризма и отдыха и включает в своем составе 25 администраций сельских округов и поселков. На территории района проживает около 93 тысяч населения, в том числе численность экономически активного населения составляет 41% от общей численности населения района. В районе живут представители 67 национальностей, 48% трудоспособного населения трудятся в санаторно-курортной сфере, 39% в сельском хозяйстве и строительстве, в транспорте, связи, торговле, услугах, образовании и культуре - 13%.
Администрацию района возглавляет Глава администрации района, назначаемый Главой города Сочи, по согласованию с Городским Собранием города и осуществляет свои полномочия на основе трудового договора, является должностным лицом местного самоуправления и подотчетен главе администрации города Сочи, одновременно является заместителем главы администрации города Сочи, представляет интересы района в органах государственной власти, судах, других организациях.
Основной задачей администрации района является обеспечение исполнения решений органов местного самоуправления и иных полномочий, определённых компетенцией и правовыми актами Городского Собрания и главы города Сочи. Штатная численность сотрудников аппарата администрации составляет 59 человек. Структура аппарата имеет типовой характер - глава администрации района, заместители Главы администрации района по экономике, по социальной политике, главный архитектор района, начальники отдела курортного дела и туризма, отдела ЖКХ, по организационно-аналитической работе, общего отдела, правового отдела, секретарь административной комиссии, начальник отдела культуры, начальник отдела учета и отчетности, секретарь комиссии по делам несовершеннолетних, начальник отдела потребительского рынка и услуг, председатель комитета по делам молодежи, председатель комитета по физической культуре и спорту, специалисты разных категорий.
Полномочия администрации района. В соответствии с п.3 статьи 15 Закона Российской Федерации о местном самоуправлении в исключительном ведении представительных органов находятся: принятие общеобязательных правил по предметам ведения района, предусмотренных Уставом; утверждение бюджета района и отчета о его исполнении; принятие планов и программ развития района, утверждение отчетов об их исполнении; установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью, переданной в ведение района; контроль за деятельностью должностных лиц, предусмотренных уставом района; внесение дополнений и изменений в устав района; передача отдельных полномочий органам территориального общественного самоуправления и другие.
В области управления муниципальной собственностью, взаимоотношений с организациями администрация района участвует в формировании и реализации муниципального заказа по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг, связанных с решением вопросов местного значения и осуществлением отдельных государственных полномочий, обеспечиваемых за счет средств бюджета города, содействие развитию предпринимательства, привлечение инвестиций в экономику района, содержание и эксплуатация муниципального имущества переданного администрации района в оперативное управление, осуществляет контроль за соответствием действующих строительных площадок установленным правилам, участвует в текущем и перспективном планировании строительства, реконструкции и ремонта объектов социальной сферы, в работе рабочей и государственной комиссии по приемке в эксплуатацию зданий и сооружений. Особое внимание администрация района уделяет разработке и реализации адресных инвестиционных программ по объектам инженерной и социальной инфраструктуры. В области связи и транспорта подготавливает предложения по улучшению организации движения транспорта. В пределах своей компетенции заключает с организациями, не находящимися в муниципальной собственности, договоры о сотрудничестве в экономическом и социальном развитии района. В области использования земли и охраны окружающей природной среды администрация района формирует предложения по предоставлению земельных участков, организует формирование и учёт муниципальных ресурсов в пределах своих полномочий, проведение санитарно-эпидемиологических мероприятий, принимает меры по обеспечению безопасности населения, принимает меры по пресечению нарушения законодательство о природопользовании в районе. В области жилищного, жилищно-коммунального обслуживания, предоставления услуг торговли, общественного питания и бытовых услуг администрация района осуществляет учёт муниципального жилищного фонда и организует его содержание, контроль за использованием, качеством ремонта и сохранностью жилищного фонда, соответствием жилых помещений данного фонда санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства, утверждает планы их капитального ремонта. Важнейшим вопросом деятельности администрации района является участие в организации электроснабжения, теплоснабжения, газоснабжения, и водоснабжения, водоотведения, снабжения населения топливом, организации работ по сбору и вывозу бытовых отходов, организация работ по благоустройству, озеленению территории района и освещению района. В области социальной политики: решает вопросы опеки, попечительства. Обеспечивает устройство детей сирот и детей, оставшихся без попечения родителей в детские дома, содействует разработке и реализации молодёжной политики, разрабатывает предложения по занятости населения района, повышению уровня и качества жизни граждан, безопасности труда и другие. Анализирует состояние демографических процессов на территории района, осуществляет прогнозные оценки на кратко- и долгосрочную перспективу по обеспечению трудовыми ресурсами в районе. Проводит мониторинг в социально-трудовой сфере по основным показателям уровня жизни населения, условий и охраны труда, развития трудовых отношений, подготавливает по этим вопросам предложения в администрацию города. В области образования, культурного обслуживания населения: оказывает содействие в развитии сети учреждений образования, осуществляет координацию по обеспечению деятельности образовательных учреждений, дополнительного образования и общедоступного бесплатного дошкольного и школьного образования на территории района, организует отдых детей в каникулярное время, принимает участие в обеспечении содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных учреждений на территории района, создает условия для организации досуга и обеспечения жителей района услугами организаций культуры, организации библиотечного обслуживания населения района и другие. В области обеспечения законности, правопорядка, охраны прав и свобод граждан: осуществляет организационное и материально-техническое обеспечение подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, содействует органам территориального общественного самоуправления в их деятельности. Организует и осуществляет мероприятия по гражданской обороне, защите населения и территории района от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, включая поддержку в состоянии постоянной готовности к использованию систем оповещения населения об опасности, объектов гражданской обороны, создание в целях гражданскойоборонызапасовматериальных, технических, продовольственных, медицинских и иных средств, обеспечивает первичные меры пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, по профилактике безнадзорности, правонарушений среди несовершеннолетних, охране их прав, координации усилий всех заинтересованных органов, служб и общественных формирований районов
Подобные документы
Определение понятия муниципального управления и его роли в кадровой работе с муниципальными служащими. Характеристика форм, методов и правового обеспечения местного самоуправления в сфере управления персоналом. Технологии и оценка кадровой ситуации.
курсовая работа [51,3 K], добавлен 06.07.2017
Задачи органов местного самоуправления по организации жилищного самоуправления, анализ законодательства в данной области. Нормативное и организационное обеспечение жилищного самоуправления, участие институтов гражданского общества, существующие проблемы.
курсовая работа [41,2 K], добавлен 11.04.2015
Характеристика администрации Сущевского сельского поселения Костромской области. Правовые основы организации местного самоуправления. Взаимоотношения органов местного самоуправления с органами государственной власти. Управление персоналом администрации.
отчет по практике [82,1 K], добавлен 09.07.2009
Теоретическое исследование систем городского управления за рубежом, процесса их формирования и развития. Обзор основных моделей местного самоуправления. Анализ общих принципов городского управления и распределения компетенций и средств их выполнения.
курсовая работа [59,0 K], добавлен 18.07.2014
Анализ местного самоуправления, определение его места и роли в системе публичного управления. Основные проблемы в сфере взаимодействия органов местного самоуправления. Особенности взаимодействия органов власти в муниципальном образовании г. Сургут.
дипломная работа [100,9 K], добавлен 22.08.2011
Принципы построения организационных структур, факторы, влияющие на их формирование. Предмет полномочия муниципального управления органа местного самоуправления на примере администрации муниципального района (Ермекеевский район Республики Башкортостан).
курсовая работа [560,0 K], добавлен 23.10.2013
Конституционные основы местного самоуправления, отражение принципов и методов данной деятельности в законодательных актах государства. Понятие и сущность местного самоуправления. Особенности управления муниципальным образованием в современной России.
реферат [24,4 K], добавлен 26.08.2015
Сущность местного самоуправления и его задачи в развитии пассажирского транспорта. Структура управления транспортными услугами для населения. Социально-экономические условия управления производственной деятельностью в сфере транспортных услуг населению.
дипломная работа [1,1 M], добавлен 18.01.2012
Понятие, сущность и задачи менеджмента. Анализ изменений корпоративной культуры муниципальных органов на примере администрации Вышестеблиевского сельского поселения. Разработка рекомендаций по совершенствованию управления муниципальными служащими.
дипломная работа [266,2 K], добавлен 24.01.2018
Исследование методологических основ эффективного управления в менеджменте. Изучение порядка оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ организационно-технического уровня муниципального управления.
курсовая работа [47,8 K], добавлен 25.12.2014
