Управління освітою та фінансування освіти

В умовах фінансової скрути процес складання бюджету на освіту, у тому числі і на загальну середню, відбувається не стільки знизу (від навчальних закладів), скільки зверху - з обласного бюджету просто доводиться сума бюджету на райони. Бухгалтерії районних відділів освіти вже в межах цієї суми розподіляють видатки на школи, забезпечуючи в першу чергу обов?язкові витрати.

Видатки шкіл.

Обов?язковим є забезпечення бюджетними коштами видатків на оплату праці та комунальні послуги. Інші видатки в останні роки майже не фінансуються. Однак, враховуючи те, що фінансування недостатнє навіть для цих двох статей видатків, використовуються заходи по економії коштів.

Спільною особливістю діяльності всіх навчальних закладів є висока питома вага частки видатків на заробітну плату, які разом з нарахуваннями складають 60-80% всього бюджету шкіл. Негативним моментом в оплаті праці вчителів виступає рівень заробітної плати, яка є мізерною і не відповідає мінімальним нормам відшкодування витрат їх фізичної і розумової енергії.

Так, за станом на 2000 рік ставка заробітної плати вчителя, що працює на посаді "спеціаліст вищої категорії" складала 145 грн. або USD 26,7 на місяць. З 01.03.2001 р. відбулося підвищення заробітної плати вчителів, а також, після тривалої перерви впроваджені надбавки за педагогічний стаж, відсутність яких дуже негативно впливала на мотивацію вчителів. Водночас це підвищення має символічний характер (в середньому - 25%) і суттєво не змінює ситуацію.

З метою досягнення економії коштів по цій статті видатків застосовуються такі заходи:

в рік виплачується 11 або 11,5 місячних фондів заробітної плати;

збільшується наповнюваність класів і таким чином зменшується необхідна кількість ставок вчителів;

постійне затримання виплати заробітної плати вчителям, обсяги заборгованості суттєво зменшені на даний момент. Так, якщо у 1998 році у Сумській області заборгованість складала в середньому 3,2 місячних фонди заробітної плати вчителям закладів середньої освіти, то у 1999 році - вже 2,9, а в 2000 році - 0,6 місячного фонду. В Автономній республіці Крим заборгованість на кінець 2000 року складала в середньому 1 місячний фонд заробітної плати, в сільських районах - 2,2 місячних фонди.

Другою обов?язковою статтею видатків шкіл виступає оплата комунальних послуг та енергоносіїв, фінансування якої здійснюється також недостатньо. Закладам освіти доводяться ліміти на використання енергоносіїв або обсяг фінансування цих витрат встановлюється на рівні минулого року за винятком 6 відсотків цієї суми. Досягнення цієї економії має відбуватися за рахунок вимикання світла, водопостачання тощо.

Встановлені нормативи видатків на придбання предметів постачання і матеріалів, утримання бюджетних установ на даний момент фактично не витримуються. Ці категорії видатків або взагалі не закладаються в кошторисі, або визначаються на підставі даних про середню величину учбових видатків за минулий рік і майже не фінансуються.

Видатки на харчування учнів представлені переважно в діяльності загальноосвітніх закладів інтернатного типу. У денних загальноосвітніх закладах видатки на харчування здійснюються лише в небагатьох регіонах, за рішенням місцевої влади. Лідером є Київ, де в денних середніх школах на харчування (молоко) учнів всіх класів з бюджету виділяється 0,66 грн. в день на одного учня. Додаткові норми харчування передбачені для окремих категорій дітей (див. Далі стор.10).

Поточний ремонт обладнання, інвентаря та будівель - видатки за цією категорією майже не фінансуються з державного і місцевих бюджетів. Вартість ремонту фактично визначається не за нормативами, а на основі договірної ціни тих робіт, які планується зробити. Фінансування цих видатків здійснюється переважно за кошти батьків та спонсорів.

Загальноосвітні заклади інтернатного типу на даний момент є єдиною категорією навчальних закладів, за якою майже повністю фінансуються видатки на утримання їх вихованців: забезпечення одягом, м?яким інвентарем, предметами особистої гігієни, підручниками, шкільним приладдям, іграми та ін. Однак, рівень фінансування цих закладів також залишається дуже низьким.

Можливості додаткових джерел фінансування закладів освіти.

Офіційно школи мають право отримувати додаткові, позабюджетні кошти за рахунок надання таких платних послуг:

освітні послуги;

оренда;

транспортні послуги;

продаж виробленої продукції;

інші.

Залучення додаткових ресурсів через надання платних послуг реально представлено лише у великих містах або в регіонах, де більш-менш розвинений виробничий сектор, в якому зайнята значна частина населення.

Наприклад, у Вінницькій області частка додаткових надходжень в бюджетах шкіл в середньому не перевищує 8%, Харківській - 19%, Республіці Крим - 15,2% (в цих цифрах врахована і плата батьків за перебування дітей в дошкільних закладах). В окремих районах, переважно сільських та в невеликих містах частка позабюджетних коштів не перевищує 1%.

Найбільш вагомим джерелом позабюджетних надходжень виступають додаткові освітні послуги. За рахунок коштів батьків та підприємств можуть вводитися навчальні курси понад обсяг, визначений державним стандартом для відповідного освітнього рівня. Так, в спеціалізованих школах, ліцеях і гімназіях, а також в звичайних загальноосвітніх школах утворюються проліцейні і ліцейні класи, в яких за рахунок коштів батьків збільшується кількість учбових годин по окремим предметам, або вводяться додаткові дисципліни.

Додаткові освітні послуги часто стають формою легалізації платності навчання. В ліцеях, гімназіях (державних) офіційно вноситься плата не за навчання, а плата за додаткові освітні послуги. Не всі діти отримують ці додаткові послуги, але всі батьки платять, розуміючи це саме як плату за більш якісне навчання (менша наповнюваність класів, вищий рівень вимог до учнів, кращий рівень підготовки).

Права закладів освіти по розпорядженню своїми коштами.

Фінансово-господарська діяльність навчальних закладів здійснюється на основі єдиного кошторису доходів і видатків. Якщо раніше в кошторис включалися тільки надходження з державного бюджету на передбачені нормативними документами витрати, то за новим порядком він включає загальний фонд (надходження з державного бюджету та розподіл нормативних видатків) і спеціальний фонд (позабюджетні надходження та їх розподіл).

Обсяги державного фінансування визначаються відповідно визначених нормативів. Доходна частина спеціального фонду формується на підставі розрахунків доходів, які складаються за кожним джерелом доходів, що плануються на наступний рік.

Всі кошти та цінності, одержані навчальним закладом у вигляді допомоги або добровільних пожертвувань для здійснення освітньої, наукової, оздоровчої, спортивної, культурної діяльності не вважаються прибутком і не оподатковуються. Надходження цих коштів не зменшує обсяги бюджетного фінансування. Одержані з державного бюджету асигнування та позабюджетні кошти навчальних закладів не підлягають вилученню, але використовуються виключно за призначенням, тобто на передбачені за кошторисом потреби.

Нормативно-правові засади функціонування закладів середньої освіти залишають за ними дуже незначну свободу у розпорядженні своїми ресурсами. Як правило, фінансові справи шкіл ведуть централізовані бухгалтерії при районних відділах освіти. Вони ведуть всю статистику по своєму району.

Виділені з районного бюджету кошти на освіту розподіляються бухгалтеріями між закладами району: спочатку на основні обов?язкові видатки (на заробітну плату, комунальні послуги, а також на утримання самих бухгалтерій), а потім те, що залишається, - може бути виділено на інші потреби шкіл. Централізовані бухгалтерії ведуть всі справи по нарахуванню і виплаті заробітної плати працівникам середніх закладів.

Останнім часом поширюється практика переходу закладів середньої освіти на фінансову самостійність: вони здобувають статус юридичної особи, мають свій власний рахунок, самі ведуть свої фінансові справи, звітують перед податковою інспекцією.

Загальної статистики по Україні стосовно кількості таких закладів не має. Наприклад, в м. Харкові 111 з 187 шкіл знаходяться на самостійному балансі, всього по області - 433 з 1007 всіх середніх шкіл. В Києві в умовах фінансової самостійності працюють майже всі школи у Харківському районі, тоді як у Дарницькому - лише одна школа-інтернат. У Володимир-Волинському районі Волинської області всі заклади середньої освіти знаходяться на самостійному балансі.

Легально отримання самостійності нічого не додає школам, не розширює їх прав по розпорядженню ресурсами. Школи абсолютно не вільні маніпулювати своїми бюджетними та позабюджетними коштами. Вони повинні використовувати їх тільки за призначенням, тобто на потреби, визначені кошторисом. Однак, знаходження на самостійному балансі дає можливість директорам шкіл напряму взаємодіяти з органами державної влади, "вибивати" додаткові кошти. Така ситуація ставить рівень фінансування закладів в залежність від особистих відносин між директорами та представниками держадміністрації.

Відмінності у величині витрат на одного учня.

Величина видатків на одного учня в загальній середній освіті по Україні коливається як абсолютних, так і в середніх показниках. Середні величини по окремих областях, містах і сільських районах можна простежити за даними таблиці 2.

Таблиця 2. Вартість утримання одного учня в закладах загальної середньої освіти окремих регіонів України, 2000 р., грн. в рік.

середній освіта школа фінансування

Фактори, що впливають на величину витрат на одного учня, які можна назвати традиційними:

чисельність учнів в навчальному закладі, наповнюваність класів;

тип закладу;

місцезнаходження навчального закладу: в міському, сільському чи гірському районі;

Водночас, на величину вартості утримання одного учня в Україні впливає не тільки співвідношення інфраструктури та чисельності учнів. Оскільки загальна середня освіта фінансується із місцевих бюджетів, які формуються за рахунок податків на доходи громадян і прибутки підприємств, то ця величина залежить і від такого чинника, як:

економічний розвиток району.

Місцеві бюджети можуть бути "багаті" за умови наявності значної кількості діючих підприємств, працюючих громадян. Це дає їм можливість збільшувати фінансування закладів середньої освіти, забезпечуючи не тільки мінімальні обов?язкові витрати. Так,, з бюджету Київської міської адміністрації додатково фінансується харчування учнів в загальноосвітніх середніх закладах (програма "Турбота"), випуск підручників тощо.

В загальній сумі видатків на сільські загальноосвітні навчальні заклади стаття заробітної плати (разом з нарахуваннями) складає майже 75 відсотків, а вартість утримання одного учня коливається від 322 до 1121,25 грн в рік ( при нормативі 638,87 грн.).

Для порівняння, по середніх школах одного з міських районів в Києві варіація величини видатків на одного учня буде меншою: від 331 до 698,9 грн. (норматив 399,49 грн.). Причому найвищі значення спостерігаються - для спеціалізованих шкіл, гімназій та ліцеїв. В таких навчальних закладах, як правило, менша чисельність учнів, оскільки такі заклади призначені надавати більш якісну, поглиблену освіту. Це одразу відображається на загальній величині вартості утримання одного учня в рік.

Діти з особливими потребами.

Об?єктом особливої уваги держави виступають діти з особливими потребами. Для них передбачені більш високі нормативи фінансування (див.стор.2). Але реальний обсяг фінансування залишається дуже низьким і недостатнім для підтримки цих категорій дітей.

В звичайних школах передбачено цільове фінансування:

малозабезпечених, на харчування яких виплачується 0,45 грн. на одного учня. Крім того, з місцевих бюджетів на зазначені цілі можуть виділятися ще додаткові кошти;

дітям, віднесеним до категорії громадян, що постраждали від Чорнобильської аварії. На додаткове харчування дітям віком 6-10 років призначено 2,62 грн в день, 10-14 років - 3,04 грн., 14-18 років - 3,50 грн.

Негативні риси сучасної політики фінансування середньої освіти:

рівень державного фінансування є вкрай недостатнім для нормального функціонування сфери освіти;

відсутність чітко сформульованої філософії фінансової політики, відсутнє стратегічне, перспективне планування;

недостатнє використання методів гнучкого фінансового регулювання;

переважними залишаються методи жорсткого нормативного фінансування;

керівники закладів мають незначну свободу дії, не вільні розпоряджатися своїми бюджетними та позабюджетними коштами;

відсутність форм фінансового стимулювання інноваційної діяльності;

рівень нормативів є дуже низьким, передбачені норми можуть бути застосовані лише для шкіл з великою чисельністю учнів. Для сільських шкіл та шкіл з невеликою чисельністю учнів (у тому числі спеціалізованих шкіл, ліцеїв) рівень нормативів не забезпечує навіть фінансування обов'язкових видатків;

у фінансуванні закладів переважає принцип виділення коштів на покриття мінімальних витрат (заробітна плата та комунальні послуги). В основі визначення обсягів фінансування часто лежить принцип "від досягнутого рівня", коли на потреби освіти просто виділяється певна сума з бюджету (безвідносно до потреб) та основною метою виступає не зменшити рівень фінансування минулих років;

з 1999 року простежити стан і динаміку фінансування середньої освіти на макроекономічному рівні не можливо (у зв'язку із зміною бюджетної класифікації).

Які зміни потрібні?

для нормального функціонування закладів середньої освіти необхідно суттєво підвищити рівень фінансування і, в першу чергу - оплати праці вчителів. Одним з реальних заходів у цьому напрямі виступає - збільшення частки тих податкових надходжень, які залишаються в розпорядженні місцевої влади;

в реальній практиці цілий ряд моментів в діяльності сектору загальної середньої освіти не відповідає правовим і конституційним нормам. Для усунення цієї невідповідності необхідно або скоригувати правові норми, або вводити штрафні санкції за їх порушення. Наприклад, законом передбачено встановлення заробітної плати вчителів на рівні, не нижчому за середній по промисловості. На нашу думку, у даному випадку виконання цієї норми має бути забезпечено введенням таких санкцій, які б робили недопустимим її порушення. Крім того, в законі сказано, що нормативи видатків мають бути науково обгрунтованими. Реально ж нормативи не забезпечують мінімально необхідний рівень фінансування і тому не використовуються місцевими органами управління освітою;

для того, щоб нормативи стали важливим інструментом фінансового менеджменту освіти, необхідно чітко визначитися з тою роллю і функціями, які їм надаються. Нормативи можуть бути орієнтиром, можуть бути обов?язковими, можуть виконувати функцію гарантування мінімального рівня фінансування закладів освіти тощо. У кожному з цих випадків мають бути визначені умови відхилення від їх рівня;

нормативи видатків на одного учня мають бути значно підвищені, і крім того бути більш гнучкими, враховувати місцеві особливості;

на думку фахівців, нормативи мають встановлюватися лише на фонд заробітної плати та інші видатки, що прив?язані до чисельності учнів. Інші категорії видатків часто дуже розрізняються залежно від стану будівель, обладнання тощо;

повинні бути посилені повноваження директорів шкіл, громадськості і батьків по управлінню фінансовими ресурсами закладу. Більшу свободу дії повинні мати директори і ради шкіл. Прийнятною є модель, коли адміністрація школи разом з батьківською радою вільні самі розпоряджатися сукупним фондом фінансових ресурсів за деяких умов: виплати заробітної плати на обов?язковому рівні, оплату комунальних послуг, недопустимості використання коштів на особисті цілі. Розширені також мають бути і їх повноваження по додатковому стимулюванню вчителів, у тому числі і за рахунок позабюджетних коштів.

Управління освітою

Фінансування освіти

Проблемні питання фінансування освіти:

Визначення обсягів місцевих бюджетів освіти має встановлюватися на основі розрахункових нормативів, визначених Міністерством фінансів. Фактично ж ці нормативи є дуже низькими і не забезпечують фінансування навіть обов'язкових витрат. Встановлені нормативи є реальними лише для шкіл з великою чисельністю учнів, і крім того, вони не враховують фактичний стан шкільних будівель.

Місцеві бюджети освіти (районні) встановлюються на основі фактичної потреби, в якій враховані лише мінімальні, обов'язкові витрати (на заробітну плату і комунальні послуги). Фінансування закладів середньої освіти, за різними оцінками, здійснюється на 40--60% їх реальної потреби

Міністерством економіки з 1995 року було профінансовано лише будівництво декількох сільських шкіл.

Видавництво підручників має фінансуватися з державного бюджету. Оскільки ж обсяги фінансування є недостатніми, місцеві органи управління освітою вживають своїх заходів: обласні органи можуть спрямовувати на ці цілі частину районних бюджетів, зобов'язати їх сплачувати певний відсоток вартості підручників, оплачувати частково за рахунок коштів батьків тощо.

Нормативними документами передбачено створення фонду всеобучу, який створюється за рахунок своїх надходжень в обсязі 1-3% і може використовуватися на власні потреби. Фактично ж цей фонд вже декілька років майже не планується в бюджеті освіти району.

Уточнення потреби відбувається під впливом таких факторів: вищі органи ці цифри намагаються зменшити, в свою чергу директори шкіл намагаються особисто "вибити" додаткові асигнування.

Отримання додаткових доходів за рахунок освітніх послуг реально представлено лише у великих містах, в регіонах воно не має перспективи внаслідок низького рівня доходів населення.

Оплата праці вчителів залишається на рівні, який не забезпечує нормального відтворення їх працездатності.

Проблемні питання управління освітою:

1. Відсутність дієвих механізмів контролю за дотриманням існуючих законодавчих актів. Нині не дотримуються закони ні щодо загальних обсягів державного фінансування на освіту, ні щодо величини заробітної плати.

2. Відсутність механізмів участі громадськості в спорудженні інфраструктури, її розміщенні.

3. Відсутність можливостей щодо збільшення заробітної плати вчителям на місцевому рівні, що не сприяє стимулювання їх праці.

4. Руйнування та незадовільний технічний стан будівель загальноосвтініх шкіл, перенесення вирішення цієї проблем на рівень школи.

5. Недотримання, у зв'язку з відсутністю необхідної кількості інфраструктури, правил комплектації класів.

Размещено на Allbest.ru