Взаємовідносини законодавчої та виконавчої гілок державної влади України

Призначення на посади й формування державних органів. Верховна Рада бере участь у формуванні органів виконавчої влади й призначенні посадових осіб. Вона призначає вибори Президента України та представницьких органів місцевого самоврядування, дає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра, Генерального прокурора, голів Антимонопольного комітету та Фонду державного майна; обирає суддів на безстроковий термін; призначає третину складу Конституційного суду України, Уповноваженого Верховної Ради з прав людини, голову і членів Рахункової палати, Голову Національного банку України (за поданням Президента), половину складу Національної Ради з питань телебачення і радіомовлення, членів Центральної виборчої комісії (за поданням Президента України); призначає дострокові вибори до Верховної Ради Автономної Республіки Крим, якщо її повноваження припинені достроково.

Контроль діяльності виконавчої влади. До повноважень Верховної Ради належить визначення складу Кабінету Міністрів України та прийняття резолюції про недовіру уряду, що спричиняє його відставку. Питання про відповідальність Кабінету Міністрів може ставитись на розгляд Верховної Ради за пропозицією не менш як 150 народних депутатів (однієї третини від конституційного складу парламенту). Резолюція недовіри вважається прийнятою, якщо за неї проголосувало не менш як 226 народних депутатів, тобто більшість від конституційного складу Верховної Ради.

З метою забезпечення певної стабільності в роботі Кабінету Міністрів обмежуються можливості Верховної Ради щодо розгляду питання про його відповідальність. Конституція забороняє розглядати це питання частіше, ніж один раз протягом однієї чергової сесії, а також протягом року після схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів.

Контрольні повноваження парламенту здійснюються також за допомогою Рахункової палати Верховної Ради України, яка перевіряє використання за призначенням органами виконавчої влади коштів загальнодержавних цільових фондів та коштів позабюджетних фондів, фінансування загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і національно-культурного розвитку, охорони довкілля, провадить позапланові контрольні заходи за зверненнями комітетів Верховної Ради України та запитами народних депутатів. Контрольна функція полягає також у повноваженні депутатів вимагати інформацію щодо діяльності виконавчої влади, подаючи депутатські запити до урядовців, а також під час «днів уряду», коли міністри зобов'язані звітувати перед депутатами й відповідати на їхні запитання.

Верховна Рада України може створювати тимчасові слідчі комісії з числа народних депутатів для розслідування питань, що становлять суспільний інтерес -- порушення Конституції України або інших нормативних актів народними депутатами, державними органами та посадовими особами, загрози суверенітету, безпеці, територіальній цілісності України або її екологічним, політичним, економічним інтересам. Результатом діяльності тимчасових слідчих комісій є обговорення справи на сесії Верховної Ради України. За результатами обговорення Верховна Рада може дати відповідні доручення Прокуратурі про проведення розслідування.

Надання інформації громадянам. Всі рішення Верховної Ради України, в тому числі стосовно контролю за діями виконавчої влади (за винятком рішень з закритих питань), публікуються у «Відомостях Верховної Ради України», газеті «Голос України», інших періодичних і спеціальних виданнях та розміщуються на Інтернет-сайті Верховної Ради України -- www.rada.kiev.ua. На вказаному сайті можна ознайомитися з законопроектами, що перебувають на розгляді у парламенті. Інформацію про роботу Верховної Ради України можна отримати за адресами Центру політичних і правових реформ (www.zakon.gov.ua) та Центру «Ліга» (www.liga.kiev.ua) . Крім цього, на Інтернет-сайтах громадяни можуть висловити свої зауваження і пропозиції щодо обговорюваних законопроектів, отримати кваліфіковану відповідь на свої запитання.

Парламентські фракції готують і оприлюднюють звіти й аналітичні огляди щодо законодавчого процесу, які розміщують не лише в партійних виданнях, а й у публікаціях неурядових організацій.

Структура Верховної Ради України. Верховна Рада України -- однопалатний парламент. Референдум 2000 р. начебто виявив схильність громадян надати йому двопалатної будови і зменшити чисельність його складу до 300 чоловік. Але поряд з тим, що існує чимало застережень щодо коректності проведення референдуму та поставлених на ньому запитань, факт проведення референдуму залишається двозначним, оскільки його результати досі не втілені у відповідних законах, які мав би ухвалити український парламент.

Структурно Верховна Рада України складається з ряду підрозділів, пов'язаних з діяльністю депутатів, фахівців-експертів, секретарів та обслуговуючого персоналу. Керує парламентом України Голова Верховної Ради, якого обирають депутати таємним голосуванням. Голова Верховної Ради України веде засідання Верховної Ради України; організовує підготовку питань до розгляду на засіданнях Верховної Ради України; підписує акти, прийняті Верховною Радою України; представляє Верховну Раду України у зносинах з іншими органами державної влади України та органами влади інших держав; організовує роботу апарату Верховної Ради України; проводить засідання Ради голів фракцій і Ради голів комітетів, на яких обговорюється порядок денний сесії.

Голові Верховної Ради України допомагають два його заступники, яких обирають народні депутати таємним голосуванням за пропозицією Голови. Роботу Голови Верховної Ради України і його заступників забезпечують відповідні секретаріати.

З метою підготовки і попереднього розгляду законопроектів та інших питань, що належать до повноважень українського парламенту, утворюють постійні комітети Верховної Ради України. На першій сесії кожного нового скликання депутати ухвалюють рішення про утворення постійних комітетів і обирають голів цих комітетів. Заступників голів і секретарів комітетів обирають їх члени. Всі народні депутати працюють у комітетах за своєю фаховою приналежністю і за власним вибором. Остаточно особовий склад комітетів затверджується на сесії Верховної Ради.

Комітети Верховної Ради можуть утворювати підкомітети для роботи над законопроектами певного напряму. Також можуть бути створені слідчі й контрольні комісії для розгляду питань, пов'язаних з діяльністю урядових структур, організацій і підприємств.

Поточну роботу Верховної Ради України забезпечує Секретаріат і Управління справами. Секретаріат Верховної Ради складається з трьох основних служб: науково-правової, організаційного забезпечення, документального забезпечення. До Секретаріату входять також відділи міжпарламентських зв'язків, прес-служба, юридичний та науково-експертний. У науково-експертному відділі здійснюється комплексна експертиза законопроектів на їх економічну, соціальну, екологічну доцільність, прогнозуються можливі наслідки прийняття того чи іншого законопроекту.

При Верховній Раді України працює також Інститут законодавства, який проводить дослідження у сфері державного будівництва, розробляє важливі законопроекти і надає допомогу постійним комітетам у здійсненні законотворчої діяльності, аналізує практику застосування законів та ефективності їх дії, розробляє пропозиції щодо вдосконалення чинного законодавства, здійснює порівняльні дослідження законодавств різних країн.

Законодавчий процес в Україні. Право законодавчої ініціативи в Україні (тобто право офіційно вносити пропозиції про прийняття, зміну або скасування законів, які Верховна Рада зобов'язана розглянути по суті належить Президенту України, народним депутатам, Кабінету Міністрів і Національному банку. Інші суб'єкти суспільного життя можуть звернутися до Верховної Ради з проханням про ухвалення законодавчих рішень через суб'єктів, наділених правом законодавчої ініціативи.

Послідовність процедур розгляду законопроектів у Верховній Раді включає такі дії: підготовка законопроектів суб'єктами законодавчої ініціативи; отримання законопроекту Секретаріатом; перевірка відповідності вимогам регламенту; передача законопроекту у комітет; розгляд у комітеті, редакційна робота (обговорення та внесення поправок); голосування у комітеті, внесення законопроекту до порядку денного сесії; доповідь на сесії Верховної Ради, прийняття законопроекту у першому читанні або повернення на доопрацювання; повернення законопроекту у комітет для підготовки до другого читання; внесення зауважень депутатами, редакційна робота (обговорення та внесення поправок), підготовка порівняльної таблиці, голосування у комітеті; доповідь у Верховній Раді, прийняття закону або повернення у комітет для підготовки до третього читання (третього повторного читання).

Прийнятий Верховною Радою України закон підписує Голова Верховної Ради і надсилає його Президентові України, який упродовж 15 днів повинен ознайомитись із ним і прийняти одне з двох можливих рішень: схвалити й підписати, надавши тим самим законопроекту юридичну й імперативну (обов'язкову) силу, або вмотивовано відхилити його, не підписувати і з конкретними пропозиціями повернути до Верховної Ради для доопрацювання і повторного розгляду (накласти вето).

Якщо через 15 днів Президент не повернув закон до Верховної Ради для повторного розгляду, він вважається схваленим і має бути офіційно оприлюднений.

Відхилений Президентом закон може бути розглянутий Верховною Радою повторно і, якщо його підтримає не менше як дві третини від її конституційного складу, вето Президента вважається подоланим. В такому разі незалежно від свого ставлення до закону Президент зобов'язаний його підписати і офіційно оприлюднити, тобто опублікувати у «Відомостях Верховної Ради України» або в газеті «Голос України». За загальним правилом, закон набирає чинності через десять днів з дня його офіційного оприлюднення. Але якщо у самому законі вказані інші строки, то саме вони визначають дату набрання ним чинності за умови, що ця дата не буде встановлена раніше дня офіційного опублікування закону.

Особливе значення в роботі Верховної Ради має щорічне ухвалення державного бюджету. «Бюджетний процес» складається з опрацювання проекту бюджету на кожний наступний рік, розподілу державних витрат, контролю за фактичним виконанням бюджету, розробки урядових програм, пов'язаних з бюджетом (таких як податкова політика, міжурядові бюджетно-фінансові стосунки).

Прийняття державного бюджету є однією з найскладніших проблем серед тих, які щороку доводиться розв'язувати Верховній Раді України - триває формування власної бюджетної системи, заснованої на прогресивних податкових засадах, пошук оптимальної моделі бюджетного процесу.

У функціонуванні законодавчо-представницького органу-- Верховної Ради України сталися відчутні, порівняно з радянським часом, прогресивні зміни. До них можна віднести: встановлення практики альтернативності і змагальності у формуванні складу депутатського корпусу, конкурентності й дискусійності в обговоренні законопроектів, більшої відкритості в діяльності парламенту і його доступності для впливу виборців, виникнення міжпартійної та міжфракційної боротьби всередині парламенту, існування та активність опозиції та ін. Водночас у діяльності Верховної Ради існує чимало нерозв'язаних проблем.

Залишається недосконалим законодавство України про вибори народних депутатів. Зокрема, викликає численні нарікання існуюча «змішана» (мажоритарно-пропорційна) виборча система. Складною є й процедура оскарження фактів порушення виборчого законодавства. Незважаючи на декларовану відкритість роботи Верховної Ради, періодично створюються навмисні перешкоди у трансляції сесійних засідань, у можливості журналістів бути присутніми на них, не кажучи вже про можливості пересічних громадян безпосередньо спостерігати за тим, як працюють і за що голосують їхні обранці.

Неврегульованим і неконтрольованим залишається процес лобіювання рішень на користь могутніх груп інтересів. Гроші відіграють надто велику роль в політиці та державному управлінні. Ті, в чиїх руках зосереджені значні фінансові ресурси, мають надто великі можливості вирішувати, хто має зайняти місця в парламенті, які питання мають бути обговорені та які рішення прийняті.

Залишається низьким рівень професіоналізму багатьох депутатів, їх відданості суспільним інтересам та їхньої волі до загального добробуту й стабільності в державі.

Зв'язок депутатів з виборцями також не завжди є задовільним і це залежить як від народних обранців, так і від рівня політичної культури та активності громадян, що обирають своїх представників особисто чи за партійними списками.

Виконавча влада

З інституційної точки зору виконавча влада -- це цілісний комплекс державних установ, які здійснюють владно-політичні та владно-адміністративні функції на центральному (уряд) та місцевому рівнях, мають загальну, галузеву та локальну компетенцію. Ці установи ще називають «апаратом державного управління».

Конституція України істотно підвищила роль і місце виконавчої влади в системі органів державної влади. У ст. 6 Конституції України проголошується, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Практично це, зокрема, означає, що виконавчій владі надається пріоритет у сфері управління економікою усієї країни, реалізації єдиної соціально-економічної політики держави. Отже, виконавча влада відрізняється від інших гілок влади насамперед предметом і сферою діяльності. Важливо підкреслити, що Основний Закон створює реальні передумови для того, щоб виконавча влада стала насправді здатною здійснити намічені нею економічні програми й нести всю повноту відповідальності за свої рішення та дії.

З метою запобігання корупції Конституція забороняє всім членам Кабінету Міністрів України, керівникам центральних та місцевих органів виконавчої влади суміщати свою службову діяльність з іншою роботою, крім викладацької, наукової та творчої в позаробочий час, входити до складу керівного органу чи наглядової ради підприємства, що має на меті одержання прибутку.

Основний Закон України встановлює що більш детальна організація, повноваження й порядок діяльності органів виконавчої влади визначаються, окрім Конституції, законами України.

На відміну від законодавчої і судової влади, органи яких функціонують в автономному режимі, підкоряючись тільки законові, виконавча влада не може ефективно діяти поза межами єдиної системи. В нашій державі виконавча вертикаль функціонує на засадах чіткої субординації та підпорядкування.

Вищим органом у системі органів виконавчої влади є Кабінет Міністрів України. У своїй діяльності він керується Конституцією, законами України та актами Президента України. Більше того, однією а головних функцій Кабінету Міністрів є забезпечення виконання законів України (в тому числі й Конституції) та актів Президента України, систематичний контроль за дотриманням їх іншими органами виконавчої влади всіх рівнів та застосування необхідних заходів щодо ліквідації виявлених порушень. Ця функція визначає сутність і характер повноважень Кабінету Міністрів, підзаконність його рішень, тобто прийняття їх на основі й для виконання Конституції, законів, указів Президента України.

Зміст відповідальності Кабінету Міністрів перед Президентом України.

Ліквідувавши верховенство однієї влади над іншою, Конституція все ж установила, що Кабінет Міністрів відповідальний перед Президентом та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді.

Відповідальність Кабінету Міністрів перед Президентом України полягає в тому, що саме Президент призначає за згодою Верховної Ради Прем'єр-міністра, припиняє його повноваження та приймає рішення про його відставку. Саме він призначає за поданням Прем'єр-міністра членів Кабінету Міністрів, керівників інших центральних органів виконавчої влади, а також голів місцевих державних адміністрацій та припиняє їхні повноваження на цих посадах. Загалом слід визнати, що багато повноважень Президента України безпосередньо стосуються діяльності Кабінету Міністрів та інших органів виконавчої влади.

Підконтрольність і підзвітність Кабінету Міністрів України Верховній Раді України реалізується через затвердження Державного бюджету України та внесення змін до нього, організацію контролю за виконанням Державного бюджету України та прийняття рішення щодо звіту про його виконання. Верховна Рада розглядає та приймає рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів, дає згоду на призначення Президентом Прем'єр-міністра, здійснює контроль за діяльністю Кабінету Міністрів. Вона за пропозицією не менш як однієї третини її конституційного складу може розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів та прийняти резолюцію недовіри Кабінетові Міністрів України більшістю конституційного складу Верховної Ради.

Повноваження Кабінету Міністрів.

Конституція України визначає більшість повноважень Кабінету Міністрів України. До його відання належать:

1. Забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої й зовнішньої політики держави, виконання Конституції та законів України, актів Президента України. Щодо забезпечення державного суверенітету й економічної самостійності України, здійснення внутрішньої й зовнішньої політики слід зауважити, що цей напрям діяльності Кабінету Міністрів підпорядковується Президентові, який відповідно до ст. 106 Конституції теж має повноваження в цій сфері.

2. Вживання заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина. Це завдання покладається на всі гілки влади в Україні. Вимоги, що висуваються в цій сфері до діяльності Кабінету Міністрів, структур, що ним очолюються, безпосередньо пов'язані сьогодні зі змінами якості життя населення. Координуючи діяльність підвідомчих міністерств і відомств, Кабінет Міністрів визначає ступінь їхньої відповідальності за проведення в життя соціальної політики, необхідні для цього функції й повноваження.

3. Розробка і здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України. Забезпечення проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки й культури, охорони природи, екологічної безпеки та природокористування.

В усіх перелічених сферах (як бачимо, дуже суспільне важливих та різноманітних) Кабінет Міністрів України має розробити і втілити в життя єдину (загальнодержавну) політику. Так, у сфері культури на нього покладаються завдання охорони культурної спадщини народностей і націй і України, розвитку загальнонародної культури, стимулювання її багатоманітності, формування комплексної системи підтримки культури, її творців, їхніх професійних об'єднань; у сфері освіти - реалізації програми розвитку освіти, підвищення ефективності використання її потенціалу, зміцнення її матеріальної бази та соціального захисту тощо.

4. Забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності; здійснення управління об'єктами державної власності відповідно до закону. Конституційне закріплення положення про необхідність забезпечення рівних умов розвитку всіх форм власності пояснюється надзвичайною роллю цього чинника в побудові ринкової економіки. Управління ж державною власністю е одним з головних повноважень Кабінету Міністрів України. Коло об'єктів, що належать до державної власності, визначається різними законодавчими актами, і насамперед Конституцією України. Згідно зі ст. 13 Конституції земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу. Від його імені права власника здійснюють органи державної влади та місцевого самоврядування.

5. Розробка проекту закону про Державний бюджет України і забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подання Верховній Раді України звіту про його виконання. Це конституційне положення визначає роль Кабінету Міністрів України в організації бюджету, тобто в регламентованій законом діяльності органів державної влади щодо його складання, розгляду, затвердження й виконання.

Кабінет Міністрів не пізніше 15 вересня кожного року подає Верховній Раді проект закону про Державний бюджет на наступний рік. Разом із проектом закону подається доповідь про хід виконання Державного бюджету поточного року. Державний бюджет України затверджується щорічно Верховною Радою з 1 січня по 31 грудня, а за особливих обставин - в інший період. По закінченні цього строку Кабінет Міністрів подає до Верховної Ради звіт про виконання Державного бюджету. Поданий звіт оприлюднюється.

До найважливіших проблем у сфері державного бюджету, що вирішуються Кабінетом Міністрів України, належать скорочення дефіциту бюджету, попередження неконтрольованого зростання витрат бюджету, зміцнення його прибуткової частини та посилення соціальної спрямованості витрат.

Забезпечуючи розробку й прийняття бюджету, Кабінет Міністрів України взаємодіє із Центральним банком України, спирається на Міністерство фінансів та інші центральні й місцеві органи виконавчої влади. Контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України здійснює Рахункова палата.

6. Здійснення заходів щодо забезпечення обороноздатності й національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю. Ідеться про систему політичних, економічних, соціальних та правових заходів, спрямованих на попередження, припинення та ліквідацію зовнішніх і внутрішніх загроз розвиткові суспільства й держави. Діяльність Кабінету Міністрів України у сфері національної безпеки й оборони підпорядкована Раді національної безпеки й оборони, яка у відповідності до ст. 107 Конституції України створена при Президентові України.

7. Організація і забезпечення здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи. Нагадаємо, що зовнішньоекономічна діяльність - це налагодження міжнародного економічного співробітництва, торгівлі, кредитування і т.д., а митна справа - організація зборів, які стягує держава за перевезення вантажів через її кордон, а також за користування для цього шляхами, мостами, портовими спорудами тощо.

8. Спрямування і координація роботи міністерств, інших органів виконавчої влади. Це повноваження передбачає участь не тільки в утворенні, реорганізації та ліквідації нижчестоящих органів виконавчої влади, а й у визначенні їхньої структури, штатів, компетенції, порядку взаємодії, підзвітності й підконтрольності.

Перелік повноважень Кабінету Міністрів України, встановлений ст. 116 Конституції, не є вичерпним. Законами України, актами Президента можуть передбачатися й інші повноваження та функції Кабінету Міністрів.

Не слід забувати, що Кабінет Міністрів України користується правом законодавчої ініціативи й бере активну участь у розробці законопроектів, що створюють правову основу для розвитку ринкових відносин, вирішення гострих економічних і соціальних проблем.

Друге після Кабінету Міністрів місце у виконавчій вертикалі влади посідають центральні органи виконавчої влади. Головною ланкою системи органів центральної виконавчої влади є міністерства. Вони створюються для організації державного управління в найважливіших сферах соціально-економічного й політичного життя і є здебільшого органами галузевого управління. Значення міністерств підкреслюється тим, до їхні керівники (міністри) входять до складу Кабінету Міністрів України (ст. 114 Конституції).

Державні комітети - центральні органи виконавчої влади, що здійснюють переважно міжгалузеве управління. Відомства (агентства, бюро, управління, комісії) реалізують функції управління в тих сферах, які не охоплюються міністерствами та комітетами.

Конституцією передбачений такий порядок утворення центральних органів виконавчої влади. Прем'єр-міністр України входить із поданням до Президента України про утворення, реорганізацію та ліквідацію міїїістерств, інших центральних органів виконавчої влади, в межах коштів, передбачених Державним бюджетом України на утримання цих органів. Президент України відповідно до ст. 106 Конституції призначає керівників міністерств, інших центральних органів виконавчої влади. Він може припинити їхні повноваження на цих посадах.

Функції центральних органів виконавчої влади України визначаються Указом Президента України «Про загальне положення про міністерство, інший центральний орган державної виконавчої влади» 1996 р. Завдання та функції конкретних міністерств та інших органів державної виконавчої влади встановлюються положеннями про згадані органи, які затверджуються Президентом. У цих положеннях передбачається відповідальність керівників центральних органів державної виконавчої влади перед Президентом за результати своєї діяльності.

Компетенція міністерств, комітетів та відомств реалізується через видання ними наказів, інструкцій та інших нормативно-правових актів.

Наступною ланкою виконавчої вертикалі влади є місцеві органи виконавчої влади - місцеві державні адміністрації, які здійснюють виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі.

Здійснення виконавчої влади в містах Києві та Севастополі буде визначене окремими законами України.

В областях і районах склад місцевих державних адміністрацій формують голови місцевих державних адміністрацій. Останні призначаються на посаду і звільняються з посади Президентом України за поданням Кабінету Міністрів України.

Голови місцевих державних адміністрацій при здійсненні своїх повноважень відповідальні перед Президентом України і Кабінетом Міністрів України, підзвітні та підконтрольні органам виконавчої влади вищого рівня. Президент України видає обов'язкові для голів місцевих державних адміністрацій укази й розпорядження, бере участь у формуванні органів виконавчої влади вищого рівня й т.д. Відповідальність голів місцевих державних адміністрацій перед Кабінетом Міністрів України полягає не тільки в тому, що вони призначаються й звільняються з посади Президентом за поданням Кабінету Міністрів, а й у тому, що Кабінет Міністрів спрямовує й координує роботу всіх органів виконавчої влади, саме він розробляє загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального й культурного розвитку України.

Місцеві державні адміністрації в цілому підзвітні і підконтрольні відповідним Радам народних депутатів (обласним та районним) у частині повноважень, делегованих їм цими радами, а також органами виконавчої влади вищого рівня. Таким чином, не тільки голови місцевих державних адміністрацій, а й самі місцеві державні адміністрації входять у систему подвійного підпорядкування.

Рішення голів місцевих державних адміністрацій, що суперечать Конституції та законам України, іншим актам законодавства України, можуть бути відповідно до закону скасовані Президентом України або головою місцевої державної адміністрації вищого рівня. Обласна чи районна рада може висловити недовіру голові відповідної місцевої державної адміністрації, на підставі чого Президент України приймає рішення і дає обґрунтовану відповідь. Конституція не вказує, яке саме рішення має прийняти Президент, тобто він може погодитися із висловленою недовірою і прийняти рішення про відставку голови місцевої адміністрації, а може й не зважити на думку ради, давши обґрунтовану відповідь із поясненням свого рішення. Проте якщо недовіру голові районної чи обласної державної адміністрації висловили дві третини складу відповідної ради. Президент України приймає рішення про відставку голови місцевої державної адміністрації.

Місцеві державні адміністрації на відповідній території забезпечують:

1) виконання Конституції та законів України, актів Президента, Кабінету Міністрів, інших органів виконавчої влади;

2) законність і правопорядок; додержання прав і свобод громадян;

3) виконання державних і регіональних програм соціально-економічного та культурного розвитку, програм охорони довкілля, а в місцях компактного проживання корінних народів і національних меншин - також програм їх національно-культурного розвитку;

4) підготовку та виконання відповідних обласних і районних бюджетів;

5) подання звіту про виконання відповідних бюджетів та програм;

6) взаємодію з органами місцевого самоврядування;

7) реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

У відповідності зі ст. 143 Конституції органам місцевого самоврядування (сільським, селищним, міським радам та їх виконавчим органам) можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади.

2.2 Взаємодія інститутів державної влади як принцип основ конституційного ладу України

Сучасне розуміння конституції як основного закону держави і суспільства неможливе без визнання необхідності закріплення в ній загальновизнаних соціальних цінностей, безумовних демократичних традицій вітчизняного та світового конституціоналізму.

Конституції України належить особлива роль у системі нормативної регламентації механізму організації і функціонування державної влади, оскільки вона закріпила не лише принцип поділу державної влади на законодавчу, виконавчу та судову, а й принцип взаємодії різних її гілок між собою, який знайшов своє втілення в тексті Основного Закону опосередковано. Це доводиться на основі детального аналізу положень Конституції, норми якої закріплюють взаємодію органів державної влади в сфері законодавчого регулювання, в бюджетній, фінансовій, кадровій та в інших сферах, а також щодо здійснення органами державної влади контрольних функцій. Усі функції Конституції мають важливе значення для забезпечення її впливу на встановлення взаємодії органів державної влади, але особлива роль належить її установчій, право надільній та обмежувальній функціям.

Конституція України за своєю особливою політико-правовою природою встановлює лише основоположні засади і фундаментальні принципи функціонування всього державного механізму, а функцію детальної регламентації усієї різноманітності взаємозв'язків між органами законодавчої і виконавчої гілок державної влади виконують закони та інші нормативно-правові акти Верховної Ради України та Президента України. Для підвищення ефективності та дієвості всієї нормативно-правової системи у забезпеченні взаємодії органів законодавчої і виконавчої гілок державної влади необхідно терміново прийняти Закон України «Про нормативно-правові акти», оскільки реальне забезпечення взаємодії органів державної влади можливе лише за умови суворого дотримання принципів ієрархії самих нормативно-правових актів, їх відповідності Конституції та один одному.

Ідея розподілу влади як конституційно-правова цінність і принцип усе активніше входить до теорії та практики українського конституціоналізму. Декларація про державний суверенітет України вперше в державно-правовій практиці України проголосила, що державна влада в республіці здійснюється за принципами розподілу на законодавчу, виконавчу та судову. Конституція України (ст. 6) більш широко закріпляє принцип, визнаючи, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України. Це має суттєве значення для забезпечення функціонування державних структур на основі законності, в межах своєї компетенції.¹

Розподіл влади забезпечує нормальне функціонування державного механізму в цілому, оскільки не дає можливості жодній з гілок влади узурпувати владні повноваження інших. Саме з цією метою засновники ідеї розподілу влад створили систем стримань та противаг. З допомогою розподілу влади правова держава організується і діє правовими засобами.

Разом з тим принцип розподілу державної влади означає не тільки й не стільки жорсткий розподіл функцій та компетенції між владними структурами, скільки механізми їх тісної взаємодії для вирішення проблем державотворення.

Різні гілки державної влади, що організована на таких засадах, не незалежні повністю одна від одної, а перебувають у тісному зв'язку та взаємодіють між собою. Таким чином, розподіл влад не є абсолютним. Одночасно він означає єдність влади на основі загальних політико-правових принципів та цілей гуманного суспільства. Більше того, він потребує тісної взаємодії всіх владних структур.

Шляхом конституційного закріплення принципу взаємодії різних гілок державної влади пішов ряд країн ближнього зарубіжжя. Згідно зі ст. 6 Конституції Республіки Молдова, законодавча, виконавча та судова влади розподілені та взаємодіють при здійснені своїх повноважень відповідно до положень Конституції. Вимогу взаємодії всіх гілок влади містить також ст. 6 Конституції Республіки Беларусь. Закріплення цього принципу на конституційному рівні в значною мірою пояснюється політичною та економічною нестабільністю в більшості країн колишнього СРСР. У таких умовах особливо небезпечними є суперечки між законодавчою та виконавчою владами, які як свідчить історія, можуть мати непередбачені наслідки не тільки для державного механізму, але й для усього суспільства. Яскравим підтвердженням цьому є жовтневі події 1993 р. в Москві, коли конфронтація між законодавчою та виконавчою гілками влади ледве не призвели до громадянської війни.

Принцип взаємодії різних гілок державної влади все частіше дістає підтримку українських вчених. Прямо про існування такого принципу говорять у своїх наукових дослідженнях Ю.Тодика, М.Цвік, В.Шаповал, Л.Кривенко, інші відомі вчені.

Неодноразово пропонувалося закріпити принцип взаємодії владних структур при обговоренні проектів Конституції України. На жаль, Конституція України від 28 червня 1996 р. прямо не закріпила цей важливий політико-правовий принцип організації та функціонування державної влади.

Разом з тим аналіз ряду положень Конституції дозволяє, на мою думку, зробити висновок, що взаємодія різних гілок влади є принципом основ конституційного ладу України.

Для обґрунтування висунутої тези необхідно з'ясувати, що таке принцип основ конституційного ладу та які способи закріплення правових принципів використовує юридична техніка. В науці під принципом розуміють основоположне, вихідне положення певної теорії, вчення, науки тощо. В праві принцип є одним із засобів досягнення цілей правового регулювання. Правові принципи -- це об'єктивно обумовлені основи, згідно з якими формується правова система в цілому та здійснюється правове регулювання. Оскільки основою та стрижнем правової системи певної держави є її Конституція, то саме в ній закріплені найважливіші з правових принципів -- принципи Конституції. Вважаємо, що конституційні принципи можна поділити на два види -- принципи-реалії та принципи-ідеї. Конституційні принципи-реалії є основою функціонування відповідного суспільства та держави, вони реально відображають ті суспільні відносини, що вже склалися в державно-правовій практиці (розподіл влад, народний суверенітет та ін.). А конституційні принципи-ідеї відображають лише уявлення про те, які суспільні результати повинні бути досягненні в майбутньому. Вони є основою розвитку суспільства та держави, правовим ідеалом до якого потрібно прагнути (Україна є демократична, соціальна, правова держава та ін.). Конституційні принципи-ідеї визначають загальні параметри та межі розвитку правової системи. Сукупність основоположних принципів Конституції становить основи конституційного ладу. Ці принципи зумовлюють ключові риси суспільного ладу, влади, форми правління, державного устрою, політичного режиму.

Таким чином, принципи основ конституційного ладу -- це юридично виражені об'єктивні закономірності функціонування та розвитку відповідного суспільства й держави. Відповідно до принципів Конституції здійснюється нормативна регламентація соціальних зв'язків. Вони є орієнтирами правотворчої та право реалізуючої діяльності державних органів. їх визнання й дотримання забезпечує нормальній розвиток і функціонування правової системи. Наука до таких принципів відносить: народний суверенітет; правова, демократична, соціальна держава; гуманний статус людини та громадянина, гарантування їх прав та свобод; розподіл влади; верховенство права; законність; політичний, економічний та ідеологічний плюралізм тощо.

Аналіз наукової літератури показує, що вчені виділяють неоднакову кількість принципів конституції. На мою думку, це є наслідком їх різного нормативного закріплення і право розуміння. В цьому плані заслуговує на увагу позиція вчених Р.Лівшиця та В.Нікитинського, які доводять, що принципи права, з точки зору їх нормативного закріплення, бувають двох видів: принципи-норми та принципи, що виводяться з правових норм шляхом їх тлумачення(16, с.35). Про це ж, вже відносно принципів Конституції України, говорить Ю.Тодика(16, с.36).

Таким чином, конституційні принципи можуть бути закріплені в Конституції двояко -- або безпосередньо, або опосередковано. Безпосереднє закріплення має місце в тих випадках, коли норма Конституції відтворює певний її принцип, тобто є нормою-принципом.

Ці конституційні норми відрізняються від інших за широтою та важливістю сформульованих у них положень. Вони є правовою основою інших конституційних норм, визначають їх зміст.

Опосередковане закріплення конституційних принципів має місце тоді, коли ці принципи не записані безпосередньо в Основному Законі, але їх можна вивести шляхом тлумачення однієї чи ряду конституційних норм. Конституція закріплює такі принципи нібито в прихованому вигляді (в Основному Законі України -- принципи законності (статті 19, 68, 129), інтернаціоналізму (статті 10, 11, 21, 24) та ін.).

Р.Лівшиць та В.Нікитинський вважають, що принципи, які виводяться шляхом тлумачення, за своєю правовою силою та важливістю стоять дещо нижче норм-принципів. Така позиція не є правильною, оскільки і перші і другі принципи дістають конституційне закріплення, хоча вони по-різному сформульовані. Єдина їх відмінність полягає в тому, що перші прямо закріплені в Конституції, є для всіх зрозумілими практично не викликають заперечень, а другі мають бути знайдені, розкриті та виведені з конституційного тексту. Але ж правова сила того чи іншого принципу Конституції не може ставитись в залежність від способу його нормативного закріплення. Важливим є спрямованість волі законодавця.

На основі викладеного можна твердити, що ці дві групи конституційних принципів мають однакову юридичну природу та силу і повинні неухильно виконуватись всіма суб'єктами державно-правових та інших відносин. Тому на сьогодні досить важливою науковою проблемою є виведення та формулювання конституційних принципів, які в Основному Законі закріплено опосередковано.

Згідно з Конституцією (ст. 147), єдиним органом конституційної юрисдикції в Україні є Конституційний Суд, який дає офіційне тлумачення Конституції та законів України. Отже, саме ця правова інституція має можливість обґрунтувати та офіційно визнати принципи, які закріплені в Основному Законі опосередковано. Без сумніву неголовним помічником в цій справі має виступати наука. Саме вчені-конституціоналісти здатні на високому професійному рівні сформулювати «приховані» принципи Конституції та представити їх Конституційному Судові для офіційного визнання.

Одним з конституційних принципів, що закріплені в Конституції України опосередковано, є принцип взаємодії різних гілок державної влади. Переконливим доказом існування того чи іншого принципу Конституції, незалежно від способу його закріплення, є наявність певного механізму, з допомогою якого здійснюється регуляція суспільних відносин. В юридичній науці такий механізм називається механізмом правового регулювання, під яким розуміється сукупність усіх юридичних засобів та форм, які забезпечують переведення нормативності права в упорядкованість суспільних відносин. Розглянемо, які ж юридичні засоби та форми взаємодії різних гілок державної влади, закріплює Конституція України. Детальний аналіз положень Основного Закону дозволяє зробити висновок, що таких засобів та форм є досить багато. І вони ґрунтуються на компетенції різних гілок влади, на співвідношенні їх повноважень між собою. До найважливіших, вважаю, можна віднести такі повноваження Верховної Ради України, як: затвердження державного бюджету України, контроль за виконанням державного бюджету, прийняття рішення щодо звіту про його виконання; заслуховування щорічних і позачергових послань Президента України про внутрішнє та зовнішнє становище України; розгляд і прийняття рішення щодо схвалення Програми діяльності Кабінету Міністрів України; здійснення контролю за діяльністю Кабінету Міністрів України відповідно до Конституції України; призначення на посади і звільнення з посад ряду представників органів виконавчої влади; призначення третини складу Конституційного Суду України; обрання суддів; здійснення парламентського контролю в межах, визначених Конституцією, та деякі інші, закріплені ст. 85 Конституції України. Крім того, елементами механізму взаємодії є також: право депутатського запиту, право Верховної Ради України розглянути питання про відповідальність Кабінету Міністрів України та прийняття щодо нього резолюції недовіри. Відповідно до ст. 92 Конституції виключно законами України визначаються: організація і діяльність органів виконавчої влади, судоустрій, судочинство, статус суддів, що також включає можливості впливу парламенту на інші владні структури та є механізмами взаємодії різних гілок державної влади.

Механізмом взаємодії законодавчої і виконавчої гілок влади з ініціативи останньої є наділення Кабінету Міністрів України правами: законодавчої ініціативи; розроблення та здійснення загальнодержавних програм економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України; розроблення проекту закону про Державний бюджет України, забезпечення виконання затвердженого Верховною Радою України бюджету, звіт про його виконання та ін.

Новелами конституційного регулювання механізмів взаємодії владних структур є ст. 98 Конституції, яка встановлює контроль за використанням коштів Державного бюджету України від імені Верховної Ради України Рахунковою Палатою, а також ст. 101 Конституції, яка встановлює парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини і громадянина, який здійснюється Уповноваженим Верховної Ради України з прав людини.

За Конституцією Президент України також має необхідні важелі забезпечення оптимального функціонування всіх гілок державної влади, оскільки він як глава держави виступає гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, конституційного ладу, додержання Конституції України, прав та свобод людини і громадянина. Кожне з цих повноважень окремо і всі разом визначають провідне місце Президента в державному механізмі України, в тому числі і в аспекті забезпечення взаємодії різних владних структур. Компетенція Президента перебуває в нерозривному зв'язку з його впливом на органи законодавчої та виконавчої гілок влади. Забезпечення державного суверенітету та територіальної цілісності, стабільного конституційного ладу можливе тільки в разі взаємоузгодженої діяльності законодавчої і виконавчої влади. Тому завдання Президента України -- забезпечити оптимальну взаємодію всіх гілок державної влади. Це випливає з його функцій, хоча прямо не закріплено в Конституції, як це зроблено в основних законах ряду країн. Так, ст. 5 Конституції Франції проголошує: «Президент Республіки стежить за додержанням Конституції. Він забезпечує своїм арбітражем нормальне функціонування публічних властей, а також правонаступництво держави». Функціями арбітра наділяє президента також Конституція Румунії, яка закріпила (ст. 80), що: «Президент Румунії стежить за виконанням Конституції і функціонуванням органів державної влади. З цією метою він виконує функцію посередництва між державними владами, а також між державою та суспільством». Цим же шляхом пішла Росія, де в ст. 80 Конституції Російської Федерації закріплено, що президент є гарантом Конституції, а також прав і свобод людини та громадянина, що він вживає заходів по охороні суверенітету Російської Федерації, її незалежності, державної цілісності, забезпечує узгоджене функціонування і взаємодію органів державної влади. Подібні положення є і в конституціях інших держав.

Важливим повноваженням Президента в цій сфері є закріплений ст. 106 Конституції України обов'язок звертатися з посланням до народу та із щорічними і позачерговими посланнями до Верховної Ради України про внутрішнє і зовнішнє становище України. Уявляється, що в цих посланнях окрему увагу необхідно приділяти аналізу взаємовідносин органів законодавчої і виконавчої влади та їх впливу на загальне становище в країні.

Права Президента, що закріплені низкою інших пунктів ст. 106 Конституції, за своєю правовою природою також є елементами механізму взаємовідносин законодавчої та виконавчої гілок влади. До них слід віднести такі права Президента: призначати всеукраїнський референдум щодо змін Конституції (п. 6); призначати позачергові вибори до Верховної Ради України (п. 7); припиняти повноваження Верховної Ради України у випадках, передбачених Конституцією (п. 8); призначати за згодою Верховної Ради України Прем'єр-Міністра України і припиняти його повноваження (п. 9); призначати за поданням Прем'єр-Міністра України членів Кабінету Міністрів України, керівників інших центральних органів виконавчої влади і припиняти їх повноваження на цих посадах (п. 10); утворювати, реорганізовувати і ліквідовувати за поданням Прем'єр-Міністра України міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (п. 15); скасовувати акти Кабінету Міністрів України (п. 16) й ряд інших.

Незважаючи на наявність зазначених вище широких владних повноважень, які має Президент України для забезпечення ефективної взаємодії гілок влади, необхідним є пошук нових форм цієї його діяльності. Одна з таких форм вже знайдена -- це діяльність Представника Президента у Верховній Раді України. Пропонується також створити інститут Представника Президента України в Конституційному Суді України. Інші механізми ще потрібно створювати. Вважаємо, що ефективним механізмом забезпечення взаємодії органів законодавчої та виконавчої влади може стати систематична участь Президента в роботі Верховної Ради України.

Певні засоби взаємодії з іншими гілками влади мають також судова влада и контрольно-наглядові органи, насамперед Конституційний Суд України, головна функція якого полягає у вирішенні питання про відповідність законів та інших правових актів Конституції України та офіційне тлумачення Конституції України.

Таким чином, є всі підстави вважати, що в Конституції України містяться відповідні механізми взаємодії законодавчої, виконавчої та судової гілок влади. Але самі проблема не знімається ні в теоретичному ні в практичному аспекті, оскільки к сучасному етапі державотворення досить багато випадків конфронтації між владним! структурами, особливо між законодавчою та виконавчою, що не допомагає вирішенні досить складних проблем, які стоять перед українською державою і суспільством.

2.3 Оптимізація взаємодії інститутів законодавчої та виконавчої влади в Україні у рамках парламентсько-президентської форми правління

Впровадження парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути вирішені найближчим часом для збереження політичної і, як наслідок, соціально-економічної стабільності держави. Одним з основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії ключових суб'єктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Організація виконавчої влади за Конституцією України 1996 року є доволі суперечливою, а дискусії щодо її положень не вщухають до останнього часу. Передусім мова йде про існування двох центрів цієї гілки влади, зумовлене положеннями Основного Закону. З одного боку, у статті 113 визначено, що Кабінет Міністрів України є вищим органом у системі органів виконавчої влади. З іншого боку, з аналізу закріпленої у статті 106 компетенції Президента України випливає, що саме глава держави має найбільші важелі управлінського впливу на систему цих органів. Таке конституційно-правове регулювання в українській практиці зумовило наявність двох центрів виконавчої влади - в уряді та апараті Президента. До цього можна додати, що від моменту вступу на посаду нового глави держави і аж до останнього часу, коли відбулись кардинальні кадрові зміни на вищих щаблях державної влади, існував ще й третій фактичний центр у цій сфері - Рада національної безпеки й оборони. Ця ситуація була зумовлена відсутністю чіткого законодавчого розмежування повноважень між зазначеними структурами (в Україні до цього часу, наприклад, не схвалено базового закону „Про Кабінет Міністрів”), а також суб`єктивним фактором, на якому не будемо зупинятись.

Окреслений стан суперечить елементарному принципу теорії організації про необхідність існування єдиного центру для ефективного функціонування системи органів виконавчої влади, побудованої ієрархічно.

Навіть висловленого, цілком достатньо для попереднього висновку про доцільність зміни Конституції в частині організації та функціонування виконавчої влади. На жаль, конституційну реформу в Україні було розпочато і здійснено у зв`язку з іншими чинниками, передусім політичного характеру. Саме політичні фактори, а не названий та інші недоліки Основного Закону значною мірою обумовили зміст закону від 8 грудня 2004 року „Про внесення змін до Конституції України”. Цей закон, що набуває чинності з 1 січня 2006 року, стосується фактично усіх гілок влади.

Законом „Про внесення змін до Конституції України” від 8 грудня 2004 року аналізовану норму Основного Закону таки змінено. Повноваження утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати міністерства та інші центральні органи виконавчої влади вилучено з компетенції Президента та передано Кабінету Міністрів України. При тому формулювання нового конституційного положення викликає, щонайменше, подив. Кабінет Міністрів вчиняє зазначені дії відповідно до закону. Таким чином, незрозумілим є, чи може уряд без рішення парламенту у формі закону утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати центральні адміністративні структури. Якщо ж не може, то чи не доцільнішим було це повноваження віднести до безпосередньої компетенції Верховної Ради? Очевидно, що аналізована норма у разі набуття нею чинності потребуватиме офіційного тлумачення Конституційним Судом України, але вже зараз видається, що для її реалізації стане необхідним приймати два акти: Верховної Ради та Кабінету Міністрів. Це наблизить нашу державу до загальної практики демократичних держав щодо законодавчого способу вирішення питань системи та структури центральних органів виконавчої влади, проте невиправдано її ускладнить.