Управление сферой соцзащиты населения на примере Саратовского региона

Цели, иерархия, состав, структура должны быть четко отражены в уставных и прочих документах. В свою очередь эти документы должны учитывать специфику деятельности кризисного центра. Нередка ситуация, когда уставные документы служб меняются по несколько раз, когда сотрудники служб не рефлексируют эти изменения и не переосмысливают свою роль в этих изменениях. «Почему устава до сих пор нет? Потому что сами не можем решить, чего мы хотим… Ну, как ты можешь его смотреть, если там все поперепутано, он весь в черновиках» (юрисконсульт, жен., 24 г.). Каждый сотрудник должен ясно понимать, какое место он занимает в организации, и каковы его функции здесь. Только при таких условиях возможно эффективное функционирование любой организации, в том числе социальной службы. Строение социальной службы - это организационный ресурс, используемый службой для выполнения своих функциональных задач, поэтому оптимальное конструирование строения службы является фактором, детерминирующим эффективность деятельности социальных служб.

О каких-либо типах профессионализма у специалистов по социальной работе говорить трудно, поскольку присутствие теоретических знаний выражено явно недостаточно опять же из-за отсутствия специального образования. Поэтому, решение проблем клиента происходит не под влиянием каких-либо теорий, а под влиянием житейского и отчасти накопленного уже профессионального опыта. Вопрос о методах работы и о теориях социальной работы самый неприятный для сотрудников и вызывает массу сложностей. Обсуждение проблем клиента происходит на бытийном и межличностном уровне. Глубокий анализ ситуации клиента проводится чаще психологами, чем социальными работниками. Впрочем, большинство сотрудников понимают это и чувствуют необходимость повышения уровня своего мастерства. Хорошо понимает это и руководство Центра, пытаясь наладить сотрудничество с преподавателями кафедры социальной работы Саратовского государственного технического университета. Основные формы повышения квалификации сотрудников на сегодняшний день: обучающие семинары, тренинги, деловые игры, круглые столы. Обычно сотрудники с удовольствием принимают в них участие.

Определенного регламента проверки качества выполняемой работы не существует. Порядок отчетности по количеству услуг и клиентов для каждого сотрудника в отдельности и отделов в целом - достаточно жесткий. Каждый сотрудник планирует свою деятельность на неделю, месяц, квартал, полгода и год. Так же и отчитывается за работу. Планы и отчеты сотрудников собирают начальники отделов, планы и отчеты отделов - сначала заместители директора, затем директор. Планы и отчеты Центра с той же периодичностью отправляются в Управление социальной защиты населения департамента социальной сферы городской администрации.

Работу рядовых сотрудников контролирует заведующие отделами: они периодически (каждый месяц) требуют отчет о проделанной работе и планы работ. План работы каждый специалист пишет себе сам, при этом считая это занятие бесполезным и лишенным смысла. От качества выполнения своих обязанностей и усердия мало что зависит, разве что «ругать» не будут.

Долгосрочные и частично краткосрочное планирование осуществляется под контролем директора, он утверждает все проводимые центром мероприятия. Планы работы приходится время от времени изменять в соответствии с указаниями, прежде всего, вышестоящей организации - Комитет по труду и социальному развитию городской администрации, а так же Министерства труда и социального развития областного правительства. Об участии в мероприятиях этих ведомств сотрудников Центра информирует на еженедельных планерках (здесь их называют ПДС - постоянно действующее совещание) директор. Здесь же обсуждается выполнение порученных заданий. Все задания сотрудники получают от своих непосредственных руководителей. В Центре очень много руководителей среднего звена: три заведующих отделами (не считая заведующих хозяйственной частью и складом), два заместителя. По словам сотрудника Центра: «Не знаешь, какому богу молиться!» И не смотря на это, сотрудники жалуются: «Порядка нет, как всегда у нас. Порядка нет ни в документации, ни в чем. Даже вот эти злополучные статотчеты. Почему-то мы должны мучительно делать их. Третий год. Хотя должна быть система. Да разработайте вы этот план статотчета! Он тоже меняется уже в третий раз! Да много тут вопросов - ответов нет!». Сотрудники часто выражают недовольство организацией своей работы: отмечают необходимость её усовершенствования, доработки, большей системности. Действительно, у них очень часто возникают вопросы на которые они не получают ответы.

Решения, касающиеся работы с клиентами, принимаются на консилиуме, и специалист по социальной работе не несет за них ответственности: отвечает лишь за выполнение принятых решений. Сотрудники подчеркивают: «Я решения не принимаю!». Сам сотрудник может только решить, когда именно он будет осуществлять принятое решение и каким образом. Ждут указаний, сначала ждут, что скажет по тому или иному поводу руководитель. На консилиуме: «Ситуация здесь такая - что делать будем?» Специалист по социальной работе обязан следить за оформлением социальных паспортов и за ходом решения проблемы клиента. По сути, его роль - это роль координатора. Однако, часты случаи, когда, отправив клиента, например, к психологу или юристу, социальные работники теряют его из поля зрения и не знают, что с ним происходит.

Строгих правил отношений с клиентами не существует. Свои отношения с клиентами каждый строит по своему усмотрению. Есть такое понятие среди сотрудников Центра: «работать над социальными паспортами». Сотрудники считают этот вид работы самым важным, первостепенным. Работа эта заключается в правильном оформлении социальных паспортов. В Центре до сих пор ведут споры о том, как их следует заполнять. Сотрудники очень много пишут, очень часто их можно застать за написанием тех или иных бумаг.

К жалобам клиентов в Центре прислушиваются, стараются их «урезонить». «Чаще всего они сами виноваты: не сделали то, что им сказали». Иногда жалобы воспринимаются с раздражением, не все сотрудники способны адекватно на них реагировать: сразу переходят на уровень личных обид. Жалобы воспринимаются, как личное оскорбление, а не критика работы организации в целом. Все сотрудники отмечают, что больше всего их радует, когда они видят реальный результат. «Позитив в работе появляется в тот момент, когда я вижу реальные результаты. Вот я поставила в управление соц. Защиты. И вижу, что она получила помощь, в течение 6 месяцев она будет на двоих детей получать. У неё муж в декабре умер от рака печени. И плюс 1000 рублей - разовая помощь просто от государства. Я радуюсь за эту К., ну, там записи делаю, всё, всё, всё. Внесла в список на оздоровление в летний период. Я знаю, что она на Артиллерийской, 10 живет. Мне это приятно, когда я вижу результат. А когда я его не вижу, а кроплю, кроплю. Пусть даже эти выходы с актом, патронаж - результата нет! Чем реально я помогла этой семье? Любой, которая к нам обратилась. А когда этого результата нет, то начинается недовольство, не Центром недовольство, а в первую очередь собой. А потом той организацией, в которой я работаю» (специалист по социальной работе, жен., 49 л.). Хотелось бы обратить ваше внимание на существующую в данной службе особенность отношения к клиенту. Специалист, как правило, не имеет профессиональной дистанции между собой и клиентом. То есть, воспринимает любое проявление клиента, как лично к себе относящееся, в том числе и негативные проявления. Такое «личное» отношение может быть и приносит эффект в случае «позитивного» клиента. Но клиенты бывают разные: плохо одетые, возмущенные, раздраженные, ничего не понимающие и т.д. Такой «неудобный» клиент вызывает негативное личное восприятие и работа с ним в таком случае строится под призмой негативного личного восприятия. А неуверенность социального работника в собственной позиции, статусе, усугубляет этот эффект: так, например, недовольство клиента воспринимается как угроза собственному положению в организации и своей компетенции Конечно, хорошо, когда мы сочувствуем клиенту, но ведь иногда клиент не вызывает симпатии и сочувствия и тогда велик соблазн осудить клиента. А это в социальной работе не допустимо. В социальных службах существует установка, что основа работы специалиста по социальной работе - сочувствие, сострадание, сопереживание. Однако, основой работы любого специалиста является профессионализм. Конечно, личностные качества важны, но наряду с профессиональными знаниями, навыками, умениями.

Центр стремится взаимодействовать с другими службами социальной защиты населения, а также учреждениями системы образования и часто обращаются к ним по вопросам своих клиентов. «У нас есть взаимоотношения с комитетом по народному образованию, с управлением внутренних дел, с комиссиями по делам несовершеннолетних». «Договора заключаются и с Комитетом по образованию, с КТОСами, со школой-интернатом №2, №3, с ПТУ №14…» (заведующая отделением, 45 л.) В Центре устраиваются «круглые столы» по обмену опытом, научно-практические семинары с участием коллег из других организаций, преподавателей вузов и представителей вышестоящих организаций. Сотрудники активно и вполне успешно ищут спонсоров. Однако, взаимодействие носит эпизодический характер и назвать его эффективным нельзя, во всяком случае на кризисную ситуацию клиента такое «взаимодействие» ни коим образом не влияет. Это взаимодействие не для клиента.

Кроме того, что исследуемая нами социальная служба является механизмом достижения определенной цели, он одновременно представляет собой особую человеческую общность, социальную среду, в которой возникают уникальные организационные отношения. Именно эти отношения и отражают указанные характеристики функционирования.

Организационные отношения условно можно разделить на формальные и неформальные Питерс Т., Уотермен Р. В поисках эффективного управления: опыт лучших компаний. М.: Прогресс, 1986. С. 45-56. Формальные отношения основаны на целенаправленном задании долгосрочных образцов, стандартов служебного поведения, представляющих собой закрепление в должностных положениях, инструкциях требований предъявляемых к работнику и определяющих его место в коллективе. В этих своеобразных социальных стандартах фиксируются наиболее совершенные с точки зрения организации элементы служебных деловых отношений. Существует два способа закрепления формальных отношений Паркинсон С.Н., Рустамджи М.К. Искусство управления. СПб.: Лениздат,1992. С. 24 - 30: 1) официальное закрепление объективно сложившихся элементов организационных отношений; 2) проектирование, конструирование организации: структура сначала формулируется логически, а потом вводится в организационную среду.

Если говорить о саратовском центре, то здесь был выбран второй способ закрепления формальных отношений. Структура кризисного центра была спущена «сверху» и не учитывает специфики его деятельности. Поэтому формальная организация стандартна, а значит, часто неадекватна ситуации и неэффективна. Социальные работники и психологи должны проводить реабилитационную работу с клиентами - «оказывать им услуги», но что считать реабилитационной работой, что есть услуга? «Ну, вот бродяжки… Что делать с ними? Ну, пришла я к ним. Пригласила. Дальше что? Запись сделала. Дальше-то что?» (специалист по социальной работе, жен., 49 л.). Психолог может полагать, что если он провел одну беседу с клиентом, то этого достаточно. Социальный работник может посчитать достаточным поселить клиента в социальном общежитии. И оба по-своему будут правы, ведь нигде не зафиксировано каких результатов они должны достичь и каким образом. К тому же между ними существует много разногласий в вопросах распределения объема работ и обязанностей.

Формальные отношения призвана развивать административная деятельность, которая включает в себя следующее Гвишиани Д.М. Организация и управление. М.: Изд-во МГТУ им.Н.Э. Баумана, 1998.С. 54.:

планирование, то есть постановка задач и указание способов их решения для достижения цели, стоящей перед кризисным центром;

организацию, то есть создание формальной структуры подчиненности и разделения работы между отделами;

укомплектование штата, то есть всю работу с личным составом, подбор, подготовку кадров и создание необходимых условий для трудовой деятельности;

руководство, то есть постоянную функцию принятия решений и оформления их в виде приказов, инструкций, распоряжений;

координацию, то есть обеспечение согласованных действий всех работников:

отчетность, то есть обеспечение вышестоящих инстанций информацией о ходе работы, а также организация собственной информации, необходимой для работы кризисного центра;

составление бюджета, куда входит все, что связано с составлением бюджета в виде финансовых планов бухгалтерии и финансового контроля.

Многообразие отношений между людьми не может быть охвачено административной подсистемой. Значит, за ее рамками остается значительная часть организационных отношений, которую в социологии принято называть неформальными. «Систему незапланированных, спонтанно возникающих, неформализованных отношений называют неформальной организацией» Обозов Н.Н. , Щекин Т.В. Психология работы с людьми. Киев, 1990. С. 8.. Следующие факторы характеризуют неформальную организацию социальной службы:

личностные факторы, которые определяют деятельность работников службы (интересы, жизненные планы, установки);

социально-психологическая организация коллектива (организационная культура, организационный порядок, коммуникационные процессы);

неформальное организационное пространство, где деятельность работников службы не регламентируется.

В социальной службе неформальные отношения могут быть источником конструктивного климата, способствующего эффективной работе, а могут вносить дезорганизацию и произвольность в действиях, от которых, прежде всего, будут страдать клиенты центра. При существующей слабости формальной организации, в условиях отсутствия четких методов и принципов работы чувства работника, его настроение, убеждения становятся весьма значимыми. Поэтому очень важно соблюсти баланс между формальными и неформальными отношениями и связями в кризисном центре и направить их на благо клиентов. Возможны два основных способа достижения этой цели: прямой (приказы, задания, распоряжения) и опосредованный.

Второй способ предполагает воздействие на мотивы, а значит и потребности работника. Нами было отмечено, что специалисты саратовского центра никак не стимулируются руководством на инициативную совместную работу по оказанию помощи клиентам - нет привычки сотрудничества, партнерства. Принцип партнерства между специалистами декларируется, но не подкрепляется, а потому не осуществляется. «У нас никто ни за что не отвечает» - частая реплика специалистов, так же как и реплика: «Почему я должна/должен это делать». Постоянно муссируется вопрос о разделении обязанностей между специалистами и отделами центра, о том, кто и что должен делать. Проблема разделения сфер ответственности и компетенции стоит остро, но никаких попыток её решить не предпринимается. Каждый сотрудник выполняет свою работу и не отслеживает действий «коллег», даже если речь идет об общем клиенте. Клиент, таким образом, просто переходит из рук в руки, что едва ли способствует эффективности оказываемой ему поддержки.

Между всеми специалистами организации должны быть налажены четкие и короткие линии связи, обеспечивающие быстрое реагирование на возникающие трудности, а получаемая информация должна быть ясной, однозначной, и полной. Это способствует более скоординированным действиям в целях оказания поддержки клиентам центра.

Исходя из этого, стратегическая концепция управления социальной службой может строится на следующих принципах:

социальные инновации также важны, как и структурные;

скоординированная активность сотрудников возникает на основе взаимопонимания;

общие проблемы решаются совместными усилиями сотрудников (кризисная ситуация клиентов центра должна считаться общей проблемой его сотрудников);

стиль сотрудничества и содействия в работе должен преобладать.

В условиях отсутствия четких критериев оценки эффективности социальных служб, мотивация специалистов центров на инициативную работу, на активное сотрудничество приобретает особое значение. Атмосфера деятельного сотрудничества, сплоченности, доброжелательности является непременным условием функционирования службы. Атмосфера же конфликтности, разобщенности, неконструктивный климат препятствует эффективной деятельности описываемого нами центра. Сбои в функционировании непосредственным образом отражаются на клиентах центра. Все противоречия, недочеты, ошибки, проблемы строения и функционирования кризисного центра в первую очередь затрагивают клиентов центра, потому что влияют на содержание, объем и качество оказываемой поддержки. Поэтому важно следовать правилам, принципам, законам строения и функционирования организаций, что в свою очередь будет способствовать стабилизации и развитию данного центра.

При всех многочисленных - финансовых, кадровых, организационных - трудностях становления в России системы социальных служб, она последовательно развивается. Это объясняется тем, что предоставляемые ими услуги востребованы, крайне необходимы очень многим людям, что обусловлено особенностями социальной стратификации российского общества Социальная стратификация российского общества / отв. ред. З.Т.Голенкова. М.: Летний сад, 2003. С.71-78.. Социальные службы оказывают материальную помощь, экстренную социальную помощь, а также психологическую поддержку клиентам, что особенно актуально при наличии у значительной части семей устойчивых настроений неопределенности и неуверенности в будущем, хронического психоэмоционального стресса, резкого обострения личностных проблем.

Клиентом данной социальной службы может стать практически любой человек и для того чтобы учесть специфику работы с различными группами населения необходимы высокий уровень профессионализма сотрудников и расширенный кадровый состав. «Понимаете, с самого начала работа была поставлена бессистемно, сама по себе. Тяжело вот так. Придешь, и не знаю, что мне делать!» (специалист по социальной работе, ж., 49 л.). Только сейчас в центре начинают создаваться необходимые материально-технические и информационно-методические условия для достижения этой цели. Сотрудники Центра пытаются осмыслить и понять, в чём же всё-таки заключается их работа, что необходимо для её большей эффективности. «Теперь мы думаем, что будет дальше, а не - как бы нас не закрыли» Специалист по социальной работе в разговоре..

Облегчает определение и понимание проблем клиента документация на клиента Алексеева Л.С. Ведение документации на клиента //Российский журнал социальной работы. 1996. № 2.С. 57 - 62. . Ведение документации на клиента - одна из основных форм организации деятельности сотрудников кризисного центра, способ анализа состояния клиента и его проблем, процесс оказания поддержки. В саратовском центре помощи на каждого клиента оформляют социальный паспорт, который отражает статистические данные клиента и его проблемную ситуацию, а также содержание той работы, которая с ним ведется. С точки зрения оценки эффективности документ этот является важным для анализа, так как по его содержанию можно определить уровень и качество работы с клиентом.

На основании изучения опыта работы описываемого нами центра, мы можем сделать вывод, что легитимной концепции и идеологии в его деятельности не существует, и при оказании поддержки каждый сотрудник данной службы руководствуется своими предпочтениями, мнениями, установками, которые не всегда адекватны ситуации клиента. Главное в деятельности социального работника - уметь слушать и слышать, видеть ситуацию с различных позиций и точек зрения и научить этому своего клиента, что невозможно без уверенности в своем профессионализме, компетентности и способности влияния на ситуацию.

Однако, профессионализм и заинтересованность в клиенте, работе с ним и результате этой работы отходят на второй план в условиях, когда приоритеты и направления деятельности центра подвержены резким и непонятным для сотрудников изменениям, когда управленческие не вызывают доверия у сотрудников, когда нет рекомендаций что, как, когда делать и, наконец, когда нет идеологии работы. На первый же план выдвигается проблема профессионального выживания. В результате, клиент сам становится проблемой для специалиста, особенно для специалиста по социальной работе, так как его профессиональная позиция наиболее уязвима. Так или иначе, но сотрудники социальных служб должны оказать поддержку человеку, а не «работать по направлению» или «с различными категориями» - перед ним человек, а не «категория» или «направление».

В любом случае, интервенция прекращается лишь тогда, когда клиент способен преодолевать кризис и справляться с возникающими в его жизни проблемами, когда он чувствует в себе силу и уверенность. Только тогда сотрудники службы могут считать, что они достигли своей цели. Важно не допустить, чтобы кризис стал судьбой человека, то есть необходимо убедиться, что кризис действительно преодолен, а не сведен к более слабо выраженным уровням. В противном случае, вся жизнь человека будет проходить под давлением кризиса. Кризис станет нормой существования, которую могут наследовать дети человека.

В центре нет модели реабилитационной работы, которой бы следовали специалисты по социальной работе. Специалисты ориентированы на оказание услуг, а не на проведение реабилитационной работы. Стремление специалистов увеличить количественные показатели деятельности центра мешает применению вышеуказанных приемов работы с клиентом, которые требуют большой отдачи от специалиста и трудно подсчитать.

В своей деятельности социальная служба сталкивается с комплексом структурно-организационных, функциональных, концептуальных и методических проблем, которые значительно снижают эффективность непосредственной работы с клиентом. Проблемы внутреннего функционирования, внутренние организационные процессы, внутренние противоречия (которые неизбежны) не должны отражаться на успешности работы с клиентом. Практика же показывает, что в условиях нестабильного функционирования социальной службы достичь этого не удается: не достаточно условий для внедрения в работу адекватных концептуальных оснований работы и эффективных методов вмешательства в кризисную ситуацию. Разработка концептуальных основ деятельности социальных служб приобретает несомненную актуальность, так как отсутствие концепции ограничивает их потенциальные возможности как агента социальных изменений в обществе.

В целом, все действия сотрудников социальной службы должны быть направлены на адаптацию своих клиентов к изменяющимся внешним условиям, на развитие способностей успешно функционировать: адекватно удовлетворять свои потребности, развиваться, достигать поставленных целей. Способность человека вырабатывать способ решения жизненных противоречий, осознавая свою ответственность перед собой и людьми за последствия такого решения, - это основное качество, которое развивается в ходе реабилитационной работы у клиента социальной службы. Выбирая то или иное направление в своей работе, оказывая тот или иной вид помощи, сотрудники центра должны отдавать себе (и не только) отчет, на сколько это соответствует основным положениям деятельности центра и, главное, потребностям клиента.

В практиках деятельности социальных служб существует установка отношения к эффективности, как к феномену: «Эффективность может быть, когда я сделала что-то для клиента. Вот это эффективность. Эффективность - это нечто такое, что я вижу - есть результат. Какая вот к примеру будет эффективность, если я помочь-то ничем не могу». Под эффективностью сотрудниками чаще всего понимается некое зримое и ощутимое состояние объекта. Связано это, прежде всего с тем, что в настоящее время понятие эффективности приобрело качество социального феномена, существующего вне контекста деятельности объекта управления. То есть понятие эффективности приобрело значение как феномена, как и желаемой характеристики качества объекта, что приводит к сложности операционализации этого понятия, но с дугой стороны, позволяет выделить новые направления изучения эффективности и возможность социологической рефлексии.

Для достижения большей объективности в оценке эффективности, мы можем предложить следующие аспекты изучения эффективности деятельности социальных служб:

как качественной характеристики организационного строения и организационных процессов;

как качественной характеристики результатов организационной деятельности;

в контексте решения социальных проблем и степени воздействия на внешнюю среду;

в контексте удовлетворенности субъектами взаимодействия результатами деятельности.

Таким образом, эффективность деятельности социальной службы - это желаемая объективно-субъективная характеристика социальной службы, в которой интегрируются совокупность внешних и внутренних эффектов/результатов инициируемых организационными усилиями и которая наделяется реципиентами качествами феномена.

Учитывая сложность и многообразие подходов к изучению феномена эффективности важно для оценки эффективности определить какую эффективность мы измеряем, эффективность для кого. Определить характеристики конкретного феномена эффективности, который следует оценить в конкретный период времени, то есть учесть ограничения и характеристики внешней среды, рассмотреть множественность и противоречивость организационных целей, рассмотреть влияние, мнения, мотивы, удовлетворенность включенных в организационные процессы людей (сотрудников, клиентов, общественность). Таким образом, необходимо методологическое допущение, что эффективность это не фиксированное абсолютное понятие, это не константа, а характеристика, имеющая свои ограничения и переменные. Тем не менее, это понятие остается ключевым в анализе деятельности организаций, в том числе и социальных сервисов.

Более того, следует отметить, что понятие эффективности социального обслуживания прочно вошло не только в научный дискурс, но и в дискурс публичных обсуждений путей развития системы социального обслуживания. Одним из средств повышения эффективности априори считают внедрение и реализацию адресной социальной помощи, при которой помощь будет предоставляться наименее защищенным гражданам. Поэтапное внедрение этого принципа проводится на протяжении последних лет. Одним из шагом реализации принципа адресной социальной помощи стало принятие в 2004 году закона о замене льгот денежными компенсациями, чем предполагается повысить экономическую эффективность социального обеспечения и целедостижение расходуемых средств, прогнозировать социальные эффекты реализация этого закона сложно. Как экономические так и социальные эффекты монетизации льгот могут быть оценены значительно позже.

Адресность в социальной поддержке - это лишь один из механизмов, которым предполагается повысит эффективность социальной политики государства. Еще одно важное направление - развитие социального партнерства, позволяющего объединить средства государства и частных благотворителей-спонсоров и привлечение некоммерческие организаций и фондов к реализации конкретных местных программ социального развития. Наличие действующих механизмов социального партнерства в сфере социальной поддержки является неотъемлемым элементом гражданского общества, а значит элементом социальной эффективности, поскольку консолидация интересов государства и общественных сил позволяет обществу достичь желаемого уровня и темпов эффективного развития.

Адресным становится и финансирование социальных проектов и программ и приоритет отдается тем проектам и программам, эффективность которых может быть определена и которые отвечают потребностям населения либо приоритетным направлениям социальной защиты. Механизмом выявления таких проектов распределения финансовых потоков стали конкурсы социальных проектов, проводимые под эгидой федерального правительства. Положение о министерстве здравоохранения и социального развития Саратовской области к постановлению Правительства области от 7 сентября 2004 года предусматривает организацию и проведение конкурсов на привлечение к осуществлению целевых программ, проектов и мероприятий научных, общественных и иных организаций на конкурсной основе, а также подготовку проектов социальных программ по курируемым направлениям, организацию их выполнения и контроля за использованием выделенных на эти цели средств. Следует учитывать, что конкурсы на получение правительственных тендеров не исключает процессов лоббирования интересов определенных групп и сил, которые могли бы быть основой честного соревнования, но в условиях доминирования власти над общественными силами и отсутствия действенных механизмов общественного влияния велика вероятность игнорирования интересов наиболее уязвимых слоев населения.

Отход от планово-сметной системы финансирования к финансированию проектов и конкретных местных программ стимулирует внедрение системы оценки эффективности проводимых реабилитационных мероприятий и обусловливает интерес к проблематике эффективности и результативности, как отдельных проектов, так и деятельности системы социальной защиты в целом. Так, в «Концепции развития системы социального обслуживания населения Саратовской области до 2010 года» аккумулирующей приоритеты региональной политики формирования эффективной системы социального обслуживания населения, делается акцент на задаче перехода учреждений социальной сферы на финансирование по результатам. Следовательно, на первый план выходят следующие приоритеты:

повышение качества предоставляемых социальных услуг;

демонополизации социального обслуживания путем реализации государственного и муниципального заказов;

осуществление и внедрение системы оценки качества и эффективности социального обслуживания;

переход на программно-целевой принцип финансирования;

внедрение механизмов социального партнерства учреждений социального обслуживания населения, органов государственной власти, местного самоуправления, общественными объединениями, предприятиями и учреждениями, научными и образовательными организациями;

разработка методик оценки качества и эффективности социального обслуживания.

Таким образом, мы можем отметить повышенный интерес государственных ведомств на макроуровне к проблеме повышения эффективности социального обслуживания и достаточную представленность позиции о необходимости повышения эффективности социального обслуживания и внедрения практик оценки эффективности социального обслуживания в официальных документах. В дальнейшем для реализации декларируемых приоритетов и ценностей необходимо осознание этих приоритетов на микроуровне, то есть на уровне конкретных организационных структур, осуществляющих социальную поддержку и на уровне конкретных сотрудников социальных служб: без их рефлексии эффективности и целесообразности их деятельности реальное повышение эффективности деятельности социальных служб крайне затруднено. Важно преодолеть разрыв между декларируемыми правительственными целями и приоритетами в социальной поддержке и реально осуществляемыми мерами по их достижению, то есть преодолеть коммуникативный разрыв между участниками процесса формирования, формулирования, артикулирования и исполнения мер по повышению эффективности социального обслуживания и оценки эффективности деятельности социальных служб.

Деятельность государственного социального сервиса должна быть социально значимой и очевидной, потому что он создан государством для достижения общественно значимых целей и для контроля над социальной ситуацией в обществе. То есть главное в понятии эффективности подобной организации - это социальный эффект, который она продуцирует.

Анализируя опыт деятельности саратовского центра помощи, мы можем выявить некоторые факторы, влияющие на его эффективность. Один из этих факторов - соответствие структуры социальной службы функциям, на которые она должна работать. Зачастую система организации у нас создается по принципу: возникла проблема - создаем организацию. Например, если возникла необходимость поддерживать социальную стабильность общества путем оказания помощи людям, попавшим в сложную жизненную ситуацию, то создается сеть социальных служб. Однако сложную проблему не решить созданием новой структуры, структуру должна определять функция, а не наоборот. Эффективное функционирование социальной службы может быть достигнуто только при условии чёткого определения функций, которые эта организация призвана осуществлять.

Фактором, значительно снижающим эффективность деятельности социальных служб, является также отсутствие ясной концепции их деятельности. Сотрудники упомянутой нами службы затрудняются определить, какой концепции и каким моделям социальной работы они следуют в своей работе. Отсутствие четких методик реабилитационной работы, рекомендаций по содержанию, формам, методам поддержки необходимой людям, находящимся в кризисной ситуации, а также отсутствие критериев качества и эффективности предоставляемых услуг приводит к произвольности в социальном обслуживании клиентов, бессистемности, непоследовательности в оказании помощи клиентам.

Основным же фактором эффективности является, на наш взгляд, практика отношения к клиентам. То, что клиент считает ценностью, имеет решающее значение для социальной службы, так как именно это определяет её суть. Клиент - фундамент социальной службы, поддерживающий её существование. Все свои знания, умения и навыки специалисты социальной службы обязаны направить на оказание помощи людям, находящимся в кризисной ситуации. Ведь цель социальных служб - оптимизация возможностей клиента для решения своей проблемы, актуализация потенциальных ресурсов, помогающих человеку справляться со сложившейся кризисной ситуацией. В свете этой цели, не является ли целесообразным оценивать эффективность деятельности социальных служб также и по степени активизации жизненной позиции клиента?

Зачастую в социальных службах отношение к клиентам директивное («ты должен сделать это») и «сверху - вниз», нередко подчеркивается его нетипичность и неспособность к разумным решениям. Тогда, как нам известно, что самым важным в работе социальной службы является поощрение ответственности клиента за свою жизнь, решения и поступки. Если сотрудники данных служб не осознают значимость партнерских отношений с клиентом, значит, они не достигают основной цели своей деятельности, а это в свою очередь значительно снижает эффективность социальной службы в целом.

Хотелось бы отметить еще одну особенность отношения к клиенту в некоторых социальных службах. Специалист, как правило, не имеет профессиональной дистанции между собой и клиентом. То есть, воспринимает любое проявление клиента, как лично к себе относящееся, в том числе и негативные проявления. Такое «личное» отношение может быть и приносит эффект в случае «позитивного» клиента. Но клиенты бывают разные: плохо одетые, возмущенные, раздраженные, ничего не понимающие и т.д. Такой «неудобный» клиент вызывает негативное личное восприятие и работа с ним в таком случае строится под призмой негативного личного восприятия. А неуверенность социального работника в собственной позиции, статусе, усугубляет этот эффект: так, например, недовольство клиента воспринимается как угроза собственному положению в организации и своей компетенции Конечно, хорошо, когда мы сочувствуем клиенту, но ведь иногда клиент не вызывает симпатии и сочувствия и тогда велик соблазн осудить клиента. А это в социальной работе не допустимо. В социальных службах существует установка, что основа работы специалиста по социальной работе - сочувствие, сострадание, сопереживание. Однако, основой работы любого специалиста является профессионализм. Конечно, личностные качества важны, но наряду с профессиональными знаниями, навыками, умениями.

Мы можем рекомендовать следующие направления для оценки эффективности деятельности социальных служб:

- оценка результатов целенаправленной деятельности сотрудников по достижению развития индивидуальных возможностей клиента, удовлетворению его нужд и потребностей;

оценка степени организационной готовности социальной службы к оказанию социальной поддержки клиента;

оценка влияния оказываемого социальной службой на то социальное окружение, в которое служба включена, то есть оценка социального эффекта от деятельности социальной службы.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подытожим основные результаты исследования и сформулируем основные выводы дипломной работы.

Необходимость формирования системы социальной защиты населения в государстве вызвана объективными потребностями общества и индивидуумов, и определяется исходя из необходимости удовлетворения потребностей каждого человека и создания для него более комфортных условий жизни. Причем источником для достижения указанной цели является наличие дохода, получаемого вследствие причастности к определенным факторам производства. В случаях, когда у человека в силу определенных причин отсутствует какой-либо доход или его размер меньше размера затрат на удовлетворение потребностей, возникает необходимость в формировании системы социальной защиты населения.

Исследование социальной защиты населения как системы потребовало изучения ее среды, которая играет важную роль в развитии данной системы. В результате были выделены следующие типы окружения: внешняя экономическая среда (национальные экономики других стран); внешняя социальная среда (государство, политика, идеология, образование, культура, право, религия, обычаи, нравы, ценности, нормы других стран); государство как субъект управления; внутренняя экономическая среда; внутренняя социальная среда.

Целью системы социальной защиты населения является восполнение доходов населения, утерянных в результате действия социальных рисков, и недопущение снижения уровня и качества жизни граждан ниже показателей установленных государством и принятых обществом. Социальная защита населения является сложной, динамичной социальной системой, оказывающей решающее воздействие на устойчивое социально-экономическое воспроизводство, как в отдельных регионах, так и в России в целом.

Органы государственной власти и местного самоуправления могут быть рассмотрены как управляющая подсистема, которая осуществляет правовое регулирование системы социальной защиты населения, формулирует цели и приоритеты ее развития, осуществляет контроль в данной области, вступает в экономические отношения по поводу перераспределения национального дохода в интересах всего общества и фактически выступает в роли заказчика и исполнителя в части оказания социальных услуг населению.

Трансформация общественного устройства России в 90-е годы поставила в повестку дня задачу выбора новой социальной модели государства и формирования качественно новых социальных институтов. Социальная политика все более отходит от принципов патерналистского государства и предоставления социальных гарантий на уравнительных подходах. Однако отсутствие стратегических, публично одобренных программ реформирования экономической, социальной и политических сфер жизнедеятельности общества привело к нарушению естественных взаимоотношений между государством и обществом, обществом и личностью, личностью и государством.

Существующей в России модели управления системой социальной защиты населения характерны следующие черты:

1. Высокая концентрация властных полномочий по управлению социальной защитой населения, финансовых и материальных ресурсов на федеральном уровне;

2. Слабое участие в управлении системой социальной защиты профсоюзов, негосударственных страховых структур, институтов гражданского общества;

3. Незавершенность правового разграничения полномочий федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области социальной защиты населения, несбалансированность возложенных на них полномочий с ресурсами, находящимися в их распоряжении;

4. Дефицит ресурсов в бюджетах всех уровней для финансирования мероприятий по социальной защите на фоне неэффективного и нецелевого использования финансовых ресурсов, наличия высоких трансакционных издержек и отсутствия действенного механизма контроля за социальными трансфертами на федеральном и региональном уровнях;

5. Высокая доля ответственности за социальные процессы государства и практически полное отсутствие социальной корпоративной ответственности и иных субъектов социального государства (семьи, церкви, благотворительных общественных организаций и т.д.);

6. Высокая степень охвата социальными льготами и гарантиями значительной части населения, как правило, без учета уровня доходов реципиентов;

7. Низкий уровень предоставляемых услуг населению и социальной защищенности граждан;

8. Отсутствие в нормативных актах, планах и программах государства четких принципов, норм, критериев и механизмов, направленных на построение адекватной системы социальной защиты, способной обеспечить устойчивое воспроизводство населения и высокое качество жизни, на уровне международных стандартов.

Мы пришли к пониманию того, что современная политика государства должна быть направлена на поиск оптимальной модели организации социальной защиты населения, опираясь на мировой опыт и научные исследования зарубежных и отечественных ученых, но с учетом национальных исторических традиций и сложившегося социально-экономического положения России. Возможно, что построенная в будущем модель социальной защиты населения России в чистом виде не будет похожа ни на одну из ранее существовавших, но может содержать их отдельные элементы.

Построение новой модели управления системой социальной защиты населения в современной России является одной из первоочередных задач государственного управления на ближайшую перспективу. Очень важно в настоящее время выстроить систему социальных отношений адекватных современным рыночным условиям. Поэтому требуется глубокая научная проработка вопросов, связанных с формированием как системы социальной защиты населения России, так и механизма управления ею на основе системного подхода, позволяющего комплексно решать научно-практические проблемы.

Новый механизм должен строиться на принципиально иной качественной основе. Оценку эффективности управления системой социальной защиты населения в этом случае следует определять исходя не из минимизации расходов государства на социальные функции при заданных параметрах результативности, а из максимизации социального эффекта при использовании определенного количества ресурсов всех участников данной системы.

Формирование нового организационно-экономического механизма управления системой социальной защиты населения необходимо направить не на изменение структуры и поэлементного состава, а на изменение характера отношений, взаимодействий между структурными элементами механизма и их роли в процессе управления системой. Построение данного механизма должно предусматривать изменение роли органов государственной власти и местного самоуправления как основного субъекта управления системой социальной защиты населения региона. Новый механизм управления системой социальной защитой населения на уровне региона предусматривает значительное развитие процессов саморегулирования и самоуправления на основе активизации деятельности институтов гражданского общества и стимулирования личной инициативы граждан.

Эффективность деятельности социальной службы требует контекстуального анализа и обусловливается совокупностью целей, организационных условий и внешних ожиданий (ожидаемого социального резонанса). Смысл существования социальной службы, как любой организации, - выполнять определенный социальный запрос и, как любая организация, она должна иметь для этого организационные элементы, средства, ресурсы, то есть адекватную среде структуру. От того, насколько адекватны социальному запросу цели, иерархия, состав, структура, средства, ресурсы социальной службы, зависит его успешность, выживаемость и, наконец, эффективность.

Организационная структура и внутриорганизационные отношения социальной службы во многом определяют эффективность осуществляемой в ней социальной работы. Неадекватное строение социальной службы может привести к неэффективному её функционированию и развитию, что в свою очередь обусловило ориентацию организационных интересов в большей степени на обеспечение собственного выживания, чем на клиента. Таким образом, фактор «клиент» не осознается как основополагающий для успешной деятельности.

Анализируя опыт работы саратовского центра помощи, мы можем сделать вывод, что сотрудники данного Центра в своей деятельности пытаются соблюсти баланс между двумя, к сожалению, противоречащими друг другу целями: оказание поддержки попавшим в трудную жизненную ситуацию людям и обеспечение стабильного функционирования центра. Причем, в условиях проблемного, противоречивого функционирования и ограниченных ресурсов на первый план выдвигается вторая цель, в ущерб первой. Это рождает необходимость в оказании поддержки клиенту следовать установке «что мы можем сделать», а не установке «что мы должны сделать». В результате работа строится по принципу «что будем делать», а не по принципу «чего мы должны достичь». Такая ситуация вызывает у специалистов неудовлетворенность своей работой и потерю её значимости.

Четкость в постановке цели и её осознаваемость сотрудниками важна, как ни в какой другой организации, так как от этого зависит судьба тех людей, которые обращаются сюда за помощью. От того, что специалисты считают благом для своего клиента, зависит, что и как они будут делать, помогая ему преодолеть кризис. Как следует из анализа интервью с сотрудниками социальных служб, цель своей личной деятельности и деятельности организации в целом каждый сотрудник определяет по-своему, исходя из своих собственных взглядов, установок, предпочтений. Если же, работники кризисного центра не имеют общей единой цели, то они не могут обеспечивать клиентам действенную поддержку, а значит, их работа не имеет смысла.

Принципы активизации жизненной позиции клиента и партнерских отношений предпочтительны в деятельности социальных служб, но для их реализации в службах недостаточно соответствующих условий. Отношения специалиста и клиента трудно назвать партнерскими, во-первых, потому что клиент здесь является просителем, а не потребителем, а, во-вторых, потому что специалисты решают не что делать клиенту и как ему в этом помочь, а что им делать с клиентом. Связано, это, прежде всего, с общим нестабильным положением социальной службы: структура и состав службы подвержены изменениям (непонятным для сотрудников); управленческие решения не всегда эффективны, направления работы и приоритеты деятельности меняются; приходится функционировать в условиях неопределенности принципов, форм, методов социальной работы. В этих условиях клиент воспринимается не как человек с проблемой, а как человек-проблема - клиент становится проблемой для специалиста, что рождает соответствующие практики отношения к нему и работы с ним. Отсутствие методической поддержки, регламентации и определенности функций, ограниченность ресурсов и общая слабая организация работы) дезориентируют сотрудников.

Профессионализм и компетентность специалистов по социальной работе являются основополагающим фактором эффективной деятельности социальных служб. Но социальные службы поставлены в условия выживания, а не эффективной деятельности, а значит, на первый план выдвигаются проблемы обеспечения собственного функционирования. То есть приоритетным является решение проблем ресурсного обеспечения, распределения обязанностей, регламентации действий специалистов, разделения власти и ответственности, отчетности и контроля. Сотрудники центра недостаточно мотивированы на инициативную совместную работу по оказанию помощи клиентам - нет привычки сотрудничества, партнерства. Принцип партнерства между специалистами декларируется, но не подкрепляется, а потому не осуществляется.

Стабильность и оптимальное развитие, а, значит, и эффективность деятельности социальных служб во многом зависят от установок задаваемых вышестоящими организациями. На сегодняшний же день, внешний контроль ориентирован на увеличение количественных показателей что и определяет наличие лишь количественных показателей в оценке эффективности деятельности службы. Например, важен такой показатель, как «количество услуг». Необходимость увеличения количественных показателей приводит к стремлению все направления работы с клиентом оформить как услуги, которые можно подсчитать. В этих условиях главным становится количество оказанных услуг, а не качественное изменение ситуации клиента. Направления работы, не отвечающие критериям «услуги» не получают развития. Кроме того, наличие в социальных службах отчетной практики оценки деятельности обусловливает в немалой степени выбор приоритетных форм взаимодействия с клиентами: социальные службы ориентированы на развитие групповых методов работы с клиентами. Получают развитие бюрократизация и рутинизация работы.

Для достижения большей объективности в оценке эффективности, мы можем предложить следующие аспекты изучения эффективности деятельности социальных служб: как качественной характеристики организационного строения и организационных процессов; как качественной характеристики результатов организационной деятельности; в контексте решения социальных проблем и степени воздействия на внешнюю среду; в контексте удовлетворенности субъектами взаимодействия результатами деятельности.

Учитывая многоаспектность понятия эффективности, мы можем рекомендовать следующие направления для оценки эффективности деятельности социальных служб:

- оценка результатов целенаправленной деятельности сотрудников по достижению развития индивидуальных возможностей клиента, удовлетворению его нужд и потребностей;

- оценка степени организационной готовности социальной службы к оказанию социальной поддержки клиента;

- оценка влияния оказываемого социальной службой на то социальное окружение, в которое служба включена, то есть оценка социального эффекта от деятельности социальной службы.

Деятельность социальных служб нуждается в объективной комплексной оценке, которую можно осуществить только при условии наличия критериев и стандартов социальной поддержки людям оказавшимся в тяжелой жизненной ситуации. При отсутствии стандартов невозможно установить, выполняется ли работа персоналом в полном объеме. Если нет стандарта, то любое измерение деятельности будет необоснованным и спорным. Однако, даже в условиях отсутствия стандартов социального обслуживания, может быть оценена эффективность деятельности социальной службы, то есть может быть оценен реальный эффект, результат деятельности социальной службы.