Эффективность местного самоуправления

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования

РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА и ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ при ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

ТОЛЬЯТТИНСКИЙ ФИЛИАЛ

Кафедра Управления

КУРСОВАЯ РАБОТА

По дисциплине: «Основы ГМУ»

На тему: « Эффективность местного самоуправления »

Выполнила: Пинаева Ксения Алексеевна

Проверила: Гегедюш Н. С.

Тольятти 2014



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основания исследования эффективности в деятельности органов местного самоуправления

1.1 Эффективность деятельности органов местного самоуправления

1.2 Методологические основы эффективного управления в менеджмент

Глава 2. Эффективность в муниципальном управлении

2.1 Факторы, влияющие на эффективность

2.2 Модель и механизм управления эффективностью деятельности органов местного самоуправления

Заключение

Список использованной литературы

Введение

Органы местного самоуправления также функционируют по общеорганизационным законам. Они получают из внешней среды налоги, собираемые с территории, информацию о проблемах населения проживающего на данной территории, они принимают решение о том, что необходимо населению, все эти процессы обоюдны и взаимодополняемы.

К обязанностям органов местного самоуправления законодательством относится решение вопросов местного значения, которые перечислены в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» No 131-ФЗ. На самом деле, эта одна из важнейших/функций муниципалитетов, ведь все что происходит на территории муниципального образования, отражается непосредственно на жителях данной территории. Именно муниципальная власть ближе всех других к населению, именно от ее решений зависит жизнь конкретных граждан.

Сегодня около 80% решений, принимаемых органами местного самоуправления, либо не выполняются, либо выполняются не полностью. Большая часть решений муниципальной администрации не учитывает интересов той или иной группы населения. А ведь это те люди, которые платят налоги, которые приносят прибыль муниципальному образованию.

Таким образом, можно сделать вывод, что на эффективность деятельности органов местного самоуправления влияют внешние и внутренние факторы. Общую эффективность органов местного самоуправления можно рассмотреть с позиции двух составляющих: эффективность с точки зрения использования внешних возможностей организации (внешняя эффективность); эффективность с точки зрения использования ее внутренних возможностей (внутренняя эффективность).

Цель работы - рассмотреть порядок оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели необходимо решить следующие задачи:

- Изучить понятие и критерии оценки эффективности муниципального управления;

- Рассмотреть нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления;

- Проанализировать основные проблемы оценки деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации;

- Провести анализ организации оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления на территории Челябинской области

Объект исследования - органы местного самоуправления;

Предмет работы - оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Структура курсовой работы состоит из введения, двух глав, каждая из которых содержит два параграфа, заключения, списка литературы и других используемых источников.

Глава 1. Теоретические основания исследования эффективности в деятельности органов местного самоуправления

1.1 Эффективность деятельности органов местного самоуправления

Цель управленческой деятельности - получение большего эффекта с наименьшими затратами. Поэтому необходимо полученный результат сравнить с теми затратами, с помощью которых он получен, т. е. отнести эффект к затратам, сопоставить одну абсолютную величину - эффект с другой абсолютной величиной - затраты.

Эффективность - это отношение результатов деятельности (эффекта) организации (человека) к затратам на достижение этих результатов (ресурсам). Эффективность рассматривается также как способность приносить эффект, оказывать действие.

Под эффективностью применительно к управлению понимается количественно определенное влияние «нового» управления на результаты деятельности органа власти, отнесенного к затратам на получение этого результата. В данном контексте можно рассматривать эффективность как определенную оценку правильности и неправильности принятого решения по отношению к полученному результату.

Экономическая эффективность -- количественная оценка отношения эффекта к затратам в конкретных условиях: экономия, получаемая за счет оптимизации и рационализации деятельности. Характеризует сбережение усилий, средств в настоящий момент при функционировании действующих систем в заданных условиях внешней среды.

Социальная эффективность - качественная оценка деятельности, выражающая соответствие цели органа власти потребностям ее потребителей. Анализируя эффективность управления, следует:

Во-первых, выяснить, действительно ли полученный результат возник как следствие управления, а не действия каких-либо сторонних сил, проявления саморегулятивного механизма управляемых объектов. Нередко, оценивая итоги работы промышленности, в своих решениях мы фиксируем данный факт как некое завоевание органов государственной власти и органов местного самоуправления, в реальной же действительности это есть результат в большей степени таланта топ-менеджмента акционерных обществ, нежели органов власти;

Во-вторых, понять источники результата управления. Является ли это следствием результата деятельности руководителей, их организаторского и иного таланта, или это следствие муниципальных правовых актов, в содержании которых зафиксированы условия, способствующие развитию личности, домашнего хозяйства, бизнеса и т. п. Это важно, поскольку может быть основанием для последующих действий, формирования, накопления и использования положительного опыта;

В-третьих, установить взаимозависимость между целями, задачами, технологиями реализации решений, реально полученными результатами. Важность данного тезиса заключается в том, что технология управления носит последовательный характер и ошибки, появившиеся на любом из этапов, влияют на результаты, и в зависимости от условий внешней среды их влияние осуществляется в разной прогрессии своего воздействия;

В-четвертых, установить потенциал, которым обладает орган власти, и как он был использован. Например, высокий потенциал, которым располагают орган власти, территория, и низкая эффективность управления, сводящая на нет потенциал органа власти, территории.

Для успеха и меньшей уязвимости со стороны меняющейся внешней среды и достижения намеченных целей недостаточно, чтобы организация обладала определенным потенциалом для эффективного функционирования. Для реализации этого потенциала орган власти должен быть внутренне эффективным и рационально использовать все виды ресурсов. Услуги должны предоставляться органом власти с оптимальными затратами и «нужным» потребителю качеством.

Орган власти не существует в замкнутом пространстве. Соприкасаясь с внешней средой, он обязан быть не только внутренне, но и внешне эффективным. В этом заключается его успешное функционирование. Питер Ф. Друкер охарактеризовал общую эффективность так: «делать нужные вещи». Мысль можно было бы продолжить, а именно: «Делать нужные вещи, используя нужные ресурсы, нужным способом, в нужное время, для удовлетворения нужных потребностей конкретного потребителя».

При определении системы критериев и измерителей эффективности муниципального управления можно выделить следующие критерии оценки муниципального управления: действенность, экономичность, качество, соотношение результатов и затрат, удовлетворенность работой, внедрение инноваций.

Действенность - это степень достижения системой муниципального управления поставленных перед ней целей. Чтобы ее измерить, сравнивают планируемые результаты управления с фактическими. Измерение действенности направлено на оценку как отдельного работника, так и более высоких уровней управления.

Экономичность - это соотношение ресурсов, которые предполагалось израсходовать на достижение определенных целей и выполнение конкретных работ, с фактически потребленными.

Качество - это степень соответствия системы управления предъявляемым к ней требованиям и ожиданиям.

Соотношение результатов и затрат применительно к муниципальному управлению - это соотношение объема муниципальных услуг системы (действенность) и затрат на оказание этих услуг (экономичность).

Удовлетворенность работой - престижность работы в сфере муниципального управления, чувство безопасности, уверенности. Методы измерения этого показателя основаны на определении степени соответствия представлений работников о социально-психологических условиях с фактическими условиями.

Внедрение инноваций отражает реальное использование новых достижений в области организации управления для достижения поставленных целей.

Измерителями эффективности муниципального управления могут быть: общая социальная эффективность, эффективность организации муниципального управления и эффективность системы муниципального управления. В качестве измерителя общей социальной эффективности муниципального управления выступает динамика уровня и качества жизни населения с учетом сделанных выше оговорок. Два других могут быть разложены на отдельные компоненты.

Виды эффективности:

Содержание отдельных видов эффективности

Общая социальная эффективность

Уровень и качество жизни населения

Эффективность организации муниципального управления

1. Содержание и организация муниципального управления

2. Рациональность организационной структуры

3 Организационно-технический уровень муниципального управления

Эффективность системы муниципального управления

1. Степень достижения основных целей муниципального управления

2. Сочетание потребностной, затратной и результативной эффективности

3. Эффективность каждой подсистемы, входящей в систему муниципального управления

Для оценки эффективности системы муниципального управления могут использоваться следующие методы.

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:



Эц = Кув х Куяс х Кунпч,

Где:

Эц - обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления;

Кув - коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования;

Куж - коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории;

Кунпч - коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании.

2. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности.

Нередко считают, что отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (за-тратная и ресурсная эффективность) исчерпывают любую эффективность управления. Тем не менее недостаточно различать эффективность результативную. (целесообразную) и экономическую (затратную). Недостаточно говорить о целесообразности и результативности затрат. Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. анализ эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития. Комплексному понятию эффективности соответствует выражение:

Эк=Ц/ПхР/ЦххР/3

Потребностной эффективности (отношение целей к потребностям, идеалам и нормам) соответствует формула:



Эф°Ц/П;

Результативная эффективность (отношение достигнутого результата к преследуемым целям) измеряется с помощью выражения:

Эф°Р/Ц;

Наконец, для определения затратной эффективности (отношение затрат к достигнутым результатам) используется формула:

Эф=Р/3.

3. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме.

Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки эффективности на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспортно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Таким образом, эффективность муниципального управления - многогранное понятие. Она может быть измерена только системой показателей.

Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления

Основными нормативными актами, в соответствии с которыми осуществляется оценки деятельности органов местного самоуправления является

- Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации органов местного самоуправления в Российской Федерации»;

- Указ Президента от 28 апреля 2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»[219].

- распоряжение Правительства РФ «О реализации Указа Президента РФ от 28.04.2008 года № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов»;

Указом № 607 определен перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления.

Перечень показателей включает:

1. Отношение среднемесячной номинальной начисленной заработной платы работников муниципальных учреждений к среднемесячной номинальной начисленной заработной плате работников крупных и средних предприятий и некоммерческих организаций городского округа (муниципального района).

2. Доля населения, охваченного профилактическими осмотрами.

3. Число случаев смерти лиц в возрасте до 65 лет:

4. Доля амбулаторных учреждений, имеющих медицинское оборудование в соответствии с табелем оснащения.

5. Доля детей в возрасте от трех до семи лет, получающих дошкольную образовательную услугу и (или) услугу по их содержанию в организациях различной организационно-правовой формы и формы собственности в общей численности детей от трех до семи лет.

6. Доля детских дошкольных муниципальных учреждений от общего числа организаций, в том числе субъектов малого предпринимательства, оказывающих услуги по содержанию детей в таком учреждении, услуги по дошкольному образованию и получающих средства бюджета городского округа (муниципального района) на оказание таких услуг. 7. Удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене.

7. Число субъектов малого предпринимательства в расчете на 10 000 человек населения.

8. Доля среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) малых предприятий в среднесписочной численности работников (без внешних совместителей) всех предприятий и организаций.

9. Доля отремонтированных автомобильных дорог общего пользования местного значения с твердым покрытием, в отношении которых произведен: капитальный ремонт; текущий ремонт.

10. Доля автомобильных дорог местного значения с твердым покрытием, переданных на техническое обслуживание немуниципальным и (или) государственным предприятиям на основе долгосрочных договоров (свыше трех лет).

11. Доля населения, проживающего в населенных пунктах, не имеющих регулярного автобусного и (или) железнодорожного сообщения с административным центром городского округа (муниципального района), в общей численности населения городского округа (муниципального района).

12. Год утверждения или внесения последних изменений:

13. - В генеральный план городского округа (схему территориального планирования муниципального района);

- В правила землепользования и застройки городского округа (муниципального района);

- В комплексную программу развития коммунальной инфраструктуры.

14. Общая площадь жилых помещений, приходящаяся в среднем на одного жителя, - всего, в том числе введенная в действие за год. Число жилых квартир в расчете на 1000 человек населения - всего, в том числе введенных в действие за год. 15. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, - всего, в том числе земельных участков, предоставленных для жилищного строительства, индивидуального жилищного строительства и комплексного освоения в целях жилищного строительства.

16. Средняя продолжительность периода со дня принятия решения о предоставлении земельного участка для строительства или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) по предоставлению земельных участков до получения разрешения на строительство.

17. Объем жилищного строительства, предусмотренный в соответствии с выданными разрешениями на строительство жилых зданий:

- Общая площадь жилых помещений;

- Число жилых квартир.

18. Площадь земельных участков, предоставленных для строительства, в отношении которых со дня принятия решения о предоставлении земельного участка или подписания протокола о результатах торгов (конкурсов, аукционов) не было получено разрешение на ввод в эксплуатацию:

19. Доля площади земельных участков, являющихся объектами налогообложения земельным налогом, от общей площади территории городского округа (муниципального района).

20. Доля многоквартирных домов, в которых собственники помещений выбрали и реализуют один из способов управления многоквартирными домами

21. Доля организаций коммунального комплекса, осуществляющих производство товаров, оказание услуг по водо-, тепло-, газо-, энергоснабжению, водоотведению, очистке сточных вод, утилизации (захоронению) твердых бытовых отходов и использующих объекты коммунальной инфраструктуры на праве частной собственности, по договору аренды или концессии, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, от общего числа организаций коммунального комплекса, осуществляющих свою деятельность на территории городского округа (муниципального района). 22. Доля организаций, осуществляющих управление многоквартирными домами и (или) оказание услуг по содержанию и ремонту общего имущества в многоквартирных домах, участие субъекта Российской Федерации и (или) городского округа (муниципального района) в уставном капитале которых составляет не более 25 процентов, от общего числа организаций, осуществляющих данные виды деятельности на территории городского округа (муниципального района), кроме товариществ собственников жилья, жилищных, жилищно-строительных кооперативов и иных специализированных потребительских кооперативов.

23. Доля многоквартирных домов, расположенных на земельных участках, в отношении которых осуществлен государственный кадастровый учет.

24. Доля объема отпуска коммунальных ресурсов, счета за которые выставлены по показаниям приборов учета.

25. Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги.

26. Отношение тарифов для промышленных потребителей к тарифам для населения: по водоснабжению; по водоотведению.

27. Доля муниципальных автономных учреждений от общего числа муниципальных учреждений (бюджетных и автономных) в городском округе (муниципальном районе).

28. Доля муниципальных общеобразовательных учреждений, переведенных: на нормативное подушевое финансирование; на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат.

29. Доля муниципальных медицинских учреждений:

- Применяющих медико-экономические стандарты оказания медицинской помощи;

- Переведенных на оплату медицинской помощи по результатам деятельности;

- Переведенных на новую (отраслевую) систему оплаты труда, ориентированную на результат;

- Переведенных преимущественно на одноканальное финансирование через систему обязательного медицинского страхования.

30. Удовлетворенность населения:

- Медицинской помощью (процент от числа опрошенных);

- Качеством дошкольного образования, общего образования и дополнительного образования детей (процент от числа опрошенных);

- Деятельностью органов местного самоуправления городского округа (муниципального района), в том числе их информационной открытостью (процент от числа опрошенных) и др.

Таким образом, Указ Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 установил систему показателей для комплексной оценки работы органов местного самоуправления. Она охватывает все отрасли экономики и социальную сферу муниципалитетов: образование, здравоохранение, жилищно-коммунальное хозяйство, транспортную инфраструктуру, малый бизнес, территориальное планирование. Главное внимание уделяется параметрам, характеризующим качество жизни населения, а также степень внедрения новых методов и принципов управления.

Однако принятие такого перечня показателей вызвало дискуссии различного характера. В частности многие показатели подверглись критике. Большинство контрольных показателей не имеют прямого отношения к предметам ведения и полномочиям местных властей, и повлиять на них местным властям крайне сложно; на некоторые показатели огромное влияние оказывают внешние факторы, например, развитие предпринимательской активности. Действительно, насколько от действий местных властей зависит такой показатель как число случаев смерти в возрасте до 65 лет или удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене. Несмотря на это принятие Указа № 607 позволило ввести на всех уровнях - от федерального до муниципального - единую систему показателей, характеризующих социально-экономическое развития страны, причем сделать ее общедоступной.

Указ предусматривает обязательное опубликование докладов в Интернете. Это существенно расширяет информационную открытость местных властей, дает возможность каждому жителю муниципалитета оценить эффективность работы избранной им власти и сравнить ее с результатами работы в других муниципалитетах.

В условиях, когда в стране почти полностью отсутствует информация, характеризующая экономическое и социальное состояние в муниципальных образованиях, появление Указа, фактически, создает основу для развития муниципальной статистики.

Как уже было сказано, далеко не все критерии объективно оценивают эффективность работы органов местного самоуправления. На некоторые огромное влияние оказывают внешние факторы, например, развитие предпринимательской активности. Например, темп развития малого предпринимательства не зависит напрямую от объема выделяемых органами местного самоуправления бюджетных средств. Куда более важным стимулом является совершенствование законодательной базы и предпринимаемые муниципалитетом, региональными и федеральными властями меры по снижению административных барьеров. Поскольку предпринимательство базируется на личной инициативе человека, главной мотивацией должна быть сформированная бизнес-среда с реальной поддержкой предпринимателей. Или, например, как можно определить, насколько эффективно работает муниципалитет, по такому показателю, как «Уровень собираемости платежей за предоставленные жилищно-коммунальные услуги». По предложенной Министерством регионального развития РФ методике проведения оценки эффективности, например, Магадан в 2008 году неэффективно израсходовал на здравоохранение и образование 34 млн руб. При этом не было учтено, что город расположен в районах Крайнего Севера. Здесь иные, нежели в средней полосе, природно-климатические условия, территория отдаленная и труднодоступная. Железной дороги нет, автотрасса экстремальная, навигация хотя и круглогодичная, но связана с ледовой проводкой судов. Основная доставка грузов осуществляется авиацией. Однако в методике Минрегионразвития России на эти особенности не предусмотрены какие-либо поправочные коэффициенты. В Магадане в силу неблагоприятного климата население больше болеет, в связи с этим коечный фонд в лечебных учреждениях превышает среднероссийский уровень. Если сократить его до среднего по стране норматива и убрать из больниц города 231 койку, сразу же снизится доступность, а соответственно и качество медицинской помощи магаданцам, что недопустимо.

Географическое положение Магадана, сложившаяся городская среда с удаленными на 25-50 км от центра микрорайонами вынуждают содержать школы с низкой численностью детей. Но «излишнее», по нормативам Минрегиона, число педагогов и обслуживающего персонала в образовательных учреждениях в отчетах отмечено.

С «неэффективными», согласно оценкам Минрегиона России, расходами столкнулись многие муниципалитеты, и при существующей методике проведения оценки они будут возникать постоянно. Особенно при дотационности местных бюджетов.

На практике расходы местных бюджетов не отражают реальные потребности органов местного самоуправления в финансовом обеспечении возложенных на нас полномочий по решению вопросов местного значения, поскольку органы местного самоуправления вынуждены финансировать многие расходные обязательства по остаточному принципу.

В этих условиях не представляется возможным обеспечить, к примеру, оснащение медицинским оборудованием лечебных учреждений в соответствии с табелем оснащения, отремонтировать в необходимом объеме дороги, модернизировать коммунальную инфраструктуру. Кроме того, методика, разработанная Минрегионразвития России, не учитывает такие затраты, как начисление северных надбавок, проезд северян в отпуск. За пределами рассмотрения остались вопросы материально-технического обеспечения органов ЗАГСа, комиссии по делам несовершеннолетних...

В то время, когда Северу отводится ключевое место в национальной экономике России, так как здесь формируется около трети национального дохода и более половины экспорта страны, доля собственных доходов местных бюджетов в общем объеме доходов ничтожно мала. Так в 2008 году собственные доходы Магадана составили 23%, Воркуты и Нарьян-Мара - по 25%, Надыма - 40,65%. В 2009 году, несмотря на все старания, доля собственных доходов составила 28,7%. По методике Минрегионразвития России, в указанный объем собственных доходов не вошли поступления налогов по дополнительным нормативам отчислений и доходы от платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями. Хотя именно в платных услугах мы видим один из путей пополнения местной казны и улучшения материально-технической базы муниципальных учреждений.

По-прежнему немало проблем сохраняется и в правовом поле деятельности муниципалитетов. Это касается регулирования процедур, связанных с обеспечением расходных обязательств муниципальных образований по переданным государственным полномочиям.

Проведение оценки эффективности требует иной организации и статистической работы в муниципалитетах. Полноценная и достоверная статистическая информация в разрезе муниципальных образований фактически отсутствует. Вопрос о создании служб муниципальной статистики сегодня не обсуждается. Сбор статистических показателей не входит в перечень вопросов местного значения, поэтому включить его в расходные обязательства местного бюджета органы местного самоуправления не могут. И хотя Федеральный закон от 29 ноября 1997 г. № 282-ФЗ «Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики Российской Федерации» гарантирует органам местного самоуправления свободный доступ к базе статистических данных, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, в реальности все иначе. Органы госстатистики готовы предоставить любые сведения, но за плату.

менеджмент местный самоуправление муниципальный

1.2 Методологические основы эффективного управления в менеджменте

В науке управления большое внимание уделяется понятию «эффективность». Практически нет учебников по менеджменту, где бы авторы обошли стороной проблему эффективности. Однако рассматривая эффективность управления, эффективность организации производства, эффективность управления персоналом и т.д., авторы редко заботятся о том, чтобы дать определение эффективности, объяснить, что понимается под этим понятием.

Эффективность управления производством - результативность управления производством, характеризующаяся степенью использования ресурсов, предназначенных для достижения цели. Эффективность управления производством есть функция двух переменных: затрат на содержание аппарата управления и результатов управленческой деятельности, отражающихся в значениях показателей, которыми оценивается состояние объекта управления.

На самом деле всеобщее согласие в отношении того, что означает эффективность как в теоретическом, так и в практическом смысле, отсутствует. Различия в определении эффективности отражают приверженность одному из трех общих методов анализа рассматриваемых явлений целевого подхода, систематического подхода и многопараметрического подхода”. Менеджеры должны использовать любой из этих подходов в зависимости от обстоятельств для повышения эффективности. Целевой подход к определению эффективности является самым известным и наиболее широко применяющимся методом оценки. В соответствии с целевым подходом организация существует для определенных целей. Идея, которая заключается в том, что организация, а также их отдельные члены и их группы должны оцениваться на основе достижения цели, получила широкое распространение и практическое применение.

Многие управленческие методы основаны на целевом подходе. Широко используется прием, заключающийся в управлении объектами, при котором менеджеры заранее формулируют цели, выполнения которых они ожидают от своих подчиненных, периодически оценивая степень выполнения этих целей. Актуальные приемы управления объектом могут изменяться в зависимости от ситуации. Менеджмент подобного типа может оказаться полезным в тех случаях, когда имеется тесная взаимосвязь между поведением работников и измеримым результатом, т.е. объектом. В числе других распространенных управленческих способов реализации целевого подхода можно назвать финансирование программ, выделение бюджетных ассигнований на некоторые проекты, анализ затрат и результатов, линейное программирование и системы поощрительных выплат. Применение каждого из этих способов начинается с предложения, заключающегося в том, что работник, группа или организация выполняют первоочередную задачу, которая может быть четко определена и количественно оценена менеджерами. Тем не менее, несмотря на всю привлекательность и внешнюю простоту, применение целевого подхода связано с рядом проблем.

Любая организация - это часть отрасли (более крупной системы), общества (еще более крупной системы) и все чаще - глобальной экономики (возможно, самой крупной из всех систем).

Люди и их группы, принимающие участие в организации, включают ее служащих (менеджеров и исполнителей), акционеров, директоров, поставщиков, кредиторов, официальных лиц на всех государственных уровнях, менеджеров конкурирующих и сотрудничающих организаций и общественность. Каждый из этих людей или каждая из этих групп предполагают следующее: организация будет управляться таким образом, что они будут получать выгоду, но эти ожидания могут быть совместимыми или не совместимыми с ожиданиями других людей или групп.

Настоящий подход должен установить, что нет способа определения относительной важности требований клиентуры, и что существует столько же оценок эффективности, сколько имеется людей, выносящих суждения.

Этот реалистический подход подразумевает, что все требования к организации являются действительными, отсутствует база для упорядочения их важности и, следовательно, не имеется основы для вынесения общего заключения относительно организационной эффективности.

Из-за взглядов, распространенных в нашем обществе, поскольку эффективность в основном рассматривается как нечто желательное, это слово стало весьма действенным политическим символом. Оно обладает способностью организовывать общественное мнение в поддержку определенных предложений. Большинство людей считают, что правительство должно быть «эффективным». Неудивительно поэтому, что в политике многие дискуссии об «эффективности» - это в действительности споры о том, какие ценности правительство должно приводить в жизнь.

Не нужно думать, что лозунг эффективности всегда вызывает положительные эмоции. Когда мы посмотрим на решения, принимаемые в организациях, с точки зрения разных участников, то мы увидим, что все группы участников имеют разные системы ценностей, к которым они стремятся, и рассматривают разные вещи в качестве «нейтральных средств» и допустимых издержек. Поэтому все группы участников будут оценивать эффективность по-разному. Выживание организации требует того, чтобы она сохранила достаточный уровень всех этих разных видов эффективностей, чтобы у всех ее членов были основания для непрерывного участия в работе. Теперь рассмотрим соотношение понятий внутренней и внешней эффективности и то, как они влияют на общую эффективность организации. Как уже отмечалось выше, для полной реализации потенциала организации важно, чтобы она была внутренне эффективной. К сожалению, важность этой аксиомы долгое время не осознавалась практикой управления. Причиной тому служит лишь одно обстоятельство, а именно: непосредственное влияние внутренней эффективности на успех организации в целом проявляется только при наличии определенных внешних условий - высоком уровне развития конкуренции и наличии рынка покупателя. Именно ввиду отсутствия названных условий долгое время не существовало тесной связи между внутренней эффективностью организации с результатами ее деятельности.

С появлением, а затем и ужесточением международной конкуренции ситуация изменилась, и теперь уже успех, а значит, результативность и конкурентоспособность организации непосредственно зависят от того, насколько каждая из них внутренне эффективна. Более того, успех любой организации просто немыслим при низком уровне внутренней эффективности. Следовательно, на сегодняшний день повышение этого уровня - насущная задача каждой организации, и можно говорить об активном поиске во всем мире путей ее решения.

Эффективность в принятии управленческих решений можно определить как отношение чистых положительных результатов (превышение желательных последствий над нежелательными) и допустимых затрат.

Решение можно назвать эффективным, если наилучший результат достигнут при заданных вмененных издержках или если заданный результат получен при самых низких издержках выбора.

Внутренне эффективная организация всегда будет на голову опережать своих конкурентов в завоевании покупателей, и значит, победа в конкурентной борьбе (разумеется, борьбе цивилизованными методами) будет оставаться за ней. Производительность - максимизация организацией своих целей при минимальной затрате ресурсов. Эффективность и производительность взаимосвязаны, но вместе с тем существуют и определенные отличия.

Оценка эффективности не может быть более обоснованной, чем процесс определения задач. Она не может быть точнее, чем оценка результатов или оценка того, как административные меры сказались на результатах. Поэтому можно не сомневаться, что когда делается заявление относительно эффективности или неэффективности правительственных действий, они редко могут иметь серьезные основания. В целом мы знаем очень мало о том, как измерять эффективность управления. Гораздо легче измерить эффективность различных инструментов и процедур механического и рутинного характера.



Глава 2. Эффективность в муниципальном управлении

2.1 Факторы, влияющие на эффективность

Критерии внутренней и внешней эффективности. В первой главе мы попытались показать, что необходимо для эффективной работы органов местного самоуправления. Однако, несмотря на то, что многие из перечисленных выше аспектов учитываются в деятельности органов местного самоуправления и даже закреплены законодательно на уровне федерации или субъектов, деятельность муниципалитетов на территории Российской Федерации далека от идеала. Так что же мешает органам местного самоуправления действовать эффективно на своей территории?

Возможно, неразработанность в теории и на практике критериев эффективности. Ведь так и не понятно, каким образом определять эффективность деятельности органов местного самоуправления. Критерий в общепризнанном смысле, по мнению М. Маркова, означает «признак на основе которого оценивается факт, определение, классификация, мерило».

Действительно, критерии эффективности представляют собой признаки, грани, стороны, проявления управления, посредством анализа которых можно определить уровень и качество управления, его соответствие потребностям и интересам общества.

Здесь встает еще более сложный вопрос, что конкретно понимать под критериями эффективности муниципального управления. Чтобы разобраться в этом вопросе, предлагаем пойти уже испробованным в первой главе способом от общего к частному, то есть разобраться в критериях эффективного управления вообще, а затем эффективного муниципального управления в частности.

Выбор критериев эффективности менеджмента - сложная задача. Во всяком случае критерий эффективности менеджмента далек от традиционного, внешне столь простого критерия максимизации производительности и минимизации затрат. Более плодотворный способ решения проблемы критериев эффективности - упорядочение их с помощью фундаментальных характеристик организаций. Такой подход позволяет связать критерии с составными частями организации и, следовательно, ввести рациональную группировку критериев. Далее он поможет объяснить принцип иерархизации критериев, поскольку иерархизация в точности соответствует внутренней структуре организации. Например, можно расположить критерии эффективности вокруг четырех плюсов:

* Механизмов внутренней координации;

* Процедур стимулирования;

* Системы информации;

* Структуры принятия решений.

Параметрами эффективности называют наиболее важные параметры функционирования организации, которые позволяют оценить качество решения проблемы и достижение поставленных организацией целей.

Наибольшую трудность вызывает оценка качественных критериев, одним из которых является критерий стратегической эффективности менеджмента, признающий в качестве одной из мер результативности организации характеристики успешности достижения целей.

Таким образом, сведение оценок эффективности деятельности предприятий и других социально-экономических систем лишь к одной - отношению результата к затратам -- на деле означает игнорирование критериев принятия стратегических решений, от которых собственно и зависит их качество.

Выбор точных экономических критериев, позволяющих оценить результаты деятельности организации между собой, - это крайне сложная стратегическая задача. В реальном экономическом мире одни организации работают более успешно, чем другие. Что мы понимаем здесь под успехом? Представляется, как правило, комбинация критериев, основывающихся главным образом на:

* Удовлетворении подгруппы участников (в большей степени не денежном удовлетворении: качество организации труда, возможность продвижения по службе и т.д.) и, как следствие, - на снижении уровня конфликтов, которые порождаются разнородностью мотивации;

* Расширении организации, ее возможности увеличить долю на освоенном рынке или освоить новые рынки, если речь идет о фирме, или на ее способности предоставить новые услуги, если речь идет о некоммерческих ассоциациях (например, государственная больница) и т.д.

Другими словами, успехи экономической организации всегда измеряются увеличением объема ее деятельности и, следовательно, ее способностью расширять свой рынок. Конечный критерий эффективности предполагает воздействие организации на свое окружение: эффективная организация изменяет внешнюю среду к своей выгоде. В то же время внешняя среда создает часть условий, которые могут быть благоприятными или неблагоприятными для эффективности организации. Далее рассмотрим основные положения существующих подходов к определению успешности, эффективности бизнеса и менеджмента.

Теория максимизации прибыли. Организация должна работать таким образом, чтобы обеспечить максимальный доход ее владельцам. В рамках традиционной неоклассической экономической модели предполагается, что любая фирма существует для того, чтобы максимизировать прибыль в долгосрочном периоде. При этом в качестве ориентира принимается «нормальная» прибыль для данной отрасли, т.е. та, которая устраивает владельцев компании.

Теория наращивания объемов производства. Выдвигается предположение, что в основе деятельности фирмы лежит стремление руководства к увеличению производства и сбыта. В данном случае на первый план выносится не прибыльность деятельности фирмы, а рост ее активов (экстенсивное развитие). В чем-то данные теории не чужды и деятельности органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления должны работать так, чтобы максимально удовлетворять потребности населения данной территории. Выбирая главу муниципального образования или представительный орган, население вручает как бы мандат доверия на управление, соответственно, каждая социальная группа надеется на жизнь, более спокойную, во всех отношениях (улучшение криминогенной ситуации, повышение качества услуг медицины, образования и жилищно-коммунального хозяйства и т.д.)- в общем, на эффективную работу органов местного самоуправления.

Описанные выше теории предполагают, что главенствующая роль в целеполагании принадлежит владельцам бизнеса. Однако в той или иной степени в каждой фирме происходит разрыв между функцией владения и функцией управления. Эта проблема усугубляется с увеличением степени интеграции и усложнения форм организации бизнеса (например, в рамках концерна, холдинга, финансово-промышленной группы и других крупных предпринимательских структур).

В результате появились теории, учитывающие поведенческие аспекты и групповые интересы различных субъектов в организации. В основе подобных теорий лежит противопоставление интересов владельцев и управленческого персонала компании (когда эти функции не совмещены в одном лице и владельцы не занимаются оперативным управлением).

Теория заинтересованных лиц.

Предполагается, что Почему бы муниципалитету не взять на вооружение ряд перечисленных выше признаков. Тогда под потребителями мы понимаем население муниципального образования. Без способности вовремя реагировать на слабые сигналы от населения муниципалитет не сможет вовремя удовлетворять насущные потребности жителей определенного муниципального образования, И здесь жалобы и обращения граждан уже не слабые сигналы, а пронзительные сирены. Невнимание к слабым сигналам чревато не только снижением, а чаще просто отсутствием эффективно работы, но и утратой доверия населения к органам местной власти. В работе муниципалитетов большую роль играют служащие, о чем руководство очень часто забывает. И это очень сильно сказывается на эффективности деятельности органов местного самоуправления. Ведь муниципальные служащие - это люди с определенными моральными установками и мотивационными желаниями, и здесь они мало чем отличаются от служащих бизнес - структур.

В сегодняшней турбулентной внешней среде властным структурам необходимо изыскивать новые способы управления. Необходимо проявлять большую активность в отношениях с потребителями (населением), в изучении их требований и желаний, использовать новые методы изучения общественного мнения, экспериментирования с организационными структурами, и все это необходимо для повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Необходимо постоянно повышать образовательный уровень муниципальных служащих, использовать новые знания в работе муниципалитета. Особого внимания заслуживает процесс принятия управленческого решения в области местного самоуправления. Как ни странно будет звучать, как это не парадоксально, но органы власти в советское время решений не принимали.

Все решения, касающиеся перспектив развития, оперативно-тактического характера в подавляющем числе случаев принимались партийными органами: Съезд партии, Пленум, Политбюро. Они находили свое отражение в планах социально экономического развития и т.п. Советские органы принимали решения во исполнение, они были призваны организовывать исполнение решений, соответственно, им были продиктованы желаемые результаты, измерители результатов, планировались затраты. Причем подходы к оценке затрат носили диаметрально противоположный характер, диапазон был примерно таков: «экономики, которая должна быть экономной», «план любой ценой».

Когда принималось решение в отношении партии, вместе с этим был поставлен крест и на том, что называется управленческим решением. До сих пор органы власти используют способы выработки и принятия решений во исполнение. До недавнего времени они исполняли то, что диктовал бизнес (в последнее время ситуация несколько изменилась, хотя некоторые органы государственной власти, органы местного самоуправления этим страдают).

Органы власти до сих пор принимают псевдо решения, которые носят название «протокол совещания», решения основываются не на анализе причин, породивших проблему, а на желании уйти от проблемы, продекламировать общеизвестные моменты, за которые нельзя привлечь муниципалитет к ответственности.

Большой проблемой, сказывающейся на эффективности работы органов местного самоуправления, является пренебрежительное отношение к организационной культуре и внутриорганизационному климату администрации. В некоторых регионах были попытки введения единой формы одежды для муниципальных служащих, но данная инициатива не возымела успеха и не нашла поддержки у служащих.

Так, насколько возможно применить бизнес критерии в муниципальном управлении? Для бизнеса критерии эффективности определяются на основе определенной комбинации основных критериев. Во-первых, удовлетворенности членов организации, причем здесь, понимая орган местного самоуправления как организацию, мы принимаем во внимание все общеорганизационные процессы, т.е. сотрудники муниципалитета имеют такое же право на учет и удовлетворение своих интересов. Повсеместно можно наблюдать ситуацию, когда сотрудники администрации муниципального образования работают сверхурочно, хотя их должностные инструкции не предусматривают подобный порядок работы, они не имеют права голоса и различные профсоюзные собрания проходят лишь номинально, с единственной целью, уяснить правила и порядок работы, выработанные руководством, как правило, на корню глушится творческая работа. И это еще далеко не все проблемы, которые встают пред персоналом в исполнительных структурах органов местного самоуправления. Так, каким же образом муниципалитет может эффективно выполнять свои обязанности, если главный ресурс его внутренней среды не в состоянии работать эффективно.

Во-вторых, бизнес постоянно работает на расширение масштабов деятельности организации или предоставления услуг. Но и муниципалитет может работать на расширение, в первую очередь своего влияния, а так же качества и объема предоставляемых населению услуг.

Администрация представляет собой сложный механизм с разнородными функциональными обязанностями и различным содержанием работы.

2.2 Модель и механизм управления эффективностью деятельности органов местного самоуправления

Задача местных органов власти - удовлетворение интересов территориальной общности. Но что такое интересы территориальной общности, в какой мере они совпадают с интересами каждого ее члена, как они соотносятся с государственными интересами? Признание местного сообщества как особой формы публичной власти означает одновременно признание того, что наряду с частным и государственным интересом существует также коллективный интерес местного сообщества, то есть людей, совместно проживающих на данной территории, - муниципальный интерес.

Местное самоуправление в нынешнем его состоянии представляет собой как бы государство в миниатюре.

1. Территориальная основа, т.е. каждое муниципальное образование имеет вполне определенную территорию, закрепленную уставом и местным законодательством.

2. Правовая основа, включающая в себя соответствующее положение в Конституции РФ, федеральные законы, регулирующие вопросы местного самоуправления, законодательство субъектов Федерации, устав муниципального образования.

3. Экономическая основа, которую составляют природные ресурсы, движимое и недвижимое имущество, входящее в состав муниципального образования, средства местного бюджета, государственная собственность, переданная местному самоуправлению для осуществления государственных функций.

4. Финансовая основа: средства местного бюджета, внебюджетные валютные фонды, кредитные ресурсы, дотации и субвенции от органов государственной власти.

5. Органы местного: представительные органы, глава муниципального образования, муниципальные служащие.

Фактор (нем. Faktor, от лат. factor - делающий, производящий), причина, движущая сила какого-либо процесса, определяющая его характер или отдельные его черты.

В основу оценки деятельности организаций ставятся схемы их деятельности, которые в качестве обязательных компонентов включает мотив, побуждающий к действию, цель - представление о будущем результате деятельности и средство достижения цели. Для перехода от общей схемы деятельности и модели ее эффективности в последнюю необходимо включить фактический результат. Теперь зададимся вопросом: от чего зависит результативность функционирования и развития организации?

Эффективность работы организации зависит от следующих факторов:

* Качества целеполагания, т.е. соответствия планируемых целей требованиям внешней среды, возможностям предприятия и интересам персонала;

* Силы и направленности мотиваций, побуждающих членов организации к достижению целей;

* Адекватности выбранных стратегий поставленным целям;

* Объема и качества вовлекаемых в производство ресурсов.

Три первых фактора характеризуют стратегический аспект эффективности производства, а последний - тактический.

Эффективность в государственном управлении определяют четыре группы факторов:

* Базовые ценности, стратегические цели государства, легитимные концепции и модели развития общественной системы, политический курс;

* Организация системы государственной власти и управления и ее функционирование как единого организма, единое политическое и правовое пространство;

* Состояние государственного аппарата, его приоритетные формы, методы и стиль управляющей деятельности, профессионализм, уровень доверия населения к властям и участия в управлении государством;

* Экономическая, политическая, социальная стабильность (или нестабильность) общества.

Как нами уже отмечалось раньше, в силу своей природы органы местного самоуправления имеют определенные общие черты, как с государственным управлением, так и с бизнес структурами в их консолидированном варианте.