В положениях Закона N 79-ФЗ нашел отражение положительный отечественный и зарубежный опыт правового регулирования государственной гражданской службы, применимый в современных российских условиях.

Закон является первым системообразующим Федеральным законом прямого действия о гражданской службе как особом самостоятельном виде гражданской службы. В нем установлены правовые, организационные и экономические основы федеральной государственной гражданской службы и государственной гражданской службы субъектов Федерации.

Закон конституирует гражданскую службу как институт, призванный обеспечивать осуществление полномочий государственных органов, распоряжаться государственными средствами и предоставлять государственные услуги. Ноздрачев А.Ф. Преобразования в системе государственной службы в контексте административной реформы //Законодательство и экономика. 2005. N 12. С. 78. Другими словами, Закон «конструирует» гражданскую службу в качестве всеобъемлющего института государственного управления. Закон определяет предмет деятельности гражданских служащих, принципы организации гражданской службы, учреждает организационную структуру гражданской службы - систему должностей; определяет обязанности, подотчетность и дисциплинарную ответственность гражданских служащих, с тем чтобы их действия были предсказуемыми, регламентируемыми законом, а также открытыми для оспаривания в суде и для проверки соответствующими контролирующими органами, например прокуратурой.

Гражданским служащим, как и служащим других видов государственной службы, гарантируется:

- своевременная и в полном размере выплата денежного содержания (денежного довольствия);

- ежегодный оплачиваемый отпуск;

- медицинское обслуживание служащего и членов его семьи, в том числе после выхода на пенсию;

- переподготовка (переквалификация) и повышение квалификации с сохранением денежного содержания на период обучения;

- обязательное государственное страхование на случай причинения вреда здоровью и имуществу в связи с исполнением должностных обязанностей;

- обязательное государственное социальное страхование на случай заболевания или потери трудоспособности в период прохождения государственной службы;

- защита служащего и членов его семьи от насилия, угроз, других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей и другие государственные социальные гарантии.

Таким образом, законодательно урегулированы вопросы государственной службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях

2.2 Процесс подбора и отбора персонала на государственную гражданскую службу в ФГУП «Аэропорт «Магадан»

Порядок подбора кандидатур для назначения на соответствующую должность государственной службы пока не урегулирован нормативными правовыми актами. До их появления следует руководствоваться опытом подбора и расстановки кадров, имеющимся у руководителей государственных органов, соответствующих кадровых служб и руководителей структурных подразделений государственных органов. В некоторых государственных органах по этому вопросу имеются ведомственные акты.

Подобрать нужного кандидата на государственную должность ФГУП «Аэропорт «Магадан» -- дело непростое, особенно когда речь идет о подборе высших должностных лиц. Для этого приходится тратить немало времени и средств, необходимо иметь обширную и объективную информацию о возможных кандидатах на те или иные должности. Прежде всего, следует ориентироваться на кадровый резерв. Кроме того, руководителями государственных органов, их структурных подразделений и кадровыми службами должна постоянно осуществляться работа по выявлению и других кандидатов. Используются различные методы: изучение документов о прежней служебной деятельности кандидата, отчетов, справок, материалов средств массовой информации, отзывов сослуживцев, актов ревизий и инспектирований и т.п.

Весьма желательны и личные беседы с кандидатом. При этом особенно важно определить качества кандидата по результатам его практической работы. Ведь о людях судят не по словам, а по делам, которые обычно многим известны. Все это в совокупности позволяет составить объективное мнение о кандидате и сделать правильный вывод о его будущем Главное здесь -- объективность, достаточность информации, непредвзятость, что особенно важно при подборе кандидатов на руководящие должности. При подборе последних, кроме уточнения справочно-биографических данных, выявляются способности работать в условиях перехода к рыночной экономике, расширения связей со странами СНГ, умение использовать новые методы управления. Важно определить и то, как кандидат знает законодательство в соответствующих областях будущей деятельности. Овсянко Д.М. Государственная служба. - М.: Юристъ, 2006. -с. 70

Сейчас в государственном аппарате желательно иметь руководителей-специалистов с высоким уровнем общего развития, а не уэкопрофилированных специалистов, хотя и они, конечно, нужны. Подбирая молодых, перспективных кандидатов, нельзя забывать, что наряду с соответствующим образованием у них должен быть определенный опыт работы по специальности. Такие качества руководителей, как широкий кругозор, должные моральные устои и организаторские способности, не менее важны, чем знание специфики той или иной сферы государственного управления. В целях обеспечения эффективности государственной гражданской службы Законом о государственной гражданской службе Российской Федерации внесены существенные изменения в порядок поступления на эту службу и способы замещения должностей государственной гражданской службы.

2.3 Порядок поступления на государственную гражданскую службу

В соответствии с Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 25) Конституция РФ Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993г)// Российская газета от 25 декабря 1993г. №237 закрепляет право граждан на равный доступ к государственной службе. Это право получило закрепление и в отраслевом законодательстве Российской Федерации о государственной службе. Так, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон [N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.]// Собрание законодательства РФ. -2004. - N 31. -Ст. 3215. устанавливает, что граждане, отвечающие необходимым квалификационным требованиям для замещения должностей государственной гражданской службы, имеют право на равный доступ к ней, а также равные условия ее прохождения независимо от пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также от других обстоятельств, не связанных с профессиональными и деловыми качествами гражданского служащего. Вместе с тем аналогичная норма закреплялась и действовавшим до недавнего времени ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» Об основах государственной службы Российской Федерации [от 31.07.1995 N 119-ФЗ]// Собрание законодательства РФ. -1995. - N 31. -Ст. 2990,. Однако, как отмечалось в Федеральной программе реформирования государственной службы Российской Федерации, поступление граждан на государственную службу и должностной (служебный) рост государственных служащих в большей степени зависят от личного отношения к ним руководителя государственного органа, нежели от их профессионального уровня и деловых качеств.

Таким образом, реализация принципа равного доступа к государственной службе на практике является скорее перспективной задачей, чем реальностью. Причина подобного положения дел очевидна - отсутствие реальных механизмов реализации права равного доступа к государственной службе и прежде всего механизма формирования кадрового состава государственной службы на основе конкурса.

На наш взгляд, возможность (пока только возможность) формирования таких механизмов заложена в принятом 27 июля 2004 г. Федеральном законе «О государственной гражданской службе Российской Федерации».

Так, согласно ст. 22 этого Закона поступление гражданина на гражданскую службу или замещение гражданским служащим другой должности гражданской службы осуществляется по результатам конкурса О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон [N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.]// Собрание законодательства РФ. -2004. - N 31. -Ст. 3215.. ФЗ от 31 июля 1995 г. «Об основах государственной службы Российской Федерации» предусматривал проведение конкурсного отбора только для замещения должностей государственной службы 2, 3, 4 и 5 групп категории "В". В этом смысле Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» сделал следующий шаг, распространив процедуру конкурса на замещение и иных вакантных должностей государственной службы. Данная норма, помимо прочего, фактически устанавливает исчерпывающий перечень исключений из этого правила. По смыслу законодательной формулировки этот перечень не может быть расширен даже федеральным законом.

На наш взгляд, наиболее проблемным положением указанного перечня исключений является внеконкурсное назначение на должность гражданской службы гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве. Прежний Закон «Об основах государственной службы Российской Федерации» такого положения не содержал, однако оно было предусмотрено Положением о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденным Указом Президента РФ N 604.

Нужно сказать, что Верховным Судом РФ рассматривалось дело о признании недействующим (незаконным) пункта 3 Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы. Заявитель утверждал, что оспариваемое положение нарушает его право на доступ к государственной службе. По его мнению, все претенденты, в том числе и состоящие в резерве, должны назначаться на государственные должности по результатам конкурса. Верховным Судом РФ заявление было удовлетворено, а абзац 1 пункта 3 Положения о проведении конкурса на замещение вакантной государственной должности федеральной государственной службы, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1996 г. N 604, в части слов «и отсутствии резерва государственных служащих для ее замещения», признан недействующим. Однако Кассационная коллегия Верховного Суда РФ данное решение отменила (Определение Кассационной коллегии Верховного Суда РФ от 27 ноября 2003 г. N КАС 03-559). В Определении Кассационной коллегии, в частности, было указано, что данная норма не препятствует каждому гражданину без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений поступить на государственную службу. Что касается назначения на конкретную должность, то законодательство не предусматривает единого порядка для граждан, поступающих на государственную службу, и граждан, уже находящихся на государственной службе и зачисленных в резерв на выдвижение на вышестоящую должность. С принятием ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» ситуация несколько изменилась в связи с тем, что сам кадровый резерв теперь формируется на конкурсной основе.

Вместе с тем не следует думать, что означенная выше проблема утратила свою актуальность. Так, ст. 64 в числе целей формирования кадрового резерва называет замещение вакантных должностей гражданской службы в порядке должностного роста гражданского служащего. Возникает вопрос: могут ли участвовать в процедуре конкурса на включение в кадровый резерв граждане, впервые поступающие на гражданскую службу с целью замещения должности государственной гражданской службы? Так, некоторые авторы полагают, что данная норма фактически перекрывает доступ к гражданской службе гражданам, которые еще не являются гражданскими служащими, так как они не имеют возможности участвовать в конкурсе, объявляемом на замещение вакантной должности, и не могут быть включены в кадровый резерв Иванов С.А., Иванкина Т.В., Куренной А.М., Маврин С.П., Хохлов Е.Б. Правовое регулирование отношений в сфере госслужбы // ЭЖ-Юрист. 2004. N 6.

. С этой точки зрения предлагаемая система подбора кадров оказывается в явном противоречии с международно-правовыми нормами и п. 4 ст. 32 Конституции РФ, которыми предусмотрен принцип равного доступа граждан к государственной службе.

В то же время Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» содержит лишь общее указание на то, что формирование кадрового резерва осуществляется на основе конкурса, по правилам ст. 22. Согласно части 1 ст. 64 этого Закона кадровый резерв формируется на конкурсной основе с учетом Сводного реестра государственных гражданских служащих Российской Федерации и поступивших заявлений гражданских служащих (граждан). Таким образом, законодатель предполагает участие в конкурсе на включение в кадровый резерв не только гражданских служащих, но и граждан, впервые поступающих на гражданскую службу.

Необходимо однозначно решить этот вопрос в положении о кадровом резерве на гражданской службе, которое будет утверждаться Президентом РФ. Согласно ч. 7 ст. 64 вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, и только при отказе такого гражданского служащего (гражданина) от предложенной должности вакантная должность замещается по конкурсу в соответствии со статьей 22. В этой связи, учитывая, что конкурс при поступлении на гражданскую службу вводится для обеспечения равного доступа граждан к государственной службе, на наш взгляд, необходимо предусмотреть открытый конкурс на зачисление в кадровый резерв, т.е. не только в отношении гражданских служащих, но и граждан, впервые поступающих на гражданскую службу.

В законодательстве субъектов Российской Федерации этот вопрос решается неоднозначно. Некоторые субъекты вообще ограничиваются воспроизведением норм, установленных ст. 64 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации», по сути не решая означенной проблемы. Другие - прямо предусматривают возможность участия граждан в конкурсе на включение в кадровый резерв, однако вводят ограничения, не предусмотренные федеральным законодательством.

Говоря о формировании кадрового резерва, нельзя обойти вниманием и еще одну проблему. Так, в связи с отмеченной выше законодательной формулой целей кадрового резерва (замещение должности в порядке должностного роста) некоторые авторы высказывают опасение, что будут формироваться «специализированные» резервы, которые будут существовать параллельно с декларативным кадровым резервом государственного органа для замещения должности гражданской службы, формируемым по результатам конкурса в порядке, предусмотренном ст. 22 Закона. Специализированным резервом «в порядке должностного роста» будет очередной раз легализовано квазиконкурсное (читай - келейное) назначение на вакантные госдолжности чиновников-резервистов, которые неизвестно (естественно, для общественности) когда и каким образом прошли конкурсный отбор» Архипов В. Государственные вакансии и келейный отбор // Бизнес-адвокат. 2005. N 5.

Действительно, наряду с формированием кадрового резерва на конкурсной основе (что по замыслу законодателя должно быть общим правилом) действующим законодательством предусмотрен и внеконкурсный порядок включения гражданского служащего или гражданина в кадровый резерв.

Необходимо учитывать и положения ст. 39 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации, согласно которой служебный контракт приостанавливается по обстоятельствам, не зависящим от воли сторон, с освобождением гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы, оставлением его в соответствующем реестре гражданских служащих и включением в кадровый резерв. Согласно указанной выше норме служебный контракт с гражданским служащим приостанавливается в следующих случаях:

1) в связи с призывом гражданского служащего на военную службу или направлением его на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;

2) в связи с восстановлением на службе гражданского служащего, ранее замещавшего эту должность гражданской службы, по решению суда;

3) в связи с избранием или назначением гражданского служащего на выборную должность в государственный орган, избранием его на выборную должность в орган местного самоуправления либо избранием его на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в государственном органе;

4) в связи с наступлением чрезвычайных обстоятельств, препятствующих продолжению отношений, связанных с гражданской службой (военных действий, катастрофы, стихийного бедствия, крупной аварии, эпидемии и других чрезвычайных обстоятельств), если данное обстоятельство признано чрезвычайным решением Президента Российской Федерации или органа государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации;

5) в иных случаях, связанных с исполнением государственных обязанностей, установленных федеральным законом.

Во всех этих случаях должно предусматриваться внеконкурсное включение в кадровый резерв соответствующего гражданского служащего (ч. 2 ст. 64) О государственной гражданской службе Российской Федерации: федер. закон [N 79-ФЗ от 27 июля 2004 г.]// Собрание законодательства РФ. -2004. - N 31. -Ст. 3215..

Наконец, согласно ст. 48 (аттестация гражданских служащих) по результатам аттестации гражданского служащего аттестационной комиссией может быть принято решение о том, что гражданский служащий соответствует замещаемой должности гражданской службы и рекомендуется к включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. В этом случае в течение одного месяца после проведения аттестации по ее результатам издается правовой акт государственного органа о том, что гражданский служащий подлежит включению в установленном порядке в кадровый резерв для замещения вакантной должности гражданской службы в порядке должностного роста. Очевидно, что такой гражданский служащий включается в кадровый резерв по результатам аттестации вне конкурса. Как нам представляется, этот последний случай внеконкурсного формирования кадрового резерва, что называется, выпадает из общего ряда. Действительно, только в этом случае гражданский служащий включается в кадровый резерв без конкурса для замещения вышестоящей должности государственной гражданской службы.

Мысль законодателя в данном случае вполне понятна: задача аттестационной комиссии в том и заключается, чтобы выяснить, способен ли гражданский служащий замещать ту или иную должность государственной службы. Однако не следует забывать, что конкурс - это не только «особая процедура подбора кадров на вакантные государственные должности в соответствии с решением государственной конкурсной комиссии» Гусев А.В. Государственная служба Российской Федерации. Юридический словарь-справочник. Екатеринбург: УрАГС; Библиотечка журнала "Чиновникъ", 2001. С. 44. . Кроме того, конкурс представляет собой «организационно-правовую форму реализации конституционного права равного доступа граждан к государственной службе, состоящую в особом порядке отбора кандидатур на вакантные должности государственной службы». Нужно сказать, что ранее действовавшим ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации2 (ст. 22) было прямо предусмотрено, что конкурс на замещение вакантной государственной должности государственной службы обеспечивает право граждан на равный доступ к государственной службе. В действующем Законе такое указание отсутствует. Статья 22 ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» лишь устанавливает, что конкурс заключается в оценке профессионального уровня претендентов на замещение должности гражданской службы, их соответствия установленным квалификационным требованиям к должности гражданской службы. Между тем согласно Положению о конкурсе на замещение вакантной должности государственной гражданской службы Российской Федерации, утвержденному Указом Президента от 1 февраля 2005 г. N 112, конкурс на замещение вакантной должности гражданской службы обеспечивает конституционное право граждан Российской Федерации на равный доступ к государственной службе, а также право государственных гражданских служащих на должностной рост на конкурсной основе.

Совершенно очевидно, что конкурс преследует две задачи: во-первых, обеспечивает право на равный доступ к государственной службе и, во-вторых, способствует повышению профессионального уровня гражданских служащих. Аттестация же проводится в целях определения соответствия гражданского служащего замещаемой должности гражданской службы на основе оценки его профессиональной служебной деятельности. Аттестация призвана способствовать формированию кадрового состава государственной гражданской службы Российской Федерации, повышению профессионального уровня гражданских служащих, решению вопросов, связанных с определением преимущественного права на замещение должности гражданской службы при сокращении должностей гражданской службы в государственном органе, а также вопросов, связанных с изменением условий оплаты труда гражданских служащих Указ Президента РФ "О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации" от 1 февраля 2005 г. N 110 // Собрание законодательства РФ. 07.02.2005. N 6. Ст. 437.. Другими словами, нельзя отождествлять эти процедуры, поскольку в отличие от конкурса аттестация не преследует цели обеспечения равного доступа граждан к государственной службе. В этой связи нам представляется недопустимым бесконкурсное включение в кадровый резерв на замещение вышестоящей должности гражданских служащих по результатам аттестации. На наш взгляд, особый, бесконкурсный порядок формирования кадрового резерва допустим только в качестве государственной гарантии гражданскому служащему, с целью сохранения за ним при наличии уважительных обстоятельств соответствующей должности гражданской службы.

Иначе говоря, наличие двух способов формирования кадрового резерва (конкурсного и внеконкурсного) должно быть обусловлено двумя целями, для которых он создается. В одном случае - это поступление на гражданскую службу либо замещение иной должности гражданской службы в порядке должностного роста, что предполагает конкурсный порядок формирования. В другом - предоставление гражданскому служащему социальных гарантий в виде сохранения за ним должности гражданской службы при наличии предусмотренных Законом обстоятельств. В этом последнем случае включение в кадровый резерв должно производиться без проведения конкурса.

По этому же принципу должна формироваться и структура кадрового резерва. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» не содержит положений о структуре кадрового резерва. Между тем в зависимости от цели включения гражданского служащего в кадровый резерв такая структура явно напрашивается.

На федеральном уровне на сегодняшний день отсутствует нормативно-правовой акт, регламентирующий порядок формирования и работы с кадровым резервом (положение о кадровом резерве федеральной гражданской службы должно утверждаться указом Президента РФ). Многое из того, что было сказано выше, находит отражение в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации.

Таким образом, действующее законодательство действительно содержит предпосылки создания «специализированных» кадровых резервов, которые формируются на бесконкурсной основе. Более того, в некоторых субъектах Российской Федерации они уже существуют на практике. На наш взгляд, наличие такой «лазейки» в законе, возможности обойти процедуру конкурсного отбора на замещение вакантной должности государственной службы во многом связано с неверным толкованием положений ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В самом деле, согласно ст. 22 указанного Закона конкурс на замещение должности гражданской службы не проводится в случае назначения на эту должность гражданского служащего (гражданина), состоящего в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Аналогичное положение закрепляется и в ст. 64: вакантная должность гражданской службы замещается по решению представителя нанимателя гражданским служащим (гражданином), состоящим в кадровом резерве, сформированном на конкурсной основе. Таким образом, буквальное толкование ст. 22 и ст. 64 позволяет сделать вывод, что назначение на должность государственной гражданской службы вне конкурса гражданина или гражданского служащего, состоящего в кадровом резерве, вне конкурса возможно только в том случае, если сам резерв был сформирован на конкурсной основе. Иными словами, если имело место включение гражданина в кадровый резерв без проведения конкурсной процедуры, то его назначение на вакантную должность гражданской службы должно осуществляться по результатам открытого конкурса. Как нам представляется, подобный подход позволит устранить возможность «келейного» формирования кадрового состава государственной службы и обеспечить реализацию гарантированного Конституцией РФ права равного доступа к государственной службе.

Таким образом, Федеральный закон от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» вводит некоторые новые механизмы формирования кадрового состава государственной службы, которые, однако, не вполне четко прописаны и на сегодняшний день существуют лишь в потенциале. В этой связи многое будет зависеть от тех нормативных актов, которые Президент РФ будет принимать в соответствии с данным Законом (прежде всего положение о кадровом резерве).

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Таким образом, отбор кадров - это процесс изучения психологических и профессиональных качеств работника с целью установления его пригодности для выполнения обязанностей на определенном рабочем месте или должности и выбора из совокупности претендентов наиболее подходящего с учетом соответствия его квалификации, специальности, личных качеств и способностей характеру деятельности, интересом организации и его самого.

На отбор персонала оказывают влияние, прежде всего факторы внешнего окружения. В их спектре законодательство государства, регламентирующее вопросы защищености граждан от дискриминации при найме на работу; влияние рынков труда, поскольку процессы отбора различаются из-за их емкости и характеристик: при большом количестве претендентов организация-работодатель устанавливает более высокие и разнообразные требования к ним.

В центре отбора персонала -- стремление работодателя установить пригодность возможного будущего работника. Принципиально пригодность налицо, если прослеживается достаточное соответствие между требованиями, обусловленными работой, и предпосылками успеха, продемонстрированными кандидатом.

Процесс отбора кадров осуществляется в нескольких этапах. Основными из них являются предварительная отборочная беседа; заполнение заявления и анкеты; тестирование; проверка рекомендаций и послужного списка; медицинский осмотр. По их результатам линейный руководитель (в малых и средних организациях) или менеджер по найму (крупных) принимает окончательное решение о принятии на работу.

При отборе кадров принято руководствоваться следующими принципами:

· ориентация на сильные, а не на слабые стороны человека и поиск неидеальных кандидатов, которых в природе не существует, а наиболее подходящих для данной должности. Он прекращается, если несколько человек не удовлетворяют предъявленным требованиям, поскольку, скорее всего, сами требования завышены, и их нужно пересматривать;

· отказ в приеме новых работников независимо от квалификации и личных качеств, если потребности в них нет;

· обеспечение соответствия индивидуальных качеств претендента требованиям, предъявляемым содержанием работы (образование, стаж, опыт, а в ряде случаев пол, возраст, здоровье, психологическое состояние);