Политические элиты современной России как субъект управления политическими процессами (на материалах Северного Кавказа)

Политические факторы функционирования политических элит включают в себя принципы ее организации, модели и механизмы рекрутирования, алгоритмы деятельности. От того, как они организованы в обществе, зависит качество элит и эффективность их функционирования, их политико-властный статус. Для современной российской элиты характерно противоречивое сочетание конкурентного и номенклатурного принципов организации, преобладание гильдейской модели рекрутирования, патрон-клиентарные внутриэлитные взаимоотношения, доминирование административно-политической элиты в общей системе элит. Структурирование политических элит происходит при взаимодействии трех факторов: культурного, структурного и институционального. Культурный фактор означает легитимацию власти элиты с помощью принятых в обществе норм и ценностей, стереотипов и отношений к политике. Структурный фактор составляет организованную «рамку» элиты. Институциональный фактор связан с типом формирования формальных структур, со способами деятельности и задачами властных органов. Структура политических элит соответствует моноцентричной модели функционирования, где центром власти выступает либо административное, либо экономическое ядро. Основными видами элитных структур являются идеократическая, разделенная, фрагментированная, консенсусная. Специфика российских политических элит - в их отраслевой и территориальной гетерогенности. В федеративном государстве формирование и институционализация элит неизбежно идут на взаимосвязанных, но автономных уровнях: общегосударственном, региональном и местном. В полиэтничных регионах, особенно - республиках Северного Кавказа, этнополитическая стратификация является ведущим фактором политико-элитной диспозиции.

Политическое управление трактуется как целенаправленная деятельность субъектов политики, в т.ч. - политических элит, обладающих властными полномочиями и ресурсами, по реализации стратегического курса развития общества. Политическое управление в глобализируемом мире коренным образом трансформируется. В системе его субъектов устанавливаются координационные взаимодействия органов исполнительной власти с бизнес-структурами и неправительственными организациями. Политическое управление становится более сложным по строению. Оно включает в себя не только разработку, реализацию и контроль за исполнением политико-властных решений, но и участие граждан в проведении политического курса, независимый общественный аудит эффективности государственной политики. Механизмы политического управления играют важнейшую роль в обеспечении стабильности и развития политической системы. В иерархии современных целей политического управления следует выделить: безопасность, целостность, эффективность и устойчивость политической системы. Политическое и государственное управление представляют собой два поля управленческой деятельности, частично пересекающихся друг с другом.

2. Роль политических элит России в управлении политическими процессами на Северном Кавказе

2.1 Ресурсы влияния и стратегии элит в политических процессах на Северном Кавказе

Существующие исследования роли политических элит в политическом развитии северокавказских республик, как правило, концентрируют внимание на этнократии и внутрирегиональном уровне элитной организации. Но не надо забывать, что республики Северного Кавказа являются неотъемлемой частью Российской Федерации. Следовательно, в их политическом пространстве действуют элиты и федерального, и республиканского, и муниципального уровней. Своеобразен статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппарата полпредств. С одной стороны, они территориально ограничены в своих полномочиях на макрорегиональном уровне. С другой стороны, они являются частью федеральной административно-политической элиты, поскольку реализуют ее политику и организационно соподчинены центру. Кроме того, в республиках Северного Кавказа нарастает роль контрэлит, руководящих внутриэтническими кланами и территориальными группами, религиозными сообществами. Нам представляется, что в рамках политического анализа надо рассматривать всю совокупность элит, влияющих на северокавказские политические процессы.

Начнем с рассмотрения статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и аппарата полпредств. Они были созданы согласно Указу Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. В Конституции Российской Федерации нет упоминания о федеральных округах и полномочных представителях Президента РФ в них. Поэтому потребовался этап легитимизации новых структур, которая в отсутствии юридического механизма полностью зависела от активности полпредов. На полпредов возлагались три основные группы функций:

- организовывать контроль за исполнением федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, за реализацией правительственных программ;

- координировать деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

- согласовывать кандидатуры для назначения на должности федеральных государственных служащих и на иные должности, если это относится к компетенции федеральных органов власти.

Созданные 2000 г. округа были призваны решить политические задачи. На полномочных представителей президента в округах возлагалась обязанность обеспечивать реализацию конституционных полномочий главы государства в пределах соответствующего федерального округа, повышение эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствование системы контроля исполнения их решений.

Одной из важных, хотя и не заявленных публично, задач при создании округов было уменьшение концентрации власти в руках руководителей субъектов федерации. В 1990-х гг. в результате «парада суверенитетов», при слабости федеральной власти, неэффективности управленческого воздействия из федерального центра у президентов республик и губернаторов краев и областей сосредоточился огромный объем формальных и неформальных полномочий. Главы субъектов федерации были влиятельными и самостоятельными политическими фигурами на политическом поле России. В республиках эта концентрация власти вела к росту замкнутости, клановости, этнократии.

Вместе с тем, практически в начале работы полномочия полпредов стали изменяться в сторону расширения. 25 мая 2000 г. Президент России ввел полпредов (по должности) в состав Совета Безопасности РФ, что приравняло их по статусу к Руководителю Администрации Президента РФ. В июне 2000 г. образованы управления Генеральной прокуратуры РФ в федеральных округах, которые возглавили заместители Генпрокурора. Аналогичные главные федеральные управления по округам созданы в Министерстве юстиции РФ. Их наделили надзорными и управленческими функциями по отношению к прокурорам и управлениям Минюста в субъектах федерации. Вместе с тем, указом Президента РФ от 30 января 2001 г. полпреды стали обязаны руководствоваться распоряжениями Руководителя Администрации Президента. Они координировались сначала Главным территориальным управлением Администрации Президента РФ, а после его упразднения в 2004 г. - Управлением Администрации Президента РФ по внутренней политике.

Таким образом, статус полпредов в федеральных округах соответствовал цели рецентрализации государственной власти, усилению контроля и единства исполнительной власти. Решалась политическая задача: превратить полпредов (до 2000 г. существовала одноименная должность на уровне 89 субъектов федерации) из «агентов влияния» региональных элит в институт централизованного контроля над региональными элитами. Дальновидным было решение изменить первоначальное название округа (Северо-Кавказский) на Южный федеральный. Этим обозначалась установка на конструирование южнороссийской региональной идентичности как инварианта российской, в которой постепенно снижалась конфликтогенность сочетания кавказской этнической и конфессиональной идентичностей, обозначившаяся после распада Советского Союза. На укрепление российской идентичности работало включение в состав ЮФО экономически развитых Астраханской и Волгоградской областей.

Разумеется, столь важная реформа потребовала не только пересмотра полномочий полпредов, но и кадрового обеспечения. Характерно, что в первом составе полпредов, назначенных в 2000 г., преобладали представители элит военных и правоохранительных органов с соответствующим образованием и жизненным опытом. Так, полпредом по Южному федеральному округу с 2000 по 2004 гг. работал отставной генерал В.Г. Казанцев, позже полпредами стали профессиональные юристы Д.Н. Козак и В.В. Устинов.

Важен и состав структурных подразделений полпредства по Южному федеральному округу (с января 2010 г. - по ЮФО и Северо-Кавказскому федеральному округу). Первоначально они заполнялись влиятельными политиками, имевшими самостоятельность от глав регионов, а подчас, и конфликты с ними. Так, в аппарате полпредства работали отставной президент Адыгеи А.А. Джаримов, претендент на выборах президента Карачаево-Черкесии С. Дерев и др. Это обеспечивало определенный противовес влиянию действующих президентов северокавказских республик.

Постепенно полпредство расширяло свои функции. Создается Южно-Российская парламентская ассоциация в качестве совещательного органа. Полпредство выступает арбитром во многочисленных внутриреспубликанских конфликтах. С 2005 г. полпред получает право предлагать Президенту РФ на согласование кандидатуры на должность высших должностных лиц (президентов) республик. Следовательно, координирующие и наблюдательные функции постепенно дополняются властно-управленческими.

Основные задачи в военно-политической и правовой сферах удалось решить первому полпреду Президента в ЮФО генералу армии В.Г. Казанцеву. Несмотря на неопределенность своих полномочий, он довел до конца подавление сепаратизма и основных баз международного терроризма, Чечня де-факто вернулась в состав Российской Федерации, а региональное законодательство было приведено в соответствие с федеральным. Объективно ограничивая «суверенные» привилегии региональных лидеров путем силового давления, полпред со многими из них испортил отношения. Для системного решения проблем округа у полпредства не хватало не только полномочий, соответствующих механизмов, но и каких-либо существенных ресурсов, в т.ч. финансовых. Тем не менее, полпредство инициировало создание или оживление общерегиональных структур, обеспечило разработку ФЦП «Юг России» на 2001-2006 гг. с привлечением лучших научных и экспертных сил региона и других центров.

Полпреды стремились системно повлиять на политические процессы на Северном Кавказе. Полпреды В.Г. Казанцев и Д.Н. Козак активно участвовали в урегулировании и разрешении наиболее сложных и взрывоопасных ситуаций. Полпреды немедленно выезжали в зоны конфликтов и терактов, принимали оперативные решения по снятию остроты ситуации, восстановлению нормальной жизнедеятельности на пострадавших территориях. Они осуществляли ситуативный антиконфликтогенный менеджмент, т.е. реагировали на случившиеся события и устраняли негативные последствия конфликтов.

В целом негативные последствия для реализации задач округа имела частая смена полпредов в ЮФО (в других округах подобная практика не сложилась), т.к. на вхождение в сложный клубок проблем, ментальные особенности региональных элит уходило не менее года, что сказывалось на запаздывании федеральных властей, на эффективности и результативности регионального управления.

Сложность ситуации заключалась в том, что военно-политические, правовые, социально-экономические и духовно - культурные проблемы необходимо было решать не поочередно, а одновременно. Смена силового полпреда В.Г. Казанцева в 2004 г. на полпреда-менеджера В.А. Яковлева была преждевременной, т.к. борьба с террористическим подпольем была далека от завершения. Предпочтительней был вариант своего рода «дуумвирата», как это было в Кавказском наместничестве времен Российской империи. Полпред-силовик (наместник) и его достаточно автономный заместитель гражданский менеджер (вице-губернатор). Полуопальный второй полпред, воспринятый первоначально в регионе полуиронично, т.к. абсолютно не был знаком со спецификой Северного Кавказа, через несколько месяцев глубоко разобрался в социально-экономических проблемах региона и вышел на интересные интеграционного характера крупные межрегиональные проекты, в том числе модернизацию транспортной инфраструктуры ЮФО, улучшение инвестиционного климата и создание позитивного имиджа региона, более активного использования коммуникативных технологий, разрушения негативных стереотипов.

Планы были забыты после трагических событий в Беслане (2004 г., сентябрь), которые стали поводом для смены полпреда. Новый полпред Д.Н. Козак в отличие от своих предшественников получил реальные административные полномочия и обладал символическим капиталом включенности в узкий высший круг правящей элиты. Незаурядный бюрократ, он идеально наладил работу своего аппарата, но сделал ее более закрытой, нормализовал отношения с этнократиями республик и региональными элитами и начал административными методами частичную ротацию региональных лидеров. Он лично участвовал в блокировании острых стадий конфликтов на местах, но проблемы не решались. Удачная социально-экономическая конъюнктура, период относительной этнополитической стабильности не были использованы для перехода к развитию региона, федеральные и региональные власти удовлетворились хрупкой функциональной стабильностью и «социальным контрактом» друг с другом.

Одновременно с назначением в 2004 г. Д.Н. Козака на должность полпреда в ЮФО подписан указ Президента РФ о создании Межведомственной комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе. Это существенно укрепило правовую основу деятельности полпредства в ЮФО и показало, что руководство страны выделяет округ как ключевой для преодоления сепаратизма. В 2005 г. Д.Н. Козак направил Президенту РФ пакет законопроектов, направленных на стабилизацию ситуации. Среди предлагаемых мер - внешнее антикризисное управление в дотационных субъектах федерации, к числу которых относятся все республики Северного Кавказа.

Под руководством Д.Н. Козака сразу после его назначения на должность полпреда проведен всесторонний анализ политических процессов. К этой работе впервые период привлечены ученые всего ЮФО. В 2005, 2006, 2007 гг. проведены четыре встречи полпреда с учеными Южного научного центра РАН, на которых обсуждались сценарии развития Юга России, перспективы преодоления региональных конфликтов, борьба с коррупцией и теневой экономикой.

Одна из главных задач, заявленных Д.Н. Козаком на посту полпреда, - необходимость ликвидировать клановость власти в южных республиках, а также борьба с коррупцией. Именно при полпреде Д.Н. Козаке произошла смена значительной части республиканских элит. В качестве основной системной меры по улучшению положения на Юге полпред ставил резкое изменение социально-экономической обстановки в регионе и, прежде всего, увеличение занятости населения.

Одновременно Д.Н. Козак возглавил Комиссию по координации действий федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе, в которую вошли многие федеральные министры. Это означало существенное расширение полномочий полпреда и предвосхитило законодательно оформленное в 2010 г. совмещение А.Г. Хлопониным должностей полпреда в Северо-Кавказском федеральном округе и вице-премьера Правительства РФ.

Последующие полпреды, не обладавшие возможностями Д.Н. Козака, в условиях, когда экономический маятник неуклонно с 2008 г. сдвигался в сторону напряженности, не проявляли значительной активности, несмотря на сигналы экспертного сообщества. В это же время социально-экономические проблемы в субъектах накапливались, бандполье перегруппировалось и, используя сетевые технологии, расползлось по Северному Кавказу.

Созданием Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) в январе 2010 г. политическое руководство страны послало четкий сигнал обществу, что Северный Кавказ - предмет первоочередной заботы государства и краеугольный камень безопасности России. Основной позитив создания нового округа - это информационно-идеологический импульс, который федеральная власть послала обществу: власть осознает опасность положения на Юге, она рассматривает Северный Кавказ как неотъемлемую часть российского государства и готова принять все меры и нести все необходимые издержки для изменения ситуации на Северном Кавказе в лучшую сторону. Само наделение полпреда Президента РФ А.Г. Хлопонина полномочиями вице-премьера Правительства РФ создает прецедент, который может быть истолкован как введение для указанных субъектов РФ внешнего антикризисного управления де-факто. Решение, мотивированное необходимостью преодолеть экономическую неэффективность, дотационность, коррумпированность и социальную базу экстремизма и терроризма на этнорелигиозной почве. Основания вполне достаточные для принятия такого решения с социально-экономической точки зрения и проблем безопасности на Северном Кавказе. Тем более, что идея необходимости введения «территориального» вице-премьера для Северного Кавказа периодически выдвигалась экспертами с начала 90-х годов XX века.

Основной негатив - «концентрация» проблем. Округ включает наиболее проблемные как с точки зрения социально-политической стабильности, так и экономического развития субъекты федерации на Юге. Свои особенности имеет этническая структура округа. Русские составляют 30,1% населения СКФО (в бывшем ЮФО - более 66%). Создание СКФО существенно изменило конфигурацию Южного макрорегиона. Фактически границы округа прошли по ставшему явным расколу Юга России на модернизирующийся Запад и депрессивный Восток. Важно и то, что наблюдаются не просто падение уровня экономического развития в республиках Северного Кавказа, но и качественное изменение производственного процесса, демодернизация экономики. Почти полностью прекратила существование современная индустрия, в которой была занята основная часть русского населения. Отход от современных стандартов производства стал одной из причин архаизации экономики - этноклановой приватизации, моноэтничности управленческих кадров, отсутствия профессионального подхода, что выступает конфликтогенным фактором.

Большой естественный прирост населения при распаде производств вызывает высокую трудоизбыточность, стимулирует миграционную активность трудоспособного населения. Закрытие современных заводов и фабрик привело к низкому престижу инженерного образования и современных видов трудовой деятельности. Одновременно «раздутой» является гуманитарная сфера. Молодежь стремится получить экономическое или юридическое образование, после чего вливается в обширный отряд безработных.

Перед полномочным представителем Президента РФ в Северо-Кавказском федеральном округе, вице-премьером Правительства России А.Г. Хлопониным поставлены преимущественно экономические задачи, хотя как полпред он будет заниматься выполнением обязанностей в президентской вертикали - по кадрам, по работе с силовыми и правоохранительными структурами, что входит в круг деятельности полпредов во всех округах и не является специфичным для СКФО.

То, что отличает статус полпреда в СКФО А.Г. Хлопонина, это как раз экономические приоритеты в его деятельности, реализуемые через совмещение с должностью в правительстве. Характеризуя поле работы нового полпреда, тогдашний Президент России Д.А. Медведев отметил, что за последние годы власти научились решать на Северном Кавказе «целую совокупность правоохранительных задач, научились бороться с бандитами, хотя, к сожалению, они там еще есть», но пока в регионе «тяжело идут экономические проекты».

Являясь одновременно вице-премьером правительства, А.Г. Хлопонин получил пакет поручений по линии экономического развития:

- Разработка стратегии развития округа.

- Улучшение инвестиционного климата.

- Разработка инвестиционных проектов.

- Качество жизни граждан.

- Наведение порядка в госаппарате.

Работа А.Г. Хлопонина на должности полпреда в СКФО свидетельствует о том, что характер его деятельности будет существенно отличным от его предшественников по ЮФО. Специфика задач, поставленных перед ним руководством страны, как и собственные выступления и заявления полпреда, свидетельствуют о том, что смысл его деятельности будет заключаться не в ситуативном, а в системном антиконфликтогенном менеджменте. Другими словами, поставлена задача изменить обстановку в регионе путем изменения экономических основ жизни.

Бесспорно, улучшение экономической ситуации, особенно уменьшение остроты проблемы занятости положительно скажется на жизни людей, их настроениях и улучшит обстановку. Однако представление о том, что экономическими мерами можно разрешить этнополитические проблемы, меж-, внутриконфессиональные и государственно-конфессиональные проблемы и напряжения, является чрезмерным упрощением и не подтверждается мировым опытом. Наоборот, хорошо известно на примере многих стран, что экономический рост даже обостряет межэтнические и межконфессиональные проблемы и противоречия, вызывает конкуренцию между этническими группами за новые ресурсы и возможности.

Судя по выступлениям в регионах Северного Кавказа, А.Г. Хлопонин входит в хитросплетения кавказских проблем: неизбежность трансформации границ округа, модернизация социальной среды и смена элит, профилактика экстремизма и терроризма, «русский вопрос», некоторый поворот к институтам гражданского общества на Северном Кавказе и т.д. В то же время заметно увлечение экономической составляющей, при важности которой она не снимает этнополитических проблем.

В Северо-Кавказском федеральном округе именно этнополитические и этноконфессиональные проблемы являются основой затяжного регионального кризиса. Эти проблемы являются мощным препятствием экономического развития, капитал «обтекает» стороной территории с такой концентрацией рисков.

Новый федеральный округ создан не в силу остроты экономических проблем, а в силу особой концентрации социально-политических, этнополитических, этноконфессиональных рисков для российской государственности. Смысл создания нового округа - решение именно политических проблем, содержание которых изложено в серии выступлений Президента РФ в 2009 г. Поэтому антиконфликтогенный менеджмент должен стать основой системного управленческого воздействия на регион.

Перейдем к анализу субнационального уровня политических элит, их ресурсной базе и стратегиям активности. Следует различать административно-политические элиты субъектов федерации, состав которых определяется по занимаемым государственным либо муниципальным должностям, а также этнические элиты. Их состав на Северном Кавказе связан с активистами неправительственных организаций - этнополитических, религиозных, традиционно-клановых. Вместе с тем, между данными отраслевыми элитами есть обмен кадрами, ресурсами влияния, политико-идеологическими проектами.

Структура политической элиты постсоветской России связана со структурой органов государственной власти в стране, но это формальный аспект. Огромную роль в политическом процессе играет также неформальная структура элит, прежде всего, группировки и кланы внутри элиты, ведущие открытую или чаще скрытую борьбу за власть и влияние. Каждая элитная группировка возглавляется лидером, который обычно контролирует ту или иную государственный орган власти или регион. Между ним и членами группировки возникают клиентарные отношения. В современных условиях, как считает М.Н. Афанасьев, «реальными структурными единицами властвующего слоя - факторами, чья деятельность структурирует сферу власти, - выступают клиентарные группировки», принимающие форму патроната.

Можно выделить некоторые типичные для клановой элиты отличительные характеристики:

- скрытый и независимый от общества процесс подготовки и принятия решений. Лица, принимающие решения, руководствуются не национальными, а групповыми (клановыми или «семейно-родовыми») интересами, главным из которых является удержание власти;

- стремление к монополизации власти путем установления контроля над наиболее влиятельными финансово-промышленными группировками и СМИ;

- правовой нигилизм в отношении к действующему законодательству, рассмотрение его как инструмента по достижению политического доминирования;

- назначение на ответственные должности людей, главным «достоинством» которых являются не профессиональные и деловые качества, а неуклонное следование интересам господствующей политической группировки в соответствии с принятыми правилами игры («понятиями»).

Региональные российские элиты формируются по примерно таким же правилам, хотя процессы их рекрутирования имеют существенные особенности и варьируются в зависимости от традиций конкретного региона.

Новизна темы определяется также недостаточным изучением роли этнополитических элит как актора политических процессов в условиях Северного Кавказа. Они воспроизводились в годы советской власти номенклатурной системой по общему государственному образцу. Представители номенклатуры перед тем, как получить высшие должности, как правило, работали в центральных органах власти. Руководящих работников назначал ЦК КПСС. Подобная практика оказала серьезное влияние на рекрутирование элит.

Но прежде, чем анализировать рекрутирование элиты в постсоветский период, попытаемся проследить динамику процесса в историческом ракурсе, поскольку особенности социально-экономического и исторического развития, социокультурная специфика макрорегиона находят отражение в настоящее время.

Система советского федерализма при наличии стратегии формирования «советского народа» посредством «расцвета и сближения советских наций» не только не сохраняла, но и в значительной степени генерировала политические притязания этнических элит. Объективная основа для притязаний складывалась благодаря ускоренному социально-экономическому развитию союзных и автономных республик, областей и округов за счет всемерной поддержки центра. Она получила дополнительный импульс в постсоветское время, когда обретение большей самостоятельности от центра было истолковано элитами как обретение национальной государственности.

Ключевая характеристика полиэтничного и поликонфессионального макрорегиона Северного Кавказа - жесткая взаимообусловленность социокультурных, этнополитических и экономических процессов. Указанное переплетение разнопорядковых факторов усиливает взаимодействие (прямые и обратные связи) факторов, создает своеобразный замкнутый круг причинно-следственных связей.

Эта особенность усилилась в конце 1980-1990-х гг. в силу ряда объективных причин. В период «перестройки» и последующие годы актуализировались этнический и религиозный компоненты элитогенеза, которые в отдельные моменты приобретали значение главного фактора. Разрушение всей советской системы и «полураспад» России, открыв новые возможности для политического конструирования Северного Кавказа, чрезвычайно усилили значимость этнополитического принципа как основы стратификации общества. Новая политическая реальность в условиях слабости федерального центра была закреплена правовыми средствами - «суверенизацией» автономий, конституционным оформлением притязаний титульных наций на верховенство. Это, в свою очередь, актуализировало этнополитические и территориальные противоречия и конфликты между республиками Северного Кавказа и внутри самих республик между титульными народами, а также титульными народами и другими группами населения. В условиях архаизации экономической и социокультурной сфер обращение к этническому началу стало неизбежным. Приоритетное значение по сравнению с гражданскими правами и свободами вновь приобрела этноклановая характеристика (принадлежность к роду, клану, этносу, религиозной общине).

В республиках Северного Кавказа прослеживается сильное влияние этнических элит на политический процесс. Этнические элиты играют как позитивную, так и деструктивную роль в ходе и разрешении конфликтов. Стремление этнических элит прийти к власти на волне распада СССР, суверенизации автономий РСФСР в 1990-1992 гг. стало дополнительным фактором политической напряжённости. Этнические элиты имеют возможности для влияния на массы, так как опираются на традиционные институты и практики, политическую культуру населения.

Во взаимодействии федеральных и региональных властвующих элит прослеживаются две основные тенденции: 1) жесткая конкуренция в борьбе за ресурсы в условиях их дефицита; 2) неформальные соглашения («пакты») о разделе сфер влияния путем обмена ресурсами.

В интересующем нас аспекте особенно важна вторая тенденция. Ее суть в том, что федеральная элита для удержания власти ищет опору в лице региональных элит. Поддержка центральной элиты региональными «вознаграждается» тем, что региональным элитам прощаются злоупотребления. Практика взаимного политического торга приводит к внутреннему разложению элит и их дальнейшему отчуждению от интересов общества.

Подтверждение гипотезы: с середины 1990-х гг. республики Северного Кавказа демонстрируют «управляемое» голосование. Так, от первого ко второму турам выборов Президента РФ (июнь-июль 1996 г.) уровень поддержки основных конкурентов - Б.Н. Ельцина и Г.А. Зюганова в республиках полностью изменился. Это повлекло за собой федеральные дотации в экономику Северо-Кавказских республик, прощение коррупционных скандалов и подтасовок голосований. Характерна поддержка правящей партии на выборах на уровне 75% и выше. На 2010 г., по расчетам Н.В. Зубаревич, дотационность консолидированных бюджетов республик Северного Кавказа колебалась от 58% в Адыгее и Кабардино-Балкарии до 90% в Ингушетии.

Экспертный опрос представителей административных элит ЮФО в 2001 г. показал, что основные «недостатки» элит - коррумпированность (71,4% ответов), недостаточный профессионализм (68,6%), подбор руководящего состава по родству и дружбе (42,9%), закрытость процесса принятия решений для посторонних (40%). Большую роль в формировании состава элит играют неформальные внутригрупповые нормы и ценности, неправовые ограничения, введенные клиентелой главы региона.

Более поздние социологические опросы подтвердили данные тенденции. Так, в июле 2007 г. Российская академия государственной службы организовала анкетный опрос в 14 субъектах РФ (выборка 2000 чел.), в т.ч. - в 11 регионах Южного федерального округа (свыше 1600 чел.). На вопрос «Какие факторы в ближайшем будущем будут определять прочность пребывания в эшелонах власти?» массовые респонденты всех регионов выстроили такую последовательность: богатство - 46,8%; профессионализм - 44,7%; престижное образование - 30,1%; лояльность политическому режиму - 28%.

Наблюдается различие восприятия качеств элит опрошенными жителями республик (Адыгея, Кабардино-Балкария, Карачаево-Черкесия, Северная Осетия-Алания) и краев (Краснодарский и Ставропольский края). Так, в оценках «центров власти» жители республик большее место отводили полпреду Президента РФ (4-е ранговое место - 21,4%). А жители краев отводят влиянию представителя Президента в системе региональной власти более скромное место (7-я ранговая позиция, 17%). Среднее значение по ЮФО - 19,6%.

В ранжировании факторов, определяющих прочность положения во власти, население республик отдает больший приоритет влиянию «богатства, денег» (2-я ранговая позиция, 38,3%), а население «славянских» субъектов оценивает значимость этого фактора ниже (5-я ранговая позиция, 30,6%). Среднее значение по ЮФО - 36%.

Касаясь основных требований, которым должна удовлетворять элита, жители республик ниже оценивают значимость фактора «высокой нравственности» (8-я ранговая позиция, 25,9%), а респонденты в краях дают более высокие оценки (3-я ранговая позиция, 33,1%). Средняя по ЮФО - 33,4%.

Большие расхождения связаны с ответами на вопрос о том, что региональные элиты по качественным критериям не вполне соответствуют своему статусу. Так, 58,4% жителей республик согласны с этим, но лишь 46,1% жителей краев разделяют эту позицию при среднем значении по ЮФО 49,1%.

Значительны расхождения, касающиеся оценки вхождения в состав элит представителей криминальных кругов. У жителей республик эти оценки разделяют 51,7% респондентов, у жителей краев - 40,3% при среднем значении по ЮФО - 42,3%. Это касается также оценок недостатков в деятельности элит. Жители республик намного чувствительнее относятся к «подбору руководства по родственным и приятельским признакам» (46% при 30,3% в краях и 37,3% в среднем по ЮФО). Весьма отличаются и предпочтения предлагаемых типов руководителя: у жителей республик гораздо больше запрос на «патриотов» (56,8%, против 39,9% в краях и 45,8% в среднем по ЮФО), а население Кубани и Ставрополья почти в равной степени предпочитает и «патриотов», и «прагматиков» (36,3% против 29,6% среди жителей республик).

Третий из массовых анкетных опросов был проведен Северо-Кавказской академией государственной службы в апреле-мае 2009 г. (около 1500 респондентов, 12 субъектов федерации в ЮФО до его разделения). На вопрос «Кто в значительной степени способствует объединению людей, проживающих на территории ЮФО?» респонденты назвали (по убывающей) «государственную власть в субъектах РФ в соответствии с ее компетенцией» - 17,55%; «общественные организации и объединения» - 13,87%; «местное самоуправление» - 13,46%; «религиозных деятелей» - 12,51%; «полномочного представителя Президента РФ в ЮФО» - 6,22%. На наш взгляд, это крайне тревожный признак децентрализации власти элит и низкой популярности полпредств в массовом мнении. Характерно, что на вопрос «Кто в значительной степени способствует объединению людей, проживающих на территории ЮФО - власть или гражданское общество?» респонденты из краев и областей дали сбалансированные ответы (власть и гражданское общество - по 35,94%), а в Карачаево-Черкесии рейтинг элит низок (23,84% в сравнении с 41,06% у гражданского общества). Настораживает и то, что от 22,7 до 30,71% опрошенных затруднились с ответом (КЧР, Ингушетия, Чечня).

Рассогласование статусов и интересов элит в ряде северокавказских республик нередко уравновешивалось сменой политических лидеров, не всегда без осложнения политической ситуации. Например, итоги избирательной кампании по выборам президента Республики Адыгея в 2002 г. показали, что смена поколений не вела к демократизации политических установок элит. Скорее, произошло замещение одних недемократических установок другими, что тормозит демократизацию политической системы.

Анализируя структурные характеристики политических элит, имеет смысл обратиться к биографическим социально-статусным параметрам их высшего состава: глав администраций (президентов республик и губернаторов), глав правительств и законодательных собраний (около 40 чел.). Вот как характеризовал этот состав А.В. Понеделков на начало 2000-х гг. по Южному федеральному округу (в 13 субъектах РФ - 8 республиках, 5 краях и областях). Средний возраст выборки по всем регионам был 53,6 года, образовательный уровень - все имели высшее образование, а 47,2% - два и более высших образования, 33,3% имели ученую степень кандидата или доктора наук. Сравнение показало, что лидеры республик несколько моложе (52,6 лет против 55,2). Они гораздо реже имели техническое и аграрное образование (59% против 80%) и, соответственно, чаще - социогуманитарное. Лидеры республик резко выделялись на фоне областных и краевых наличием ученых степеней - 43% в сравнении с 20%.

Мы провели количественный анализ новой когорты высших должностных лиц республик Северного Кавказа в сравнении с губернаторами краев и областей Юга России по их официальным биографиям (август 2012 г.). Средний возраст выборки по всем 13 регионам - 51,5 года, образовательный уровень - все имеют высшее образование, а 30,8% - два и более высших образования, 69,2% имеют ученую степень кандидата или доктора наук. Сравнительный анализ показал, что лидеры республик несколько моложе (49,6 лет против 53,7). Они гораздо реже имели техническое и аграрное образование (28,6% против 60%) и, соответственно, чаще - социогуманитарное. Лидеры республик в 2012 г. отстают от областных и краевых губернаторов по наличию ученых степеней - 71,4% в сравнении с 83%. Итак, в сравнении когорт 2000 и 2012 гг. состав глав регимонов немного помолодел, возрос удельный вес лиц с социогуманитарным образованием и учеными степенями. В то же время, сократилась доля высших должностных лиц с двумя высшими образованиями, что связано со сменой поколений.

В этих условиях каждая из элит видит гарантию защиты своих прав и интересов (не только законных) в участии в «дележе» государственной власти или, более того, в выделении из состава двух- и многотитульных республик, их федерализации и создании (восстановлении) этнической государственности в виде административных районов - муниципальных образований.

Из удавшихся проектов подобного рода можно отметить выделение двух, по сути, этнических районов Карачаево-Черкесии - Абазинского и Ногайского. Из нереализованных можно выделить стремление разделить Карабудахкентский район Дагестана на две части по этническому принципу. Несмотря на неоднократные попытки укрупнения районов в Дагестане, они последовательно дробились на все более мелкие. В итоге на площади в 50,3 тыс. кв. км с населением 2,6 млн. чел. в настоящее время располагается 41 район, в то время как в Ростовской области на территории в два раза меньшей при населении в 4,4 млн. чел. существует 42 района.

В полиэтничных республиках на Северном Кавказе, независимо от числа «титульных» народов, использование демократических механизмов формирования государственной и муниципальной власти само по себе не отменяет национальной «окрашенности» власти, что в большей или меньшей мере характерно для любого государства. Осознание данного факта заставляет политические элиты республик искать определенный компромисс при формировании органов власти. Формально существующая избирательная система не препятствует тому, чтобы наиболее крупные этносы смогли сформировать относительно однородный в этническом плане парламент. Однако этого не происходит, в той или иной мере сохраняется представительство различных этнических групп в законодательных и исполнительных органах власти. Правовое оформление соответствующих процессов имеет «вспомогательное» значение.

В Республике Адыгея был конституционно закреплен принцип паритета при формировании республиканских органов законодательной и исполнительной власти. На первых выборах после принятия конституции это дало возможность адыгейцам получить примерно 42% мест при том, что они составляли чуть больше 22% населения республики. Так было обеспечено общественное согласие, несмотря на опасность «взрыва» ситуации из-за противоречий между демократической оппозицией и этнонациональным движением.

Соответствующая норма отменена в процессе приведения конституции Адыгеи в соответствие с Конституцией России в 2000-2001 гг. Тем не менее, в современном составе парламента - Государственного Совета (Хасэ) Республики Адыгея - адыгейцы занимают 49% мест, составляя 24,2% населения, а численно доминирующий этнос - русские (64% по переписи 2002 г.) - всего 45% мест. В пересчете на число жителей получается один депутат от 13 тыс. русских, украинцев и белорусов и один депутат от 5 тыс. адыгейцев. В органах исполнительной власти ситуация несколько иная. На 2007 г. русские занимали 55% должностей, адыгейцы - 45%.

В Карачаево-Черкесии титульными считаются пять этносов: абазины, карачаевцы, ногайцы, русские, черкесы. За последние 10-15 лет произошло заметное изменение этнического состава: уменьшилась доля русских и увеличился процент остальных этнических групп. В первую очередь возросла доля карачаевского этноса, в меньшей степени (в абсолютных цифрах, в относительных их рост тоже довольно значителен) - других титульных народов в населении. Одновременно с этим существенно увеличилось число карачаевцев в Законодательном собрании республики: от 20% в 1989 г. до более чем половины состава в 2007 г. Такой взлет особенно заметен на фоне резкого сокращения русских депутатов - до 18% от общего числа.

Дагестан является самой полиэтничной республикой. Последовательная реализация принципа пропорционального представительства основных («титульных») этносов (их 14, что рекорд) является для Дагестана жизненно важной. И данный принцип выдерживается достаточно жестко, начиная с советских времен. Депутатские места распределяются в полном соответствии с долей того или иного этноса в населении республики. Фактически действует принцип равенства не индивидов, а этнических групп, каждая из которых гарантированно представлена во властных органах в соответствии со своей долей в населении республики. Единственное заметное превышение по составу Народного Собрания как высшего законодательного органа Дагестана образца 2003 г. было в пользу русских (4,7% населения и 8,3% депутатских мандатов).

Указанный принцип пропорционального представительства оговорен в Конституции Республики Дагестан от 26 июля 1994 г. В ст. 72 говорилось, в частности: «В Народном Собрании гарантируется представительство всех народов Дагестана. Порядок избрания депутатов и механизм обеспечения такого представительства устанавливаются законом». Аналогичным образом гарантировано представительство титульных этносов в другом высшем органе власти республики - Государственном Совете («коллективном президенте»). Ст. 88 гласила: «Государственный Совет Республики Дагестан состоит из 14 человек и формируется Конституционным Собранием Республики Дагестан. В состав Государственного Совета Республики Дагестан входят Председатель Государственного Совета Республики Дагестан, Председатель Правительства Республики Дагестан в качестве первого заместителя Председателя Государственного Совета и другие лица, избранные Конституционным Собранием Республики Дагестан с учетом многонационального состава населения республики. В состав Государственного Совета не может входить более одного представителя одной и той же национальности».

В литературе неоднократно указывалось на несоответствие данной нормы конституционным принципам России. В экспертном заключении о соответствии положений Конституции Республики Дагестан 1996 г. (с последующими изменениями по состоянию на 1 мая 2002 г.) положениям Конституции РФ 1993 г. (подготовленном И.А. Алебастровой) говорилось: «Противоречащей Конституции РФ является норма ч. 3 ст. 88 Конституции РД о том, что в состав Государственного Совета РД не может входить более одного представителя одной и той же национальности. Данная норма нарушает принцип равноправия, в частности - независимо от национальности, провозглашенный ст. 19 Конституции РФ».

Государственный совет Дагестана был упразднен, и вместо «коллективного президента» появился единоличный президент, кандидатуру которого предлагает Президент России, а утверждает Народное собрание республики. Ст. 75 Конституции Республики Дагестан 2003 г. гласит: «Президент Республики Дагестан является высшим должностным лицом Республики Дагестан и возглавляет исполнительную власть Республики Дагестан». Согласно ст. 76, «Президент Республики Дагестан наделяется полномочиями Народным Собранием Республики Дагестан по представлению Президента Российской Федерации в порядке, предусмотренном федеральным законом и настоящей Конституцией, сроком на четыре года».

Однако в целом принцип этнического представительства сохранился. В Дагестане этнический баланс выдерживается и при замещении должностей руководителей республиканских министерств и ведомств, а также руководителей федеральных территориальных органов в республике (см. табл. 1).

Следует отметить, что в республиканских органах практически не представлены русские, но в составе руководителей федеральных структур их доля достаточно велика. Заметное превышение по сравнению с численностью населения видно в территориальных органах федеральной власти у лакцев.

Табл. 1. Этнический состав населения Республики Дагестан, Народного собрания, руководителей федеральных и республиканских органов, крупных предприятий

*В 2003 г. Народное собрание состояло из 121 депутатов, в 2007 г. из 72.

Источник: Батиев Л.В., Белоусова О.А., Пащенко И.В. Этнический принцип в формировании органов государственной власти республик Северного Кавказа // Взаимодействие народов и культур на Юге России: история и современность: Сб. науч. ст. Ростов н/Д, 2008. С. 199-205.

Сравнение этнического состава во властных структурах и крупном бизнесе показывает более активную роль азербайджанцев, лезгин и табасаранцев в сфере экономики (21,7% населения и 72% руководителей крупных предприятий).

В других республиках Северного Кавказа принцип этнического представительства выдерживается в разной степени. Так, в Кабардино-Балкарии этот принцип в отношении к балкарцам реализуется даже с некоторым превышением (если иметь в виду пропорциональное, а не паритетное представительство).

Табл. 2. Этнический состав населения и парламента Кабардино-Балкарии, 1993-2008 гг.

Источник: Батиев Л.В., Белоусова О.А., Пащенко И.В. Этнический принцип в формировании органов государственной власти республик Северного Кавказа // Взаимодействие народов и культур на Юге России: история и современность: Сб. науч. ст. Ростов н/Д, 2008. С. 199-205.

Динамика составов, начиная с 1993 г. парламента Кабардино-Балкарской Республики показывает уменьшение доли русских и увеличение доли балкарцев (см. табл. 2). Однако в КБР представителями балкарских общественных движений периодически высказывается определенное недовольство степенью участия во властных структурах республики.

Практически моноэтничный парламент сформирован в 2003 г. в Северной Осетии-Алании. Почти 93% депутатских мандатов получили осетины и всего 5,6% - русские, составляющие 23% населения республики. Примечательно, что такая ситуация сложилась в стабильной республике, где не замечены трения между титульной нацией и русскими.

Как можно видеть, смешанная система выборов (пропорциональный принцип по партийным спискам дополнялся мажоритарным по одномандатным округам) достаточно гибко реагировала на политические процессы и отражала этнический состав населения (с теми диспропорциями, которые сложились в 1990-е гг.). Практика последних 20 лет показывает, что этническое представительство может реализоваться в рамках самых разных избирательных систем и меняться в рамках одной и той же системы. Переход к формированию Государственной Думы РФ по партийным спискам вызвал сомнения в возможности сохранения пропорционального этнического представительства. Однако опыт выборов показал, что отказ от одномандатных округов практически не изменил ситуацию. Так, этнический «расклад» в Народном Собрании Дагестана в ходе выборов 11 марта 2007 г. сохранился практически полностью (см. табл. 1). При этом нужно отметить, что в новой редакции Конституции Дагестана нет норм об этническом составе парламента. Ст. 60 устанавливает: «Народное Собрание Республики Дагестан состоит из 72 депутатов. Народное Собрание Республики Дагестан избирается сроком на четыре года. Порядок избрания депутатов Народного Собрания Республики Дагестан определяется законом Республики Дагестан».

Опасения «этнизации партий» при переходе к выборам исключительно по партийным спискам также оказались напрасными. Это можно проиллюстрировать на примере Дагестана, где в 2007 г. прошли по новому избирательному закону выборы в состав Народного собрания. Все партийные фракции в Народном собрании Дагестана остаются многонациональными. Даже партии, получившие минимум мест в Народном Собрании, представлены полиэтничными фракциями: Аграрная партия получила 7 мандатов, КПРФ и «Патриоты России» - по 5 мандатов. При этом каждая из них выдвинула представителей четырех различных этносов (аварцы, даргинцы, кумыки, лезгины, табасаранцы, чеченцы, ногайцы, цахуры).

Принцип этнического представительства не является панацеей. Сохраняя межэтническое равновесие, он вместе с тем консервирует и воспроизводит этноцентризм. Однако сегодня при низком качестве власти и ее коррумпированности (различия лишь в степени, а не в факте), реализация этого принципа позволяет избежать усиления напряженности в отношениях между населением и властью, а также между этническими группами.

Федеральная власть в настоящее время все больше склоняется к тому, чтобы ввести в северокавказских регионах внешнее финансовое управление из Москвы. Однако в условиях непримиримой борьбы местных кланов за власть и собственность прямое назначение руководителей регионов может привести к еще большей дестабилизации обстановки. Идея будет иметь позитивный смысл лишь в том случае, если они смогут сломать местные кланово-коррупционные режимы и вернуть доверие народов к как местной власти, так и к федеральной.

Если же добиться этого не удастся, возникшее отчуждение и противостояние между властью и гражданским обществом в северокавказских регионах не только сохранится, но и будет нарастать. Начнется эскалация размежеваний и противоборств - межрегиональных, межэтнических, межконфессиональных и т.п., а также сепаратистских настроений и действий, в свою очередь, влекущих за собой радикальные и экстремистские устремления, вплоть до террористических актов.