Направления совершенствования государственной службы в Российской Федерации

Государственный служащий не должен использовать свое влияние и власть в интересах какой-либо одной из социальных групп и ее ближайшего окружения за счет интересов других социальных групп.

Действия государственного служащего не могут быть направлены против социально незащищенных групп населения. Ни при каких обстоятельствах они не должны подвергаться дискриминации.

Конфликт между интересами различных социальных групп государственный служащий должен рассматривать с точки зрения законных прав, социально-политической и экономической целесообразности, общественных представлений о справедливости и моральных ценностях.

3. Уважение к личности - признание, соблюдение и защита прав, свобод и законных интересов человека и гражданина есть нравственный долг и профессиональная обязанность государственного служащего.

Государственный служащий должен уважать честь и достоинство любого человека, его деловую репутацию, не дискриминировать одних путем предоставления другим незаслуженных благ и привилегий, способствовать сохранению социально-правового равенства индивидов и обязан обеспечить конфиденциальность ставшей ему известной в связи с исполнением должностных обязанностей информации, затрагивающей частную жизнь, честь и достоинство гражданина.

4. Принцип законности - обязанность своими действиями соблюдать и отстаивать Конституцию страны, Законы и нормативные акты РФ. Морально недопустимо нарушать законы, исходя из политической, экономической целесообразности, по любым другим, даже благородным, мотивам. Принцип законности своей деятельности, своего служебного и внеслужебного поведения должен быть нравственной нормой государственного служащего.

5. Принцип лояльности - обязанность соблюдать осознанное, добровольное соблюдение установленных государством, отдельными его структурами, учреждениями правил, норм, предписаний служебного поведения; верность, уважение и корректность по отношению к государству, ко всем государственным и общественным институтам; поддержание имиджа властных структур, постоянное содействие укреплению их авторитета.

Нравственным долгом для государственного служащего в случае его принципиального несогласия с политикой, проводимой государством или конкретным органом, где он служит, является уход в отставку.

Принцип лояльности распространяется на отношения:

- ко всем ветвям власти;

- ко всем государственным институтам;

- к законодательно утвержденным общественным институтам, партиям;

- к политическому большинству, находящемуся у власти;

- к другим государственным служащим.

Государственный служащий не должен выступать в средствах массовой информации, давать интервью и выражать любым другим способом свое мнение, принципиально отличное от политики государства в целом и от политики государственного органа, интересы которого он представляет как должностное лицо, как внутри страны, так в особенности за рубежом.

Государственный служащий должен избегать контактов с лицами, вступившими в конфликт с государственной властью.

Государственный служащий обязан вести дискуссию в корректной форме, не подрывающей авторитет государственной службы.

6. Принцип политической нейтральности - обязанность соблюдать в своем поведении политическую нейтральность - не высказывать публично в прямом или косвенном виде свои политические симпатии и антипатии, не подписывать любые политические или идеологические документы, не участвовать в качестве должностного лица в любых политических акциях, не афишировать публично свои особые отношения с конкретными политическими деятелями.

Нравственной обязанностью государственного служащего является необходимость полностью исключить возможность какого-либо влияния политических партий или иных общественных организаций на исполнение им своих должностных обязанностей, на принимаемые им решения.

Государственный служащий не должен допускать использование материальных, административных и других ресурсов государственного органа для достижения каких-либо политических целей, выполнения политических решений, задач. Особенно тщательно он должен соблюдать нейтральность во время избирательной кампании; его нравственным долгом является не использование своего положения и полномочий для предвыборной агитации в свою пользу или пользу других кандидатов, политических партий, избирательных блоков.

7. Исполнение должностных обязанностей - нравственный долг государственного служащего исполнять свои должностные (служебные) обязанности добросовестно, ответственно, на высоком профессиональном уровне в целях обеспечения эффективности работы государственного органа и стремится к постоянному совершенствованию, к росту своих профессиональных навыков, своей квалификации, к получению новых знаний.

Государственный служащий должен посвящать все свое рабочее время исключительно выполнению служебных обязанностей, прилагать все усилия для эффективной и четкой работы.

Нравственным долгом и профессиональной обязанностью государственного служащего является также открытость для общества своей работы, обеспечение доступности информации о деятельности своего государственного органа в пределах и порядке, установленных соответствующими законами, иными нормативными правовыми актами.

Государственный служащий не должен перекладывать решение подведомственных ему вопросов на других, своевременно принимать обоснованные решения в рамках своей компетенции и нести за них личную ответственность.

Государственный служащий обязан выполнять распоряжения руководства, соблюдать служебные нормы иерархии в отношениях с начальством и подчиненными.

Государственный служащий имеет право не повиноваться или игнорировать любое распоряжение, инструкцию или команду даже в том случае, если они имеют законное административное и нормативное обоснование, но находятся в серьезном противоречии с основными правами человека, как о них говорится в Конституции РФ и во Всеобщей Декларации прав человека. Его долг протестовать против такого распоряжения, его подготовки и осуществления посредством обращения в органы юстиции, общественные организации, высшие инстанции и печать. В этом случае он может нарушить принцип лояльности, служебные правила и инструкции.

Несмотря на то, что закон не запрещает государственным служащим вступать в предвыборную борьбу со своим руководителем, этические нормы диктуют необходимость вести эту борьбу, уйдя с занимаемой должности.

Государственный служащий обязан требовать предоставления ему полной и правдивой информации, относящейся к решению вопросов, находящихся в его компетенции. Он несет ответственность за сокрытие или фальсификацию данных также и в том случае, если не настаивал на полной информированности.

Государственный служащий должен уважать и защищать специальную информацию, полученную во время выполнения официальных обязанностей. Нравственно недопустимо государственному служащему использовать служебную информацию в неслужебной сфере, для достижения каких-либо личных корыстных целей.

Государственный служащий должен использовать только законные и этические способы продвижения по службе. Он имеет право знать, по каким критериям оценивается его профессиональная деятельность.

Государственный служащий не должен признавать и поощрять в любых формах протекционизм, клановость, сговор и иные неформальные отношения и решения в кадровых вопросах.

2.3 Ответственность государственного служащего

В состав мер должного и возможного поведения гражданского служащего с необходимостью включается и ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, запретов и требований. Ответственность выражается в применении к гражданскому служащему различных взысканий и наказаний за допущение поступков и действий, которые юридически признаются запрещенными и вредными. Различают четыре вида ответственности гражданского служащего:

1) дисциплинарную;

2) административную;

3) материальную;

4) уголовную.

Дисциплинарная ответственность - это применение мер дисциплинарного воздействия к гражданским служащим в порядке служебного подчинения за виновные нарушения правил гражданской службы. Основы дисциплинарной ответственности гражданского служащего определяются ст. 57 Федерального закона «О государственной гражданской службе Российской Федерации». В ней указывается, что за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданским служащим по его вине возложенных на него должностных обязанностей (т.е. совершение дисциплинарного проступка), представитель нанимателя имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания:

1) замечание;

2) выговор;

3) предупреждение о неполном должностном соответствии;

4) освобождение от замещаемой должности гражданской службы;

5) увольнение с гражданской службы.

За каждый дисциплинарный проступок может быть применено только одно дисциплинарное взыскание.

При освобождении гражданского служащего от замещаемой должности гражданской службы в связи с дисциплинарным взысканием он включается в кадровый резерв для замещения иной должности гражданской службы на конкурсной основе.

До применения дисциплинарного взыскания представитель нанимателя должен затребовать от гражданского служащего объяснение в письменной форме. В случае отказа гражданского служащего дать объяснение составляется соответствующий акт. Отказ гражданского служащего от дачи объяснения в письменной форме не является препятствием для применения дисциплинарного взыскания.

Перед применением дисциплинарного взыскания проводится служебная проверка.

При применении дисциплинарного взыскания учитываются тяжесть совершенного гражданским служащим должностного проступка, степень его вины, обстоятельства, при которых совершен дисциплинарный проступок, предшествующие результаты исполнения гражданским служащим своих должностных обязанностей.

Дисциплинарное взыскание применяется непосредственно после обнаружения должностного проступка, но не позднее одного месяца со дня его обнаружения. Оно не может быть применено позднее шести месяцев со дня совершения дисциплинарного проступка, а по результатам проверки финансово-хозяйственной деятельности или аудиторской проверки -- позднее двух лет со дня совершения дисциплинарного проступка.

Копия акта (указа, постановления, распоряжения, приказа) о применении к гражданскому служащему дисциплинарного взыскания с указанием оснований его применения вручается гражданскому служащему под расписку в течение пяти календарных дней со дня издания акта. Он вправе обжаловать это взыскание в письменной форме в комиссии по служебным спорам государственного органа или в суде.

Если в течение года со дня применения дисциплинарного взыскания гражданский служащий не подвергнут новому дисциплинарному взысканию, он считается не имеющим дисциплинарного взыскания. Представитель нанимателя вправе снять дисциплинарное взыскание до истечения одного года со дня применения дисциплинарного взыскания по собственной инициативе, по письменному заявлению гражданского служащего или по ходатайству его непосредственного руководителя.

Дисциплинарная ответственность гражданских служащих имеет двоякий характер. Она устанавливается, во-первых, на общих основаниях с другими гражданами (например, равенство всех перед законом, единая процессуальная форма рассмотрения дел о правонарушениях и т.д.), а во-вторых, с учетом специфики профессиональной.

В настоящее время становление новой российской государственности нередко тормозится в результате слабой исполнительской дисциплины и безответственности должностных лиц и работников, федеральных и региональных органов исполнительной власти. Чаще всего это проявляется в нарушении порядка и сроков исполнения федеральных законов, указов президента, решений судов; установлении не предусмотренных федеральными законами и указами президента процедур для реализации прав граждан; выполнении норм и поручений не в полном объеме либо искажении их содержания.

Неисполнение государственных нормативных актов не только дискредитирует государственную власть, создает условия для коррупции и злоупотреблений, но и нарушает права и свободы граждан, подрывает основы конституционного строя России.

Другим видом юридической ответственности гражданского служащего является административная ответственность, которую он несет по общим правилам наравне с остальными гражданами России, как это предусмотрено Кодексом об административных правонарушениях (КоАП) и другими нормативными правовыми актами.

Административная ответственность является комплексом административных взысканий, налагаемых на гражданских служащих за административные правонарушения соответствующими органами и должностными лицами.

1. Административную ответственность могут устанавливать не только органы законодательной власти, но в пределах своей компетенции государственные органы всех ветвей власти.

2. Если наложение дисциплинарных взысканий осуществляется в порядке служебной подчиненности, то наложение административных наказаний производится должностными лицами исполнительной власти, назначаемых Президентом РФ, и в некоторых случаях судами (судьями).

3. Административная ответственность по сравнению с дисциплинарной в большей мере заформализована, она наступает, как правило, независимо от того, есть ли непосредственные отрицательные последствия от данного нарушения или нет (достаточно самого факта нарушения).

4. В отличие от дисциплинарной, административная ответственность распространяется не только на граждан и должностных лиц, но и на предприятия, организации, учреждения (например, в случаях экологических правонарушений).

5. Административная ответственность отличается от дисциплинарной и мерами воздействия. Все меры административного принуждения обычно делятся на три группы: административно-предупредительные; меры административного пресечения; административные взыскания.

Таким образом, административная ответственность занимает промежуточное положение между более мягкой дисциплинарной ответственностью и более строгой уголовной ответственностью. Она, как правило, наступает в тех случаях, если конкретные правонарушения по своему характеру не влекут уголовной ответственности.

Кодекс об административных правонарушениях подробно регулирует исполнение постановлений о наложении административных взысканий. Его соблюдение является гарантией соблюдения прав гражданских служащих, привлекаемых к административной ответственности.

Третьим видом ответственности гражданского служащего является материальная ответственность. Она наступает за служебный проступок, в результате которого наносится материальный ущерб государству, предприятию, организации, учреждению. Материальная ответственность выражается в возмещении гражданским служащим причиненного им имущественного ущерба. Данное возмещение ущерба не может рассматриваться в качестве дисциплинарного взыскания, а применяется наряду с ним. Материальная ответственность гражданского служащего наступает либо в административном порядке, либо по суду.

К уголовной ответственности гражданские служащие привлекаются на общих со всеми гражданами основаниях.

Глава 3. Направления совершенствования государственной службы в Российской Федерации

3.1 Методы стимулирования государственных служащих

В условиях рыночной экономики "человеческий фактор" становится ключевым элементом роста производительности труда, повышения эффективности и конкурентоспособности предприятий и организаций. Соответствие персонала возрастающим требованиям (систематическое обновление знаний и их продвижение на качественно новый уровень, профессиональные навыки, коммуникативная культура, необходимость высокой творческой активности, использование новейших технологий) является основой успешной реализации инноваций деятельности организации. Возможность формирования нового подхода как к управлению персоналом, так и к способам решения задач органов государственной власти, является первостепенной задачей модернизации государственных структур.

Труд работника будет эффективен тогда, когда его личные и профессиональные интересы не противоречат целям и миссии организации. Работник мотивирован - следовательно, он заинтересован, создана ситуация, при которой, достигая цели организации, он тем самым удовлетворяет свои личные потребности, сознательно выбирая тот или иной тип поведения. Таким образом, мотивация есть процесс сопряжения целей организации и целей работника для наиболее полного удовлетворения потребностей обоих (управленческий аспект), с другой стороны - это система различных способов воздействия на персонал для достижения намеченных целей и работника, и организации (экономический аспект).

Трудовая сфера государственной службы имеет ряд специфических особенностей:

- по своему содержанию трудовая деятельность госслужащих направлена на реализацию общенациональных интересов, на всемерное укрепление и развитие общественного и государственного строя;

- высокая степень ответственности должностных лиц за принимаемые решения, их осуществление, результаты и последствия;

- жесткая нормативная регламентация управления и трудовой дисциплины;

- задействование интеллектуального, а также творческого потенциала для решения управленческих задач.

При этом уровень оплаты труда государственных служащих значительно ниже, чем в коммерческих структурах, а дополнительные социальные гарантии не в полной мере компенсируют сложность и значимость их деятельности.

Среди наиболее значимых факторов, препятствующих результативной работе государственных служащих, были отмечены следующие:

1) отсутствие зависимости оплаты труда от фактических результатов;

2) низкий уровень материально-технического обеспечения рабочего места;

3) невысокий профессиональный уровень работников;

4) отсутствие механизма должностного роста;

5) возложение дополнительных функциональных обязанностей, сверхурочные нагрузки.

Было определено, что в разных возрастных группах доминирующими мотивами становятся также разные факторы. Для госслужащих моложе 30 лет привлекательными являются возможности получения профессионального опыта и карьерного продвижения: государственная гражданская служба рассматривается молодыми специалистами, делающими осознанное обоснование своего профессионального выбора, как способ капитализации своей квалификации. Для категории от 30 лет наиболее значимой становится стабильность и уверенность в будущем; лицам старше 50 лет важны правовые гарантии занятости.

Приоритетами работы в системе государственной службы в настоящее время являются стабильность деятельности, профессиональный опыт и интересное содержание труда, что указывает на высокий уровень мотиваций интеллектуального развития, профессионального совершенствования и творческой самостоятельности.

Исследование факторов управления трудовой мотивацией в сфере государственной службы показало, что эффективность используемых методов мотивации и стимулирования недостаточна и требует изменений.

Следующий механизм формирования трудовой мотивации государственных служащих (схема 2), регулятором, которого выступает контроль изменения уровня мотивации служащих, осуществляемый путем опроса госслужащих относительно наиболее значимых факторов мотивации и демотивации их деятельности. Данный мониторинг позволяет определить необходимые воздействия для корректировки мотивации.

Стимулирование труда представляет собой комплекс материальных и нематериальных воздействий, ориентированный на обеспечение эффективного труда служащих путем принуждения, вознаграждения и побуждения. Стабилизация ресурсного обеспечения данной системы (финансового, организационно-экономического, кадрового, информационного, материально-технического) является необходимым условием роста результативности государственной службы в целом.

Подсистема планирования, найма и учета персонала включает в себя прогнозирование потребностей государственного органа в специалистах соответствующей квалификации; маркетинг рынка труда с целью привлечения и отбора сотрудников, мотивация которых совпадает с целями развития организации; выбор наиболее талантливых студентов и выпускников для стажировки и дальнейшей работы в системе госслужбы; формирование банков кадров на федеральном и региональном уровне с целью ротации и продвижения персонала.

Несмотря на ужесточение требований к набору граждан на государственную службу, организация приема на нее нуждается в совершенствовании: следует улучшить информирование граждан по вопросам наличия вакансий на государственной службе, проведения конкурсов, их итогов, в том числе путем размещения извещений в Интернете как на официальных сайтах органов власти, так и на специализированных сайтах поиска работы.

Задача качественного обновления персонала государственной службы решается через пополнение профессионально подготовленными кадрами, а также формирование рациональной половозрастной структуры, оптимальное использование знаний служащих, их навыков и способностей, стимулирование постоянного профессионально-квалификационного развития. Цель такой кадровой политики состоит в том, чтобы обеспечить максимальное приращение знаний и профессионального опыта специалиста и рационально им распорядиться в интересах развития общества и эффективной организации государства.

Практика показывает, что повышение квалификации и профессиональное переобучение достигает наибольшего эффекта при соблюдении следующих условий: ориентация на практические нужды обучающихся и учет специфических психологических особенностей обучения взрослых, все это приводит к позитивным изменениям когнитивных свойств личности, повышению ее профессиональной и интеллектуальной активности. Необходимой инновацией повышения квалификации является создание в каждом органе власти "корпоративного университета", функционирующего путем взаимодействия образовательных учреждений и кадровых служб министерств и ведомств.

Деятельность "корпоративного университета" государственного органа в обязательном порядке должна основываться на следующих принципах:

- диагностика служащих на соответствие профессиональной модели компетенций с целью выявления потребности знаний и навыков;

- разработка и адаптация обучающих программ, отражающих специфику деятельности министерств и ведомств;

- изучение конкретных примеров деятельности из экономико-управленческой практики организации;

- создание в структуре органа власти отдела обучения, курирующего образовательный процесс;

- накопление и обновление информационной обучающей базы внутри организации;

- системный подход к обучению: согласованность отдельных дисциплин, целостность подачи информации.

Такой подход к специализации обучения помимо роста профессионализма позволит решить задачи повышения мотивации труда, заинтересованности в содержании работы, формирования кадрового резерва и внутриорганизационной культуры.

Предлагается внедрение зарубежного опыта обучения государственных служащих с целью повышения мотивации профессионализации:

- направленное на формирование стратегического системного мышления и развитие лидерских качеств обучение руководителей;

- ротация внутри организации, в том числе и в территориальных органах; стажировки в частных компаниях,

- привлечение индивидуальных наставников.

Одним из решений проблемы повышения доступности и эффективности обучения в российской государственной службе является личностно-ориентированное обучение государственных служащих, основанное на использовании информационных технологий, позволяющее интенсифицировать и максимально приблизить процесс обучения к месту работы.

Потребность широкого внедрения дистанционных образовательных технологий и их совершенствования объясняется тем, что традиционные формы обучения не в полной мере справляются с быстрым обновлением знаний и возрастающими потребностями системы государственной службы в образовательных услугах. При соответствующем качестве применение компьютерных обучающих систем способствует предоставлению реальной свободы обучаемым в выборе учебных задач и вспомогательной информации в зависимости от их индивидуальных способностей и наклонностей.

Формирование упорядоченной системы прохождения государственной службы создает условия для карьерного продвижения государственных служащих, их профессиональной самореализации, дает возможность выбора наиболее соответствующего должности кандидата, снижает текучесть кадров, повышает стабильность и эффективность деятельности органов власти.

Информированность государственных служащих относительно их дальнейшего должностного продвижения, наличие индивидуальных планов развития (карьерного роста, профессионального совершенствования), по нашему мнению, является стабилизирующим фактором труда. Разработка индивидуальных карьерных стратегий позволяет добиться следующих положительных результатов:

- удовлетворение потребностей работника в развитии своего мотивационного потенциала, в том числе и профессионального роста;

- повышение конкурентоспособности государственного служащего на рынке труда, уверенности его в собственных силах;

- обеспечение стабильности поведения работников за счет создания системы планового их перемещения внутри организации;

- возможность планировать профессиональное развитие служащих с учетом, как их личных интересов, так и перспектив развития организации;

- возможность целенаправленной подготовки к будущей профессиональной деятельности;

- позитивная стабилизация кадрового корпуса, сохранения в нем преемственности социально значимых традиций, опыта и ориентаций.

Карьерный рост выделен в отдельную категорию профессионального развития служащих, поскольку управление карьерой способствует комплексному удовлетворению материальных, социальных и статусных потребностей, а также потребностей в достижении, принадлежности и власти.

Одной из форм повышения трудовой мотивации является диверсификация социального пакета служащих - предоставление выбора в допустимых пределах дополнительных вознаграждений, в наибольшей мере отвечающих их потребностям: предоставление основных и дополнительных гарантий, когда основное, или защитное обеспечение распространяется на всех сотрудников (медицинское страхование, страхование жизни и пенсионные выплаты), а дополнительными льготами (беспроцентная ссуда на приобретение жилья, оплата спортивных занятий, бесплатные обеды и др.) могут воспользоваться госслужащие с определенным стажем работы.

Невысокая покупательная способность денежного содержания федеральных государственных служащих, отставание роста уровня доходов от темпов инфляции и увеличения средних зарплат в других отраслях доказывают целесообразность пересмотра размеров базовых окладов путем их увязки с величиной прожиточного минимума региона: индексация постоянной части денежного содержания в соответствии с ростом уровня стоимости жизни и увязка переменной части с его профессионально-квалификационным ростом и результативностью труда. Также предлагается адаптация зарубежного опыта агрегирования разрядов тарифных сеток, в рамках которых становится возможным в большей степени дифференцировать индивидуальные выплаты.

В системе управления трудовой мотивацией необходимо учитывать также мотивы социально-психологической направленности (укреплять чувство причастности к организации, подтверждать значимость каждого государственного служащего, формировать межличностные коммуникативные связи), содействовать и проявлению инновационно-творческой самостоятельности специалистов.

Создание государственной службы нового типа неразрывно связано с совершенствованием ее кадрового состава. Поэтому первоочередной задачей является обеспечение для государственных служащих таких условий для трудовой мотивации (административных, организационно-экономических, социально-психологических), которые будут дисциплинировать, стимулировать, способствовать профессиональной и творческой реализации, воспитывать нравственные ценности и этические принципы служебной деятельности, что, соответственно, позволит повысить ответственность и результативность российской государственной службы.

3.2 Актуальные вопросы в борьбе с коррупцией

Вопрос о современной коррупции возник вскоре после прихода к власти Б.Н. Ельцина. Уже в 1992 г. был издан его указ «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Но из-за отсутствия механизмов реализации этот указ оказался одним из самых игнорируемых за всю историю российского президентства. Его нормы о необходимости должностным лицам представлять декларации о доходах и имуществе начали реализовываться только через пять лет после выхода дополнительного указа в 1997 г. А норма, запрещающая политическим руководителям и государственным служащим заниматься предпринимательской деятельностью, не выполнялась вплоть до ухода Ельцина с президентского поста.

У коррупции, как у всякого сложного явления, во-первых, не существует единственного канонического определения, а во-вторых, она относится преимущественно к государственному управлению. В ней всегда одной из сторон служит лицо, находящееся на службе у государства,-- политический руководитель или государственный служащий. В связи с этим коррупции дается следующее определение: «Государственная коррупция существует постольку, поскольку существует возможность чиновника распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия или непринятия тех или иных решений».

К сожалению, данное определение, во-первых, страдает некоторой абстрактностью и применимо, вероятно, лишь к прошлым условиям, а во-вторых, в нем не подчеркивается главное в коррупции, а именно, присвоение коррупционером в той или иной форме государственных и иных средств. Нередко подобные действия касаются перераспределения государственной собственности, движения капиталов, налоговых и таможенных льгот, лицензирования, инвестирования и пр. Они отвечают интересам только узкого круга лиц, зачастую связанных с криминалитетом. Но в любом случае коррупция начинается тогда, когда государственные и иные ресурсы начинают перетекать в собственность каких-либо официальных лиц.

Следовательно, коррупция (лат. corruptio -- подкуп, продажность должностных лиц) -- это преступная деятельность в органах государственной власти, выражающаяся в использовании должностными лицами своих властных полномочий и служебного положения в целях личного обогащения. Она существует постольку, поскольку есть возможность политика или чиновника распоряжаться не принадлежащими им ресурсами с целью их присвоения путем принятия или непринятия тех или иных решений. В число таких ресурсов могут входить бюджетные средства, государственная или муниципальная собственность, сбор налогов, назначение на ответственные посты и др.

Коррупция начинается тогда, когда социальные цели государственного управления подменяются стяжательскими, алчными интересами должностного лица, воплощенными в конкретных действиях.

В юридической практике эти действия обычно квалифицируют как злоупотребление служебным положением. И редко добавляется, что оно происходит в корыстных целях. Причем должностное лицо, как правило, вовлекает в свою противоправную деятельность и других работников. Коррупция носит по большей части коллективный характер.

Наиболее ощутимые удары коррупция наносит по экономической безопасности страны. Именно коррупция, пронизавшая все этажи российской власти, одно из главных препятствий в борьбе с организованной преступностью.

Наиболее опасными формами проявления коррупции являются должностные преступления, в первую очередь взяточничество. В целом по России их было выявлено ежегодно в среднем по 15-20 тыс.

В то же время, по утверждению специалистов-криминологов, значительное число фактов взяточничества (до 90 %) остается нераскрытым.

Неслучайно, по данным социологических исследований, почти 80% отечественных и зарубежных предпринимателей, бизнесменов заявляют о том, что они вынуждены были передавать взятки российским должностным лицам при решении коммерческих, финансовых и иных деловых вопросов. Вымогательство, подкуп, мздоимство вызвали не только кризис в стране, но и кризис государственной власти, которая в силу этих и других причин оказалась неспособной эффективно управлять экономикой, социальной сферой, вооруженными силами, защищать людей.

Авторы, пишущие о коррупции, считают полезным различать три вида коррупции: верхушечную, низовую и вертикальную коррупции.

Первая охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую стоимостную цену. Она связана с лоббированием законов, участием в распределении госзаказов, изменением форм собственности и т.п.

Вторая распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, выдача справок и пр.).

Часто обе заинтересованные в коррупционной сделке стороны принадлежат к одной государственной организации. В этом случае чиновник дает взятку своему начальнику за то, что последний покрывает его коррупционные действия. Это уже вертикальная коррупция, которая выступает в качестве моста между верхушечной и низовой коррупцией. Это особо опасно, поскольку свидетельствует о переходе коррупции из стадии разрозненных актов в стадию укореняющихся организованных форм.

Резкий подъем коррупционной деятельности приходится именно на последнее десятилетие XX века. Только за период 1995--1996 гг. в центральной и региональной российской прессе было опубликовано свыше 3 тыс. материалов, посвященных коррупции, по телевидению показано свыше 150 сюжетов на эту тему. Более 60% респондентов отнесли коррупцию к проблемам, представляющим угрозу национальной безопасности России; свыше 70% согласны с утверждением о том, что наша страна может быть отнесена к числу коррумпированных государств.

Масштабы, специфика и динамика коррупции -- следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны.

Она всегда увеличивается, когда страна находится в переходном периоде, или, как сейчас говорят, в стадии модернизации. Россия в 1990-е гг. XX в. и начала XXI в. переживала не просто модернизацию, а коренную ломку общественных, государственных и экономических устоев. Поэтому неудивительно, что она следовала общим закономерностям развития, в том числе и негативным.

Связь между переходными социально-экономическими условиями и коррупцией двусторонняя. С одной стороны, возникающие переходные проблемы усугубляют коррупцию, а с другой -- масштабная коррупция консервирует и обостряет проблемы переходного периода, мешает их решению. Отсюда следует, что, во-первых, уменьшить и ограничить коррупцию можно, только одновременно решая порождающие ее проблемы, и, во-вторых, их решение будет способствовать противодействию коррупции со всей решительностью и по всем направлениям.

Вместе с тем Россия до сих пор не ратифицировала Конвенцию Совета Европы об уголовной ответственности за коррупцию, которую подписала еще в 1999 году. Правда, она ратифицировала Конвенцию ООН по борьбе с коррупцией, подписанную в 2003 г. Российские эксперты уже подготовили пакет поправок в действующие законы, которые после ратификации обоих Конвенций будут вынесены на рассмотрение Государственной Думы.

К общим проблемам, порождающим коррупцию, относятся те, которые свойственны не только России, но и большинству стран, находящихся в стадии модернизации, в первую очередь переживающих переходный период от централизованной командно-административной экономики к рыночной (прежде всего, страны СНГ).

Нелишне напомнить, что стремительные и кардинальные преобразования в России происходили при сохранении существенной части корпуса государственных служащих. Причем на своих местах остались многие из тех, кто не был в состоянии приспособиться к новым условиям и начать самостоятельный бизнес или применить в нем свой талант, профессионализм, на худой конец -- связи. Значит, остались не лучшие, а те, кто привык к стереотипам закрытости власти и возможности вмешательства во все стороны жизни общества. Одновременно приходили и те, кто видел богатые возможности извлечения личной выгоды из политических и административных полномочий.

Экономический упадок и политическая нестабильность 90-х гг. XX столетия, проявившиеся в обнищании населения и неспособности государства обеспечить государственным служащим достойное содержание подталкивали и тех, и других к нарушениям, приводящим к массовой коррупции, которая подкреплялась старыми советскими традициями «блата» как одной из форм коррупционной деятельности.

Тяжелые экономические обстоятельства, инфляция, неуклюжее и неумелое присутствие государства в экономике, отсутствие четких регулятивных механизмов формировали определенный тип экономического поведения, рассчитанного на кратчайшую, хотя и рискованную выгоду. Такому типу поведения очень близок поиск богатства с помощью коррупции.

По последним данным, число выявленных случаев взяточничества как будто бы нарастает, в 2010 г. оно достигло 9,8 тыс. преступлений. Но если посмотреть на состав привлеченных к уголовной ответственности, то станет ясно -- в борьбе с этим злом много имитации. К уголовной ответственности за взятки в основном привлекаются врачи, педагоги, судебные приставы, участковые уполномоченные милиции, контролеры различных ведомств, сотрудники паспортно-визовых служб. Одним словом, те люди, зарплата которых едва достигает реального прожиточного минимума или с небольшим его перекрывает. А ведь им необходимо содержать еще и семьи.

Неразвитость законодательства проявляется и просто в плохом качестве законов, в несовершенстве всей правовой системы, в нечеткости законотворческих процедур. Здесь различные виды коррупции порождаются:

1) противоречивостью законодательства и даже отдельных законов, что позволяет политикам и чиновникам создавать себе идеальные условия для вымогательства и шантажа граждан;

2) незавершенностью законов, изобилующих двусмысленностями, пробелами, многочисленными отсылочными нормами. В итоге довершение законодательного регулирования перекладывается на подзаконные акты органов исполнительной власти, подготовка которых практически неподконтрольна. Тем самым создавались условия для появления нечетких, «закрытых», плохо доступных инструкций, создающих дополнительные условия для коррупции;

3) отсутствием законодательного регулирования процедур подготовки нормативных и иных регулирующих и распределительных актов (законов, президентских указов, постановлений правительства и т.п.), что существенно облегчало возможности для коррупции. Все это усугублялось общим пренебрежением к процедурной строгости.

Неэффективность государства проявляется и в том, что после разрушения номенклатурной системы не появилась современная система отбора и продвижения государственных служащих. В результате новая волна чиновников содержит немало проходимцев, идущих на государственную службу с заранее обдуманными намерениями использования своего служебного положения в целях, весьма далеких от благородных. Нередко и прямое делегирование «агентов влияния» из коммерческих структур в государственные органы.

Так, по данным Transparency International, замерявшей мнение россиян в 2010 г., уровень коррупции в разных сферах составляет (максимальный уровень -- 10, минимальный -- 1):

Правохранительные органы	4,2
Политические партии	4,0
Парламент	3,9
Суд	3,9
Налоговые органы	3,8
Бизнес	3,8
Таможня	3,7
Образование	3,7
Медицина	3,5
Регистрационные органы	3,5
Армия	3,5
СМИ	3,4
ЖКХ	3,1
Некоммерческие организации	2,7
Церковь	2,2

К числу проблем, порождающих коррупцию, несомненно, должна быть отнесена и слабость гражданского общества, его отрыв от государственной власти. Демократическое государство в состоянии решать свои проблемы только в кооперации с институтами гражданского общества. Обнищание российского общества, спад социально-экономической активности граждан, всегда сопровождающий начальные стадии модернизации, вызываемые этим разочарование, приходящее на смену прежним надеждам, -- все это способствует отчуждению общества от власти, изоляции последней. Между тем ни низовая, ни верхушечная коррупция не могут быть подавлены без усилий общественных организаций гражданского общества. Значительную роль здесь могут сыграть федеральная и региональные общественные палаты.

В результате уменьшается доверие к власти, растет ее отчуждение от общества. Расширяются масштабы коррупции в органах власти и правоохранительных органах, что способствует укреплению организованной преступности. Последняя сращивается с коррумпированными группами политиков и чиновников, усиливаются еще больше возможности отмывания денег.

Наиболее обстоятельно коррупционная деятельность проявляется в деятельности федеральных государственных унитарных предприятий (ФГУПах) и тендерных закупках.

Уже говорилось, что государственная и гражданская служба на всех уровнях оплачивается очень плохо. Поэтому федеральные органы исполнительной власти, нарушая, в общем-то, действующее законодательство, пытаются доплачивать своим работникам. Но такие усилия способны лишь немного смягчить проблему, но не решить ее.

Поэтому федеральное руководство «закрывает глаза» на те «дополнительные» источники оплаты своих служащих, которые по тем или иным причинам «разрешены» законами (в силу их несовершенства).

В качестве одной из таких форм практикуется создание подведомственных организаций на праве хозяйственного ведения, которые в большинстве случаев являются действенным инструментом «левого» (незаконного) удовлетворения материальных притязаний некоторых директоров, политических руководителей и чиновников высокого уровня.

Федеральные государственные унитарные предприятия, основанные на праве хозяйственного ведения, обладают значительной свободой действия. Назначенный руководитель использует федеральную собственность почти исключительно в частных интересах. Здесь складывается своего рода уникальная ситуация, когда формально собственность -- чужая (государственная), а реально -- используется как своя. Поэтому ФГУПы являются государственными во много лишь по названию, а по существу -- это частные предприятия. Формально (по отчетности) в своем большинстве крайне неэффективные.

В 2009 г., к примеру, средний платеж от одного ФГУПа в федеральный бюджет составлял немногим более 50 тыс. рублей в год.

А по сведениям Счетной палаты РФ ежегодная чистая прибыль у многих аналогичных предприятий доходит до 1,5 млрд рублей. Менеджмент ФГУПов распределяет прибыль самостоятельно. Относительно самостоятельно, потому что «делиться надо». И делятся, так как руководителей ФГУПов назначают министерства и ведомства, они же заключают контракты с назначаемыми руководителями. Поэтому судьба директора ФГУПа зависит, по большей части, от воли конкретного политического руководителя (представителя нанимателя).

Организационно-правовая форма предприятий, основанных на праве хозяйственного ведения, уже давно исчерпала себя. Еще Указом Президента от 23 мая 1994 г. «О реформе государственных предприятий» было признано необходимым прекратить создание новых федеральных государственных предприятии с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения. Предусматривалось, что подобные предприятия подлежали реорганизации -- частично в казенные предприятия и в порядке приватизации -- в хозяйственные общества и товарищества. Но за десять лет здесь ничего не произошло. Практически все предприятия в той или иной форме продолжают существовать, поскольку являются способом реализации материальных интересов федеральных политических руководителей и чиновничества.

Таким образом, огромный сектор государственной экономики крайне непроизводителен. Имущество, которое по идее должно обеспечивать нормальную работу государственного аппарата, стало кормушкой для некоторых директоров, политических руководителей и чиновничества. Распространенный вариант злоупотреблений с ФГУПами и ФГУ -- их «заказная продажа».

Немало руководителей московских ГУПов вступают в сговор с рейдерами (англ. raider -- набег, захват) и подталкивают вверенные предприятия к банкротству, способствуя таким образом захвату негосударственными структурами. Другие руководители делают гигантские заимствования, которые вернуть потом оказывается не под силу.

Одним словом, российское государство все еще тянет непомерный груз суперрасточительных унитарных предприятий и государственных учреждений и, судя по всему, не намерено от этой ноши отказываться. Правда, Правительство РФ приняло целевую федеральную программу по реорганизации федеральных государственных предприятий и учреждений. Вероятно, вопрос о сокращении предприятий и их приватизации в конце концов будет решен.

По таким же принципам организован и вопрос о тендерных продажах. Организация закупок продукции для государственных нужд на тендерной основе должна была стать важным этапом в борьбе с воровством бюджетных средств. В целях обеспечения эффективного расходования средств федерального бюджета и пресечения злоупотреблений политиков и государственных служащих своим служебным положением был подписан Указ Президента РФ от 8 апреля ь1997 г. «О первоочередных мерах по предотвращению коррупции и сокращению бюджетных расходов при организации закупки продукции для государственных нужд».

С принятием указа воровать стало сложнее, но не намного. Главная неприятность в отработанной процедуре увода денег состоял в том, что теперь это надо было проводить через организацию конкурсов. Однако, заказчику обычно известны «нужные» поставщики, которые не скупятся на «откаты» (вознаграждения). Лишь мелкие заказы (200--300 тыс. рублей) отдаются всем остальным, кто хочет «поиграться» в конкурсы.

Заметим, что в случае тендеров речь идет о фактическом перетоке бюджетных средств между отдельными статьями: средства, направляемые на решение конкретных социально-экономических задач, перетекая в карманы политиков и чиновников, по своей сути, превращаются в расходы на государственное управление.

Периодическая печать пестрит различными статьями и заметками на тему о коррупции при закупках продукции для государственных нужд на тендерной основе. При этом почти всегда подчеркивается законодательная норма: «Участником конкурса может быть только поставщик, имеющий производственные мощности, оборудование и трудовые ресурсы, необходимые для производства товаров». Покупать у производителя -- дешевле, и этим пунктом сразу отсекаются все перекупщики. Однако так происходит только на бумаге.

Таким образом, федеральные государственные унитарные предприятия, судя по всему, с самого начала были задуманы как уникальная форма коррупционной деятельности. Чтобы ее ликвидировать, нужно только одно -- политическая воля первых (верховных) руководителей страны, которая пока не была проявлена. Подобные предприятия должны быть реорганизованы в казенные предприятия или посредством приватизации в хозяйственные общества и товарищества.

Что касается тендеров по закупке продукции для государственных нужд, то здесь надо утроить социальный контроль. Его надо проводить за счет ведомственного контроля, проверок Счетной палаты и контрольных организаций гражданского общества. Обоснованность значительных затрат государственных средств следует проверять трижды.

Правительство не справляется с задачами борьбы с коррупцией.

Подобное обстоятельство объясняется тремя причинами.

Во-первых, одни меры уголовного преследования не в состоянии поколебать позиции масштабной коррупции; борьба с коррупцией -- не только криминальная, но в основном общесоциальная проблема, о чем уже говорилось ранее.

Во-вторых, всплеск коррупции в этот период сопровождался низким качеством работы правоохранительных органов, которые сами в это время разъедались коррупцией, а профессиональный уровень работников как тогда, так и сейчас в своей общей массе не соответствует сложности проблемы.

В-третьих, правоохранительная система не может в одиночку справиться с этой проблемой; ее должны решать совместно государство и общество.

По данным Transparency International, к сожалению, уровень коррумпированности в 2005-2010 сровнялся с коррумпированностью середины 90-х (максимальный уровень -- 10, минимальный -- 1):

1994 г.	2,6
1999 г.	2,4
2004 г.	2,8
2009 г.	2,5

Коррупцию нельзя подавить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями. Более того, в условиях, когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффектна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления. Борьба с коррупцией достигнет успеха, если будет всеохватна и комплексна.

Данную работу следует вести постоянно. На это следует направлять все силы власти и общества.

Антикоррупционная программа, прежде всего, должна реализоваться на высшем уровне политического руководства страны и при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества.

Потери, которые несут от коррупции государство и общество в России, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения.

Несколько вяло, но борьбу с коррупцией начинают вести и регионы. В некоторых из них уже подготовлены проекты, а иногда и приняты законы на эту тему. Например, в Приморской краевой администрации принят закон «О ненадлежащих вознаграждениях (подарках) гражданских служащих Приморского края», в котором достаточно подробно описываются различные незаконные вознаграждения, от которых следует воздерживаться служилому чиновнику.

3.3 Владимир Владимирович Путин как пример современного государственного управляющего

С началом нового тысячелетия, началась новая эпоха для России. Эпоха, в которую Россия, наше молодое государство, стала приобретать имперское величие, эпоха, которая изменила жизни миллионов простых россиян, эпоха Владимира Путина.

Владимир Владимирович Путин родился 7 октября 1952 г. в Ленинграде. По национальности русский. Отец - Владимир Спиридонович Путин, ветеран Великой Отечественной войны, участвовал в обороне Ленинграда, инвалид войны. Мать - Мария Ивановна Путина, родом из Тверской области, пережила блокаду Ленинграда.

Путин является кандидатом экономических наук. Свободно владеет немецким языком, в настоящее время учит английский. В 1973 году стал мастером спорта по самбо, в 1975 году - по дзюдо. Неоднократный чемпион Санкт-Петербурга по самбо. Женат с июля 1983 года. Супруга - Людмила Александровна Путина, выпускница филологического факультета Ленинградского государственного университета. Владеет немецким, испанским и французским языками. В семье Путиных двое детей - дочери Маша (1985 г.р.) и Катя (1986 г.р.).

В 1975 году Путин закончил юридический факультет Ленинградского государственного университета и по распределению был направлен на работу в органы госбезопасности. Служил в Первом главном управлении (внешняя разведка) КГБ СССР. В 1985 - 1990 годах находился в служебной командировке в ГДР. 20 августа 1991 года подал рапорт об увольнении из органов государственной безопасности. Путин остался в кадровом резерве КГБ в звании подполковник запаса. С 1990 года Путин работал помощником ректора ЛГУ Станислава Меркурьева (по международным вопросам), а затем стал советником председателя Ленсовета Анатолия Собчака. С Собчаком он познакомился еще во время обучения в университете - Анатолий Собчак вел у него занятия. Знакомство было возобновлено благодаря Меркурьеву - тот отрекомендовал Путина Собчаку как исполнительного работника. После избрания Собчака мэром Санкт-Петербурга (12 июня 1991 года) Путин был назначен председателем Комитета по внешним связям мэрии. На этом посту он курировал вопросы привлечения инвестиций в экономику города, открытия совместных предприятий, сотрудничества с иностранными партнерами. Путин лично курировал создание в Петербурге валютной биржи и способствовал приходу в город ряда крупных немецких фирм, в частности, при его содействии был открыт BNP-Drezdner Bank - один из первых иностранных банков на территории России. Путин принимал активное участи в организации российско-американских «Игр доброй воли» (тогда же он познакомился с американским медиа-магнатом Тедом Тернером). Начиная с 1993 года во время частых отъездов за границу мэр Собчак стал оставлять вместо себя на хозяйстве именно Путина. Кроме Комитета по внешним связям ему была поручена Комиссия мэрии по оперативным вопросам. Весной 1995 года Владимир Путин руководил избирательной кампанией Собчака в выборах на пост губернатора Санкт-Петербурга. После поражения Собчака Путин ушел со всех своих должностей. Но уже в августе Путин получил приглашение из Москвы и был переведен на должность заместителя управляющего делами Президента России.