7. Классификация организаций. Государственные и муниципальные организации

Подходы к классификации организаций

1 подход: Вебер М.: 1.бюрократическая организация (эффективность работы организации связано с традиционными сферами деятельности и упорядочивание их). 2. менеджерская организация (эффективность, которой связано с освоением новых сфер деятельности или применение новых методов управления). 3.инновационная организация (деятельность которой посвящена новым не освоенным сферам).

2 подход: Миллер: 1.сетевые организации (ориентированы на использование современных технологий на высокий уровень гибкости и добровольное участие в совместных проекта). 2.виртуальные организации (характеризуется непостоянством, географической децентрализацией, свободным доступом к организации, управление осуществляется на основании информационных систем). 3. интеллектуальная организация (обучающаяся организация, для этих организаций характерно добровольное участие в совместных проектах, постоянное повышение квалификации сотрудников, для них характерен «управление знаниями»).

Государственное управление - организующая, упорядоченная деятельность государства, государственное регулирование различных общественных отношений путем деятельности всех людей государственной власти - законодательной, исполнительной, судебной, их органов, государственных служащих.

Муниципальное управление - тождественно местному самоуправлению, как форма управления местной собственностью; это самостоятельный вид профессиональной деятельности, основанный на принципе самоуправления и направленный на удовлетворение общественных интересов и потребностей в рамках определенных законов.

Государственные организации подразделяются на госучреждение и госпредприятие. Госучреждение - вид организации, созданный для осуществления управленческих, административно-политических и социокультурных задач (законодательные и судебные органы, всевозможные академии). Государственное предприятие - это хозяйственный субъект, создается в целях производства продукции, выполнения работ и оказания услуг для удовлетворения общественных потребностей и получения прибыли. Государственные и муниципальные предприятия могут быть организованы в форме унитарного предприятия. Его имущество неделимо. Структура управления не имеет опосредствующих звеньев, руководитель предприятия единолично назначается государством или муниципальным образованием. Государственные предприятия различны по формам деятельности и отраслям: промышленные, с/х, транспортные, строительные, торговые. Государственные предприятия могут быть коммерческие (извлечение прибыли), некоммерческие (вся прибыль поступает в доход государству).

Федеральные казенные предприятия - учреждаются федеральным органом исполнительной власти для конкретных видов работ и услуг. В отношении государственных организаций осуществляется прямое директивное государственное регулирование не только на уровне законов, но и путем приказов, распоряжений, указаний.

Существует 4 метода ведения муниципального хозяйства: 1) прямое - муниципалитеты осуществляют непосредственное руководство муниципальным предприятием 2) муниципально-подрядная система - строительство и выполнение определенных функций ведется частными подрядчиками, получающих часть прибыли, временно нанимаемыми на конкурентной основе муниципалитетами. 3) муниципальная арендная система - сдача в аренду муниципального имущества при условии невозможности распорядиться им более выгодным образом, при этом муниципалитет на срок аренды полностью отказывается от дохода, регулярно получая арендные платежи. 4) муниципальная концессия - уступка муниципалитетом на определенный срок и на договорных условиях частному хозяйствующему субъекту права устраивать и вести хозяйство в определенной сфере деятельности.

СИСТЕМА ГОСУДАРСТВЕННОГО И МУНИЦИПАЛЬНОГО УПРАВЛЕНИЯ

1. Понятие государственного управления. Государственное управление, как вид социального управления

Государственное управление - это процесс регулирования внутри государства посредством распределения сфер влияния между основными территориальными уровнями и ветвями власти. Государственное управление - это система, в которой субъект (государство) и объект (общество) действуют во взаимосвязи. В основе государственного управления лежат интересы государства, направленные на защиту его целостности, поддержку уровня и качества жизни граждан. Через управление государство реализует защитную, социальную, правовую, экономическую, политическую, арбитражную функции.

В широком смысле государственное управление означает непосредственное осуществление государственной власти: принятие политико-государственных решений и их реализация, контроль за соблюдением в обществе законности и правосудие. Более узкое понимание государственного управления определяет его как форму осуществления функций государства, как вид государственной деятельности, в рамках которой реализуется исполнительная власть.

С научных позиций рациональное объяснение природы и сущности государственного управления предполагает его всестороннее рассмотрение как системы и процесса во взаимодействии с окружающей социальной средой. Данная система охватывает: а) организацию и функционирование субъекта управления - управляющую систему; б) структуру взаимосвязей управляющей системы с общественной системой - управляемыми объектами; в) компоненты общественной системы или их отдельные проявления, которые создают во взаимосвязи структуру управляемой системы и непосредственно воспринимают государственно-управляющие воздействия либо участвуют в их формировании.

Функции. Каждая функция управления объективно необходима и отличается устойчивостью, стабильностью. Функции отличаются друг от друга непосредственно целью, содержанием, процедурами осуществления, используемой информацией. В литературе по социальному управлению функции управления разделяются на: Социально- экономическая функция осуществляет регулирование системы экономических отношений через воздействие на отношение собственности и распределение. Духовно-идеологическая функция управления осуществляет воздействие на субъективные факторы поведения человека через его сознание, проявляющиеся в виде социальных стремлений и становящихся идеальной силой.

Метод управления - это способ осуществления его функций, средство воздействия органа исполнительной власти на управляемые объекты. Методы, используемые в режиме организации государственной власти, могут быть разделены на два вида: исследовательские и инструментальные. Критерием различия между ними является несовпадение целей и сфер использования. Исследовательские методы нацелены на анализ и диагностику исследуемой системы, тогда как инструментальные - на проектирование новых систем, новых подходов (нормативный - использование норм и нормативов в налаживании эффективной деятельности органов власти, балансовый - используется при разработке и исполнении бюджета территориального образования, статистический - предполагает использование средств математической статистики в выявлении складывающихся в обществе тенденций на основе анализа пространственных рядов данных).

Совокупность способов и методов управления, которые использует государство для реализации функций управления, определяет виды государственного управления. Можно выделить следующие виды управления: авторитарное и демократическое управление по роли и месту человека и общества как объектов управления; по характеру взаимоотношений центральной власти с входящими в состав государства административными, национальными единицами - координационное и субординационное управление; по критерию использования форм собственности и владения имуществом - федеральное, региональное, муниципальное (местное) и частное (корпоративное) управление; в зависимости от срока исполнения принимаемых решений управления - оперативные, тактические и стратегические.

В формах управления важная роль отводится программам. Программы - государственно-служебный документ, имеющий определенную цель. Программы: федеральные, локальные, федерально-локальные (Тысячелетие Казани). Программа всегда увязана: по срокам; по исполнителям; по ресурсам. В управлении различными процессами активнее стали использовать концепции и доктрины, т.е. документы государственных органов, воплощающие собой теоретические обоснования (взгляды) основных направлений и содержания государственной деятельности, например, Военная доктрина, Концепция национальной политики и т.д.

2. Научные школы теории государственного управления

Одна из главных задач теории государственного управления состоит в научном обосновании оптимальной организации государственного управления для достижения общих для всего общества целей.

Теория государственного управления состоит из множества идей, концепций, установок. Основные теории государственного управления начали складываться на рубеже 19-20 веков, начинается разделение наук и наряду с формированием таких отраслей как государственное право, конституционное право, появляется наука государственное управление.

Главная заслуга в разработке основополагающих концептуальных установок и принципов теории государственного управления как самостоятельной области исследования принадлежит известному немецкому ученому М.Веберу. Он стал инициатором и главным разработчиком важнейших установок и концепций государства как главного субъекта политики и власти, бюрократии, государственного аппарата. Одно из центральных мест в современных теориях государственного управления занимает теория бюрократии. Заметный вклад в разработку форм правления, в том числе и важнейших аспектов государственного управления в рамках теории конституционного права внесли французские исследователи. Л.Дюги, А.Мишель, М.Ориу заложили основы институционального подхода к проблемам государственного управления. В этих работах система государственного управления не занимала самостоятельного места, а исследовалась в той мере, в которой помогала выяснению принципов и форм организации функционирования государственно-политических институтов в целом. Основоположником американской науки государственного управления считают профессора В. Вильсона, ставшего впоследствии президентом США. Он сформулировал теорию административной эффективности, суть которой состоит в предложении использовать в системе государственного управления наиболее эффективные методы организации и управления, заимствованные из бизнеса и системы управления корпорациями.

Второй этап в развитии теории государственного управления охватывает первую половину 20 в. Самые фундаментальные работы появились в 30-е годы ХХ века. Складываются школы: 1.классическая (административная) А.Файоля, Л.Урвика, Д.Д.Муни и А.К. Рейли. Их объединяло убеждение в том, что система государственного управления должна быть ориентирована на достижение поставленных целей с максимальной эффективностью при минимальных затратах. В качестве основных средств такой оптимизации деятельности системы они предлагали специализацию, единство распоряжений, делегирование ответственности, централизацию, корпоративный дух и др; 2.школа человеческих отношений, поведенческих наук М. Паркер и Ф. и Э.Рейли, А.Маслоу, М.Фоллет, Э.Мэйо, У.Мэрфи. Их объединяло признание того, что немаловажным фактором оптимизации системы государственного управления, повышения производительности труда работников и их удовлетворенности своим трудом является улучшение психологического климата в коллективе и усиление мотивации к максимизации трудовых усилий. Человеческий фактор рассматривался в качестве одного из основных элементов эффективности организации.

Немаловажную роль в совершенствовании государственного регулирования экономики сыграли идеи английского экономиста Дж.М.Кейнса. Он предложил программу антикризисной политики и политики полной занятости трудоспособного населения.

Начало третьего этапа развития теории государственного управления восходит к 1950-м годам. Он характеризуется утверждением в социальных и гуманитарных науках, в том числе и в теории государственного управления, бихевиористского, системного и структурно-функционального анализа.

В рамках третьего этапа складываются следующие теории: теория нового государственного управления (государственный менеджмент), теория политических сетей и «теория руководства». В работе Д.Осборна и Т. Гэблерта «Переосмысливая управление. Как дух предпринимательства трансформирует публичный сектор» раскрываются те десять принципов, на которых основывается государственный менеджмент. Это: 1)в большей степени руководить подчиненными, чем выполнять их функции; 2)в большей степени предоставлять потребителям возможности выбора, чем обслуживать их; 3) предоставлять услуги на основе конкуренции; 4)управлять скорее постановкой задач, чем определением правил; 5)вкладывать капиталы в результаты, а не в намерения; 6)всемерно ориентироваться на потребителя; 7)поощрять предпринимательский дух зарабатывания денег, а не бюрократическую трату; 8)предпочитать профилактику лечению; 9)осуществлять структурную децентрализацию и налаживать сотрудничество децентрализованных структур; 10)добиваться перемен посредством рыночно ориентированных усилий.

Новой теоретической моделью исследования государственного управления стала теория политических сетей, т.е. на место вертикальной традиционной иерархической структуры управления приходит горизонтальные отношения (развитие на рубеже 80-90-х гг.)

Таким образом, в XXI в. начался четвертый этап в развитии теории государственного управления, который связан с развитием информационной революции. Теория информационного государства утверждает, что информация становится главным управленческим ресурсом, а высокие технологии определяют ведущие направления государственного развития.

3. Государственное регулирование экономики в современных условиях

Кейнсианство исходит из того, что рынок не способен к самонастройке, не обеспечивает макроэкономическое равновесие и поэтому нуждается в менеджере. Основным фактором равновесного развития признает спрос, на который государство воздействует с помощью различных рычагов. Сторонники школы М.Фридмена (монетаризм) исходят из того, что рынок автоматически достигает равновесия, и чрезмерное вмешательство государства может лишь причинить вред (кроме фискальной политики, необходимость которой ими не отрицается).

Государственное регулирование экономики в условиях рыночных отношений представляет собой совокупность типовых мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, осуществляемых правомочными представителями государственных учреждений и общественных организаций с целью стабилизации и приспособления существующих социально-экономических процессов к изменяющимся условиям.

Роль государства проявляется через следующие функции: 1) создание правовой основы для принятия экономических решений (закон о предпринимательской деятельности); 2)стабилизацию экономики (использование бюджетно-налоговой, денежно кредитной политики для преодоления спада, сглаживания инфляции, снижение безработицы); 3)социально-ориентированное распределение ресурсов (создание условий для развития сельского хозяйства, формирование программы образование, здравоохранение); 4)обеспечение социальной защиты и социальной гарантии (min заработная плата, пенсии, пособия по безработице); 5)экономическое регулирование внешних экономических связей.

Таким образом, государственное регулирование является важнейшим элементом, механизмом и активным участником всех стадий воспроизводственного процесса производства (производство, распределение, обмен, потребление).

4. Центральные, региональные и местные органы государственного управления, их иерархия

Органы государственного управления в РФ образуют систему, которая строится на следующих принципах: принцип разделения властей; принцип федерализма.

5. Правовые основы МСУ в РФ и РТ

Правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры РФ, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, ФЗ от 06.10.2003г. № 131-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ”, Конституция Республики Татарстан, Закон РТ от 28.07.2004 г. N 45-ЗРТ "О местном самоуправлении в Республике Татарстан", Уставы муниципальных образований, иные правовые акты.

Местное самоуправление в РТ осуществляется на следующих основных принципах: соблюдение прав и свобод человека и гражданина; признание за МСУ собственных полномочий (полномочий по решению вопросов местного значения); самостоятельность МСУ в пределах собственных полномочий; организационная обособленность МСУ и их взаимодействие с органами государственной власти и управления в осуществлении общих задач и функций; ответственность органов и должностных лиц МСУ перед населением; соответствие материальных и финансовых ресурсов МСУ полномочиям органов МСУ; экономическая и финансовая самостоятельность МСУ в соответствии с законом; многообразие форм организации МСУ и самостоятельное определение населением структуры органов МСУ; государственная гарантия осуществления МСУ. Закон содержит: устав МСУ; вопросы местного значения; организационно правовые формы МСУ; органы, должностные лица МСУ и их компетенция; финансово-экономические основы МСУ.

МСУ в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы МСУ вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

6. Финансово-экономическое обеспечение местного самоуправления

Правовая основа ОМСУ определена Бюджетным кодексом РФ, Налоговым кодексом РФ, ФЗ «О финансовых основах МСУ в РФ, ФЗ «Об общих принципах организации МСУ в РФ» и др. нормативными правовыми актами. Большая роль в регулировании финансового обеспечения МСУ принадлежит ежегодно принимаемым нормативно-правовым актам, о бюджете того или иного уровня на очередной год.

Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований, ст.49 ФЗ, ст.31.Закона РТ. Доходы местных бюджетов формируются за счет: 1) местных налогов и сборов; 2) отчислений от регулирующих доходов и сборов; 3) неналоговых доходов.

Главный стержень МСУ- это бюджет, то есть финансовое обеспечение решения вопросов местного значения в муниципальных образованиях. Для решения любого, даже маловажного вопроса необходимо, как известно, иметь не только полномочия, но и соответствующие финансовые и материальные ресурсы. Вот почему в соответствии с новым законом проводится четкое закрепление имущества, находящегося в собственности различного типа муниципальных образований - городских и сельских поселений, муниципальных районов, городских округов. На первое время законом предусматривается предоставление дотаций из областного бюджета на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений. Но эта поддержка временная, на период становления муниципальных образований, а дальше дотации не будут выделяться.

7. Организационная структура местной администрации: принципы, методы построения и направления совершенствования

К органам МСУ относятся представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, администрация муниципального образования, контрольный орган муниципального образования, иные органы МСУ.

Функционально местная администрация представляет собой исполнительно-распорядительный орган и наделяется уставом муниципального образования собственной компетенцией по решению вопросов местного значения. Основные полномочия местной администрации в рамках этой компетенции связаны с исполнением решений представительного органа и главы муниципального образования, формированием и исполнением местного бюджета, управлением муниципальной собственностью, решением хозяйственных и оперативных задач на территории муниципального образования. Местная администрация является, как правило, главным распорядителем бюджетных средств в малых поселениях.

В структуру местной администрации городских округов и муниципальных районов обычно входят: глава администрации; заместитель (заместители) главы, один из которых может быть первым; отраслевые структурные подразделения, занимающиеся конкретными отраслями муниципального хозяйства (например, ЖКХ, культура и т.д.); функциональные структурные подразделения, охватывающие определенную функцию для всей администрации (экономическая служба, финансовая, правовая, по управлению муниципальным имуществом и пр.); территориальные органы, создающиеся в районах крупных городов или в населенных пунктах, в совокупности составляющие городское или сельское поселение; аппарат местной администрации, обеспечивающий ее деятельность (юридический отдел, кадры, бухгалтерия, делопроизводство и др.); вспомогательные службы, обеспечивающие содержание помещения, водители, уборщица и т.д.

Под формированием структуры местной администрации понимается образование комитетов, отделов, служб и других структурных подразделений и наделение их собственной компетенцией в рамках полномочий, установленных уставом муниципального образования для местной администрации в целом.

При определении структуры местной администрации и распределении полномочий между ее подразделениями необходимо исходить из следующих принципов: целесообразность и логика, четкое разграничение функциональных блоков; избежание дублирования и параллелизма; полнота охвата и избежание пробелов в решении вопросов местного значения местной администрацией в целом; результативность, что предусматривает возможность оценки (измерения) достигаемого результата работы; достаточность обеспечения, что предполагает предоставление структурному подразделению для надлежащего выполнения им своих функциональных обязанностей в достаточном объеме материального, правового, информационного и других видов обеспечения; системность и взаимосвязь с другими подразделениями, т.е. учет при описании функций структурного подразделения его взаимосвязей с другими структурами; структурирование (детализация), т.е. разделение функции структурного подразделения на функции отдельных специалистов, которые вменены им в виде должностных обязанностей; эффективность, что означает достижение обозначенной цели и решение задач подразделения с наименьшими затратами; недопущение принципа создания структур «под людей»; унифицированный подход к формированию структур и определению штатной численности органов местного самоуправления.

8. Понятие, принципы и правовое регулирование муниципальной службы

Муниципальная служба - профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Федеральный закон от 8 января 1998 г. N 8-ФЗ "Об основах муниципальной службы в РФ" определяет выборные муниципальные должности и иные муниципальные должности. Должность муниципальной службы - штатная должность муниципальных органов с установленным кругом обязанностей, ответственностью за их выполнение и денежным содержанием, которое устанавливается за счет средств местного бюджета. Штатный характер как признак должности означает необходимость ее включения в штатное расписание должностей муниципальной службы, устанавливаемое главой муниципального образования в соответствии со структурой управления, закрепленной в уставе муниципального образования.

В годы существования СССР о муниципальной службе не говорили. Но на уровне местного управления в то время работали государственные служащие, выполнявшие специфические функции, но не имевшие специального наименования, то есть это были “государственные служащие местных органов государственной власти”. С принятием в 1990-х годах новых законов, устанавливающих систему местного самоуправления, встает вопрос и о служащих, работающих в органах местного самоуправления, об их правовом статусе и особенностях функционирования и прохождения службы. Принимаемые органами местного самоуправления: нормативно-правовые акты фиксируют и правовой статус муниципальных служащих. До перехода к организации местной власти на началах самоуправления и становления местного самоуправления в качестве самостоятельной формы осуществления власти народа понятие “муниципальная служба” в законодательстве не использовалось, ибо в нем не было необходимости: служащие местных органов государственной власти - местных Советов и исполнительных комитетов - являлись государственными служащими. Закон РСФСР “О местном самоуправлении в РСФСР” также не использовал понятие “муниципальная служба”. Служба в органах местного самоуправления трактовалась первоначально как часть государственной службы. Государственный служащий и муниципальный служащий рассматривались как равнозначные понятия. Согласно такому взгляду муниципальный служащий - это государственный служащий, работающий в органе МСУ.

Конституция РФ 1993 года, установила, что органы МСУ не входят в систему органов государственной власти. В соответствии с Конституцией РФ Федеральный Закон “Об основах государственной службы в РФ» от 13 июля 1995 года разграничил государственную службу как профессиональную деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов (ст. 2). Государственный служащий - это гражданин РФ, исполняющий обязанности по государственной должности государственной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств федерального бюджета или средств бюджета соответствующего субъекта РФ (ст. 3), а муниципальная служба финансируется исключительно и местного бюджета.

С изменением политических, экономических, правовых условий в России возрождается местное самоуправление. И сейчас, в органах местного самоуправления занимают должности муниципальные служащие, которые структурно представляют особую группу служащих. Таким образом, муниципальная служба не входит в систему государственной службы, не является ее структурной частью и требует своего правового регулирования.

Муниципальная служба основана на принципах: 1) верховенства Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов РФ над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении муниципальными служащими должностных обязанностей и обеспечении прав муниципальных служащих; 2) приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия; 3) самостоятельности органов МСУ в пределах их полномочий; 4) профессионализма и компетентности муниципальных служащих; 5) ответственности муниципальных служащих за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей; 6) равного доступа граждан к муниципальной службе в соответствии с их способностями и профессиональной подготовкой; 7) единства основных требований, предъявляемых к муниципальной службе в РФ, а также учета исторических и иных местных традиций; 8) правовой и социальной защищенности муниципальных служащих; 9) внепартийности муниципальной службы.

Муниципальная служба регулируется федеральными законами, конституциями, уставами, законами субъектов РФ, определяющими муниципальную службу и правовое положение муниципальных служащих субъектов РФ, уставами и иными нормативными актами муниципальных образований.

9. Опыт становления местного самоуправления в России

В становлении и развитии МСУ в условиях современной России можно выделить несколько этапов.

I-й этап (1989 по август 1991г.). Содержание этапа включает перераспределение полномочий между центральными, региональными и местными органами государственной власти. Предполагается, что Советы и исполкомы в результате реорганизации войдут каждый в «свою» вертикаль. Практическими шагами реформирования МСУ, внедрения нового для современной России подхода к МСУ, стало принятие: Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», где было предусмотрено создание системы МСУ, включавшего местные Советы, органы территориального общественного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии; Закона РСФСР от 06.07.1991г. «О местном самоуправлении в РСФСР», которая включает местную администрацию в систему МСУ как исполнительно-распорядительный орган и определяет ее самостоятельность от государственных органов. Этап закончился путчем августа 1991 г., после которого Совет Министров России стал Правительством России, Президент принял функции временного главы Правительства, представительство мест было ограничено созданием совещательного органа из представителей областей (Совета Федерации).

II-й этап (август 1991г.-1993г.) Характерной чертой этого этапа является политическое признание самоуправления и начало формирования его экономических предпосылок. На смену исполкомам местных Советов введено понятие «местная администрация». За местными Советами нормативно-правовыми актами РФ и субъектов закрепляются средства и имущества. В действительности же ситуация была совершенно противоположной: вертикаль исполнительных органов включает два уровня (центр и регион) и все остальные администрации подчиняются решениям вышестоящих Советов и исполнительных органов. К самоуправлению отнесены средние и низшие уровни управления (ниже районов), а высшие по-прежнему сохранены в системе государственного управления. Объем и структура муниципальной собственности не соответствует задачам, возложенным на Советы законом о самоуправлении. Сохраняется финансовая зависимость местных бюджетов от государства. Принятые ранее Законы сыграли определенную роль в развитии МСУ. Однако противостояние представительных органов (Советов) и исполнительных органов, определенная конфронтация органов государственной власти и местных органов в итоге привели к роспуску местных Советов и изданию Положения об основах организации МСУ в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы, утвержденного Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. Возникла необходимость изменения действующей Конституции РФ 1978г. с изменением раздела «Местные органы государственной власти» на «Местное самоуправление в Российской Федерации. Полное разделение государственной власти и МСУ в РФ на конституционном уровне было оформлено при конституционной реформе 21.04.1992г. (государственная власть в РФ существует только на двух уровнях - федеральном и субъектов РФ, Советы народных депутатов входят в МСУУ).

III этап (декабрь 1993 г. - начало 1995 г.). С принятием новой Конституции РФ правовое положение органов МСУ обозначено окончательно четко и недвусмысленно. Местные Советы как органы МСУ мало сумели себя проявить. Во-первых, необходимо было время, чтобы и население, и народные депутаты активно включились в инициативную деятельность по развитию самоуправления. Во-вторых, в силу большей инерции много стремились брать на себя исполнительные органы, главы администраций, тем самым сдерживая деятельность МСУ, с которыми у них к тому времени отношения не всегда складывались лучшим образом. В третьих, исполнительная власть стремилась ослабить Советы и укрепить себя, создать свою четкую вертикаль снизу донизу, единую систему исполнительной власти. И, наконец, местным Советам не удалось стать действительно реальными органами МСУ, так как в соответствии с Указами Президента РФ от 09.10.1993г. «О реформе представительных органов власти, органов местного самоуправления в РФ» и от 26.10.1993г. «О реформе местного самоуправления в РФ» была прекращена деятельность районных и городских, поселковых и сельских Советов народных депутатов, а их функции переданы соответствующим администрациям. К тому же во многих местах новые местные представительные органы вместо распущенных в 1993 году Советов, так и не были созданы, а их функции продолжали осуществлять назначенные главы местных администраций.

IV этап (с начала 1995 г. по октябрь 2003г.). Конституционные нормы и Федеральный закон РФ от 28.08.95 N 154-ФЗ “Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ” раскрывают политико-правовые основы местного самоуправления. Направления дальнейшего развития местного самоуправления в РФ нашли отражение в Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления, утвержденной Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 1995 года. Программа предполагает постепенный переход от централизованного государственного управления к децентрализованному управлению путем передачи муниципальным образованиям полномочий и ресурсов для решения вопросов местного значения, создания условий для дальнейшего развития местного самоуправления. В последующем усилиями федеральных властей России получили дальнейшее закрепление и развитие правовая, экономическая и организационно-методическая основы МСУ. Были законодательно закреплены финансовые основы МСУ (1997г.), основы муниципальной службы (1998г.), ратифицирована Европейская хартия МСУ (1998г.), утверждены основные положения государственной политики развития МСУ (1999г.) Согласно Конституции, муниципальная и государственная власти существуют параллельно и разнятся лишь уровнем их проявления. Государственная власть осуществляется на федеральном и региональном уровнях, муниципальная власть - в городских, сельских поселениях и на других территориях. Территории муниципальных образований вправе устанавливать население, а не органы государственной власти и МСУ. Устанавливаются общие принципы деятельности муниципальных образований. Закрепляется самостоятельность местных бюджетов и муниципального хозяйства. Однако реформа не дает ожидаемых результатов. Сельские районы играют функции органов управления региона. Муниципалитеты получают полную свободу действий в решении местных вопросов, но эта свобода ограничена дефицитом финансовых и имущественных ресурсов. Фактические расходы местных бюджетов не соответствуют необходимым расходам на реализацию потребностей муниципальных органов власти по обеспечению полномочий, закрепленных за ними федеральными законами. Перечень вопросов местного значения, находящихся в ведении органов МСУ, открыт. Структура органов МСУ не регламентирована. Население пассивно. Территории муниципальных образований практически не установлены. Отсутствует механизм общественного и государственного контроля за деятельностью органов МСУ.

V этап (с октября 2003г.) Федеральный закон от 06.10.2003г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» обозначает следующий этап реформы МСУ: с одной стороны - приблизить органы МСУ к населению, с другой - сделать их ответственными перед государством. Подход к реализации федерального закона является продление и установление переходного периода до 1 января 2009 года. Большая работа проведена по созданию правовой базы МСУ РФ, приведению в соответствие с федеральным законодательством законов и нормативно-правовых актов субъектов РФ. До проведения реформы было 11733 муниципальных образований, сейчас общее количество муниципальных образований составляет 24210.

СОЦИОЛОГИЯ УПРАВЛЕНИЯ

1. Соотношение социологии управления и социального управления. Особенности управления социотехническими системами.

Социология управления - отрасль социологической науки, которая изучает управленческую деятельность под углом зрения социальных взаимодействий. Объектом изучения СУ является социальное управление и возникающее в ходе неё взаимодействие, предметом- управленческие отношения.

Достаточно долго социологию управления считали синонимом социального управления. Их сходство заключалось в управление, которое представляет собой систему и включает ряд подсистем (структура, цели, задачи).

Социальное управление - это целенаправленное воздействие на общество для упорядочения, сохранения, совершенствования и развития его определенной качественной специфики. Оно обусловлено системной природой общества, общественным характером труда, необходимостью общения людей в их жизнедеятельности в процессе обмена продуктами в материальной и духовной деятельости.

Основные отличия СУ от социального управления заключаются в том, что, СУ отрасль науки (изучает социальное управление), а социальное управление (разновидность управления) - вид практики.

Любая организация представляет собой социотехническую систему. Особенности: 1.Высокая интеллектуализация. Это повлекло стирание граней между менеджерами и рядовыми сотрудниками организации, следовательно управление осложняется (легче руководить людьми, которые ниже по интеллектуальному уровню).2.Необходимость постоянного пополнения знаний. 3.Повышение социальной ответственности организации (объединение и интеграция населения, в том числе Интернет).

Сейчас получили распространение компании стейкхолдерского типа. Например, в Татарстане - это «Татнефть». Они сдают не только экономические отчеты, но и социальные отчеты (как компания помогла своим работникам, интересы экологии).

2. Модели социального управления: субординация, реординация, координации

Координация (от. лат. Coordinatio - сорасположение) - это горизонтальная упорядоченность в системе, при которой элементы характеризуются тождественностью (равные возможности и равные воздействия). Например: отдел с отделами.

Субординация (от лат. subordinatio) - это вертикальная упорядоченность в системе, при которой один из элементов играет роль ведущего и определяет начало деятельности остальных, ведет к формированию иерархии.

Реординация (ре- изменения, возврат) -это специальная форма организации, изменение формы организации, места статуса, передача части полномочий. Применяется редко, в случае замены одного сотрудника (временно) другим. Называется управлением снизу вверх.

3. Иерархия как сложная модель социального управления. Ее формы

Иерархия (от греч. - власть) - это тип структурных отношений, в сложных многоуровневая. Система характеризуется упорядоченностью, организованностью взаимодействия между отдельными уровнями по вертикали. Свойства иерархии: 1)выступает, как обобщенная функция совместной деятельности. Интеграции индивидуальных действий в целом представляет собой разделение труда не только по горизонтали, но и по вертикали, на более общие и частные функции, на решение и исполнение.2)выступает как односторонняя личность, зависимость одного индивидуума от другого. Отсюда возникает личный режим в организации, т.е. легитимное проявление субъективных качеств одного работника по отношению к другому, по линии субординации.3)функционирует как власть (лидерство). В данной системе соподчинения присутствуют, регуляторы основания и различные модели власти.

Иерархия - универсальная форма построения социальной системы на основе соподчинения, когда нижние уровни контролируются верхними. При этом, чем выше уровень, тем уже его состав отчего иерархическая структура принимает форму пирамиды.

Концепция бюрократической структуры, разработанная Вебером, имеет пирамидальную структуру. Форма управления - рациональная бюрократия. Признаки бюрократической системы: безличность, рациональность, регламентированность, ограниченность ответственности.

Существуют следующие формы иерархии: классическая форма (пирамидальная) - где воздействие оказывается сверху вниз; боковая иерархия - существуют контролирующие органы, которые в саму организацию не входят, но оказывают на нее воздействие извне (прокуратура, налоговая инспекция, пожарные органы, общественная палата).

Иерархия престижа (социальные страты выделяются по принципу социального статуса в обществе), иерархия власти (отношение к реальной власти, возможность реального воздействия на подчиненных), иерархия личности (связано с понятием авторитет - неформальная власть, неформальный авторитет), иерархия контроля (практически основная функция управления).

4. Управление и манипулирование. Виды манипулирования

Манипулирование- вид психологического воздействия, искусное исполнение которого ведет к скрытому возбуждению намерений у другого человека, не совпадающих с его актуальными существующими желаниями.

На практике повсеместно встречаются ситуации, когда в силу условий решения стоящей перед управляющей системой задачи она оказывается не совместимой с целями участников. Это может быть обусловлено корыстной направленностью целей управляющей системы; неразрешимостью противоречий внутри управляемой системы. В этих случаях субъект управления прибегает к приему, именуемому манипулированием. Он не просто управляет, воздействуя на объект, но полностью его игнорирует, пренебрегает его собственными интересами В манипуляциях объект управления - человек - начинает всерьез рассматриваться только как объект управления. Ценность и значение человеческой личности сводится манипулятором к полезности с точки зрения собственных сиюминутных задач. По содержанию манипулирование - форма управления, при которой игнорируются собственные цели и интересы объекта управления. Они могут игнорироваться полностью или признаваться формально (фиктивно), но при принятии управленческих решений не принимаются в расчет в качестве составляющих цель управления. По форме манипулирование - это социально-психологическое воздействие, обман, мошенничество, построенное на фиктивном признании интересов партнера.

Виды манипулирования: Экономическое манипулирование начинается с использования сложного, а лучше - безвыходного материального положения партнера, когда он готов согласиться на любую самую нежелательную для себя работу за ничтожное вознаграждение. К более тонким приемам экономической манипуляции можно отнести такие, как увеличение номинальной ставки заработной платы, выплата незначительной премии, доплат, компенсаций при несопоставимо высокой инфляции и сокращении покупательной способности; необоснованное снижение уровня оплаты труда, задержки и невыплаты, такого же рода действия могут иметь обратную направленность - когда объектом манипулирования становится собственник материальных средств, работодатель. Забастовки и локауты, приуроченные к моменту, когда организация не сможет противостоять нажиму трудового коллектива - такие же манипуляции. К ним можно отнести и любое другое преднамеренное несоблюдение формальных или подразумевавшихся договоренностей экономического характера. Политические манипуляции основаны на использовании политических механизмов для целей, отличных от заявляемых. Это может быть декларативное следование политиком интересам политических групп, использование их поддержки и последующее неисполнение политических обещаний; сознательное искажение средствами массовой информации реальной расстановки политических сил (информационное); приукрашивание одних фактов политического значения и замалчивание других или обнародование их последовательности, создающей превратное представление о политических лидерах, партиях, движениях. Бюрократические или организационные манипуляции подразумевают любую псевдодеятельность административного или организационного характера: затягивание сроков решения вопросов, запутывание заявителя в лабиринте многочисленных инстанций и ответственных лиц; неисполнение управленческих функций и их подмена заведомо бесполезной, но внешне эффективной деятельностью; раздувание численности организации. Идеологические манипуляции предполагают неискренность и фальшивость в сфере общественных и личных идеалов. Они могут строиться на фиктивном следовании существующим общественным идеалам либо путем создания новых идеологий, оправдывающих использование безнравственных и аморальных средств не реальными конечными целями. К таким же манипуляциям можно отнести формирование определенной и, как правило, вредной системы ценностей, культурных штампов, стереотипов поведения. Психологические манипуляции в действительности являются простейшими и входят в состав всех выше перечисленных. Любое манипулирование индивидуальным или коллективным сознанием обязательно учитывает особенности психического восприятия и устройства манипулируемых. Это не исключает, однако, существования психологических манипуляций, целью которых являются психологические ценности. Человеком можно манипулировать ради завоевания его уважения, дружбы, любви, признательности. Чисто психологические манипуляции могут выступать в качестве прелюдии к другим, подготавливать почву, снимать подозрительность. К проявлениям таких манипуляций можно отнести: внешнюю внимательность и тактичность при внутреннем равнодушии к психологическим проблемам объекта; искусственную идентификацию себя с объектом, формирование симпатий; использование личностного доверия в собственных целях.

Формы манипулирования: афера, махинация, мошенничество, интриги, мистификация, провокация и д.р. Для ФСБ, Дипломатии, контрразведки - нормальная форма деятельности.

5. Понятие об общественных и личных (индивидуальных) интересах. Их соотношение

Интерес- сосредоточенность на каком-либо объекте в силу его привлекательной значимости для объекта (в психологии). В социологии понятие интерес связано с понятиями потребность, и мотивы формируется на их основе. Виды - личностные (свой собственный) и общественные (когда свои интересы сочетаются с др.)

Интересы индивида направлены на индивидуализацию, т.е. удовлетворению собственных потребностей. Однако, изолировать человека невозможно. Его нормальное существование возможно лишь в обществе, во взаимодействии с другими. Поэтому человеку приходится сочетать индивидуальные интересы с общественными, которые обе равны и первичны.

Интерес-это осознанная и артикулированная потребность, а также реальная причина социальных действий. Объективность интереса признается процессом взаимодействия (коммуникации). Для защиты интересов люди объединяются в группы. Функции: 1) артикуляция интересов - учет и доведение интересов до органов государственной власти 2) агрегация -выстраивание иерархии потребностей.

6. Государственный интерес: суть, объективный характер. Государственный интерес и тип государства

Государство это 1) общество, обладающее территориальной целостностью; международным признанием; политическими, национальными, общественными интересами 2) социально-политическая организация, обладающая публичной властью.

Государственный интерес- интерес всего населения в целом. Объективный характер - государство является выразителем общественных интересов, государство есть представитель народа, общества. Государственный интерес бывает внешней и внутренней; в международной, политической, общественной системе.

Внешнеэкономический (геополитический) интерес: сохранение целостности, самоутверждение России в качестве приемника прав и обязанностей СССР, сохранение статуса великой державы, защита экономических, политических и гуманных прав своих граждан, обеспечение внешних условий, способ включения страны в мировую экономику. Внешнеполитический интерес: сохранение стабильности, решение социальных проблем, решение задач социальной защиты, решение задач общественной интеграции общества.

Тип государства включает:

-форму правления: президентские (США), парламентские (ФРГ), смешанные (РФ)

-форма территориального устройства: унитарные (единое государство, состоящее из административно-территориальных единиц, а не из государственных образований, два уровня управления- центральный и местный), федерации (государственно-правовое объединение двух или более государств в одно новое, в основе лежит государственно правовой акт-Конституция РФ), конфедерации (союз государств, а не союзное государство)

-политический режим: авторитарный, демократический, тоталитарный, государственно-религиозный (Ватикан, исламские страны).

7. Среда управления, ее виды. Особенности управления в агрессивной среде

Среда управления- это совокупность внутренних и внешних субъектов, сил, активно влияющих на положение и перспективы организации, на эффективность деятельности менеджеров.

Типы среды: микросреда, мезосреда, макросреда.

Внешняя среда: экономические, правовые, политические, социокультурные, технологические процессы, которые образуют макросреду. Внутренняя среда: технические, коммерческие, финансовые службы; сфера учета, администрирование, которые образуют микросреду (непосредственное влияние)

Состояние среды управления: податливая, нейтральная, отрицательно настроенная, агрессивная.

Метод SWOT анализ (выявление сильных и слабых сторон, возможностей и угроз).

Агрессивная среда- среда в котором управляющее воздействие вызывает противоположные реакции, люди не только не настроены на выполнение приказов, распоряжений, но и проявляют активность в направлении противодействия власти. Крайнее проявление - стремление попытки свержения власти. Основные методы нейтрализации агрессии: 1. использование социально-психологических приемов (беседа, разъяснение ситуации); 2. выявление лидера агрессивных настроений и работа с ним. Устранение объективных причин возникновения агрессивной ситуации; 3. организация деловых переговоров (изменение ранее принятого решения); 4. локализация агрессивных настроений.

УПРАВЛЕНИЕ ПЕРСОНАЛОМ

1. Набор, селекция персонала. Содержание трудового договора (контракта)

Набор персонала - процесс привлечения рабочей силы с целью создания резерва кандидатов на занимаемые рабочие места и заполнение вакансий.

С этой целью на крупных предприятиях, как правило, создаются специализированные кадровые подразделения, не относящиеся к службе управления персоналом, но выполняющие деятельность, аналогичную основной деятельности этих подразделений. В случаях, если такие подразделения в структуре фирм не создаются, то тот этих подразделений в адрес службы управления персоналом подаются индивидуальные запросы с перечислением качеств, которыми должен обладать будущий работник и указанием специфики его деятельности. Запрос подается в письменном виде, который исключает разночтения и разногласия. При организации набора служба управления персоналом использует методы внутреннего и внешнего набора.