Политические элиты современной России как субъект управления политическими процессами (на материалах Северного Кавказа)

Несмотря на создаваемую нормативную правовую базу общественных преобразований, процесс реализации целей элитогенеза, во многом, обусловливали стереотипы взаимоотношений власти и общества, а также традиционное отношение элитарных слоев к основным социальным регуляторам - политике, праву, морали и т.д., - как в принципе недостаточным средствам удержания и использования своих политических позиций. Право в сознании большинства представителей политико-административной элиты вне связи с механизмами укрепления их властного положения нередко лишается своего ценностного значения. По справедливому замечанию А.И. Соловьева, в рамках российской элитарной культуры «правовые ценности нивелируются в силу их нерасчлененного восприятия вместе с могущественным регулятором властных отношений - политикой».

Процессы формирования российских политических элит требовали благоприятного сочетания определенных факторов - «внешней среды». В качестве такой «внешней среды» по отношению к оформлению моделей политических действий (то есть их последовательной типизации) со стороны членов элитных групп рассматриваются взаимоотношения региональных элит с федеральной политической элитой, иными влиятельными структурами (экономическими и национальными группами влияния) и неэлитой (населением регионов). В качестве основных элементов внешней среды, «благоприятствующих» процессу формирования региональных политических элит, следует выделить ряд моментов, которые имеет смысл рассматривать как предпосылки процесса институционализации:

проведение административной реформы 2000-х г., в результате которой произошло перераспределение политического влияния в отношениях «центр - регионы» в сторону усиления федеральной элиты;

рост политической активности регионального и федерального бизнеса, который способствует снижению идеологической подоплеки политических действий региональной элиты и возрастанию прагматических настроений в отношениях региональной политической элиты и центра;

заметное снижение публичности конфликтов внутри субъектов федерации, конфликтов в отношениях «центр-регион»;

латентная форма не только внутриэлитных конфликтов в регионах, по и конфликтов по линии «элита-массы».

Следует заметить, что не все исследователи представителей высшей политической страты согласны с тем, что институционализация властвующего меньшинства в современной России имеет в качестве объекта именно политическую элиту. Основной причиной этого является распространенность аксиологического подхода к определению политической элиты, который предполагает соответствие представителей элитных групп высоким нравственным критериям. Особенно болезненно несоответствие реальной политической элите нормативному уровню воспринимается в полиэтничных регионах, где задача интеграции населения с помощью деятельности политических элит остается наиболее важной. Альтиметрический подход выделения элит дает основание относить к политической элите персон, обладающих максимальными властными возможностями. Как уже отмечалось выше, для контроля максимальными властными возможностями члены политической элиты чаще всего сосредотачиваются на задаче использования возможностей государственного управления. То есть, в современных российских условиях важнейшим субъектом внешнего полагания для политической элиты является государство, а контроль над этим главнейшим для элиты и контрэлиты институтом является основополагающим.

Административная составляющая политической элиты является характерной чертой нынешней России. Анализ динамики развития постсоветских элит, включая их региональный уровень, показал, что специфика распределения российского «властного капитала» (и ныне, и в номенклатурные времена) состоит в монополизации властных функций узким кругом лиц, в существовании формального или неформального «политбюро» - центра политических решений. Далее - включение (зачастую неформальное) в «высший» состав лиц, входящих в околоэлитное окружение, но не имеющие формальных элитных прерогатив (помощники, советники, начальники вспомогательных служб (например, охрана), политических обозревателей и консультантов, редакторов газет, лечащих врачей, родственников). Серьезное воздействие на подготовку и принятие решений оказывают аналитико-информационные отделы и службы, осуществляющие работу с информацией и документами и ведающие правом доклада руководству или допуска на доклад. Канцелярия, общий отдел, Администрация Президента - вот примерно эквивалентные по значимости структуры, обслуживающие высшую власть России и серьезно влияющие на принятие государственных решений. Словом, в составе групп влияния на власть присутствует большое число полуэлитных, неэлитных и непрофессиональных элементов, которые проще обозначить старым словом «двор». Власти недостает рационально-бюрократических признаков. Отмеченные особенности высшей политической элиты России проецируются по вертикали на высшие политические институты регионального уровня и по горизонтали - на другие центры власти (правительство, парламент, центральные аппараты политических партий и общественных движений).

Принципы элитообразования в России сохраняют во многом преобладающий номенклатурный принцип. Он означает продвижение в административную элиту либо финансово-промышленные группы. Отношения в этих организациях управляются по системе формальных и (чаще) неформальных связей, негласных правил поведения. Способы рекрутирования элит почти целиком зависят от личных предпочтений руководителя, т.е. основаны на патрон-клиентарных отношениях. Как считали Д.В. Бадовский и А.Ю. Шутов (одни из первых исследователей явления), причины прочности номенклатурности не только в субъективном миропонимании правящих элит. Во многих регионах просто слаб «политический рынок» кандидатов в элитy, не развита инфраструктура конкурентной политики (свободные СМИ, Интернет, возможность достичь высокого статуса вне и вопреки государственной бюрократии). Причем номенклатурный принцип может использоваться в противоположных целях: коммунистами и либералами, унитаристами и сепаратистами.

Самооценка правящих элит отчетливо выявляет их номенклатyрность, дисбаланс полномочий в пользу сильной исполнительной власти. Это обосновывалось, как правило, необходимостью обеспечения эффективного управления, отсутствием политической и правовой культуры общества, соответствующей новым политическим реалиям. К тому же культура власти элиты ориентирована на постоянное и приоритетное использование именно политических регуляторов властных отношений, независимо от их легализованности и опосредованности законом. Поэтому право в России традиционно воспринимается элитами как формальный и малосущественный фактор ограничения и регулирования их власти. Становился очевидным тот факт, что администрирование в сфере экономических процессов, давление на СМИ, клановый принцип формирования властных структур становились тормозом в развитии демократических процессов, сдерживали развитие структур гражданского общества.

Рассмотрим более детально тенденцию усиления влиятельности чиновничества в составе политических элит.

Выборность руководителей принципиально изменяет профиль российской власти. Выборы сделали элиту более независимой. Однако возможности кардинального обновления региональной элиты с помощью выборов ограничены. Проблема управленческих кадров остается острой, не хватает опытных руководителей, предпринимателей. Помимо этого, кумовство, родственные и дружественные связи заменяют объективную оценку возможностей подбираемых кадров, кадровые рокировки и «перетряски» своим логическим завершением имеют, как правило, возврат к кадрам советской номенклатуры. Идет поиск технологий выхода из экономического кризиса. Ставятся стратегические задачи на региональном уровне, однако, пока не определены четко цели, тактика, возможности реформ на ближайшую перспективу.

Овладение административным ресурсом для осуществления властных полномочий и фактическая бесконтрольность действий некоторых членов элитных групп приводит к «засилью» элит как на федеральном, так и на региональном уровне. Именно преследование элитой собственных интересов служит причиной сложившейся в России деформирующей системы представительства социально-политических интересов населения. В этой системе действует «тройная система фильтрации»:

структура политических интересов общества, выражаемая в деятельности ведущих политических партий и общественных движений, никак не отражается в механизмах формирования и структуре органов власти. Структура и состав органов власти утверждается элитой и выносится на утверждение - ознакомление электората. В случае «несанкционированного поведения электората» или некоторой части оппозиции в итоговые результаты вносятся «редакционные изменения» либо на уровне подсчета голосов, либо на этапе обработки протоколов избирательной комиссий,

партийная система в России не только не сформирована до конца и неадекватно выражает социально-групповые политические интересы, но и постоянно реорганизуется.

существующая политическая система, призванная репрезентировать весь спектр системы социально-политических интересов, не защищена от воздействий теневой элиты, спонсирующей и формирующей из своих представителей систему политической бюрократии.

В таких условиях элите проще выполнять работу по обеспечению собственного положения, которая традиционно ведется не по формальным принципам работы в высших органах власти, а по неформальным «правилам игры», структурирующим элиту по принципам личной преданности: «один из основополагающих принципов элиты - принцип команды: чей ты человек, кто тебя привел. Каждый начальник, который поднимается наверх, ведет за собой своих преданных людей».

Ряд наблюдений позволяет сделать аналогичные, хотя и не столь категоричные выводы. О.В. Гаман-Голутвина, анализируя результаты всероссийского исследования «Самые влиятельные люди России-2003», отмечает, что в составе политической элиты, хотя и доминирует контингент исполнительной и - в меньшей степени - законодательной ветвей власти, избирательным кампаниям нередко предшествует негласный отбор претендентов по критерию преданности губернаторской команде. То есть, выборы легитимируют результаты теневых договоренностей: наиболее значимые политические решения принимаются в процессе закулисного торга с участием групп интересов и групп давления.

Анализ показателей влиятельности такой группы, как главы субъектов РФ, свидетельствует, во-первых, об относительно низком уровне политического влияния губернаторов по сравнению с представителями других групп российской политической элиты, а во-вторых, об устойчивом снижении этого уровня.

С учетом асимметрии федерации, в политическом пространстве России имеют место различные логики взаимодействия политических элит. В процессе этого взаимодействия заявляют о себе партикулярные интересы, связанные с социальным разнообразием слоев и групп населения, этническим разнообразием. При этом применение политических средств в зависимости от особенностей политического режима и технологии осуществления власти варьируются.

Происходящее закрепление особенностей и принципов формирования политической элиты регионального уровня можно проиллюстрировать, используя метод выделения «структурных групп» в составе элиты. Под структурной группой в данном случае понимается совокупность персон, имеющих схожие характеристики, выделенные по формально-функциональному признаку, Выделение структурных групп подразумевает использование позиционного подхода к определению политической элиты. Применение именно этого подхода легло в основу проведения крупнейшего российского исследования политических элит субъектов федерации «Самые влиятельные люди России-2003», проведенного Институтом ситуационного анализа и новых технологий в 2003 г.

Еще один аспект анализа состава политических элит региона представляет собой выявление зависимости между усилением позиций различных структурных групп элиты. При анализе структурирования наблюдаются следующие тенденции в формировании современных российских региональных политических элит, рассматриваемых с позиции изучения формальных статусов ее членов:

ослабление влияния администрации региона в тех субъектах РФ, на территории которых действуют крупные федеральные и местные бизнес-объединения, и, наоборот, - активное присутствие в составе политической элиты представителей исполнительной власти в регионах, где политическая влиятельность крупного бизнеса невысока.

параллельное усиление позиций членов региональных парламентов и крупного бизнеса за счет вхождения известных, состоятельных бизнесменов в состав высшего законодательного органа власти региона.

Особенности формирования политических элит определяются не только текущей политической ситуацией, но и историческими, культурными, социально-экономическими, географическими особенностями регионов. Сочетание действия этих факторов определяют устойчивую специфику местного института власти. В рамках неоинституционального подхода значимость этих факторов преломляется в совокупность показателей, характеризующих внешнюю - формальную - сторону функционирования института политической элиты. Приведенные факты подтверждают, что реальные политические элиты приближаются либо к моноархичной, или полиархичной модели функционирования.

Косвенным же образом это проявляется в наличии или отсутствии своеобразной конкуренции в элитной среде, что влияет на значимость управленческого опыта, личных качеств политиков, а также на наиболее распространенный стиль руководства в регионе. Так_? например, превалирование в составе политической элиты и руководителей экономических структур, и высших государственных чиновников в большинстве случаев определяет тот факт, что в элитной среде естественной является высокая оценка опыта управленческой работы и хозяйствования, умения договариваться и искать компромиссы, навыка публичной работы.

Если же в элитной среде присутствует лишь один источник власти, то, вероятнее всего, высокую значимость приобретет личная преданность «источнику власти», чьи решения будут претворяться в жизнь авторитарным способом, при этом большинство конфликтных ситуаций в элитной среде будут заблаговременно предотвращаться.

Положительной характеристикой полиархичной системы политических элит является относительная открытость элитной среды - элитная группа имеет несколько источников пополнения кадрового состава, а также (в идеале) компромиссный характер процесса принятия решений, когда стратегия развития строится исходя из учета интересов нескольких групп. Потенциальной угрозой устойчивости полиархичной элиты является ее внутренняя разобщенность. Сплоченность же политических элит (неконфликтность элитной среды) зачастую становится гарантией эффективного или неэффективного руководства регионом. И действительно, в регионах, где протекает конфликтный процесс «дележа портфелей», члены политических элит с высокой степенью вероятности будут сосредоточены исключительно на достижении собственных целей.

Политические факторы функционирования политических элит включают в себя принципы ее организации, модели и механизмы рекрутирования, алгоритмы деятельности. От того, как они организованы в обществе, зависит качество элит и эффективность их функционирования, их политико-властный статус. Для современной российской элиты характерно противоречивое сочетание конкурентного и номенклатурного принципов организации, преобладание гильдейской модели рекрутирования, патрон-клиентарные внутриэлитные взаимоотношения, доминирование административно-политической элиты в общей системе элит. Структурирование политических элит происходит при взаимодействии трех факторов: культурного, структурного и институционального. Культурный фактор означает легитимацию власти элиты с помощью принятых в обществе норм и ценностей, стереотипов и отношений к политике. Структурный фактор составляет организованную «рамку» элиты. Институциональный фактор связан с типом формирования формальных структур, со способами деятельности и задачами властных органов. Структура политических элит соответствует моноцентричной модели функционирования, где центром власти выступает либо административное, либо экономическое ядро. Основными видами элитных структур являются идеократическая, разделенная, фрагментированная, консенсусная. Специфика российских политических элит - в их отраслевой и территориальной гетерогенности. В федеративном государстве формирование и институционализация элит неизбежно идут на взаимосвязанных, но автономных уровнях: общегосударственном, региональном и местном. В полиэтничных регионах, особенно - республиках Северного Кавказа, этнополитическая стратификация является ведущим фактором политико-элитной диспозиции.

1.3 Управление политическими процессами как направление деятельности политических элит: основные компоненты

В общем виде под управлением понимается способность материальной системы сохранять свои основные параметры в условиях изменяющейся внешней среды, поддерживать со средой динамическое равновесие, самовоспроизводиться и самосовершенствоваться. Управление присуще человеческому обществу в целом как системе и всем его подсистемам. Управление в обществе - это социальное управление, оно связано с социальными программами субъектов управленческой деятельности. При этом объектом управления в данном случае выступают люди (личности и общности) в их персональном или институциональном виде. Процессуальная характеристика социального управления даёт основание выделения 5 основных управленческих функций субъекта управления: планирование, организация, руководство, контроль, регулирование. Социально-управленческая деятельность существует не в социальном вакууме, а в системе социума, во взаимодействии с другими сферами общественной жизни и другими системами деятельности (экономической, педагогической, научной, медицинской и т.д.). Эти отношения одной системы с другими могут принимать характер конфронтации или сотрудничества, но важно, что они есть. Среда управленческой деятельности - это все другие системы социума. Они представляют собой активный фон социального управления, т.к. не индифферентны по отношению к тому, что происходит в сфере управления: или позитивно, или негативно влияют на управленческую деятельность. В узком значении социальное управление определяется как воздействие на социальное процессы для достижения поставленных целей.

Существуют различные подходы к выделению тех или иных видов социального управления. В зависимости от сфер общественной жизнедеятельности выделяют управление обществом в целом, экономическое управление, политическое управление, духовно-идеологическое управление. Исходя из структуры общественных отношений - управление экономическим и, соответственно, управление политическим, социальным и духовным развитием общества. По другому основанию - характер и объем охватываемых управлением общественных явлений - можно назвать управление обществом, управление государством, управление отраслями, сферами народного хозяйства, управление предприятиями, организациями, учреждениями, фирмами и т.д.

Исходя из этого, мы можем рассматривать политическое управление как один из видов социального управления, имеющий свою специфику. Выявить её представляется возможным, произведя анализ дефиниций этого понятия и того круга явлений и процессов, которые оно охватывает.

Сложности, связанные с определением данной категории, объясняются, прежде всего, тем, что она связывает две близких, пересекающихся, но не равнозначных друг другу сферы деятельности - политику и управление. В общественном сознании эти два понятия зачастую смешиваются, так что любое действие «государственных людей», будь то политические лидеры или администраторы, воспринимается как относящееся к политике. Однако разграничение понятий представляет собой проблему и для научных исследований. В этой связи О.Ф. Шабров, подчёркивая наличие общей предметной сферы у политики и управления, в тоже время отмечает, что «управление» - гораздо более широкая область деятельности. В свою очередь, и в политике не все можно отнести к управлению. Таким образом, существует область пересечения предметов теории управления и политической науки.

Политическое управление важно отличать как от политики, так и от управления, хотя провести четкую грань между указанными явлениями не просто. Политическое управление представляет собой сферу взаимоперехода политики в управление и обратно, область корректировки проводимой политики и принятых управленческих решений под действием конкретных обстоятельств и условий их реализации, включая диалог с обществом: учет позиций заинтересованных политических и социальных сил, вовлеченных в этот процесс. На практике оно выступает как необходимое опосредствующее звено между политикой и управлением, образует особый (средний) уровень властно-управленческой иерархии, препятствующий разрыву между народом и властью. Особое значение для политического управление имеет наличие развитых коммуникаций, обеспечивающих наличие обратной связи между субъектами и объектами управления, функционирование в обществе соответствующих механизмов.

Если исходить из того, что политическое управление включает в себя вертикальные, субъект - объектные связи в политике, то верным кажется утверждение, что политическое управление есть единство, с одной стороны, прямого воздействия политического субъекта на объект политической власти, ? и, с другой стороны, реакции объекта, политической обратной связи. Однако политико-управленческие процессы нельзя сводить к отношениям господства и подчинения, рассматривая их лишь как реализацию политической воли субъекта. При таком понимании политического управления за его пределами в политике остается совокупность горизонтальных связей, т.е. отношения, не содержащие подчинения, власти. Это ? отношения между партиями, политическими лидерами, СМИ, государством и партиями, ? в той, разумеется, мере, в которой реализованы политические свободы. Поэтому политическое управление правомерно рассматривать и как особую форму управленческой деятельности по регулированию политического процесса, согласованию разноплановых интересов разных социальных слоев и групп.

Объектом политического управления является общество. Особая роль политического управления связана с постановкой цели политического реформирования общества, с формированием целевых установок, их иерархизацией, с определением приоритетов развития. Целеполагание в политическом управлении становится все более многофакторным и многоплановым по мере усложнения социальных связей и взаимодействий. Возрастает стихийная компонента политической динамики. Это объективная тенденция, подчеркивающая изменение роли человека как субъекта политической деятельности. Анализ политического управления не может быть полным, если не учитываются особенности и характер субъектов управления.

В качестве субъектов политического управления сегодня политологи выделяют массы в их национальной, имущественной дифференцированности и социальной стратифицированности; государственные органы и системы самоуправления, не занимающиеся непосредственно политическим управлением, но участвующие в нём политические партии и движения, союзы, СМИ, клубы; организации, официально не связанные с политикой, но влияющие на политическое управление ? армию, церковь, предпринимательские структуры. Все эти подсистемы могут быть спроецированы на деятельность политического человека, поняты как ее воплощение, продукт и результат. По мере развития демократических механизмов, институтов гражданского общества круг активных участников политико-управленческих процессов расширяется, их отношения становятся более сложными и многоуровневыми. Поэтому в сфере политического управления большое значение приобретают способы выявления интересов различных социальных акторов и особенностей их реализации. Процесс политического управления не может быть сведён к оформлению и исполнению различного рода приказов и распоряжений. Следует также учитывать наличие в обществе механизмов и процессов самоорганизации и самоуправления, действие которых может создавать определённые противоречия с устремлениями институализированных субъектов политического управления.

Раскрытие роли политического управления в системе политических отношений обусловливается выделением его общих и специальных функций. К первому типу относятся:

1. Аналитическая функция, включающая в себя выявление и системное рассмотрение политической проблемы, прогнозирование сценариев развития анализируемого явления, определение наиболее желаемого вектора развития.

2. Целеполагающая (планирующая) функция, подразумевающая постановку и обоснование целей политической деятельности и путей их достижения. Цели формируют идеальное предвосхищение результатов деятельности, имея нормативное, структурное, мотивационное и ряд других значений. При этом цели могут иметь не только рациональный, но и иррациональный характер.

3. Ресурсно-регулирующая функция, связанная с такими факторами, как необходимый объём политических, информационных, временных, финансовых, кадровых, экономических и иных ресурсов, приоритеты в их использовании.

4. Мотивационная функция, обеспечивающая опору управляющей и управляемой систем с определённой системой ценностей. Разделяемых и принимаемых в качестве терминальных и инструментальных определенной частью социума.

5. Организационная функция, возникающая в связи с определением процедур принятия политических решений, установления организационных и временных рамок, с согласованием интересов участвующих сторон, наделением участников процедур принятия политических решений властными полномочиями, с координацией их деятельности и выбором средств и методов управленческих воздействий. Она позволяет определить режим взаимодействия различных участников процесса принятия политических решений.

6. Функция контроля, позволяющая наблюдать за процедурами и содержанием процесса политического управления, отслеживать отклонения от установленных норм и правил. Её наличие также позволяет извлечь уроки из полученного опыта управленческой деятельности.

В качестве специальных функций выделяют:

1. Репрезентативную - представление в рамках существующей политической системы политических интересов определённых социальных групп, партий и т.п.

2. Интегративную - обеспечение интеграции различных политических сил и группировок в рамках политической системы, политических процессов и защита политической целостности.

3. Политической социализации - включение и интеграция отдельной личности в политическую систему и в политию.

4. Политической коммуникации - обеспечение связи институтов и структур политического управления с членами политии, внутрисистемных и внешнесистемных связей политической системы и обратной связи.

5. Политической поддержки неполитических процессов и видов деятельности.

6. Ретрансляции и использования политического опыта - ритуалов, стереотипов, социальных шаблонов, проявляющихся в ходе решения аналоговых политико-управленческих задач, а также на уровне интуиции, взаимодействия с ранее приобретёнными политическими и управленческими знаниями и навыками.

Наличие столь широкого набора функций позволяет утверждать, что политическое управление рассматривается не только как инструмент выработки правовых норм, разработки и реализации политико-управленческих решений (политико-административное управление), но и в контексте определения политического курса под воздействием существующих в обществе противоречивых интересов и борьбы их носителей и сторонников. В отличие от административного управления, оно не стимулирует наперед заданные процессы, но позволяет различным социальным субъектам выражать и согласовывать свои интересы на основе использования специально создаваемых для этого каналов.

Политическое управление необходимо исследовать в контексте политической системы, как одно из её свойств, обеспечивающих функционирование. Системный подход к исследованию политики давно и широко используется в исследованиях как зарубежных, так и отечественных учёных. Функционирование политической системы отнюдь не сводится к деятельности государства и его институтов, включая в себя множество других аспектов, что имеет большое значение для определения соотношения понятий политического и государственного управления.

Существует ряд теорий политической системы, в рамках которых рассматриваются проблемы её согласованного функционирования. Д. Истон, характеризуя систему как «чёрный ящик», сосредоточил своё внимание на вопросах, связанных с принятием решений. Внешние импульсы, попадающие в систему через различные «входы», преобразуются ею в управленческие решения и действия. Хотя механизмы принятия решений остаются при этом малодоступными для постороннего, невключённого наблюдения, система взаимодействует с обществом, поддерживая его стабильность и в то же время адаптируясь к происходящим изменениям. Данная модель политической системы, будучи весьма абстрактной, позволяет выявить политико-управленческую составляющую её деятельности. Качество принимаемых решений предопределяет её эффективность и продуктивность. В дальнейшем Д. Истоном совместно с У. Митчелом была разработана более широкая теория политической системы, позволяющая исследовать её в контексте функционирования макросистемы - общества в целом, с учётом всей совокупности факторов, влияющих на процессы разработки и принятия политических решений.

В центре внимания Г. Алмонда находится другой аспект жизнедеятельности политической системы: он рассматривает её как множество ролей и взаимодействий. В этой трактовке анализ системы охватывает различные формы политического поведения как государственных, так и негосударственных структур, которые, реализуя свои роли, и создают «ткань» политической жизни. Данный подход позволяет охватить не только институциональные, но и политико-культурные основания функционирования политической системы.

Существенное значение для исследования политического управления имеют концепции политической системы, сосредотачивающие внимание на информационно-коммуникативных аспектах взаимодействий в её рамках. Одним из первых такое толкование предложил К. Дойч. Он рассматривал политическую систему как систему воспроизводства и производства информации. Информация - это структурированные отношения между событиями, а роль коммуникаций заключается в передаче таких структурированных отношений через определённые каналы. Коммуникационные процессы имеют ключевое значение для функционирования организаций, хотя последние и не сводятся к ним.

Процессы жизнедеятельности политической системы, по Дойчу, могут быть описаны следующим образом. Прием информации осуществляется через так называемые рецепторы (внешнеполитические, внутриполитические), к которым относятся информационные службы (правительственные и частные), центры изучения общественного мнения и т.д. Здесь происходит селекция, систематизация и первичный анализ поступивших данных. Отобранная информация подлежит обработке в рамках блока «памяти и ценностей», где она сравнивается с уже имеющейся информацией и оценивается сквозь призму ценностей. Далее в соответствии с приоритетами и целями принимается решение (правительством, либо другим центром принятия решений) по регулированию текущего состояния системы. А так называемые «эффекторы» на последней фазе реализуют решения, результаты которых служат новой информацией через «обратную связь» для «рецепторов», выводящих систему на новый цикл функционирования.

Рассмотрение политической системы через призму структурно-функционального подхода со временем стало подвергаться значительной критике. На её волне появляется ряд постструктуралитских теорий: культурологический подход (У. Розенбаум, Д. Элейзер, Д. Дивайн), дистрибутивный (Ш. Эйзенштадт), теория «структурации» (Э. Гидденс, П. Бурдье) и др. При всех различиях их объединяет стремление включить в анализ политической системы компоненты, связанные с политической культурой, ценностями, коммуникациями. Исследование политического управления, таким образом, также должно включать в себя анализ данных аспектов.

Обращаясь в этом контексте к проблеме соотношения понятий политического и государственного управления, можно утверждать, что методы и технологии политического управления широко используются в деятельности современных государств. Вместе с тем, нельзя отождествлять его с государственным управлением. С одной стороны, государство широко использует элементы административного, хозяйственного, социального управления, что выводит его управленческую деятельность за пределы политического. К тому же государственный аппарат тяготеет к выстраиванию «вертикальных» связей, жёсткой регламентации социальных процессов и контролю над ними. При преобладании бюрократического подхода к управлению проявляется стремление «очистить» его от политики, которая приравнивается к политиканству, объявляется «грязным делом», «болтовней» и т.д. В конечном итоге поле публичной политики сужается, политическая жизнь общества централизуется вокруг властных структур, а проблемы определения политического курса решаются относительно небольшим кругом государственных деятелей.

С другой стороны, участие в управленческих отношениях множества акторов, действующих относительно независимо от государства, не позволяет ему монополизировать сферу политического управления. В данном случае определяющую роль играет уровень развития гражданских структур, готовых вступать во взаимодействие с государством по поводу решения тех или иных актуальных проблем. Кроме того, некоторые проблемы в политической сфере могут разрешаться без непосредственного активного вмешательства государственных органов. Поэтому, на наш взгляд, необходимо рассматривать государственное и политическое управление как два поля управленческой деятельности, частично накладывающиеся друг на друга.

Необходимо также учитывать, что важным аспектом деятельности государственного управления стала его политизация^. Классическая модель управления предполагала четкое разделение политических и административных функций, политики принимали решения, а чиновники оставались нейтральными, не вмешиваясь в политический процесс. Сегодня административные функции политизировались. Современные чиновники на высших государственных постах вынуждены прислушиваться к мнению общественности и считаться с парламентариями, что способствует стабилизации общества. Принципиальное значение приобретает широкое участие общественности в разработке государственных программ и проектов, в определении целей развития общества.

Определённый диссонанс в дефиниции данного понятия создают такие термины, как «публичная политика», «государственная политика», «общественная политика», используемые для характеристики процессов управленческой деятельности. Как отмечает Н.А. Шматко, исследования публичной политики в англосаксонской традиции базируются на понятии «government» и имеют почти исключительно прагматический характер. Изучение публичной политики восходит к ставшему общепринятым различию между policy (политикой как программой действий) и politics (политикой как системой взглядов). Западноевропейская традиция анализа публичной политики также опираются на анализ государства и его роли в регуляции публичной сферы, однако публичная политика рассматривается здесь в аспекте возрастающей неспособности современного государства решать социальные проблемы населения. Государство якобы устраняется от ответственности за решение этих проблем и перекладывает ее, с одной стороны, на институты «гражданского общества», а с другой - на «нейтральную» инстанцию - экспертов, выступающих от лица науки. Следовательно, оперируя этим термином, исследователи имеют в виду принципиальные основы и конкретные этапы процесса выработки политических программ и решений, происходящего во взаимодействии государства и негосударственных политических институтов. Понятие публичности в данном случае включает в себя и возможность влияния на этот процесс, его гласность, открытость для критики.

Осуществление публичной политики, сопряженное с регулированием ресурсов общества, выступает своего рода продуктом того или иного цикла политического процесса, будучи его итоговой фазой, результирующей стадией. Понятие «общественная политика» схоже по своему смыслу, при этом в нём более явно подчёркивается роль общества и как субъекта формирования политического курса, и как объекта, в интересах которого он осуществляется.

В западной традиции укоренилось представление о том, публичная сфера - это сфера общественного интереса, а раз так, она должна быть открытой и подотчетной обществу, состоящему из конкретных личностей. Сфера публичности представляет собой то общественное пространство, где формируется общественное мнение и «народное» наблюдение за деятельностью правительства, та сфера, где происходит взаимодействие двух видов социального контроля - «контроля сверху» (государственное управление, вся машина государства) и «контроля снизу» (общественно-политический контроль). В российской традиции обычно используют термин «государственная политика», делая акцент на государстве, которое выступает главным инициатором, разработчиком и исполнителем политики в различных областях жизнедеятельности человека. Таким образом, государство рассматривается как доминирующий субъект в сфере политики и управления, вследствие чего возникает склонность поставить знак равенства между государственным управлением и политикой в целом (не только на уровне обыденного сознания, но и на уровне практической политики). На наш взгляд, представляется важным подчеркнуть, что политическое управление включает в себя и способы воздействия на государство с целью оказать влияние на формирование политического курса в той или иной сфере (различные виды лоббизма, институциональное представительство и т.д.). Поэтому представляется более корректным использование терминов «публичная политика» и «публичное управление».

Уровень профессионализма в современном государственном управлении является предметом беспокойства во многих развитых государствах. Прежде всего, на повышение профессионализма и эффективности работы госслужащих направлены административные реформы в странах Запада. В демократических условиях к проведению таких реформ мотивируют не только геополитические и внешнеполитические вызовы и внутриэлитные перегруппировки в правящих верхах, но и требования, исходящие от гражданского общества, различных политических сил и групп влияния.

Самым популярным и продуктивным методологическим основанием в отечественных исследованиях стал структурно-функциональный метод. Политическое управление рассматривается как интегрирующая функция политической системы, обеспечивающая ее жизнедеятельность, структурирующая и направляющая политический процесс. Так, ведущий российский исследователь политического управления Л.В. Сморгунов понимает под ним в широком смысле «управление процессами прямой и представительной демократии, международными отношениями, а также менеджериальными подходами к государственному управлению». В узком смысле данный термин означает теорию и практику управления массовыми политическими кампаниями и политическими процессами влияния гражданского общества на государство. Как видим, петербургский ученый не включает в сферу политического управления локальные политии, которые являются одним из важнейших элементов гражданского общества.

В близком данному направлению ключе написаны и работы Г.В. Пушкаревой. Особое внимание исследователь обращает на когнитивные и поведенческие аспекты механизмов обратной связи «среда-политическая система» в процессе политического управления. Под политическим управлением она понимает, в первую очередь, управление политическим процессом посредством выборов.

Второе направление в изучении политического менеджмента на сегодняшний день можно назвать инструментальным (психологическим). Оно представлено работами психологов В.И. Жукова, А.В. Карпова и Л.Г. Лаптева, посвященных психологии управления в сфере политики. Характерной особенностью данных исследований стало изучение политического управления через способы и приемы эффективного управленческого труда, которые применяются в современной практике в стране и за рубежом.

Третьим направлением в исследовании политического управления - это культурологическое. Оно представлено исследованиями С.А. Морозова, Е.В. Морозовой, А.П. Зиновьева, Н.В. Кольба. Политическая деятельность является системообразующим фактором политической культуры. Будучи опосредованной политическим сознанием она объективируется в политическом управлении. В данном аспекте политическое управление предстает как важнейший институциональный механизм трансляции политических традиций, накопления и реализации реального политического опыта, развития политических инноваций в рамках реализации политических интересов различных социальных групп и отдельных индивидов.

В зависимости от методологических принципов, авторы по-разному решают вопрос о детерминантах управления в политике, но чаще всего сходятся в представлениях о структуре и механизмах политического управления. Политическое управление, в отличие от административного, не стимулирует наперед заданные процессы. С помощью политических соглашений и правовой базы оно создает каналы, через которые социальные объекты способны реализовать свои цели. После согласования интересов основных акторов политического процесса и принятия принципиальных политических решений вступают в действие административно-государственные механизмы для реализации этих решений. Эффективность реализации решений зависит от развитости каналов коммуникации, адаптационных возможностей политической системы к изменяющимся обстоятельствам, наличия достаточного количества ресурсов для достижения поставленных целей. Кроме того, в процессе реализации политических решений на уровне региона большую роль играет два фактора: политико-экономические интересы субъектов политического действия и политико-правовые основания воспроизводства региональных политических элит.

Обобщая подходы различных авторов к определению сущности политического управления, можно сказать, что областью реализации политического управления - является сфера политического, то есть оно направлено на регулирование деятельности субъектов политической системы: больших социальных групп с несовпадающими интересами. Являясь функцией политической системы политическое управление в то же время есть практическая деятельность совершенно конкретных субъектов системы - институтов, людей, общностей, групповых объединений. Поэтому практика политического управления опосредована культурой, архетипами, социальной памятью, историческими поведенческими и институциональными паттернами.

Российское общество - это сложная многомерная система совокупной деятельности людей, их отношения по разным поводам, одним из которых является политика, политическая жизнь личностей, социальных общностей. Практическая политическая деятельность происходит в рамках определенной общественно-политической системы. Она имеет внутреннюю структуру и выполняет определенные функции, основной из которых является согласование несовпадающих интересов больших социальных групп посредством выработки правил, их применения и суждения об эффективности применении. Политическое управление обеспечивает функционирования общественно-политической системы.

В наиболее общем виде под управлением понимается способность материальной системы сохранять свои основные параметры в условиях изменяющейся внешней среды, поддерживать со средой динамическое равновесие, самовоспроизводиться и самосовершенствоваться. Политическое управление рассматривается как один из видов социального управления, имеющий свою специфику. Выявить её представляется возможным, произведя анализ дефиниций этого понятия и того круга явлений и процессов, которые оно охватывает.

Политическое управление представляет собой сферу взаимоперехода политики в управление и обратно, область корректировки проводимой политики и принятых управленческих решений под действием конкретных обстоятельств и условий их реализации, включая диалог с обществом: учет позиций заинтересованных политических и социальных сил, вовлеченных в этот процесс. Политико-управленческие процессы нельзя сводить к отношениям господства и подчинения, рассматривая их лишь как реализацию политической воли субъекта. При таком понимании политического управления за его пределами в политике остается совокупность горизонтальных связей, т.е. отношения, не содержащие подчинения, власти. Анализ политического управления не может быть полным, если не учитываются особенности и характер субъектов управления.

Раскрытие роли политического управления в системе политических отношений обусловливается выделением его общих и специальных функций. К первым относятся аналитическая, целеполагающая, ресурсно-регулирующая, мотивационная, организационная, функция контроля; ко вторым - репрезентативная, интегративная, функции политической социализации, политической коммуникации, политической поддержки, ретрансляции и использования политического опыта.

Политическое управление необходимо исследовать в контексте политической системы, как одно из её свойств, обеспечивающих функционирование. Существует концепции политической системы. При всех различиях их объединяет стремление включить в анализ политической системы компоненты, связанные с политической культурой, ценностями, коммуникациями. Исследование политического управления, таким образом, также должно включать в себя анализ данных аспектов.

Нельзя отождествлять его с государственным управлением. С одной стороны, государство широко использует элементы административного, хозяйственного, социального управления, что выводит его управленческую деятельность за пределы политического. К тому же государственный аппарат тяготеет к выстраиванию «вертикальных» связей, жёсткой регламентации социальных процессов и контролю над ними. С другой стороны, участие в управленческих отношениях множества акторов, действующих относительно независимо от государства, не позволяет ему монополизировать сферу политического управления. В данном случае определяющую роль играет уровень развития гражданских структур, готовых вступать во взаимодействие с государством по поводу решения тех или иных актуальных проблем. Кроме того, некоторые проблемы в политической сфере могут разрешаться без непосредственного активного вмешательства государственных органов.

Определённый диссонанс создают такие термины, как «публичная политика», «государственная политика», «общественная политика», используемые для характеристики процессов управленческой деятельности. На наш взгляд, политическое управление включает в себя и способы воздействия общества на государство с целью оказать влияние на формирование политического курса в той или иной сфере (различные виды лоббизма, институциональное представительство элит и т.д.). Поэтому представляется более корректным использование терминов «публичная политика» и «публичное управление».

Рассматривая соотношение понятий «политическое управление» и «политический менеджмент», для избегания терминологических разногласий мы считаем целесообразным использовать первое из них, когда речь идёт о функции политической системы, и второе для обозначения более узких по смыслу областей.

В конечном итоге, проблему стабильной политической власти, обеспечения ее легитимности представляется возможным рассматривать в связи с проблемами формирования механизма управления в условиях политической трансформации, который может рассматриваться как объективный целенаправленный, многоцикличный процесс преобразования информации в двух взаимосвязанных, замкнутых обратными связями контурах. Один из них способствует сохранению устойчивости управляемого объекта, обеспечивается процесс саморегуляции, в другом - развитие и саморазвитие путем отбора накопленной информации. Сегодня стоит вопрос о выработке механизма осуществления политики в Российской Федерации. По-видимому, этап стихийности, «самореализации» принятых нормативных актов, касающихся вопросов регулирования процессов в политической сфере, позади. На первый план выдвигается задача создания системы согласования приоритетных интересов политико-административных элит субъектов РФ и федерального центра. Необходим механизм, обеспечивающий мобилизацию созидательного потенциала в процессе системных преобразований в российском обществе.

Итак, политическое управление трактуется как целенаправленная деятельность субъектов политики, в т.ч. - политических элит, обладающих властными полномочиями и ресурсами, по реализации стратегического курса развития общества. Политическое управление в глобализируемом мире коренным образом трансформируется. В системе его субъектов устанавливаются координационные взаимодействия органов исполнительной власти с бизнес-структурами и неправительственными организациями. Политическое управление становится более сложным по строению. Оно включает в себя не только разработку, реализацию и контроль за исполнением политико-властных решений, но и участие граждан в проведении политического курса, независимый общественный аудит эффективности государственной политики. Механизмы политического управления играют важнейшую роль в обеспечении стабильности и развития политической системы. В иерархии современных целей политического управления следует выделить: безопасность, целостность, эффективность и устойчивость политической системы. Политическое и государственное управление представляют собой два поля управленческой деятельности, частично пересекающихся друг с другом.

Таким образом, можно сделать выводы по первой главе.

Политическая элита определена в качестве социальной группы, являющейся субъектом подготовки и принятия важнейших стратегических решений в сфере политики. Политическая элита представляет собой группу, которая достигла самого высокого политического статуса. Это привилегированная, политически господствующая группа лиц, занимающих руководящие позиции в общественных институтах и непосредственно влияющих на принятие властных решений в обществе. Составляя меньшинство в обществе, политическая элита располагает значительными ресурсами власти, влияния и финансирования, способными транслировать её собственный выбор зависимых от неё рядовых граждан. Она обладает необходимыми для этого ресурсами: экономическими, политическими, административными, информационными. Элиты создают нормы, по которым вынуждены жить все слои общества, оказывают определяющее влияние на процессы принятия политических решений. Элита обеспечивает согласование интересов акторов политического процесса.