Взаємовідносини законодавчої та виконавчої гілок державної влади України

Важливими є ще кілька змін конституційно-правових норм щодо організації та функціонування виконавчої влади, перерозподілу повноважень між гілками влади.

1) Серед змін, що відображають загальну тенденцію до зменшення повноважень глави держави та видаються позитивними у новому законі слід згадати вилучення з його компетенції права скасовувати акти українського уряду (пункт 15 статті 106). Відповідно до запроваджуваних змін глава держави може лише зупиняти дію актів Кабінету Міністрів України з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду щодо їх конституційності. Поряд з цим Президентові збережено право скасовувати акти Ради міністрів Автономної Республіки Крим.

2) Статтею 114 Конституції в редакції 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем`єр-міністр, Перший віце-прем`єр-міністр, три віце-прем`єр-міністри, міністри. В аналізованому нами законі від 8 грудня 2004 року, цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем`єр-міністрів. Така відмова від зазначення (обмеження) в Конституції України кількості віце-прем'єр-міністрів є не до кінця виправданою. Можливо автори “реформи” хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах, коли формування українського уряду перебуватиме цілковито у руках “коаліції”, можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих “безпортфельних” посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність Уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність існування посад віце-прем'єр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою (на нашу думку, у разі їх збереження кожен віце-прем'єр-міністр повинен би одночасно очолювати одне з міністерств).

3) З Конституції України виключено норми частини четвертої статті 106 про контрасигнацію (скріплення підписом) деяких актів глави держави Прем'єр-міністром України та міністром відповідальним за виконання акта, проте незрозуміло, з яких мотивів. Наприклад, чомусь вважається зайвим скріплення підписом відповідними членами Уряду актів Президента з питань “ведення переговорів та укладення міжнародних договорів України”, “прийняття рішення про визнання іноземних держав” тощо. Але відомо, що в демократичних державах контрасигнація не лише гарантує главу держави від прийняття помилкових рішень, але й забезпечує саму державу від “сюрпризів” типу Єдиного Економічного Простору, що для нас є однозначно актуальним.

Завершуючи зазначимо, що окреслені недоліки значною мірою є наслідком прийняття змін до Основного Закону в надзвичайних умовах, під великим впливом політичного протистояння, що навряд чи є виправданим з огляду на важливість запроваджуваних конституційно-правових новацій для суспільства і держави. З іншого боку, аналізовані зміни до Конституції України набувають чинності і їх слід сприймати як дійсність, яку треба буде реалізовувати в практиці державного будівництва.

РОЗДІЛ ІІІ. ПОЛІТИЧНА РЕФОРМА І ЗМІНИ В ПОЛІТИЧНІЙ СИСТЕМІ

3.1 Сучасна політична реформа як засіб подолання протистояння , між гілками влади та зміцнення демократичних засад розвитку українського суспільства

Сучасний розвиток України, багато в чому, втрачає в силу наявності певного протистояння політичних сил. З іншого боку без відкритої для суспільства змагальності не можна і думати про розбудову демократичного суспільства. Тому дуже важливо визначити умови при яких конкуренція між політичними силами в суспільстві може носити конструктивний характер, слугувати розвитку суспільства, а не витрачати значну частину енергії суспільства на руйнівне протистояння.

Саме ці умови повинні бути визначені в Основному Законі держави, розподіляючи повноваження між гілками влади, збалансовуючи їх взаємодію, орієнтуючи на суспільні інтереси та забезпечуючи надійний контроль суспільства за їх діяльністю.

Попередній розвиток показав, що в цих питаннях не все гаразд. Можна було спостерігати ситуацію при якій Президент України до 2006 року був наділений достатньо широкими повноваженнями. Він практично самостійно визначав склад уряду, призначав голів обласних та районних адміністрацій, які були йому підзвітні. При цьому він не ніс будь-якої відповідальності, окрім моральної, за результати їх діяльності. Більше того, прагнення задовольнити вимоги голови держави, часто переважало в їх діяльності реальні життєві потреби самого суспільства.

Розглянемо тільки окремі аспекти, які пов'язані з проблемою удосконалення взаємодії гілок влади в державі та забезпеченням прав і свобод громадян в нашій країні.

Власний український досвід будівництва демократичного суспільства показує, що прийнята в 1996 році Конституція не є бездоганною і такою, яка встановила оптимальний для сучасного етапу розвитку українського суспільства політичний устрій. Одним з головних її недоліків були диспропорції в повноваженнях гілок влади.

В даному контексті слід зауважити, що серцевину політичної системи України складають інститути Парламенту, Президента і Кабінету Міністрів. Саме характер їх взаємодії дозволяв до недавнього дослідникам стверджувати, що формою правління Україна ближче всього знаходиться до суперпрезидентської республіки. Тобто такої форми при якій незаперечний пріоритет у всіх сферах суспільного життя має саме інститут Президента.

І в дійсності якщо уважно проаналізувати повноваження і важелі інституту Президента, які діяли до запровадження з 1 січня 2006 року змін до Конституції, можна сміливо твердити, що по деяким показникам вони наближаються до повноважень царюючих осіб в монархічних державах.

Але при цьому не треба забувати, що в 1996 році не стільки було важливим прийняття витонченого Основного Закону, скільки необхідним був сам факт започаткування нового конституційного порядку в молодій українській державі. Хоча саме прийняття вказаного документу було відносно нелегким завданням, все ж таки втілення його в соціально-політичну реальність стало набагато складнішим процесом.

До недавнього часу окремі дослідники вважали, що Конституція 1996 року встановила між гілками влади виважений баланс. Вони казали про те, що незважаючи на домінантність Президента, реалізація президентських владних повноважень у вирішальній мірі залежить як від самого Президента, так і від добровільної або вимушеної готовності до кооперативного співробітництва і компромісів усіх владних інститутів. З даного твердження випливав висновок, що Конституція України абсолютно здатна долати навіть занадто сильну перевагу Президента.

Утім, в реальності, свою політичну домінантність Президент достатньо легко міг доповнювати власною "президентською" більшістю в парламенті, та "принциповою" підтримкою своєї політики неопозиційних політичних сил. Саме таке становище перетворювало уряд країни на розмінну монету у великій політичній грі Президента з самим суспільством.

Як ми знаємо, помітні розбіжності гілок влади, надзвичайні повноваження Президента не втілилася у політичну стабільність, якої так не вистачало процесу державного будівництва, незалежного розвитку. Більше того, це призвело до гострого протистояння в середині правлячих сил та швидкого зростання опозиції.

Можна твердити, що однією з причин такого становища було недостатньо оптимальне визначення співвідношення і взаємодії гілок влади в нашій державі. Саме це наштовхнуло багатьох вчених і політиків на думку про те, що парламентська форма правління є більш відповідною до завдань перехідних політичних систем, до яких, безумовно, відноситься і політична система нашого суспільства.

Саме намаганням подолати такого роду ситуацію та деякими іншими аспектами і були обумовлені ініціативи різних політичних сил внести зміни до Конституції України, які часто кваліфікують як політичну реформу. Сьогодні ми є свідками кроків законодавчої гілки влади по зміні основ існуючої політичної системи українського суспільства. Вони в першу чергу торкаються співвідношення повноважень між Верховною Радою та Президентом України при формуванні та функціонуванні уряду. В цілому, цей процес здійснюється в декількох напрямках і зачіпає практично всі провідні політичні інститути.

Один з стратегічних напрямків політичної реформи спрямований на зміну ролі держави в політичній системі. Його кінцевою метою є поступова заміна пріоритету командно-керуючих функцій держави на соціально-обслуговуючі завдання.

Гостра політична боротьба останніх років актуалізувала питання зниження ваги державної влади в суспільному житті, оскільки процес її передачі від одних політичних сил іншим неминуче супроводжується політичними кризами, розколює суспільство. На прикладі виборчих кампаній 2004-2006 років ми бачимо, що сьогодні їх результати неминуче сягають не лише питань зміни керівних політичних сил, які отримують право реалізовувати державну владу, але ставить на порядок денний питання зміни державного ладу.

Сьогодні стала очевидною необхідність перегляду як співвідношення повноважень між гілками влади, так і забезпечення їх компетентного громадського контролю.

Здійснені кроки по удосконаленню конституційного ладу в Україні сьогодні змінили його де-юре, але щодо самого конституювання нової парламентсько-президентської форми правління, що її закладає Конституція, то можна впевнено твердити -- процес її становлення тільки розпочався.

Дана форма здатна, з одного боку, в більшій ступені протидіяти проявам авторитаризму, а з іншого, надає державній владі більш цілісного, динамічного характеру та не дозволяє маніпулювати відповідальністю за впровадження тих чи інших рішень. За перші десять років незалежності на Україні реалізовували свої програми десять урядів. Саме їм наша політична система відвела місце "крайнього", коли починали шукати винуватця в тих негараздах, які супроводжують розвиток нашої країни, не дивлячись на те, що за Конституцією уряд лише реалізує стратегічні завдання інших державних інституцій.

Сьогодні, слід висловити важливість того, що Конституція України і текстуально, і опосередковано передбачає загальноприйняту в демократичних суспільствах норму, згідно якої формування уряду відбувається на базі парламентської більшості, спроможної його підтримувати. Власне, цією нормою визначається і легітимність самого уряду.

На нинішньому етапі встановлення нового владного устрою в Україні, правило системного переміщення владних важелів нажаль не спрацьовує. Головною причиною цього є відсутність структурованості парламенту та розвинутої системи політичних партій. Остання сьогодні перебуває на перехідній стадії від атомізованої до так званої системи поляризованого плюралізму.

Головним недоліком нового устрою України є те, що процес його встановлення тільки розпочався і відбувається в несприятливих соціальних, політично-економічних умовах. Це, звичайно, не можна ототожнювати з можливими вадами самої системи. Тому на питання, наскільки парламентська-президентська форма правління для України є оптимальною, однозначно відповісти не можливо. На нашу думку -- це вибір оптимальний на сьогодні. Але він й надалі потребує узгодження з реаліями сучасного політичного життя, в якому існує гостра політична боротьба, яка часто розколює суспільство, загрожує його цілісності. Необхідно віднайти важливі механізми, які б одночасно допускали політичну конкуренцію, але не допускали б діяльності яка знесилює та розділяє суспільство.

Треба погодитися із історичною об'єктивністю, що будь-яка автентично-демократична система правління спрацьовує нормально тільки за умов, коли громадянське суспільство, соціально-економічне суспільство, правосвідомість, бюрократично-адміністративні еліти та інше, набули відповідного ступеня розвитку та якості. В Україні ці взаємообумовлені елементи знаходяться або ще у стадії становлення, або, якщо вже й існують -- вправно не функціонують, або подекуди ще й приймають викривлені форми. За таких умов та й ще за відсутності справжніх традицій конституціоналізму, традицій парламентаризму, жодна, навіть теоретично довершена форма та випробовувана модель політичного устрою в Україні, ефективно працювати ще не може.

Чи не найскладнішою ланкою в процесі становлення нового політичного устрою в Україні є релятивна нерозвиненість громадянського суспільства як суб'єкта політичної влади. Воно перебуває лише в початковій стадії перетворення і хоч набуває нових рис, ще не визріває, бо тільки ледве помітно позбувається відкидних характеристик колишнього. Українське громадянське суспільство ще не структуроване, не стратифіковане і надмірно є залежне від держави.

Слід висловити занепокоєння з приводу того, що в окремих прошарках політичної еліти України демонструються сумніви, щодо доцільності збереження в Україні парламентсько-президентського устрою та, зокрема, щодо існування інституту Президента. Нерідко вказується на те, що найбільша кількість сучасних демократій мають парламентарні форми правління, тобто такі, в яких переплітаються взаємодії законодавчої та виконавчої гілок влади, а домінантність належить парламенту.

Інші ж політичні сили просувають протилежні ідеї, стимулюють появи конституційних змін і поправок з метою повернення до домінування інституту Президента. Пропонується переоцінку окремих головних положень Конституції, за посередництвом яких можливо перетворити нинішній політичний устрій на "більш президентський".

Врешті, пристрасті, щодо фундаментальних конституційних змін з метою перерозподілу інституційних повноважень Президента, законодавчої і виконавчої гілок влади та фактичної зміни політичної системи України свідчать про існуючі проблеми її функціонування.

Зміни і поправки до Конституції України, які запроваджені і ті, які передбачається запровадити, не мають тільки "технологічний" характер, а є суттєвими, бо за своїм змістом є якісними змінами Конституції. А це вже зовсім інший вимір.

Звичайно, не можна заперечувати можливості і навіть , за певних умов, необхідності змін до Конституції. Але, як слушно відмічає Володимир Шаповал, "зміни до Конституції повинні бути політично зваженими і юридично звіреними, вони мають бути здійснюваними насамперед у періоди стабілізації..."(89, с. 23 ).

Погоджуючись з даною думкою, слід зауважити, що це не означає заперечення продовження здійснення реформи політичної системи та її окремих складників. Зокрема, слід зазначити, що в ході її демократизації, стало очевидним, що недостатньо проголосити демократичні права і свободи для тою, щоб вони реально втілилися в повсякденне життя суспільства. Сьогодні ми повинні бачити, що демократизації системи опираються не тільки представники окремих політичних сил. Суттєвий опір на цьому шляху обумовлений стійкими: стереотипами значної частини пересічних громадян уявлень про "минулі часи", прагненнями значної частини владної консервативної еліти, яка зайнята вирішенням власних проблем звичними засобами.

З цього приводу, слід висловити зауваження про те , що сьогодні в свідомості багатьох існують уявлення про те, що значна частина проблем функціонування політичної системи, особливо в галузі реалізації прав та свобод громадян, пов'язана з економічними проблемами суспільства.

На перший погляд може так і здаватись, але якщо дивитись більш уважно на дану проблему, то можна зрозуміти, що як раз економічні негаразди багато в чому обумовлені нездатністю політичної системи втілити в життя фундаментальні права людини в нашому суспільстві. Показовим до цього є неймовірне за розмірами і швидкістю майнове розшарування суспільства. При цьому за Конституцією Україна проголошена соціальною та правовою державою(41, с.2 ).

Треба відверто висловитися з приводу того, що сучасний етап розвитку української державності характеризується відсуванням на задній план задекларованих конституційних прав. Права частіше всього існують самі по собі, а реальні можливості користування ними самі по собі.

Багато в чому, це пояснюється політико-економічними процесами, які пов'язані з тривалим процесом перерозподілу суспільного багатства, в ході якого відбувається жорстока боротьба без правил за власність. Процес накопичування первинного капіталу відбувався в різні часи в більшості сучасних країн світу, але тільки в пострадянських державах він відбувається, на фоні трансформації політичної влади у велику власність.

Сьогодні очевидно, що для вирішення проблеми підвищення ефективності політичної системи в реалізації конституційних засад суспільства необхідно здійснити реальні зміни в економічній політиці, які забезпечать не тільки зростання виробництва, а й переорієнтацію на загально соціальні потреби. Правова держава, якою задекларована Україна в діючій Конституції, повинна всебічно сприяти розвиткові основних засад громадянського суспільства, забезпечувати баланс інтересів між різними соціальними верствами, відповідати за прийняті рішення.

Зрозуміти це дуже важливо, але ще важливіше побачити до кінця повно, яким саме шляхом слід цього йти. Сьогодні абсолютно ясно, що це завдання в більшій ступені є завданням самих громадян, які повинні врешті решт навчитися реально визначати свої інтереси, а не керуватися вигаданими для них консервативною елітою причинами негараздів.

3.2 Перерозподіл повноважень законодавчої та виконавчої влади

Відповідно до Закону «Про внесення змін до Конституції України» з січня 2006 року Україна стала державою з парламентсько-президентською формою правління, що є однією з найпоширеніших політичних моделей у європейських демократичних країнах. Головна мета політичної реформи - перехід України від надміру централізованої та авторитарної моделі організації влади до моделі європейської представницької демократії, що забезпечує професійний рівень державного управління, рівноправну взаємодію органів влади і громадянського суспільства, свободу слова і гарантування прав особи.

Відповідно до конституційних змін Україна має в стислий термін сформувати сучасну, максимально ефективну політичну систему, здатну забезпечити поступальний розвиток країни. Стратегічні пріоритети цих змін :

- формування сильної виконавчої влади на засадах публічності та політичної відповідальності;

- розбудова партійної системи, яка сприятиме політичній структуризації суспільства;

- розвиток парламентаризму;

- розширення можливостей впливу громадянського суспільства на формування і діяльність політичних партій та органів влади;

- забезпечення політичної нейтральності та професійності державної служби, подолання корупції;

- створення умов для розвитку повноцінного місцевого самоврядування. (52, с.9)

Перехід до нової моделі управління країною достатньо складний. Він передбачає здійснення низки реформ. Перші кроки на шляху впровадження політичної реформи засвідчили, що Україна поступово втілює в життя заходи, що забезпечують, незворотність процесу трансформації суспільства. Серед них найважливіші :

1. Розпочався процес перерозподілу повноважень у владному трикутнику «президент-парламент-уряд».

2. Змінено статус, механізми формування та засади діяльності Кабінету Міністрів.

3. Україна запровадила й здобула перший досвід виборів до парламенту і органів місцевого самоврядування за новою, пропорційною системою.

4. Здійснюються заходи щодо формування сильної та відповідальної виконавчої влади.

5. Вносяться зміни в партійну систему, відбувається розвиток парламентаризму в країні.

6. Створюються умови щодо участі громадян в ухваленні важливих рішень.

7. Розглядається питання щодо внесення конституційних змін з розвитку повноцінного місцевого самоврядування.

Повноваження парламенту

Ключовий момент політичної реформи - розширення повноважень Верховної Ради. Парламент зберіг свої законодавчі функції та отримав нові повноваження, у тому числі в кадровій політиці, які вже застосував у практичній діяльності. А саме:

* висування кандидатури для призначення на посаду прем'єр-міністра, призначення прем'єр-міністра за поданням президента;

призначення за поданням президента міністрів оборони, закордонних справ, звільнення їх з посад;

призначення за поданням прем'єр міністра всіх членів Кабінету Міністрів (крім, відповідно, міністрів оборони та закордонних справ),голови Антимонопольного комітету, голови Державного комітету телебачення та радіомовлення, голови Фонду державного майна, звільнення відповідних осіб з посад;

призначення на посаду та звільнення з посади за поданням президента голови Служби безпеки;

надання згоди президента на призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України, висловлення недовіри Генеральному прокурору України, що має наслідком його відставку з посади;

прийняття відставки прем'єр-міністра, Кабінету Міністрів загалом та окремих членів Кабінету Міністрів;

право звільнення з посад третини складу Конституційного Суду.(52, с.11)

Відтепер Кабінет Міністрів складає свої повноваження перед Верховною Радою. Розширено повноваження комітетів Верховної Ради. Рахунковій палаті надано право здійснювати контроль не лише за використанням, а й надходженням коштів до Державного бюджету.

Повноваження президента

Відповідно до змін до Конституції, що набули чинності з аооб року, зменшилися обсяги повноважень президента, передусім у сфері формування і діяльності виконавчої влади. Водночас глава держави отримав дієві важелі впливу на діяльність Верховної Ради. Він має право достроково припинити повноваження Верховної Ради, якщо:

упродовж місяця у Верховній Раді не сформовано коаліцію депутатських фракцій відповідно до статті 83 Конституції;

упродовж шістдесяти днів після відставки Кабінету Міністрів не сформовано персонального складу Кабінету Міністрів.

Президент зберіг свій вплив на Кабінет Міністрів, він залишається главою держави, який виступає від її імені та обирається загальнонаціональними виборами терміном на п'ять років. Здійснює функції Верховного головнокомандувача Збройними Силами та гаранта національної безпеки. І в новій політичній моделі президент є гарантом дотримання Конституції, прав і свобод людини і громадянина. Саме конституційний обов'язок і делеговані президенту українським народом повноваження зобов'язують його забезпечити впровадження змін у політичну систему країни. Це відповідає стратегічним завданням розвитку України як правової, демократичної, конкурентоспроможної європейської держави [6].

Повноваження Кабінету Міністрів

Основний Закон визнає, що вищим органом у системі виконавчої влади є Кабінет Міністрів. Кабмін, як і раніше, забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів, актів президента. Водночас відтепер йому надано право:

утворювати, реорганізовувати та ліквідовувати відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, що діють у межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

призначати на посади та звільняти з посад за поданням прем'єр-міністра керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів.

У нових умовах Кабінет Міністрів має змогу уникати прямого втручання у свою діяльність інших гілок влади. Наприклад, жодний указ, який президент видає на виконання рішень Ради національної безпеки і оборони, не може забрати чинності без контрасигнації прем'єр-міністра та міністра, відповідального за виконання пункту цього документа [43, с. 6]..

Запровадження механізму коаліційного формування уряду та кардинальне підвищення його ролі, особливо ролі посади прем'єр-міністра, який у системі державної влади перетворюється на одну з найбільш впливових і дієздатних посадових осіб, треба розглядати як один з провідних напрямів політичної реформи.

Для того щоб політична реформа досягла успіху, політична еліта, у своїй більшості, повинна досягнути консенсусу за базовими принципами політичних перетворень. Не варто сперечатися про термінологічний нюанс (парламентсько-президентська чи президентсько-парламентська система). Більшість форм правління (особливо змішаних) мають унікальні характеристики. Головне сьогодні -- на підставі згоди провідних політичних сил чітко визначитися з основним вектором перетворень системи влади, їхнім конкретним змістом та механізмом реалізації

Описуючи владу нинішня Конституція говорить про багато що, окрім того, навіщо кожна з гілок влади. А це має бути сказано, бо відсутність мети у кожної гілки влади саме і робить її безвідповідальною щодо громадян і неосмисленою для самих представників цієї влади.

Принцип „стримувань і противаг” в новій Конституції має діяти в розширеному вигляді:

1) Вихід „стримувань і противаг” в повноваженнях гілок влади за межі країни задля збереження, з одного боку, входження країни у світ (ЄС) та збереження нею цілісності та культурної ідентичності;

2) Вихід „стримувань і противаг” відносно інфраструктури за межі влади, оскільки центр прийняття інфраструктурних рішень має бути в чотирикутнику: державна влада -- місцеві влади -- бізнес -- компетентна громадськість (експерти) задля ефективного управління інфраструктурою;

3) Принцип „стримувань і противаг” самоврядування відносно влади спрямований на розвиток самодіяльності громадян, реалізацію їх природної свободи на управління власним життям. Тобто самоврядування є первинним щодо влади, але влада обмежує його винятково у питаннях територіальної цілісності, збереження-розвитку культурної ідентичності, стратегічного розвитку країни.

Відтак Конституція має розроблятися всією українською елітою, а прийматися на всенародному референдумі.

Принцип законодавчої влади -- розумне влаштування світу, який підвладний законам країни.

Принципи Законодавчої влади в межах принципу розподіленого суверенітету :

Принцип захисту прав та свобод громадян, а не інтересів влади в законотворенні.

Принцип устремління до прямої демократії та електронного самоврядування.

Принцип пріоритету самоврядування та послідовного дотримання субсидіарності в законотворенні.

Принцип домінування стратегічних підходів в законотворенні.

Принцип безпосереднього представлення публічного інтересу громадян в кризових ситуаціях -- „бути над сутичкою”.

Принцип публічності та громадського контролю за діяльністю Парламенту та кожного депутата зокрема.

Принцип застосування експертного знання (обов'язковості експертизи, щодо якої передбачено бюджетне фінансування на тендерній основі).

Принцип публічного лобіювання на основі закону та відмови депутатів від лобіювання.

Принцип невтручання фракцій та партій Парламенту в діяльність виконавчої влади через своїх представників в Уряді.

Принцип виконавчої влади -- постійно пояснювати громадянам своє бачення розвитку країни, а не тільки економічного зростання, та досягати цього розвитку шляхом ефективного управління та координації дій різних економічних суб'єктів.

Принципи Виконавчої влади в межах принципу розподіленого суверенітету:

Принцип розмежування політики і управління в коаліційному Уряді -- представники партій працюють як управлінці і виконують програму Уряду. Обмежені політичні функції має вузький визначений перелік осіб.

Принцип професійного підходу до кадрової політики в Уряді: там потрібні професійні управлінці, а не господарники чи галузеві спеціалісти.

Експерти чи галузеві спеціалісти не є управлінцями, вони залучаються в процес прийняття рішень Уряду на всіх етапах, але організацію прийняття рішень здійснюють управлінці.

Принцип розмежування влади та бізнесу.

Принцип програмної роботи (власне Урядової Програми) та наступності рішень виконавчої влади.

Програмний принцип розвитку за публічними критеріями, що не зводиться до економічного зростання та збагачення (тобто має бути чітко визначено, за якими критеріями та як ми взнаємо, що ми розвиваємось).

Принцип дерегуляції бізнесу: один вид діяльності -- не більше одного дозволу.

Принцип застосування зовнішнього експертного знання на основі цільових витрат бюджету на зовнішнє консультування Уряду на тендерній основі.

Принцип публічності та громадського контролю за діяльністю Уряду.

Організаційний принцип публічності -- не статусна (публічна, з вільним доступом, з відкритим підбором запрошених, рівне право усіх на виступ) комунікація в процесі громадських слухань та інших публічних акцій.

Нинішня Конституція навіть в її новій редакції 2006 року не є соціально ефективною, оскільки:

1. Консервує ситуацію „конституційної анархії”, навіть за умов прийняття змін щодо реального самоврядування.

2. Консервує ситуацію „стратегічної неадекватності” та пов'язану з нею ситуацію „зовнішнього управління країною”.

3. Робить недієвим самоврядування навіть після його детального опису в Конституції, оскільки діє принцип домінування трьох гілок влади щодо будь-яких повноважень самоврядування, і „народ як джерело влади” -- залишається декларативним принципом.

4. Застосовує повсюдно в тексті старе розуміння принципу „стримувань і противаг” як лише в органах влади, безвідносно: до самоврядування, до інфраструктур, до зовнішніх міжнародних структур, що мають стратегічний вплив на державні рішення.

5. Не містить поняття „стратегічна влада”, не описує систему стратегування як набір механізмів та процедур.

6. Не містить принципів дії та цілей законодавчої та виконавчої влади.

7. Не розповсюджує верховенство права на принципи судової влади.

Нинішня Конституція є теоретично застарілою, соціально неефективною в ситуації зовнішнього управління країною, не дозволяє відповідати на світові виклики, веде до знищення культурної ідентичності України, її асиміляції, наприклад, в Європейській спільноті. Нинішню Конституцію не може бути змінено, вона має бути повністю переписана наново на нових принципах.

3.3 Проблема політичної реформи в Україні та її європейський вибір

«Наш шлях у майбутнє - це шлях, яким іде об'єднана Європа. Наш шлях з об'єднаною Європою. Ми з Європою належимо до однієї цивілізації, поділяємо її цінності. Історія, економічні перспективи, інтереси людей дають чітку відповідь, де нам шукати свою долю. Наше місце в Європейському союзі»,- наголосив 23 січня 2005 р. у своїй програмній промові на Майдані Президент України В.Ющенко.(76, с.63)

Європейський вибір України був офіційно визначений ще на етапі формування засад зовнішньої політики нашої держави і ґрунтувався на її життєво важливих інтересів, історичному прагненні українського народу бути невід`ємною частиною єдиної Європи.

Безперечно, попри суттєві внутрішньо- і зовнішньополітичні ускладнення, останнім часом позначилися помітні позитивні зрушення в реалізації євро інтеграційного курсу України.

Доводиться визнати, що воно може стати реальністю не так швидко, як хотілося б. НАН наше глибоке переконання , не меншу вагу для реалізації перспектив євро інтеграційної стратегії України має забезпечення стабільності інститутів, що є гарантами демократії, верховенства права, прав людини і основних свобод, поваги прав національних меншин та їхнього захисту, тобто виконання першого з Копенгагських критеріїв членства в ЄС (червень 1993 р.) та ст.. 6 Амстердамського договору про ЄС від 2 жовтня 1997 р.

Виміри демократичності були визначені за загальноприйнятими на Заході фундаментальними ознаками демократії - поділу влади і дотримання основоположних прав. Об'єктом вивчення поділу влад в країнах ЦСЄ - кандидатах на вступ були парламенти, органи виконавчої і судової влади. Основоположні права включали громадянські і політичні, економічні, соціальні, культурні, а також права меншин.

Висновки ЄС спиралися на чітко сформульовані оцінки щодо стану відповідності політичних інститутів критеріям членства у таких сферах:

1) загальна оцінка функціонування політичних інститутів («належним чином і в умовах стабільності»; «потребують консолідації»; «не відповідають копенгагським критеріям»);

2) поділ гілок влади («поділені»; «формально поділені»; «не поділені»);

3) межі компетенції гілок влади («встановлені і зберігаються»; «встановлені, але не зберігаються»; «не встановлені»);

4) рівень співробітництва гілок влади («високий рівень»; «недостатнє співробітництво»; «напруження між гілками влади»);

5) вибори («вільні й чесні»; «не є вільними»);

6) становище опозиції («участь у діяльності політичних інститутів»; «права опозиції не зберігаються»);

7) змінюваність влади («у результаті виборів»);

8) функціонування судової системи («потребує покращання в цілому»; «судова влада не є вільною»);

9) фундаментальні права («в основному зберігаються»; порушуються»);

10) становище засобів масової інформації («вільні»; «існують певні обмеження»; «необхідне законодавче забезпечення свободи ЗМІ»);

11) боротьба з корупцією («потребує подальшого посилення»; «потребує значного посилення»; «потребує радикальних засобів із забезпечення прозорості прийняття рішень»);

12) громадянський контроль за армією і службами безпеки («громадянський контроль установлений і є адекватним»; «громадянський контроль за армією і службами безпеки не встановлений») (76, с.67-68)

Застосування цих методів оцінки відповідності політичних інститутів кожної держави-заявника критеріям членства дозволило дати характеристику їхнього стану і визначити політичні проблеми, розв'язання котрих відігравало вирішальну роль в ухваленні рішення про включення або не включення тієї чи іншої країни до першої групи країн, що вступають до Євросоюзу.

З огляду на європейський вибір України і стратегічну ціль створення необхідних передумов для набуття асоційованого, а згодом і повноправного членства в ЄС, слід зазначити, що оцінка рівня демократичності суспільно-політичного життя країни є не лише необхідним процедурним завданням інституцій Євросоюзу стосовно рішення розпочати переговори про вступ, а й нагодою для держави-претендента на членство визначити, чи відповідають її політичні перетворення європейським стандартам. Наявність формальних ознак демократії не може бути достатньою умовою успішної євро інтеграції, головним же ризиком залишається повільна демократизація політичних інститутів.

Серед політичних критеріїв членства в Євросоюзі на перший план Євро комісією було поставлено стабільне функціонування державних інститутів в умовах поділу гілок влади з чітким визначенням їхньої компетенції.

Конституційні поправки, абсолютна більшість котрих набрала чинності після 1 січня 2006 р., передбачають суттєвий перерозподіл кадрових повноважень від президента до парламенту. Схематично нова модель форми правління має такий вигляд : 1) після парламентських виборів Верховна Рада формує урядову коаліцію; 2) коаліція пропонує президенту кандидатуру прем'єр-міністра; 3) з подання президента Верховна Рада призначає прем'єра, міністра оборони, міністра закордонних справ і голову СБУ; 4) за поданням прем'єр-міністра Верховна Рада призначає персональний склад уряду.

Водночас, згідно з запланованою політичною реформою, президент аж ніяк не перетворюється в декоративну фігуру. Він зберіг одноосібне право підписувати закони й монопольне право призначати глав обласних адміністрацій, механізм імпічменту залишається досить не визначеним, до того ж глава держави отримав два додаткових приводи розпустити парламент-якщо Верховна Рада не встигла протягом одного місяця створити коаліцію депутатських фракцій і якщо вона протягом 60-ти днів не змогла сформувати новий Кабінет Міністрів.(76 , с.85)

Конституційна реформа в Україні справді є на часі. Однак, на наше переконання, вона має проводитися не задля задоволення кон`юктурних і кланових проблем різних угруповань істеблішменту, а з метою чіткішого та більш збалансованого розподілу повноважень між гілками влади, що дозволить якісно вдосконалити механізм відносин законодавчої й виконавчої влади. Це суттєво сприятиме підвищенню ефективності дій влади, її відповідальності перед суспільством, становленню в Україні міцних демократичних традицій.

З перемогою помаранчевої революції листопада-грудня 2004 р. «позицію» і «опозицію» у Верховній Раді допоможе визначити саме участь чи неучасть її представників у діях чи членстві у виконавчій владі. Однак такий крок передбачає готовність основних політичних сил узяти на себе публічну відповідальність за політику уряду.

Протягом тривалого часу взаємовідносини незалежної України з Європейським Союзом нагадували швидше наміри, а не угоду про входження до спільного європейського політичного, правового й економічного простру. Але пройшовши чистилище мирної демократичної помаранчевої революції, Україна здобула моральне і юридичне право подавати заявку на членство в ЄС.

ВИСНОВКИ

Дійсно, позитивне і цілком демократичне намагання створити систему, яка б гарантувала неприпустимість абсолютизації державної влади і вторгнення вищого суверенітету від народу на користь того чи іншого органу держави, у безпосередній державотворчій практиці ставить чимало складних проблем. Основну з них можна сформулювати наступним чином: чи слід принцип поділу державної влади тлумачити в загальному плані, чи виключно інституційно? Значною мірою однією з фундаментальних спроб знайти відповідь на сформульоване запитання стала теоретична розробка концепції «єдино-поділеної» державної влади. Інколи цю модель ще визначають поняттям «інтеграційної системи поділу влади», коли поряд з настановою на розмежування повноважень визначаються такі принципи, як співпраця різних інститутів влади та їх взаємний контроль.

Характерною властивістю згаданої концепції єдино-поділеної державної влади є те, що визначаючи класичну тезу про юридичну однопорядковість, рівно значущість і рівноцінність інститутів влади, в її межах наголос переноситься з поняття «поділ» на поняття «влада». Тобто, метою всіх трьох «рівноцінних влад», що дозволяє стверджувати про їх спільну основу, є не стільки постійне збереження і відтворення будь-якими засобами власної автономності, скільки поєднання зусиль спрямованих на підтримання цілісності державної влади задля забезпечення основних інтересів суспільства в цілому й окремих громадян. Причому, зазначена ціль набуває своєї вирішальної ролі в період політико-правових трансформацій, коли поділені гілки державної влади повинні піклуватися не стільки про власну автономність, скільки про ефективну співпрацю. Іншим важливим методологічним моментом цієї концепції є перенесення акцентів з функціональної визначеності діяльності інститутів державної влади на проблеми можливостей їх взаємного впливу. Фактично розвиток теорії «єдино-поділеної» державної влади відбувався у двох основних напрямах: а) шляхом акцентування на необхідності поєднання принципу поділу влади з вимогою збереження цілісності системи державної влади; б) шляхом критики настанови на жорсткий розподіл компетенції і повноважень окремих інститутів державної влади.

Інакше кажучи, принцип поділу державної влади, не є базовою умовою демократії, а виконує суто функціональну роль, яка може бути представлена через чотири завдання: а) інституалізація суперництва між окремими суб'єктами влади; б) забезпечення контролю над органами державної влади; в) запобігання небажаній і небезпечній концентрації влади в руках тих чи інших державних органів; г) забезпечення ефективного функціонування влади і управління.

Таким чином, суто теоретичні проблеми співвідношення між двома основоположними задачами, які постають в ході розбудови демократичної держави, створення надійних запобіжників узурпації державної влади і забезпечення її ефективного функціонування як цілісного механізму для задоволення основних потреб суспільства і окремих громадян, обертаються необхідністю розробки такої правової основи, яка б дозволила реалізувати обидві зазначені цілі.

Аналізуючи напрями реформування взаємодії законодавчої та виконавчої влади в сучасній Україні, виявляється необхідність конституційної корекції установчої функції парламенту. Тобто, необхідні змістовні зміни в сфері повноважень законодавчої влади щодо процесу формування виконавчої влади, що дозволить, з одного боку, зблизити ці гілки державної влади, а, з іншого,- забезпечити виконавчу владу стабільною підтримкою парламенту (парламентської більшості), що матиме своїм наслідком вирішення проблеми законодавчого забезпечення соціально-економічного та політико-правового розвитку держави. При цьому зазначені зміни повинні знайти своє відображення на найвищому конституційному рівні.

Незалежно від того, хто є Президентом та який депутатський корпус представлений у Верховній Раді, в Україні щоразу відтворюється протистояння парламенту і глави держави. Негативні наслідки цього протистояння впливають і на якість законодавчого процесу і на діяльність виконавчої влади, передусім уряду. Кабінет Міністрів є постійним заручником цієї боротьби.

Створення ефективної системи державної влади й досі, на сімнадцятому році незалежності, залишається головним завданням Української держави. 8 грудня 2004 року внаслідок жорсткої політичної кризи, яку зумовили масові фальсифікації результатів виборів Президента України, Верховна Рада України ухвалила закон про внесення змін до Конституції України. Відповідно до цих змін, система державного устрою в Україні змінювалася в напрямку з моделі жорсткої президентської республіки до моделі парламентсько-президентської республіки. Ці зміни отримали назву “політична реформа” і повною мірою вступили в дію після виборів до Верховної Ради України наприкінці березня 2006 року. Проблему, яка виникла після запровадження таких змін, спричинив той факт, що депутати ухвалювали їх поспіхом, не провівши попередніх публічних консультацій і не досягнувши широкого політичного консенсусу щодо їх змісту. Крім того, відразу після того як конституційні зміни повністю вступили в дію, Президентом і Прем'єр-міністром стали люди з різних політичних таборів. За таких обставин посилилася політична конкуренція і ускладнився процес “звикання” до нової Конституції.

Головна мета політичної реформи -- посилити підзвітність і відповідальність влади перед громадянами. Конституція, ухвалена 1996 року, надавала Президентові найбільше повноважень і визначала найменшу відповідальність порівняно з іншими органами влади. Тому натхненники реформи прагнули передусім змінити розподіл повноважень між урядом, парламентом і Президентом, щоб встановити демократичний за змістом баланс влади. Найважливіше завдання політичної реформи її ініціатори вбачали у збільшенні повноважень Верховної Ради та Кабінету Міністрів через зменшення повноважень Президента. За зразок правила модель парламентської республіки, в якій парламент формує уряд і призначає Президента, а той відіграє лише другорядну роль. Однак реформаторам не вдалося здійснити свій початковий задум -- внаслідок гострої політичної боротьби під час обговорення реформи в парламенті.

Змінена Конституція не забезпечує чіткого розподілу функцій і повноважень. У країні не затверджено і не вироблено ані формальних, ані неформальных процедур співпраці між гілками влади. Для тлумачення неоднозначних норм Основного закону потрібні рішення Конституційного Суду, для вироблення процедур -- ухвалення конституційних законів або ж час, за який можуть скластися й усталитися неформальні традиції співпраці. Крім того, оскільки законодавство не передбачає санкцій правового чи політичного характеру за порушення правових норм, і парламентсько-урядова коаліція, і Президент систематично нехтували принципом верховенства права. З одного боку, цілком закономірно, що в період демократичної трансформації, коли ще досить сильним є вплив традицій авторитаризму, склалася така політична система, в якій виконавча влада розпорошена між урядом і Президентом. Такий баланс сил стимулює жорстку політичну конкуренцію і не дає змоги жодному з гравців узурпувати владу. Отже, за наявності ще слабких демократичних інститутів виникає одна з найбільших гарантій демократичності політичного процесу. За умов співіснування уряду та Президента, що репрезентує опозиційні політичні сили, Глава держави, використовуючи свої конституційні повноваження, починає виконувати функції опозиції: здійснює контроль за діяльністю уряду (кадрова політика, вето), критикує певні його кроки чи політику загалом (вето, публічні виступи), пропонує альтернативні рішення (право законодавчої ініціативи). З іншого боку, процес ухвалення державних рішень істотно ускладнюється і забирає більше часу, ніж раніше. Складається враження, що настав параліч влади, не здатної ті рішення ухвалювати. Немає також чіткої відповідальності за ухвалені рішення. Втім, навіть цю велику хибу коабітації можна розцінювати як її перевагу. Оскільки уряд і Президент контролюють одне одного, важливі державні рішення є результатом компромісу між різними політичними силами та групами інтересів. У щоденному пошуку компромісів і полягає процес ухвалення державних рішень у демократичній системі. Крім того, завдяки розвиткові вміння йти на взаємні поступки може сформуватися консенсусна політична культура, конче потрібна в такому неоднородному суспільстві, як українське.

СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

1. Авер'янов В. Б. Органи виконавчої влади в Українi / НАН України. Iн-т держави i права iм. В.М.Корецького. - К. : Iн Юре, 1997. - 48 с. - (Бiблiотечка "Нова Конституцiя України").

2. Авер'янов Вадим Борисович, Андрійко Ольга Федорівна. Виконавча влада і державний контроль / Інститут держави і права ім. В.М.Корецького НАН України; Робоча група з реформування центральних органів виконавчої влади / М.С. Лопата (ред.). -- К., 1999. -- 47с.

3. Азаркин Н.М. Монтеск'є. -М., 1988г.

4. Антонюк Зиновій Павлович, Веніславський Федір Володимирович, Золоторьов Володимир Євгенович, Колісник Віктор Павлович, Леухіна Анастасія Геннадіївна. Конституційна реформа: експертний аналіз / Харківська правозахисна група / Євген Ю. Захаров (упоряд.). -- 2.вид., доп. -- Х. : Фоліо, 2004. -- 183с.

5. Бабенко К. А. Принцип подiлу державної влади та сучаснi проблеми його реалiзацiї в Українi : (конституц.-прав. пiдхiд) : Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук / Iн-т законодав. Верхов. Ради України. - К., 2004. - 17 с.

6. Бабич П. В., Биков Л. Ф., Борисенко З. М., Буянкіна Г. М., Воронько О. А. Державна виконавча влада в Україні: формування та функціонування / Українська академія державного управління при Президентові України; Центр досліджень адміністративної реформи. -- К., 2000. -- 221с.

7. Бакуменко В. Полiтична реформа в Українi: аналiз очiкуваної змiни моделей виборiв i форми правлiння / В. Бакуменко, Ю. Сурмiн // Актуальнi проблеми державного управлiння. - Д., 2003. - Вип. 1(11). - С. 204-219.

8. Бакуменко В. Полiтична реформа в Українi: аналiз очiкуваної змiни моделей виборiв i форми правлiння / В. Бакуменко, Ю. Сурмiн // Актуальнi проблеми державного управлiння. - Д., 2003. - Вип. 1(11). - С. 204-219.

9. Бандурка Олександр Маркович, Греченко Володимир Анатолійович. Влада в Україні на зламі другого і третього тисячоліть / Університет внутрішніх справ. -- Х., 2000. -- 304с.

10. Бульба О. Законодавча влада як один з елементiв принципу розподiлу влади / О. Бульба // Право України. - 2002. - №6. - С.113-117.

11. Вiсник Львiвського унiверситету : Зб. наук. праць / Редкол.: В. Т. Нор (вiдп. ред.) та iн. ; Львiв. нац. ун-т. - Л. : Вид-во Львiв. ун-ту, 2004. - (Серiя юридична).Вип. 39. - 2004. - 614 с.

12. Вавженчук С.Я. Виконавча влада - Президент України: конституцiйно-правовi аспекти структурної взаємодiї / С. Я. Вавженчук // Держава i право: Зб. наук. пр.: Юрид. i полiт. науки. - К., 2005. - Вип. 30. - С. 246-255.

13. Вавженчук С.Я. Виконавча влада - Президент України: конституцiйно-правовi аспекти структурної взаємодiї / С. Я. Вавженчук // Держава i право: Зб. наук. пр.: Юрид. i полiт. науки. - К., 2005. - Вип. 30. - С. 246-255.

14. Вавженчук С.Я. Виконавча влада - Президент України: конституцiйно-правовi аспекти структурної взаємодiї / С. Я. Вавженчук // Держава i право: Зб. наук. пр.: Юрид. i полiт. науки. - К., 2005. - Вип. 30. - С. 246-255.

15. Веніславський Ф. В. Взаємовідносини органів законодавчої та виконавчої гілок влади // Ідеологія державотворення в Україні: історія і сучасність: матеріали науково-практичної конференції 22-23 листопада 1996 р. -Київ:-Генеза, 1997. -С. 219-221.

16. Веніславський Ф. В. Взаємодія гілок державної влади як принцип основ конституційного ладу України // Право України. -1998. -№1. -С. 34-38.

17. Веніславський Ф. В. Конституційне визначення меж державної влади // Проблеми законності: Респ. міжвідом. наук. зб. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 2000. -Вип. 43. -С. 17-22.

18. Веніславський Ф. В. Функціонування державної влади в аспекті політичного режиму // Проблеми законності: Pecп. міжвідом. наук. зб. - Харків: Нац. юрид. акад. України, 1998. -№34. -С. 40-44.

19. Внутрішня структура парламенту: шляхи підвищення ефективності функціонування, http://www.parlament.org.ua

20. Гальчинський А. Помаранчева революцiя i нова влада / А. С. Гальчинський ; Iн-т стратег. оцiнок. - К. : Либiдь, 2005. - 368 с.

21. Ганжуров Ю. С. Парламент України в політичній комунікації. -- К. : Україна, 2007. -- 349с.

22. Гончаренко О. I все-таки - Європейський ренесанс! Ймовiрнi шляхи розвитку України пiсля парламентських виборiв на перiод до 2008 року / О. Гончаренко // Полiтика i час. - 2006. - №4. - С. 3-8.

23. Демиденко В. О. Державне будівництво та місцеве самоврядування в Україні : у схемах : посібник / В. О. Демиденко. - К. : КНТ, 2007. - 440 с.

24. Державне управлiння: теорiя i практика / В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрiйко, Ю.П. Битяк та iн. ; За ред. Авер'янова В.Б. ; НАН України ; Iн-т держави i права iм. В.М. Корецького. - К. : Юрiнком Iнтер, 1998. - 432 с.

25. Дунаєва Л.М. Виконавча влада в Українi: проблеми функцiонування i перспективи вдосконалення / Л. М. Дунаєва // Держава i право: Зб. наук. пр.: Юрид. i полiт. науки. - К., 2005. - Вип. 30. - С. 587-592.

26. Єрмолiн В. П. Конституцiйнi засади виконавчої влади в Українi : (Пробл. теорiї i практики) : Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук / Нац. акад. наук України ; Iн-т держави i права iм. В. М. Корецького. - К., 2003. - 17 с.

27. Журавльова Г. С. Конституцiйнi засади становлення i розвитку парламентаризму в Українi : Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук (12.00.02) / Нац. юрид. акад. України iм. Ярослава Мудрого. - Х., 1999. - 20 с.

28. Закон України про внесення змін до Конституції України // Відом. Верховної Ради України. - Харків, 2006. - 48 с.

29. Закон України про державну службу // Відом. Верховної Ради України. -1993. - № 52. - Ст. 490.

30. Залюбовська I. К. Парламентський контроль за дiяльнiстю органiв виконавчої влади як забезпечення законностi у сферi державного управлiння : Автореф. дис. на здоб. наук. ступ. канд. юрид. наук / Одес. нац. юрид. акад. - О., 2002. - 20 с.