В связи с тем, что правовая база, которая относится к применению аутсорсинга, не разработана в полной мере, в государственных организациях его приравнивают к государственной контракции. По своей сути осуществление государственных закупок - привлечение частных организаций в целях удовлетворения государственных запросов. Так же и аутсорсинг подразумевает передачу какой-либо функции вне государственной организации.

Вследствие такой схожести, когда только на слуху появилась передача полномочий сторонним организациям, заключение договора осуществлялось в соответствии с Федеральным законом "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ. Следовательно, ранее не выделялось понятие аутсорсинга как самостоятельного процесса, а его осуществление проходило по принципам государственных закупок. Но с появлением концепции Административной реформы появляется и внедрение принципов аутсорсинга, которые разграничивают его с принципами государственных закупок. Но, все еще не разрабатывается определенная законодательная база, по которой аутсорсинг можно было бы осуществлять в государственных организациях, хотя есть определенная статья, по которой его осуществлять могут бизнес организации. Так можно выделить эти две статьи:

1. Аутсорсинг - договор возмездного оказания услуг, принципы реализации прописаны в главе 39 «Возмездное оказание услуг» Гражданского кодекса.

2. Государственный заказ - контракт на его осуществление прописывается в статье 34 «Контракт» в Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ (далее - 44-ФЗ).

Различия статей заключаются в том, что контракт на реализацию государственных закупок проработан в большей степени и в том, на какие типы организаций они распространяются. В статье 44-ФЗ прописаны санкции за неисполнение услуги, право на требование оплаты неустоек, более подробное описание структуры контракта, его составляющие и необходимые условия для выполнения. То есть заключение договора на аутсорсинг в настоящий момент не является эффективным и хорошо регламентированным, в отличие от договора на государственную закупку, что их и различает. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ. 

Тем не менее, до сих пор существует мнение, что данные термины идентичны и, что аутсорсинг осуществляется по принципам государственных закупок, так как для передачи функции на аутсорсинг государственной организации необходимо это реализовывать через государственный заказ. Что напрямую связано со специфичностью организаций данного типа. Но институт государственных закупок отдельная отрасль, которая не является инструментом менеджмента, в отличие от передачи некоторых функций в сторонние организации. В приведенной ниже таблице можно просмотреть различия касательно аутсорсинга бизнес - процессов и государственного заказа:

Таблица 1. Сравнение договора возмездного оказания услуг и государственных закупок

Таким образом, можно отметить, что в бизнес - организациях поставщик услуги выбирается и с ним заключается договор по одним принципам, но которые нельзя применить и в государственных организациях, так как для них обязательно проведение метода государственного заказа. Следовательно, следует законодательно отделить аутсорсинг от государственного заказа, либо определить как одну из его разновидностей.

Вопрос разграничения государственных закупок и аутсорсинга ставится не только в России, но существуют действующие примеры в некоторых странах. Например, в Канаде аутсорсинг трактуется как один из видов государственной контракции, когда частные организации выполняют функции государственных. А в Австралии можно отметить, что под аутсорсингом определяются долгосрочные отношения между организациями, а под государственной закупкой - временный договор. Шестоперов А. М. Аутсорсинг в государственном управлении // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2010. №. 4. С. 36-61.

В России стимулом для применения принципов аутсорсинга является Административная реформа, но в ней также не прописываются правила внедрения аутсорсинга. Отмечаются предпосылки к его применению - оптимизация государственных служащих, подходы, по которым может проходить его внедрение. А также прописываются планируемые результаты: исключение избыточных и дублирующих функций, оптимизация организационных структур, передача обеспечивающих полномочий, внедрение информационных технологий, перевод услуг в МФЦ и нормирование труда. Портал административной реформы Российской Федерации [сайт]. URL: http://ar.gov.ru/ (дата обращения: 10.03.2017).

Подводя итог, можно убедиться в очень слабой проработанности вопроса аутсорсинга в России, о чем говорит факт того, что само понятие «аутсорсинг» еще не включено. Но нельзя не отметить возникающий к нему интерес и большую вовлеченность в разработке нормативно - правовых актов в его отношении. Есть небольшая путаница между запретом на осуществление заемного труда и свободой заключения договоров, но она возникает в связи с направленностью на защиту труда работников, которая является основополагающим фактором при составлении законодательных актов. Запрет говорит не о невозможности осуществления, а о возникающих ограничениях при ведении деятельности.

Сложность внедрения аутсорсинга на государственной службе может возникнуть в связи с тем, что нет конкретной его регламентации. Заключения контрактов проводится по 44-ФЗ, хотя в нем нет пункта о такой услуге как «аутсорсинг». Что требует, либо его регламентации по договору возмездного оказания услуг как в частных организациях (что не видится возможным), либо определения его как разновидности государственной закупки.

2.3 Практика применения аутсорсинга на примере исполнительных органов власти Российской Федерации

На основе анализа литературы можно утверждать, что аутсорсинг эффективный инструмент, который применяется для оптимизации государственных организаций. Но некоторые ограничения противодействуют его широкому распространению. Специфика государственной службы ограничивает применение аутсорсинга из-за властных полномочий, которые, в свою очередь, выделяются в основную функцию. Также ограничивается перечень функций, которые могут быть подвергнуты аутсорсингу, что связано с тайной информации. Для повышения эффективности можно подвергнуть передаче избыточные функции, для государства они таковы: проведение научно-исследовательских работ, информационные технологии, мониторинг определенной деятельности или ведение реестров. Плюсами применения аутсорсинга для организаций являются: сокращение издержек на персонал, концентрация на основной деятельности и уход от выполнения малозначительных функций. Для осуществления аутсорсинга необходимо заключить договор, где и возникают затруднения в связи с тем, что в законодательстве Российской Федерации не выделено его четкое определение, возникают трудности в понимании, как его регламентировать.

Для подтверждения перечисленных выше выводов было проведено 8 экспертных опросов с сотрудниками, которые представляют три разнотипных государственных организации исполнительной власти Российской Федерации: Министерство экономического развития РФ, Администрация Президента РФ и Центральный Банк РФ. Выбор именно этих организаций обусловлен тем, что в них наиболее ярко выражены властные полномочия и тем, что Административная реформа направлена на организации данного типа.

Практика применения аутсорсинга в Министерстве экономического развития Российской Федерации

Экспертное интервью проводилось среди пяти сотрудников департамента развития малого и среднего предпринимательства и конкуренции. В связи с тем, что деятельность данного департамента направлена на увеличение сотрудничества государства с частными организациями, сотрудники знакомы с технологией аутсорсинга и применением ее в государственных организациях и непосредственно в Министерстве экономического развития, где его внедрение является приоритетным направлением развития в соответствии с Административной реформой. Было выявлено, что передаются в сторонние организации функции по уборке помещений и по осуществлению поддержки информационных ресурсов.

Обобщая совокупное мнение сотрудников, можно сделать следующие выводы по поводу преимуществ внедрения аутсорсинга. Отмечается, что передача данных функций положительно влияет на организацию в целом: снижение затрат на содержание отделов, функции которых осуществляют сторонние организации, концентрация на основном виде деятельности, наиболее качественное выполнение работы и приобретение сторонних навыков, которыми обладает организация-исполнитель. Несмотря на то, что на сотрудников организации аутсорсинг не оказывает сильного влияния, его польза все равно отражается на эффективности самой организации. Информационная прозрачность в интернет - ресурсах является приоритетным направлением в государстве, следовательно, привлечение на выполнение данной услуги в более широком объеме и лучшими работниками видится с хорошей возможностью получения эффективности.

Не менее важно отметить риски, которые могли возникнуть с введением рыночной технологии в государственные структуры. Сотрудники более склонны предполагать, что никакие особенности государственных организаций не могут быть подвергнуты опасности, в том числе это не повлияет на раскрытие тайной информации, нанесение вреда социальной составляющей и прочее, многие сотрудники даже не задаются данным вопросом. А также, никто не интересуется, по принципам какого нормативно-правового акта осуществляется заключение договора аутсорсинга. Данный вопрос в очередной раз вносит ясность в необходимость введения понятия «аутсорсинг» в законодательные акты.

Что крайне интересно, один из сотрудников высказал отличающееся мнение от всех прочих опрошенных: он приравнял аутсорсинг к государственному заказу. По его мнению, в части государственных закупок именно осуществление заказа на выполнение научно-исследовательских работ в сторонних организациях и осуществление заказа на доработку сайта государственного портала является аутсорсингом. Таким образом, проведение заключения договора осуществляется в соответствии с 44-ФЗ.

Выполнение сторонними организациями приведенных функций уже ближе к деятельности сотрудников, чем уборка помещений, что отмечается сотрудником. Но наиболее важно, что он выделяет такие положительные стороны как более эффективное выполнение работ, так как выполняется она более специализированными структурными подразделениями. Но, тем не менее, это не позволяет снять избыточные функции с работников, хотя позволяет это сделать с организации в целом. А самое важное, что аутсорсинг приводит к снижению трат на выполнение функции.

Рассматривая риски, сотрудник не видит никаких возможностей для потери властных полномочий, контроля над организацией или угрозу тайне информации, но есть большой недостаток - сильная бюрократизированность государственного органа. В связи с чем, по его мнению, и связана сложность заключения контрактов на передачу функций. Приведенная сложность может быть урегулирована введением конкретного законодательного решения по принципам внедрения аутсорсинга в государственных организациях.

Данное мнение ставит под вопрос определение аутсорсинга и его применение в государственных организациях. Крайне важно разработать законодательную базу и четко отделить принципы аутсорсинга от государственных закупок, так как это разные технологии. Или определить аутсорсинг как одну из разновидностей государственных закупок на законодательном уровне.

Подводя итог по Министерству экономического развития, общая картина видится таковой, что аутсорсинг уже начал свое распространение, его охват уже не останавливается на одной функции, но нет четкого определения его регламентированности. Процедура выбора исполнителя функции осуществляется по 44-ФЗ. Но возникает трудность в понимании того, что именно считать аутсорсингом, а что нет. В связи с этим, выделяется необходимость введения такого понятия и его большая разработанность, касательно применения в государственных организациях, где вызывает наибольшую сложность в реализации.

По итогам интервью в Администрации президента удалось выяснить, что аутсорсинг - не новая технология для их организации и уже довольно давно и плотно применяется. Передаче подвергается различного рода интеллектуальный труд: сотрудничество с университетами, проведение социологических опросов и обработка прессы. Данные функции по определению А.В. Шарова являются избыточными для государства.

В данной организации технология аутсорсинга получила высокую оценку в плане пользы своего применения. Выполняется та функция, которую наиболее эффективно, наиболее полно и качественно могут реализовать сторонние организации, когда самостоятельными усилиями организации было бы довольно трудно и затратно собрать такой штаб сотрудников. Если говорить о преимуществах, то можно заметить, как аутсорсинг положительно влияет на саму организацию, помогая понизить затраты, сконцентрироваться на основной функции, а вспомогательные отдать в сторонние организации с повышением качества их исполнения. Он не помогает конкретному сотруднику облегчить работу, но помогает организации улучшить свое функционирование. Осуществление научной деятельности сторонними силами - та функция, которая может положительно повлиять на деятельность любой государственной организации, следовательно, ее передача в данной организации может быть примером и для других. Интеллектуальная помощь от специализированных институтов гарантирует квалифицированное исследование и повышает эффективность выполнения работы. Администрация Президента - влиятельная организация, которая собирает большую информационную базу, для охвата которой требуется помощь сторонних организаций.

Так как передача функций уже не первый год применяется в Администрации и довольно успешно, никаких рисков не возникает. Но нельзя не учитывать специфику государственных организаций, что и отражается на том, какие именно функции передаются, это именно те, которые не дают никакого доступа к управлению, властным полномочиям, тайне информации - избыточные функции. Что касается финансовой составляющий, то каждый год в статье бюджета прописывается статья на применение аутсорсинга (ее точного названия не было указано).

Большой вопрос возникает в правовом регулировании, так как самого термина «аутсорсинг» в законодательстве нет. Специфика государственной службы не позволяет заключать договоры не через государственный контракт, но раздела аутсорсинг не предусмотрено. Хотя, все работники для себя понимают, что такое государственная закупка и как от нее отличить аутсорсинг, в котором они видят передачу полномочий на выполнение сторонней организации. Как итог получается, что технология широко применяется, а законодательно четко не регулируется.

Практика применения аутсорсинга в Центральном Банке Российской Федерации

В данной организации было проведено два экспертных интервью с рядовыми работниками, которые были ознакомлены с такой технологией менеджмента как аутсорсинг. Ограничение заключается в том, что опрашиваемые являются сотрудниками департамента исследований и прогнозирования и, соответственно, не исключается возможность применения аутсорсинга других функций в других частях организации. Выявлено, что в Центральном Банке Российской Федерации применяется передача обеспечивающих функций на осуществление в стороннюю (частную) организацию, а именно проведение уборки помещений. Данная функция является неосновной.

Положительные стороны могут заключаться в снижении издержек на содержание данного блока специалистов в штате, но точной информации нет, так как рядовые специалисты не владеют ей, они только могут предположить ее наличие. Это, что касается организации, а вот непосредственно с самих работников такой вид аутсорсинга не снимает никаких обязанностей и не упрощает их текущую работу, так как никак к ней не относится. Действительно, может повыситься качество оказания услуги, но чистый пол не сможет помочь сотрудникам работать эффективнее. Хотя, если посмотреть на ответы экспертов, они не заявляют об улучшении качества выполнения своих обязанностей клининговым отделом. Следовательно, можно сделать вывод о том, что обеспечивающие функции направлены на повышение эффективности (но не гарантируют ее) деятельности организации, но не ее работников. Нельзя не заметить, что передача именно такой функции относится к оптимизации в государственных организациях, которая является целью Административной реформы.

Риски организации как государственной структуры скорее не будут сильными при передаче обеспечивающих функций, это те функции, на которые не возлагается сильная ответственность. Несомненно, нельзя подвергнуть вопросу тайну информации и потерю властных полномочий при проведении уборки помещений, осуществляющая организация не получает каких-либо властных полномочий при передаче обеспечения чистоты в помещении.

Прозрачность заключения договора аустсорсинга ставится под сомнение. Сотрудники Центрального Банка придерживаются мнения, что заключение такого вида договоров довольно сложно, что препятствует его распространению. Более того, они не ознакомлены с тем, что это за законодательство разграничивает приобретение услуги данным видом деятельности.

В связи с тем, что в данной организации аутсорсинг не распространен широко и, по опросу некоторых сотрудников, мало, кто ознакомлен с его принципами и знает о его существовании, нельзя полностью оценить его потенциал (преимущества и недостатки). Центральный Банк мог бы воспользоваться помощью сторонних организаций в проведении научно - исследовательских работ и информационном обеспечении, так как их передача довольно эффективно оценивается в других организациях исполнительной власти Российской Федерации.

Обобщая применение аутсорсинга в департаменте исследований и прогнозирования, можно отметить, что интерес к нему сильно не проявляется. Одной из ключевых проблем была выявлена слабо разработанная нормативно-правовая база и/или сложность заключения договора передачи внутренних функций внешним источником. Такая функция, как уборка помещений, не может говорить нам о повышении или понижении эффективности всей организации. Но получается, что Центральный Банк Российской Федерации пока не видит возможным применение аутсорсинга в связи с рядом сложностей его применения и рисками для государственных организаций.

По итогам анализа экспертных интервью можно отметить, что аутсорсинг применяется в государственных организациях, не очень широко, но все же его применение набирает обороты. Аутсорсинг - технология, которая способна положительно повлиять на эффективность государственных организаций и, несмотря на их специфичность и особенные характеристики, не подвергнуть риску собственное выживание. Но существует ряд ограничений, которые основаны на специфичности государственных организаций и рисках, которыми могут быть подвергнуты организации после внедрения аутсорсинга. Также, ограничением применения является то, что аутсорсинг еще не регламентирован в законодательстве Российской Федерации, что вызывает трудность с точным его определением, возможностью проведения процедуры его внедрения и доверием к самой технологии. Также, в связи с этим, существует мнение, что государственные закупки и аутсорсинг являются синонимами, что не является действительностью. В настоящее время, положение таково, что он является одной из разновидностей государственной закупки. Так появляется еще и необходимость разграничить две этих разных технологии управления (а именно в нормативно-правовых актах).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Для успешного экономического развития необходимо развитие и постоянное совершенствование государственных организаций. Одной из технологий, позволяющей помочь с этим, является аутсорсинг.

Передача полномочий на выполнение в стороннюю организацию рассматривается с различных сторон в работах многих авторов. Так, обширная теоретическая база позволяет раскрыть его характеристики: объем применения, преимущества, риски, особенности. Могут подвергаться передаче различного вида функции, но преимущественно это избыточные: не включающие в себя властные полномочия. Также для выполнения неосновных функций может быть не выгодно нанимать квалифицированный штат сотрудников. Так можно отметить преимуществами технологии: специализация на основном виде деятельности, экономия ресурсов, качественное выполнение переданной функции, возможность заимствования стороннего потенциала/опыта/технологии. Такие преимущества направлены на повышение эффективности организации.

Но, несомненно, помимо преимуществ у каждой технологии могут быть и отрицательные стороны, так, многие исследователи затрагивают и риски применения аутсорсинга в организациях. Самый очевидный риск - некачественное выполнение функции или полное ее невыполнение. Также могут возникнуть проблемы утечки важной информации, когда компания-исполнитель злоупотребляет своими полномочиями, или потеря контроля над внутренней функцией. Данные характеристики могут отрицательно повлиять на выживание организации, которое непосредственно влияет на эффективность и при риске может подвергнуть ее снижению. Понятия выживания и эффективности тесно связаны между собой, полагаясь на исследователей, было сделано ограничение определять выживание как одну из ключевых характеристик эффективности функционирования организации.

В данной работе рассматривались границы применения аутсорсинга в государственных организациях. Таким образом, отмечается, что их специфика может подвергнуть вопросу применение принципов аутсорсинга. Высокая ответственность, властные полномочия, секретность информации, строгость структуры - отличительные характеристики государственных организаций, которые могут быть подвергнуты риску при внедрении аутсорсинга. Чтобы избежать рисков, следует отдавать на выполнение в стороннюю организацию только малозначительные функции и с регламентацией в законодательных актах.

Слабая разработанность нормативно-правовой базы - фактор противодействия применения аутсорсинга в государственных организациях, так как это тот тип организаций, в которых все действия являются регламентированными, а понятия «аутсорсинг» в законодательстве Российской Федерации до сих пор не введено. Выявлено, что он проводится по критериям государственного заказа, но данные процедуры должны быть разграничены, потому что аутсорсинг - отдельная технология менеджмента, которую следует выделять и не смешивать с государственными закупками, ведь в бизнес - структурах он применяется по другому типу договора. Но, в связи со спецификой государственных организаций, является невозможным заключение договора по Гражданскому Кодексу Российской Федерации, он должен заключаться в соответствии с 44-ФЗ. В таком случае следует определить аутсорсинг, как одну из разновидностей государственной закупки и отметить это в законодательной базе. Так как сейчас получается, что передача полномочий в государственных организациях применяется, но точной ее регламентации не прописывается, что является крайней недоработкой.

Передача некоторых функций в стороннюю организацию может положительно повлиять на государственные организации. Избыточные функции - бремя для любой структуры, но если их передать на внешнее исполнение, то можно получить большую выгоду. Организации исполнительной власти применяют аутсорсинг в области закупки интеллектуальной деятельности и информационной обеспеченности. Что позволяет привлечь сторонние знания для собственного функционирования. Но затруднительным остается вопрос того, какой закон регламентирует данную деятельность, почему именно данный вид государственной закупки является аутсорсингом?

Ограничения применения аутсорсинга заключаются в специфичных характеристиках государственных организаций, общих критериях эффективности, а также преимуществах и рисках передачи полномочий в стороннюю организацию. Наиболее значимое ограничение заключается в слабой разработанности законодательной базы, нет отдельного документа, который бы прописывал его определение и возможности применения, особенно для государственных организаций, которые осуществляют его проведение по другому законодательству.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК

Нормативные правовые акты

1. Гражданский кодекс Российской Федерации.

2. Трудовой кодекс Российской Федерации.

3. Федеральный закон "О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд" от 21.07.2005 N 94-ФЗ.

4. Федеральный закон "О бухгалтерском учете" от 06.12.2011 N 402-ФЗ.

5. Федеральный закон "О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд" от 05.04.2013 N 44-ФЗ.

6. Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации" от 05.05.2014 N 116-ФЗ.