Оптимизация кадрового состава ГУ МЧС по Брянской области

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

1. Теоретические подходы к оптимизации кадров

1.1 Общие методы оптимизации кадрового состава и реорганизации структуры

1.2 Правовые основы в сфере деятельности МЧС

1.3 Основные направления реформирования МЧС

2. Анализ кадровой работы ГУ МЧС по Брянской области

2.1 Общая характеристика ГУ МЧС России по Брянской области

2.2 Анализ системы управления

2.3 Анализ системы управления персоналом

3. Проект оптимизации кадров

3.1 Предложения по оптимизации кадрового состава

3.2 Ожидаемая эффективность от внедрения предложений

3.3 Формы реализации рекомендаций

Заключение

Список использованных источников и литературы

Приложения

Введение

В промышленно развитых странах профессионально подготовленная личность, ее кадровый потенциал рассматриваются как национальная ценность. Особая значимость такой личности в условиях современной России проявляется в сфере государственного управления.

В этой связи особую актуальность приобретает углубленное и всестороннее научное осмысление вопросов разработки и реализации государственной кадровой политики в системе государственной службы Российской Федерации. Приоритетным направлением является изучение востребованности кадрового потенциала государственной гражданской службы как ведущего принципа реализации государственной кадровой политики. Это обусловлено, в первую очередь, тем, что формирование механизмов обеспечения реализации востребованности кадрового потенциала государственной гражданской службы выступает фактором оптимизации государственной гражданской службы и ее кадрового обеспечения.

Востребованность кадрового потенциала государственной гражданской службы предопределяет разрешение ряда противоречий в сфере кадровой безопасности государства, заключенного в ликвидации дефицита профессионалов управленческого звена в системе государственной службы («кадровый голод») и регулировании оттока за границу высококвалифицированных специалистов в связи с низкой степенью востребованности кадрового потенциала («утечка мозгов»).

Названными обстоятельствами обусловлена актуальность и практическая значимость исследования проблемы обеспечения востребованности кадрового потенциала государственной гражданской службы. С научных позиций необходим поиск новых подходов к раскрытию принципа востребованности кадрового потенциала государственной гражданской службы, а также к определению механизмов реализации востребованности ее кадрового потенциала.

Существенным для исследования стало изучение научных работ, посвященных теоретическим аспектам государственной службы Российской Федерации и вопросам развития персонала органов государственной власти, его профессионализации: Г.В. Атаманчука, В.Д. Граждана, В.И. Лукьяненко, Б.В. Лытова, В.И. Матирко, Е.Н. Махова, В.А. Михеева, В.П. Мельникова, Б.Т. Пономаренко, B.C. Нечипоренко, А.И. Турчинова и др.1

Так, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 6 мая 1994 года: «Министерство Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий (далее - МЧС России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим руководство и координацию работ в области гражданской обороны, предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, вызванных авариями, катастрофами, в том числе радиационными, стихийными бедствиями и применением возможным противником средств поражения, проведения подводных работ особого назначения (в мирное и военное время), а также координацию работ по мобилизационной подготовке народного хозяйства страны». Профессиональной основой данной социальной организации является особая категория специалистов - военнослужащие кадрового состава МЧС России. Это группа относительно постоянных представителей военной общности (курсанты, прапорщики и мичманы, офицеры и генералы), профессионально принадлежащих к МЧС России, связавших с министерством свою жизнедеятельность, воспринявших и развивающих традиции, ценности и нормы данной профессиональной общности.

Профессиональная деятельность военнослужащих специалистов МЧС России развивается в сложных условиях. Это развитие направлено в сторону демилитаризации и трансформации МЧС России в специальную государственную службу, что обусловлено процессом реформирования военной структуры нашего государства, расширением функций Министерства по делам ГО и ЧС и тенденциями в изменении характера активизирующихся чрезвычайных ситуаций. Составляя основу кадрового потенциала практически всех структурных подразделений МЧС России, военнослужащие специалисты в наибольшей степени испытывают потребность в социально-ориентированной адаптации системы военной службы в МЧС России к условиям переходного периода в развитии общества, которые оказывают существенное социализирующее влияние на личность военнослужащего кадрового состава МЧС России. Данная ситуация актуализирует решение задачи по оптимизации существующего механизма регулирования процесса социализации военнослужащих специалистов, профессиональная деятельность которых связана с выполнением социально значимых функций по предупреждению и ликвидации последствий ЧС природного и техногенного характера в мирное и военное время.

Проблема социализации военнослужащих кадрового состава является достаточно острой для целого ряда министерств и ведомств, в которых предусмотрена военная служба, в силу того, что вся система военного образования и воспитания, создававшаяся в советский период и обслуживающая интересы политического режима, оказалась недостаточно эффективной в условиях демократического транзита и реформы военной организации российского общества. Теоретические и практические разработки, накопленные учеными и специалистами в этой области, не могут быть полностью экстраполированы на практику МЧС в современных условиях, ввиду специфичности требований, как к функционирующей институциональной системе, так и личности военнослужащего МЧС России, особенностей социально и профессионально санкционируемых ценностей, норм и образцов поведения, определяющих содержание социализирующего воздействия на военнослужащего кадрового состава МЧС России.

Таким образом, актуальность темы исследования обусловлена:

во-первых, необходимостью теоретического анализа проблемы управления социализационными процессами в организации институционального характера, включенной в систему обеспечения национальной безопасности;

во-вторых, потребностью в изучении реального состояния кадровой структуры МЧС России с точки зрения её соответствия объективным требованиям, предъявляемым обществом и государством;

в-третьих, потребностью в оптимизации системы управления процессом социализации специалистов МЧС России, в особенности, военнослужащих его кадрового состава.

Объектом исследования служат процессы оптимизации кадров на государственной службы.

Предметом исследования является оптимизация кадрового состава ГУ МЧС России по Брянской области.

Цель работы разработать программу оптимизации кадрового состава для ГУ МЧС России по Брянской области.

Задачи работы определены в соответствии с целью:

- Определить общие принципы оптимизации кадрового состава;

- Определить правовые аспекты оптимизации кадрового состава на государственной службы;

- Определить методы оптимизации кадрового состава;

- Проанализировать деятельность ГУ МЧС России по Брянской области;

- Разработать проект оптимизации кадрового состав ГУ МЧС по Брянской области

Дипломный проект состоит из введения, трех глав текста, заключения, списка использованных источников и приложения.

1. Теоретические подходы к оптимизации кадров

1.1 Общие методы оптимизации кадрового состава и реорганизации структуры

Одно из существенных ограничений, которое должен учитывать современный руководитель, -- невозможность существования организации (длительно и эффективно) без изменений. Реформирование может проводиться двумя способами: медленные эволюционные изменения и динамичные, резкие и за короткое время революционные изменения. [25, с 5]

Для многих организаций процесс медленных эволюционных изменений невозможен в силу отсутствия ресурсов (финансовых, временных и заинтересованного управления). Поэтому для восстановления работоспособности многих предприятий может быть использован только метод революционных, парадигмальных изменений -- реформирование организации в целом (организационной структуры, технологической основы, кадрового состава).

Современная ситуация ряда постсоветских предприятий осложняется еще и рядом социально-кадровых аспектов:

- на многих предприятиях сами работники являются собственниками, и именно от них теперь зависит, будет ли работать предприятие;

- большая часть крупных предприятий является градообразующими и не может быть ликвидирована в силу социальных причин;

- для многих регионов весьма низка вероятность привлечения другого персонала (в силу непривлекательности предприятия, региона, финансовых условий);

- достаточно большая часть персонала по своим профессиональным характеристикам не имеет шансов на нахождение другой работы, и поэтому работа на нынешнем предприятии -- ее единственная возможность. [25, с 10]

Именно поэтому вопрос о проведении реорганизаций на большей части российских предприятий стоит особенно остро.

Стратегии и методы реорганизации

Реорганизация может проводиться в разных стратегиях, затрагивая четыре возможных направления деятельности предприятия (стратегии проранжированы по степени сложности и затратности как во временном, так и в финансовом выражении):

- изменение масштаба оперативной деятельности;

- изменение направлений деятельности (структурных изменений);

- реорганизация всего предприятия (организационной структуры);

- глобальные организационные изменения (в том числе среды).

Рассмотрим, какие методы могут применяться при проведении реорганизаций. [26, с 32]

Принудительный метод. Предусматривает использование силы для преодоления сопротивления со стороны персонала. Это дорогостоящий и нежелательный процесс в социальном плане, но дающий преимущества во времени стратегического реагирования. Используется в условиях острого дефицита времени и только в тех случаях, когда природа сопротивления ясна и откровенного проявления силы не требуется.

Наибольшие трудности в использовании этого метода заключаются в отсутствии до начала процесса перемен базы, которая обеспечила бы его осуществление (чрезвычайно высок риск неудачи нововведений); неспособности предвидеть источники и силу сопротивления (возникает замешательство, увеличиваются расходы, происходят отсрочки. Изменение изначально обречено на провал); неспособности устранить первопричину сопротивления; преждевременных структурных переменах (замедляются темпы изменения); игнорировании указаний по внедрению изменений (саботируются изменения); непонимании необходимости повышать компетентность и созидать новый управленческий потенциал (изменения приносят в жертву текущим производственным проблемам, снижается качество стратегических решений).

Для повышения эффективности принудительного изменения необходимо (хотя бы задним числом) проанализировать настроение персонала и выявить потенциальные источники сопротивления или, напротив, поддержки.

Метод адаптивных изменений. В рамках этого подхода стратегические изменения происходят путем постепенных незначительных перемен в течение длительного периода. Процессом руководит не высшее начальство, а специально созданная проектная группа. В любой конкретный момент сопротивление, хотя и слабое, все же будет. Конфликты разрешаются путем компромиссов, сделок и перемещений в руководстве. Этот метод дает возможность осуществлять изменения в условиях, когда у сторонников изменений нет административной власти, но есть сильная мотивация к внедрению нововведений, сформирован соответствующий образ мышления. Метод полезен при том состоянии внешней среды, когда опасность (тенденции) или благоприятные возможности легко предвидеть, и поэтому особой срочности в принятии мер нет. В случае чрезвычайных событий во внешней среде метод может быть неэффективен. [27, с 22]

Управление кризисной ситуацией. Метод может быть использован в ситуации, когда администрация находится в кризисной ситуации, например, изменения во внешней среде угрожают ее существованию и она оказалась в жестоком цейтноте. Когда наступает подобный явный кризис, сопротивление обычно уступает место поддержке. В этой ситуации первоначальная задача высшего руководства -- не борьба с сопротивлением, а меры по предупреждению паники. О первых признаках выхода из кризисного положения свидетельствует возобновление сопротивления.

Для предотвращения паники в ситуации, когда кризис неизбежен, руководители, осознающие это ранее других, могут предпринять следующие действия:

- постараться убедить в неизбежности кризиса и принять предупредительные меры;

- не “зацикливаться” на неизбежности кризиса, готовить себя к роли “спасателя”, когда кризис наступит;

- до настоящего кризиса создать искусственный, придумав “внешнего врага”, угрожающего существованию администрации: поведение инициатора искусственного кризиса рискованно и может иметь серьезные этические последствия, ведь созданный искусственно кризис может и не превратиться в реальный. Этот метод существенно снижает сопротивление, формируется поддержка решениям, что увеличивает шансы на успешный выход из реальной кризисной ситуации. [28, с 34]

Управление сопротивлением (метод “аккордеона”). Если принудительный и адаптивный методы являются крайними мерами проведения изменений, то этот метод промежуточный и может быть реализован в сроки, диктуемые развитием событий во внешней среде. Продолжительность процесса изменений должна учитывать имеющееся время. С нарастанием срочности этот метод приближается к принудительному, с уменьшением срочности -- к адаптивному методу осуществления изменений.

Свойство адаптивности процесса изменений приобретается благодаря использованию поэтапного подхода: процесс планирования подразделяется на этапы, завершающиеся реализацией определенной программы внедрения.

При использовании этого подхода сопротивление минимально контролируется с помощью разработанной “стартовой площадки” -- первого подразделения, включившегося в изменения. Затем последовательно применяются все новые и новые виды мотивации, включающие и подкрепляющие реально продемонстрированные сотрудниками изменения. Далее в ходе планирования разрабатывается сам процесс внедрения с учетом возможных вариантов развития ситуации. [28, с 34]

Метод эффективен, если спонтанные явления во внешней среде не одиночные, а повторяющиеся, и администрации необходимо создать постоянный управленческий потенциал стратегического характера для реагирования на изменения.

Недостатки метода: значительная сложность, постоянное внимание со стороны высшего руководства, необходимость уметь планировать действия в трудно прогнозируемых ситуациях. Сравним описанные методы в таблице 1.

Таблица 1 - Сравнительный анализ методов оптимизации

Метод	Условия применения	Преимущества	Недостатки
Принудительный	Большая срочность	Быстрота изменений	Большое сопротивление
Адаптивный	Небольшая срочность	Слабое сопротивление	Медленность
Кризисный	Угроза существования	Слабое сопротивление	Жесткий дефицит времени Риск неудачи
Управление сопротивлением	Средняя срочность	Слабое сопротивление Подгонка к моменту	Сложность

Неуместное и несвоевременное использование методов реорганизации может стать причиной срыва стратегически важных организационных нововведений. Поэтому руководству организации необходимо иметь инструмент для адекватной оценки ситуации и выбора оптимальных вариантов в реализации организационных нововведений в систему управления. При этом следует учитывать два основных параметра:

- временной горизонт (степень неотложности организационных нововведений, имеющийся временной ресурс для их успешной реализации);

- профессиональная, психологическая, техническая готовность персонала к стратегически важным изменениям в этой организации.

Для оценки временного горизонта необходимы квалифицированные прогнозы развития ситуации в организации и вокруг нее.

При оценке уровня готовности организации к освоению новых управленческих технологий необходимо провести диагностику характеристик организационной культуры, социально-психологического статуса персонала, его технической оснащенности.

Этапы реорганизации

Этап 1. Создание образа “желаемого будущего” -- того, к чему должна стремиться организация. Формирование этого образа важно совместить с организацией так называемой “стартовой площадки”. В ее рамках целесообразно приступить к формированию комплексной аналитической группы как одной из первых управленческих команд, способной давать квалифицированные прогнозы развития ситуации в организации и вокруг нее, имеющей возможность накапливать и оперативно обрабатывать необходимую информацию для достоверности своих выводов.

Аналитическая группа должна:

- провести диагноз ситуации, сложившейся в организации и вокруг нее;

- разработать схему преодоления вероятного сопротивления;

- выбрать подходящий метод;

- выявить и мобилизовать всех желающих и способных участвовать в подготовке реорганизации;

- создать атмосферу поддержки со стороны других сотрудников и особенно руководства; [33, с 25]

- организовать помощь внешних консультантов.

Этап 2. Планирование процесса реорганизации. Необходимо показать пути перехода от существующей ситуации к “желаемому будущему”. В рамках этого этапа должны произойти: перераспределение приоритетов в деятельности организации (выделение основных процессов и вспомогательных процессов, обеспечивающих эффективное функцинирование, разработка стратегий достижения эффективного функционирования, разработка кадровых программ обеспечения реорганизации); направление деятельности администрации на решение приоритетных проблем (стратегический контроль за перспективой, а не за прошлой деятельностью); формирование программы проведения реорганизации. [33, с 26]

Этап 3. Начало изменений. Начало организационных изменений целесообразно закрепить, например, созданием экспериментального участка. Наиболее важно создание конкурентной среды для персонала предприятия. Конкуренция даст возможность выявить сотрудников, способных включиться в реорганизацию в активной позиции, разработчика, лидера, организатора и т.д. Существенное внимание руководство должно уделить тому, чтобы оградить процессы стратегического изменения от конфликтов с текущими делами. Для этого необходимо:

- четко разделить ответственность за поддержание функционирования и реорганизацию;

- финансировать внедрение изменений отдельно от финансирования репродуктивной части работы организации;

- разработать гибкую систему стимулирования и вознаграждать за успешную работу по стратегически важным направлениям. [33, с 26]

Этап 4. Поддержка реорганизации. Необходимость включения в реорганизацию все большего числа разного персонала. Важно максимально расширить реорганизацию, а для этого следует:

- наладить обучение персонала;

- привлечь экспертов к принятию решений;

- постоянно информировать всех заинтересованных лиц;

- контролировать совместимость задач с профессиональным уровнем исполнителей;

- обеспечить управленцам возможность влиять на процесс принятия решений по вопросам, относящимся к их непосредственной деятельности. [33, с 27]

Этап 5. Мобилизация. Переход от активного внедрения к естественному проведению реорганизации. Происходит мобилизация всего персонала на работу по-новому. Если и остаются “оппозиционеры”, то это, как правило, работники среднего звена управления. Ускорить их включение или вывод за пределы предприятия может такая кадровая программа, как конкурс на замещение должностей. Всем кандидатам конкурса важно дать возможность представить альтернативные проекты, уже детерминированные программой реорганизации. [33, с 27]

Этап 6. Обновление. Организация достигает поставленных целей и живет в соответствии со сформулированным видением.

Таким образом, сталкиваясь с необходимостью проведения изменений, следует учитывать ситуацию в организации, время на изменения и особенности персонала. На основании этих данных необходимо выбирать тот способ изменений, который будет адекватен сложившейся ситуации, и планировать этапы проведения изменений, максимально привлекая к этому работоспособный персонал. [33, с 28]

Если предприятие попадает в ситуацию кризиса, то одним из способов повышения его сопротивляемости, улучшения в будущем финансового положения может стать частичное сокращение персонала, увольнение неэффективных работников. Однако при использовании традиционных форм сокращения (увольнения по прошествии установленного законом срока) возникает множество негативных последствий, которые часто сводят к минимуму все возможные выигрыши. Для управленческого аппарата почти всегда очевидна экономическая сторона затрат -- большие одновременные финансовые затраты на выплаты, предусмотренные КЗоТ. Однако менеджер по персоналу в этой ситуации в первую очередь столкнется с психологическими последствиями сокращения -- высоким психологическим дискомфортом даже у тех, кто не был уволен и остался работать, поскольку каждый из оставшихся сотрудников предприятия (организации) начинает “примерять” к себе одну из трех ролей, в которых он может оказаться: жертвы (“И меня могут также выбросить за борт”), палача (“Из-за меня их уволили”, “Они пожертвовали собой ради нашего блага”), свидетеля (“Это происходило, а я не мог помешать”).

Такое восприятие ситуации приводит к ухудшению социально-психологического климата, возникновению психологических проблем, конфликтов, барьеров в общении. В итоге работник начинает воспринимать организацию как нечто, угрожающее его психологическому состоянию, вызывающее в основном негативные эмоции. В результате ухудшаются психологический климат, отношения, снижается мотивация к труду, производительность, повышается текучесть кадров (причем не тех, которых и так бы уволили -- неэффективных, а именно, тех, на кого предприятие могло бы рассчитывать, проводя реорганизацию).

Таким образом, мы сталкиваемся с проблемой -- сокращать надо, но использовать традиционные способы воздействия на персонал (административные, экономические и другие силовые) неэффективно.

Решить проблему можно, используя недирективные (нежесткие) формы сокращения. Они связаны с доведением до индивидуального сознания каждого сотрудника необходимости изменить свое поведение, место в структуре, задуматься о необходимости оставаться именно в этой организации. Основной инструмент недирективного сокращения -- эмоционально-ценностные мотивы при формировании решения об увольнении, и, в конечном итоге, принятие каждым решения или преодоление негативного отношения к решению руководства о возможностях ухода из организации. Именно недирективные методы позволяют получить экономический и психологический эффект от сокращения персонала. [34, с 35]

Однако, оставаясь в рамках культурологического подхода к рассмотрению феноменов кадровой работы, мы должны понимать, что разным организационным культурам будут адекватны разные механизмы и методы недирективного сокращения:

Таблица 2 - Формы недирективного сокращения кадров

Тип организационной культуры	Механизм -- метод
Предпринимательская	Контрактация ответственности -- увольнение в соответствии с условиями, закрепленными в контракте
Бюрократическая	Одобрение руководства -- проведение аттестации
Органическая	Психологический контракт -- поэтапная реорганизация
Партиципаторная	Командообразование -- формирование команд под проекты

Ситуация 1. Предпринимательская организационная культура. Сотрудники ориентированы на достижение индивидуальных целей, активны, стремятся к достижению результата. Если организация попадает в ситуацию спада и возникает вопрос о сокращении персонала, каждый из них начинает оценивать плюсы и минусы сохранения своего места. Часто подобные люди покидают компанию и ищут другую, более сильную. Но если же они не принимают такого решения, а сокращение персонала необходимо, то как быть? Следует вспомнить, что с активными, ориентированными на достижение предпринимательски ориентированными сотрудниками важно заключить контракт (договор) о том, что они приносят организации, что организация им за это обязана предоставить. Заключая контракт при приеме сотрудника, менеджеру по персоналу необходимо спрогнозировать основные этапы роста сотрудника, его профессионального развития, требования, которые будут предъявляться к данному специалисту на разных стадиях развития организации. В контракте важно предусмотреть стратегию развития организации и учесть возможные периоды сокращения персонала. [34, с 36]

В ситуации, когда контракт был заключен, а ни одна из сторон не выполняет свои контрактные обязательства, следует или сокращение (свои обязательства не выполняет сотрудник), или добровольное увольнение (организация не выполняет свои обязательства -- по профессиональному и должностному росту, уровню оплаты труда. т. д.). Однако при использовании данного метода важно уже при заключении контракта предусмотреть форс-мажорные ситуации. Например, организация взяла человека в отдел сбыта и спланировала его карьеру таким образом, что после двух лет работы, изучив хинди, он должен возглавить открывающееся представительство в Индии. Сотрудник выполнил свои обязательства, выучил язык, но ситуация на рынке изменилась и представительство открыто не было. Организация должна будет найти альтернативное место в своей компании или попробовать “продать” его кадровому агентству. Если же в контракте была бы оговорка, что за изменение конъюнктуры рынка организация ответственности не несет, то никаких шагов по восполнению морального ущерба организация формально бы не несла.

Ситуация 2. Бюрократическая организационная культура. Сотрудники, как правило, технологически дисциплинированы, работают по заранее определенным правилам, ориентируются на мнение руководства. Если в такой организации ставится вопрос о сокращении персонала, то всем понятно, что решающим голосом будет обладать руководитель. Однако чтобы избежать прямого силового воздействия и дать сотрудникам организации оценить свои собственные возможности, эффективным механизмом может стать аттестация. Однако в любой ситуации, а особенно перед сокращением, аттестация должна проводиться в соответствии с определенными правилами и требованиями КЗоТ. Можно выделить следующие основные правила:

- коллективность аттестации -- проходить аттестацию должен не конкретный сотрудник, которого, возможно, собираются уволить, а все подразделение, функциональное направление, уровень исполнителей или руководителей;

- обязательность участия экспертов, внешних участников со стороны, которые не поддерживают ни одну из сторон и прямо не заинтересованны в индивидуальных результатах. Если внешние эксперты не привлекаются, то трудно говорить об объективности оценки, и эффективность аттестации как механизма недирективного сокращения снижается;

- возможность подготовки самоотчетов всеми сотрудниками. Оценка должна проводиться не только сверху и независимыми экспертами со стороны, важно продумать такую ситуацию аттестации, которая дала бы возможность высказаться всем сотрудникам, взаимодействующим с подразделением, проходящим аттестацию, и с конкретными его сотрудниками. В основе оценки каждого сотрудника должны быть перекрестные оценки коллег, подчиненных, руководителей, клиентов; [34, с 37]

- длительность подготовки процедуры аттестации. Все сотрудники должны знать, кто и когда будет проходить аттестацию, и иметь время на подготовку;

- обязательный результат аттестации -- не только сокращение неэффективных работников, но и продвижение, обучение эффективных.

Ситуация 3. Органическая организационная культура. Сотрудники разделяют коллективные ценности, ориентированные на неформальный авторитет -- авторитет личности, как правило, нуждается в личностной оценке -- поддержке со стороны руководителя. При сокращении, проводимом в такой организации, главным механизмом принятия решений должно стать понимание каждым своего места в измененной организации. Лидер-руководитель, мнение которого важно для каждого сотрудника организации, должен сформулировать свое видение изменений в организации, а каждый должен представить, где, в какой позиции в новой организации он будет работать. Такой вопрос индивидуального самоопределения особенно важен для руководителей, которые должны принять новую управленческую концепцию, увидеть свое место в новой организационной структуре. Часто правильно проведенная реорганизация дает сотрудникам возможность понять, что им не имеет смысла оставаться в этой организации, и они сами принимают решения об уходе. [34, с 38]

Ситуация 4. Партиципаторная организационная культура. Здесь работают профессионалы, ориентированные на собственный профессиональный рост, овладение новыми знаниями, удовлетворение потребности в самораскрытии. Если в такой организации встает вопрос о сокращении персонала, то каждый должен оценить, с одной стороны, насколько организация в ее нынешнем состоянии способна помочь ему в профессиональном росте, а с другой стороны, -- чем он сам может быть полезен организации и коллегам. Главный механизм такого понимания -- самоформирование целевых команд под проекты, что позволяет организации снизить бремя неэффективных затрат, переведя персонал на работу по проектам, имеющим финансирование. Кроме того, сотрудники получают возможность эффективно использовать собственное время, например, для участия в проектах, проводимых другой организацией.

Важно, что проектные группы должны будут создаваться самими исполнителями. В таком случае, если какой-то специалист не будет приглашен ни в одну из групп -- это оценка его профессионального уровня, или специфики групповой роли, то он окажется перед необходимостью самостоятельного принятия решений о собственном будущем.

Таким образом, механизм недирективного сокращения персонала должен быть адекватен корпоративной культуре организации и особенностям работающего персонала. Только в этом случае удастся избежать резкого негативного отношения со стороны персонала и возникновения конфликтов в организации.

1.2 Правовые основы в сфере деятельности МЧС

При оценке состояния нормативной правовой базы в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах необходимо исходить из основных задач и функций Министерства РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям (ЧС) и ликвидации последствий стихийных бедствий, сформулированных в Положении о МЧС России, утвержденном Указом Президента РФ от 11.07.04 № 868 «Вопросы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий». [22] В соответствии с указанным Положением именно МЧС России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию, а также по надзору и контролю в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Основу законодательства Российской Федерации в области защиты населения и территорий от ЧС, гражданской обороны, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах составляют федеральные законы от 21.12.94 № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» [5], от 21.12.94 № 69-ФЗ «О пожарной безопасности» [6], от 14.07.95 № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей» [7]и от 12.02.98 № 28-ФЗ «О гражданской обороне» [8].

Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» определяет основные цели и принципы защиты населения и территорий от ЧС, разграничение полномочий в области защиты населения и территорий от ЧС между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления и организациями. Федеральный закон закрепляет полномочия Президента РФ, Федерального Собрания РФ, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области защиты населения и территорий от ЧС, а также систему государственного управления в области защиты населения и территорий от ЧС, обязанности федеральных органов исполнительной власти, организаций и граждан в указанной области, устанавливает порядок финансового и материального обеспечения соответствующих мероприятий, содержит целый ряд других положений, направленных на повышение эффективности системы защиты населения и территорий. Особое внимание уделено таким важным вопросам, как подготовка населения к действиям в ЧС и пропаганда знаний в области защиты от ЧС. [5]

Федеральный закон «О пожарной безопасности» устанавливает общие правовые, экономические и социальные основы обеспечения пожарной безопасности в Российской Федерации, закрепляет основные понятия, такие как пожарная безопасность, требования пожарной безопасности, нарушение требований пожарной безопасности, пожарная охрана, государственный пожарный надзор и др. Определяется система обеспечения пожарной безопасности и ее основные функции, виды и основные задачи пожарной охраны, личный состав Государственной противопожарной службы, гарантии правовой и социальной защиты личного состава Государственной противопожарной службы, страховые гарантии сотрудникам и работникам Государственной противопожарной службы, финансовое и материально-техническое обеспечение служб пожарной безопасности, полномочия органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления в области пожарной безопасности, права, обязанности и ответственность граждан и организаций в области пожарной безопасности. [6]

Федеральный закон «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей», будучи базовым, содержит основы (начала) всех иных нормативных правовых актов в области спасательного дела, определяет направления государственной политики в области правовой и социальной защиты спасателей, а также общие организационно-правовые и экономические основы создания и деятельности аварийно-спасательных служб, аварийно-спасательных формирований и их виды на территории Российской Федерации. [7]

Федеральный закон «О гражданской обороне» закрепляет понятие гражданской обороны как системы мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, а также при возникновении ЧС природного и техногенного характера, задачи в области гражданской обороны, принципы организации и ведения гражданской обороны. Определяет полномочия органов государственной власти Российской Федерации в области гражданской обороны, в том числе Президента РФ, Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти, а также полномочия органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, права и обязанности граждан Российской Федерации в области гражданской обороны, руководство гражданской обороной, органы, осуществляющие управление гражданской обороной, силы гражданской обороны, основы деятельности войск гражданской обороны и финансирования мероприятий по гражданской обороне. [8]

Помимо указанных, вопросы безопасности населения и территорий регулируются и другими законодательными актами, среди которых законы «О безопасности», «О чрезвычайном положении», «О безопасности гидротехнических сооружений», «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».

Необходимость всестороннего, соответствующего уровню развития общественных отношений, правового обеспечения деятельности по предотвращению ЧС природного и техногенного характера и ликвидации их последствий обусловливает совершенствование нормативной правовой базы в целях реализации единой государственной политики в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Так, в целях реализации основных направлений административной реформы, а также в связи с изменением законодательства Российской Федерации в области межбюджетных и федеративных отношений, подготовлен и принят ряд законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, направленных на совершенствование нормативной базы по вопросам компетенции МЧС России.

Существенное дополнение Федерального закона от 06.10.99 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части разграничения и финансового обеспечения полномочий органов государственной власти субъектов РФ и вступление в силу Федерального закона от 06.10.03 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стали важной вехой поэтапной реформы, связанной с разграничением полномочий между органами публичной власти. Но эти задачи не просто разграничили полномочия, а предоставили новые возможности для принятия и оформления законодателем решений о том или ином распределении прав, обязанностей и ответственности между федеральными органами, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, в том числе в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах. [9]

Содержание переходных положений указанных законов предопределяет конкретный объем действий органов власти и управления всех уровней. И затрагивать эти действия будут весь спектр нормативного правового регулирования, как с позиций отраслевого охвата, так и с учетом «уровней» нормативного массива - федерального, регионального и местного. Только последовательная, планомерная нормотворческая работа по разграничению полномочий, предполагающая установление ответственности каждого уровня власти за осуществление публичных функций, позволит реально продвинуться вперед в решении вопросов защиты населения и территорий от ЧС, здравоохранения, жилищно-коммунальной сферы, обеспечения обороноспособности страны и др.

В 2004 г. в рамках административной и федеративной реформ в связи с принятием Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» произошло существенное изменение федерального законодательства в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах.

Принятие Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ было направлено на совершенствование законодательства Российской Федерации в области защиты прав и свобод граждан на основе разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также оптимизации деятельности федеральных органов исполнительной власти.

В целях совершенствования единой государственной системы предупреждения и ликвидации ЧС и в рамках реализации Федерального закона от 22.08.04 № 122-ФЗ, а также возложения на МЧС России дополнительных функций изданы соответствующие подзаконные нормативные правовые акты, прежде всего:

- постановление Правительства РФ от 21.12.04 № 820 «О государственном пожарном надзоре», утверждающее Положение о государственном пожарном надзоре, основной задачей которого является защита жизни и здоровья граждан, их имущества, государственного и муниципального имущества, а также имущества организаций от пожаров и ограничение их последствий. Определяются органы государственного пожарного надзора, их компетенция и обязанности; [12]

- постановление Правительства РФ от 23.12.04 № 835 «Об утверждении Положения о Государственной инспекции по маломерным судам Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», которое утверждает Положение о Государственной инспекции по маломерным судам (ГИМС) МЧС России, определяет систему ГИМС, основные задачи и функции, права должностных лиц ГИМС; [13]

- постановление Правительства РФ от 27.12.04 № 849 «Об утверждении Правил выдачи удостоверений единого образца гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне», определяющее форму удостоверения и порядок его выдачи гражданам, подвергшимся радиационному воздействию вследствие ядерных испытаний на Семипалатинском полигоне; [14]

- постановление Правительства РФ от 29.12.04 № 869 «Об утверждении правил выплаты гражданам компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС и о стандартах оценки, обязательных к применению субъектами оценочной деятельности при определении стоимости строений и имущества с учетом степени их радиоактивного загрязнения вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», определяющее размер и порядок выплаты гражданам компенсации материального ущерба в связи с утратой имущества вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС; [15]

- постановление Правительства РФ от 20.06.05 № 385 «О федеральной противопожарной службе», установившее основные задачи, функции и права, а также состав федеральной противопожарной службы; [16]

- постановление Правительства РФ от 01.12.05 № 712 «Об утверждении Положения о государственном надзоре в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, осуществляемом Министерством РФ по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий», определившее, что государственный надзор в указанной области осуществляется в соответствии с задачами, возложенными на единую государственную систему предупреждения и ликвидации ЧС, в целях проверки полноты выполнения мероприятий по предупреждению ЧС и готовности должностных лиц, сил и средств к действиям в случае их возникновения. [17]

Реализация норм Закона существенно изменила порядок обеспечения безопасности жизнедеятельности населения и территорий, потребовала переработки и отмены ряда действующих и разработки новых нормативных правовых актов в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, ликвидации последствий стихийных бедствий, пожарной безопасности, безопасности людей на водных объектах и на уровне субъектов РФ.

Однако при разработке нормативных правовых актов субъектов РФ по вопросам гражданской обороны, защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах необходимо учитывать, что действующее законодательство в данных областях не является системным. Это может привести к возникновению коллизий между законодательными актами Российской Федерации и ее субъектов.

Причины правовых коллизий носят как объективный, так и субъективный характер. К объективным, в частности, относятся: противоречивость, динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений. Немаловажную роль играет также отставание («старение», «консерватизм») права, которое в силу этого обычно не поспевает за течением реальной жизни. Здесь то и дело возникают «нештатные» ситуации, требующие государственного реагирования. Поэтому право постоянно корректируется, приводится в соответствие с новыми условиями. Вообще, право, как и любое другое явление, содержит в себе внутренние противоречия, выступающие источником его развития. В результате одни нормы отпадают, другие - появляются, но, будучи вновь изданными, не всегда отменяют прежние, а действуют как бы наравне с ними. Кроме того, общественные отношения неодинаковы, и разные их виды требуют дифференцированного регулирования с применением различных методов. К тому же они более динамичны, чем законы, их опосредующие.

К субъективным причинам коллизий относятся такие, которые зависят от воли и сознания людей - политиков, законодателей, представителей власти. Это, например, низкое качество законов, пробелы в праве, непродуманность или слабая координация нормотворческой деятельности, неупорядоченность правового материала, отсутствие должной правовой культуры, юридический нигилизм, социальная напряженность и др. Бороться с субъективными причинами правовых коллизий вполне в наших силах путем повышения правовой культуры и совершенствования юридической техники.

3 сентября 2005 г. состоялось оперативное совещание Совета Безопасности РФ, на котором был рассмотрен вопрос «О мерах пожарной безопасности на территории Российской Федерации», где отмечалось, что ситуация с обеспечением пожарной безопасности в стране остается сложной и требует дальнейшего совершенствования организация пожаротушения и профилактики пожаров на территории Российской Федерации.

В целях реализации решения совещания и совершенствования законодательства Российской Федерации в области обеспечения пожарной безопасности разработан и в настоящее время находится на рассмотрении Федерального Собрания РФ проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пожарной безопасности».

Законопроект направлен на решение двух важнейших вопросов: осуществление федеральной противопожарной службой тушения пожаров в населенных пунктах и обеспечение пожарной безопасности критически важных объектов.

Принятие федерального закона позволит:

- обеспечить на территории Российской Федерации достаточный уровень защиты граждан от пожаров;

- реализовывать единые требования по уровню пожарной безопасности территорий;

- обеспечить функционирование единой системы организации пожаротушения и управления силами и средствами;

- определить орган государственной власти, ответственный за организацию и осуществление тушения пожаров на территории Российской Федерации, в том числе на критически важных для национальной безопасности объектах;

- сохранить профессиональное ядро квалифицированных специалистов Государственной противопожарной службы;

- обеспечить устойчивое функционирование и эффективное использование сил и средств Государственной противопожарной службы в случае военного времени и террористической угрозы;

- определить единый статус и стандарт социального обеспечения личного состава, обеспечивающего тушение пожаров, что крайне важно;

- избежать значительных единовременных финансовых затрат из федерального бюджета на выходные пособия увольняемым сотрудникам службы.

Кроме того, устанавливается переходный период для реформирования объектовых подразделений Государственной противопожарной службы как в части поэтапного (в течение 2006-08 гг.) увольнения лиц рядового и начальствующего состава Государственной противопожарной службы, принятых на службу в объектовые подразделения Государственной противопожарной службы, созданных ранее на основе договоров, так и в части финансирования деятельности указанных подразделений за счет владельцев охраняемых объектов, что позволит избежать значительных единовременных затрат и смягчить социальные последствия реформирования объектовых подразделений.

В соответствии с требованиями Федерального закона от 27.12.02 № 184-ФЗ «О техническом регулировании» МЧС России осуществляется подготовка технического регламента в области пожарной безопасности - проекта федерального закона «Об общем техническом регламенте «Об общих требованиях пожарной безопасности»». Технический регламент принимается в целях защиты жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества от пожаров, определяет основные положения технического регулирования в области пожарной безопасности и устанавливает общие требования к обеспечению безопасности людей и животных и к системам обеспечения пожарной безопасности объектов защиты, независимо от их назначения и организационно-правовой формы. [11]

Под объектом защиты подразумевается имущественный комплекс (или его часть) юридического или физического лица (включая территорию, здания, сооружения, транспортные средства, технологические установки, оборудование, агрегаты, изделия и иное имущество), для которого установлены или должны быть установлены требования пожарной безопасности.

Техническим регламентом устанавливается, что каждый объект защиты должен иметь систему обеспечения пожарной безопасности. Целью создания системы обеспечения пожарной безопасности объектов защиты является обеспечение безопасности людей и защиты имущества от воздействия опасных факторов пожара. Система обеспечения пожарной безопасности объектов защиты должна включать в себя систему предотвращения пожара, систему противопожарной защиты, систему организационно-технических мероприятий или их комбинацию, а в обязательном порядке - содержать комплекс мероприятий, направленных на обеспечение нормативного уровня пожарной безопасности.

Проект федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера», принятый Государственной Думой ФС РФ в первом чтении, направлен на совершенствование вопросов организации систем оповещения населения в интересах своевременного оповещения и оперативного информирования населения о ЧС и угрозе террористических акций, а также подготовки населения в области гражданской обороны, защиты от ЧС, обеспечения пожарной безопасности и охраны общественного порядка. При этом положениями законопроекта в компетенцию органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления вводится обеспечение по согласованию с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на решение задач в области защиты населения и территорий от ЧС, установки или предоставления участков для установки современных технических средств массовой информации, а также выделение времени и имеющихся технических средств для размещения информации в целях своевременного оповещения населения.