Эволюция системы представительства интересов в современной России

В зависимости от характера отношений групп интересов с государством и их роли и места в политической системе группы интересов изучаются в рамках либо плюралистического, либо корпоративистского направлений современной политологии. Если первое рассматривает взаимодействие групп и государства, складывающееся на основе полной независимости первых, то второе изучает те виды этого взаимодействия, которые предполагают определенные степени согласования и чаще всего - его институциональное оформление Перегудов С.П. Институционализация российского корпоративизма // Вестник Российской ассоциации политической науки. - Москва, 2001. - Лето. С. 15..

Согласно плюралистическому подходу политический процесс представляет собой взаимодействие различных групп интересов, которые автономно друг от друга оказывают влияние на органы власти, чтобы добиться принятия выгодных для себя решений. Государство выступает в роли арбитра. В результате власть в обществе "распыляется", что позволило Р. Далю говорить о "полиархии" Панов П.В. Западные теоретические модели: применимы ли они к российской политической практике // Политическая Россия: предмет и методы изучения Политическая Россия: предмет и методы изучения: Материалы междунар. интернет-конф., проходившей 20.03 - 14.05.2001 на информ.-образоват. портале www. auditorium.ru / Моск. обществ. науч. фонд и др.; Под общ. ред. М.В. Ильина. - М., 2001. С. 142-143.. Как отмечает известный английский исследователь современной политической теории М. Смит, "плюралисты определяют государство как дискретную организацию, осуществляющую политику в ответ на многочисленное воздействие разнообразных групп интересов" Панов П.В. Западные теоретические модели: применимы ли они к российской политической практике // Политическая Россия: предмет и методы изучения Политическая Россия: предмет и методы изучения: Материалы междунар. интернет-конф., проходившей 20.03 - 14.05.2001 на информ.-образоват. портале www. auditorium.ru / Моск. обществ. науч. фонд и др.; Под общ. ред. М.В. Ильина. - М., 2001. С. 143..

Неокорпоративная модель сотрудничества между властью и бизнесом получила становление после второй мировой войны в ряде стран Запада как система сотрудничества государства с "организованными интересами". В отличие от корпоративного строя Германии и Италии неокорпоративизм оказался совместимым с политической демократией - свободой слова, свободными выборами, многопартийностью, разделением властей и автономией гражданского общества Зудин А. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. - 2001. - Том 6. - № 4. С. 185..

Классическими странами неокорпоративизма считают Швецию и Австрию. К той же модели относят Норвегию, Данию, Нидерланды, Швейцарию и - с оговорками - Японию. Типичными признаками этого типа отношений между государством и бизнесом считаются:

высокий уровень корпоративной организованности делового сообщества и профсоюзов;

добровольный характер отношений между участниками;
слабая конфликтность;

система взаимных обязательств;

центральная роль государства, которая, однако, может

принимать различные формы (от "арбитража" до "мягкого лидерства", или "дирижизма") Там же. С. 185. см. также статью: Шмиттер Ф. Неокорпоратизм. // Полис. - 1997. - № 2. С. 21..

Но, поскольку, пишет С. Перегудов, « в реальной действительности ни «чистого плюрализма», ни «чистого корпоративизма» не существует, возникшее в 70-е - 80-е гг. на волне «расцвета» неокорпоративистских исследований противостояние плюралистов и корпоративистов постепенно теряет свою актуальность» Перегудов С.П. Институционализация российского корпоративизма // Вестник Российской ассоциации политической науки. - Москва, 2001. - Лето. С. 16., и корпоративная проблематика изучается чаще всего в рамках более широкой системы функционального представительства, то есть представительства интересов. Там же. С. 16..

Таким образом, можно прийти к выводу, что «группы интересов» являются весьма эффективным элементом в современной политической системе. Более того, группы интересов как составляющая часть института представительства интересов достаточно хорошо изучены зарубежными политологами.

1.2.2 Становление института групп интересов в современной России

Национальные особенности формирования и функционирования групп интересов в отдельных странах определяются, прежде всего, социально-экономическими и политическими условиями развития каждого отдельно взятого государства, а также менталитетом проживающего на его территории населения, на основе чего складываются определяющие факторы институционализации групп интересов. В России эти факторы возникают в нестабильных условиях и находятся в постоянном изменении Андронова Е.А. Особенности процесса институционализации групп интересов в России // Российская государственность XX века: Материалы межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н.П. Ерошкина, 16 декабря 2000 г. / Сост.: Кожевникова Г.В.,Шаповалова Л.Д. М.: РГГУ, 2001. С. 62. см. также Пшизова С. Н. Бизнес как группа интересов в политической системе современной России // Власть.-2005.-N 2. С. 26-27..

С принятием новой Конституции Российской Федерации 12 декабря 1993 года и обновлением на ее основе российского законодательства вступили в силу новые политические институты. К их числу следует отнести выборы, парламентаризм. В результате резкой трансформации возникли уникальные условия для создания многомиллионных состояний. Именно в этих условиях активизировались лоббисты нового образца, которые посредством давления на власть стали участвовать в распределении высокорентабельных ресурсов - путем получения экспортных сырьевых лицензий, участия в чековой приватизации, в залоговых аукционах и т. п. В результате жесткого лоббирования интересов в период перехода экономики на новые рыночные отношения было создано большинство сегодняшних российских состояний А. П. Любимов. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 8..

Принятие в 1993 году новой Конституции Российской Федерации положило начало обновлению на ее основе всего российского законодательства. В этих условиях резко активизировались лоббисты и лоббизм в различных отраслях (сферах) и органах законодательной и исполнительной власти. Лоббизм становится многогранным, его можно классифицировать по следующим видам: политический, гражданский, профессиональный, региональный, иностранный. Разница в сферах и направленности интересов и борьба за право их отстаивания, особенно в области политики, неизбежно должны были породить такое явление, как лоббизм Там же. С. 75.. Период 1994-2004 годов характеризуется тем, что в это время действует новая Конституция РФ (1993 года) и появилась новая конфигурация федеральной власти и лоббистская деятельность ведется на разных уровнях: федеральная исполнительная и законодательная власть, региональная исполнительная и законодательная власть, муниципальная власть (префектуры, муниципалитеты) Там же. С. 25..

Возникший в конце 80-х - начале 90-х годов в результате распада существовавших связей плюралистический хаос имел как хорошо известные негативные стороны, так и позитивные тенденции Перегудов С.П., Н.Ю.Лапина, И.С.Семененко. Группы интересов и российское государство. - Москва: Эдиториал УРСС, 2003. С.8. и начал сменяться неким симбиозом старого, бюрократического и нового, квазирыночного корпоративизма, с одной стороны, и системой квази-плюралистического взаимодействия - с другой. В дальнейшем, несмотря на далеко зашедшую приватизацию и формирование субъектов рыночной экономики верх взяла тенденция к созданию того типа отношений между влиятельными финансово-промышленными образованиями и государством, который С. Перегудов назвал «олигархическим корпоративизмом» Перегудов С.П. Институционализация российского корпоративизма // Вестник Российской ассоциации политической науки. - Москва, 2001. - Лето. С. 16.. Основным мотивом, который определял поведение обоих субъектов данных отношений, то есть представителей бизнес-элиты и государственной бюрократии, являлось получение политической ренты. Не являясь заработанным доходом, она представляет собой часть получаемой посредством различного рода законных и незаконных сделок государственной собственности и иных ресурсов, находящихся в распоряжении чиновничества. Важной составляющей политической активности крупного российского бизнеса является участие в партийно-политической борьбе и в электоральном процессе Там же. С. 16..

В современной России происходит становления лоббизма как феномена политической жизни Меньшенина Н.Н. Становление лоббизма в политическом процессе современной России // материалы Третьей международной конференции "Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и новых независимых государствах" 4-6 февраля 2005 года в Екатеринбурге. - Екатеринбург: УрО РАН, 2005. С. 102.. По мнению Н. Меньшиной, в «России формируется система лоббизма, основанная на плюралистической форме представительства интересов» Там же. С. 104.. В современной России лоббизм играет в некотором смысле позитивную роль. Учитывая, что институциональная среда находится на стадии формирования, а деятельность законодательных и исполнительных органов власти далеко не всегда поспевает за потребностями бизнеса, предприниматели вынуждены сами формировать модели рыночного поведения. Как только такие модели сформированы, отлажены и устраивают экономических агентов, участвующих во взаимодействии, бизнес становится заинтересован в их формальной легитимации. На этом этапе включаются механизмы лоббирования (в смысле донесения до органов законодательной власти интересов коммерческих структур). Таким образом, лоббизм выполняет функцию ускорения легитимации новых моделей рыночного поведения, способствует возникновению новых институтов Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С. 5..

Современная система представительства интересов в России столкнулась с рядом проблем. В последние годы в российском обществе активно идет процесс образования новых социально - профессиональных групп (в том числе новой элиты) и реструктуризации существующих. Процесс возникновения и развития множества новых групп интересов в России очень сложен и многогранен. В рамках данного процесса одни группы исчезают, другие возникают, третьи дробятся, у четвертых изменяется общественный статус и тому подобное. Соответственно, меняется система групповых интересов, способов поведения, социального взаимодействия Андронова Е.А. Особенности процесса институционализации групп интересов в России // Российская государственность XX века: Материалы межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н.П. Ерошкина, 16 декабря 2000 г. / Сост.: Кожевникова Г.В.,

Шаповалова Л.Д. М.: РГГУ, 2001. С. 59..

В формирующейся смешанной экономики постепенно складываются реальные группы интересов. Происходит становление новых видов внутригрупповой интеграции теперь уже по формам собственности, доходам, включенности во властные структуры, чувству перспективы, групповой социальной мобильности. В переходный период перераспределение собственности и власти служит главным объектом новых групповых интересов, консолидирующих новую и старую элиты и предопределяющих их борьбу между собой Там же. С. 59..

В российском обществе формирование групп интересов, как и институциональное оформление социальных интересов находится на этапе становления. Данный феномен обусловлен размытостью групповых интересов россиян на данный момент. По большей части они основываются на сходстве условий микробытия своих носителей и не достигают того уровня социальной определенности, которая побуждает к ясно выраженной солидарности. Так, взаимоотношения различных предпринимательских объединений характеризуются наличием глубоких разногласий, а данная категория еще далека от завершения процесса интеграции в единую группу Андронова Е.А. Особенности процесса институционализации групп интересов в России // Российская государственность XX века: Материалы межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н.П. Ерошкина, 16 декабря 2000 г. / Сост.: Кожевникова Г.В.,Шаповалова Л.Д. М.: РГГУ, 2001. С. 60. см. также: Жеребкин М.В. Группы интересов в трансформационном процессе // Власть.-2002.-N3. С. 59-62..

У многих лоббистов отсутствует необходимость и заинтересованность в самопрезентации и идентификации себя как лоббиста - таким образом лоббисты скрываются не только от публичности, но и от конкурентов и власти Белоусов А.Б. Акторы в дискретной модели лоббистской коммуникации // материалы Третьей международной конференции "Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и новых независимых государствах" 4-6 февраля 2005 года в Екатеринбурге. - Екатеринбург: УрО РАН, 2005. С. 69.. Однако, вывод С.П. Перегудова о сложившейся в России системе "либерально-бюрократического корпоратизма" несколько преждевременен, "потому что из поля зрения выпадают "неэкономические" заинтересованные группы в лице, например, организаций "третьего сектора" Андронова Е.А. Особенности процесса институционализации групп интересов в России // Российская государственность XX века: Материалы межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н.П. Ерошкина, 16 декабря 2000 г. / Сост.: Кожевникова Г.В., Шаповалова Л.Д. М.: РГГУ, 2001. С. 58.. Поэтому можно предположить, что сложившаяся на сегодняшний день система взаимодействия групп интересов и государства служит примером не корпоратистской, а скорее плюралистической модели. В 1998 году сам С.П.Перегудов отказался от определения "либерально-бюрократический корпоративизм" и выдвинул другую концепцию - "олигархического корпоративизма" Там же. С. 59..

Именно по указанным выше причинам в рамках одной из наиболее однородных, на первый взгляд, группы интересов - топливно-энергетического комплекса (ТЭКа) - обнаруживается несхожесть и противоречивость интересов основных членов группы. Как показывает Я.Паппэ, разные отраслевые элиты предлагают различные стратегии развития России: "...для газовиков, нефтяников, угольщиков идеальная модель развития России различна" Цит. по: Андронова Е.А. Особенности процесса институционализации групп интересов в России // Российская государственность XX века: Материалы межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н.П. Ерошкина, 16 декабря 2000 г. / Сост.: Кожевникова Г.В.,Шаповалова Л.Д. М.: РГГУ, 2001. С. 61..

Поэтому одной из сложнейших является проблема согласования интересов. Решение этой непростой задачи чрезмерно усложняется в условиях переходного состояния общества, когда проходит процесс становление рыночной экономики. Причем каждый из участников борьбы заботится в основном лишь о собственных интересах. Шахтеры, аграрии, авиаторы, нефтяники ведут наступление на правительство, добиваются улучшения для своей отрасли. Ситуация, когда защита интересов различных социальных групп становится делом только их самих, когда законодатель не располагает возможностью объективно изучить реальные интересы, служит появлению и упрочению рамой уродливой и чрезвычайно опасной формы лоббирования - криминальной Селезнева Л.М., Сухарева Э.О. Профессиональный лоббизм: проблемы становления в России // Политическое обеспечение бизнеса / Под peд. Ю.С. Коноплина. - М.: Изд-во МАИ, 1995. С. 32. см. также Кочанов П. Скрытые "группы интересов" как фактор перераспределения ресурсов // Общество и экономика.-2001.-N1. С.59-60..

Рассматривая особенности формирования и функционирования групп интересов в современной российской политике следует также отметить, что многочисленные институты, претендующие на представление и защиту интересов, часто всего лишь используются для достижения эгоистически-конъюнктурных целях. Так, в уставах некоторых объединений предпринимателей говорится о защите интересов трудовых коллективов, при этом подразумеваются корпоративные интересы, не всегда совпадающие с истинными целями наемных работников. Профсоюзы выступают от лица всех трудящихся и всего населения, хотя объективно, как и политически, отстаивают интересы лишь узкой группы наиболее влиятельных работников наемного труда. До сих пор ФНПР (Федерация независимых профсоюзов России) воспринимается как организация, заинтересованная в интригах на элитном уровне, а не занимающаяся проблемами ее рядовых членов. Это послужило причиной создания целого ряда новых профсоюзов, называющих себя "свободными", которые закрыты для представителей управленческого звена Андронова Е.А. Особенности процесса институционализации групп интересов в России // Российская государственность XX века: Материалы межвузовской конференции, посвященной 80-летию со дня рождения профессора Н.П. Ерошкина, 16 декабря 2000 г. / Сост.: Кожевникова Г.В., Шаповалова Л.Д. - М.: РГГУ, 2001. С. 60..

Представители всех «групп интересов» заинтересованы в экономической и физической безопасности, определенного набора материальных благ. «Элитные» группы интересов заинтересованы в том, чтобы выполнялись общественные запросы; действуют они, используя механизмы так называемого «патронажно-клиентелярного» взаимодействия. Именно такие механизмы поддерживают власть на уровне регионов См.: Киселев К.В. Проблема лоббизма и динамика электоральных стратегий: опыт выборов губернатора Свердловской области // материалы Третьей международной конференции "Политическая наука и политические процессы в Российской Федерации и новых независимых государствах" 4-6 февраля 2005 года в Екатеринбурге. - Екатеринбург: УрО РАН, 2005. С.109-114. и крупных городов Семененко И. Группы интересов в российском социокультурном пространстве // "Первое сентября". - 2004. -N 21. С. 16.. Таким образом, в России представительство социальных, экономических, культурных интересов осуществляется через систему «патрон-клиентских» отношений с властью Там же. С. 16., а “экономическая политика в России представляет собой, прежде всего, результат борьбы могущественных лобби” Цит. по: Селезнева Л.М., Сухарева Э.О. Профессиональный лоббизм: проблемы становления в России // Политическое обеспечение бизнеса / Под peд. Ю.С. Коноплина. - М.: Изд-во МАИ, 1995. С. 30.. Более того, преимуществами во взаимодействии с органами власти в России обладают более организованные группы давления и сильные общественные объединения, имеющие финансовые ресурсы, связи в федеральном руководстве, в то время как простые граждане и большинство общественных объединений не имеют возможности воздействовать на процесс принятия решений Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 15.. Именно поэтому создание института представительства интересов, который отражал бы интересы большинства групп и слоев населения, является важной задачей для развития современной политической системы России.

Выводы к главе

Рассматривая отличие партий от групп интересов как составляющих институт представительства интересов, следует отметить, что главная цель партий -- завоевание власти для реализации определенного политического курса, а заинтересованные группы, или группы давления преследуют цель оказать влияние на политику. Более того, члены партий, обычно имеют разнообразные интересы, разные установки и ориентации, а члены заинтересованных групп преследуют специфические интересы и концентрируют основное внимание на одной или нескольких проблемах.

Институты представительства интересов получили институциональное развитие в современной политической системе как наиболее эффективный способ представления интересов различных социальных групп и объединений. В современной российской политике институт представительства интересов сформировался в начале 1990-х гг., однако многие слои населения не имеют адекватного представления собственных интересов в современной политике.

Кроме указанных в Конституции и Законах способов воздействия на власть - посредством общественных организаций и объединений, парламентских политических партий - граждане Российской Федерации, их объединения и группы интересов используют в процессе воздействия на власть различные формы, способы и методы прямого, непосредственного давления, а также давления косвенного - от одиночного обращения гражданина до массовых забастовок и профессионального лоббизма.

Глава 2. Становление и развитие системы представительства интересов в РФ

В России лоббистская деятельность сочетает в себе как публичные, так и теневые формы. Теневые методы лоббирования в большей степени присущи индивидуально-частному лоббизму, тогда как публичные - групповому. В последнее время в практике российского финансово-промышленного лоббирования появилась тенденция значительно реже отстаивать общецеховые интересы и все чаще прибегать к индивидуально-частному лоббизму, что не может не таить в себе определенной опасности, поскольку этот способ продвижения своих интересов является менее “прозрачным” по сравнению с корпоративным Кинякин А.А. Финансово-промышленный лоббизм в России и Германии // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. / Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. - М.: МАКС Пресс, 2001. С. 51..

В данной главе в первом параграфе изучена эволюция от неформального представительства интересов к формальным институтам внепарламентского представительства интересов в современной России - то есть переход от частной деятельности современных лоббистов, использовавших неформальные контакты с представителями власти и госучреждений к сотрудничеству с представителями власти посредством лоббистских организаций. Изучение данного аспекта эволюции представительства интересов в современной России является весьма актуальным, так как представители власти отказались от эксклюзивных контактов с отдельными бизнес-групп и вместо персонализированных неформальных отношений, являвшихся важным фактором в российской политике начала 1990-х гг., и стали поощрять развитие формальной иерархической системы представительства интересов различных групп бизнеса - преобразованной РСПП, "Деловой России", ОПОРЫ и других организаций.

Во втором параграфе изучено становление формальных институтов представительства интересов в парламенте современной России - то есть становление деятельности лоббистов и групп интересов в российском парламенте посредством партий, фракций и комитетов. В третьем параграфе рассмотрены прогнозы относительно представительства групп интересов в российской политике.

Данная глава также посвящена анализу деятельности групп интересов, сложившихся в России к концу 90-х гг. - началу нового тысячелетия. Во-первых, дана обобщенная характеристика этих групп, роли, места и особенностей основных их категорий, тех тенденций, которые прослеживаются в их развитии. При этом основное внимание уделено наиболее влиятельным группам, оказывающим серьезное, а иногда и решающее воздействие на политический процесс и систему выработки и принятия важных государственных решений - прежде всего группы российского бизнеса, предпринимательские ассоциации, элита финансово-промышленного капитала.

2.1 Эволюция от неформального представительства интересов к формальным институтам внепарламентского представительства интересов в современной России

Практика лоббизма имеет свою предысторию с конца 80-х по начало 90-х гг. Тогда происходило зарождение первых крупных интегрированных структур. Впоследствии оказалось, что интегрированные бизнес-группы, созданные на базе советских внешнеторговых представительств, обладают свойством устойчивости. Причиной устойчивости может служить наличие неформальных связей, позволяющих преодолевать многие административные барьеры (например, решать проблемы с получением лицензии на экспорт ресурсов). Кроме того, интегрированные структуры, созданные на базе внешнеторговых представительств, наследовали большинство наработанных связей, что давало возможность выхода на традиционные еще для СССР внешние рынки Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С. 24..

Для начала 1990-х для российской политики было характерно наличие неформальных связей между группами интересов и государством в рамках той же системы представительства интересов. В 1991-1995 годах первоначальное накопление капитала происходило в значительной степени в результате экспортно-импортных операций, поэтому лоббизм на уровне исполнительной власти играл в то время определяющее значение. Одним из самых мощных лоббистов в этой сфере был Национальный фонд спорта (НФС), который, благодаря близости руководителя фонда к Президенту РФ Борису Ельцину, получил беспрецедентные льготы на экспортно-импортные операции - так в 1993-1995 годах именно НФС являлся главным импортером алкоголя и сигарет Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 32..

Параллельно с процессом складывания финансово-промышленных групп (ФПГ) в России, происходил процесс усиления роли крупного бизнеса в политической жизни страны. С весны 1992 г. давление групп экономических интересов постоянно растет. Ключевую роль в этом процессе играли два отраслевых лобби: промышленное и аграрное Кинякин А.А. Финансово-промышленный лоббизм в России и Германии // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. / Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. - М.: МАКС Пресс, 2001. С. 48..

Заметными игроками в Верховном Совете были профсоюзы, имевшие собственную депутатскую группу. К самым влиятельным из них можно отнести Федерацию независимых профсоюзов России (ФНПР). ФНПР была образована на базе Всесоюзного Центрального совета профессиональных союзов (ВЦСПС). Данный профсоюз лоббировал принятие Закона о социальном страховании. На выборах в Государственную Думу в 1995 году на базе ФНПР был создан избирательный блок "Профсоюзы и промышленники России - Союз Труда", который не смог преодолеть пятипроцентного барьера. Соцпроф (лидеры - С. Храмов, Л. Воловик) - альтернативный профсоюз, поддерживавший линию экономических преобразований Президента России, - инициировал постановление об изменении системы управления фондом социального страхования, новый проект КЗОТ РФ. Профсоюз имел сильные позиции в комиссии по социальной политике Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 23..

Независимый профсоюз горняков (НПГ) - первый независимый от государства профсоюз шахтеров. Профсоюз имел сильные позиции в Комитете Верховного совета по экономической реформе, секретарем которого был президент НПГ народный депутат Виктор Уткин. Данный профсоюз лоббировал приостановление принятия Закона о недрах, активно занимался коммерцией, в частности являлся учредителем Росдомбанка Там же. С. 24..

Следует, на мой взгляд, выделить еще ряд организаций, оказывавших заметное влияние на законодательный процесс: Союз СТК, Ассоциация товаропроизводителей, некоторые предпринимательские союзы, а также формировавшиеся в это время финансовые холдинги ("Мост", "Гермес", "Менатеп" и другие) Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 24.. Из высших государственных деятелей к отраслевым промышленным лобби были близки секретарь Совета безопасности Ю. Скоков, руководитель Администрации Президента Ю. Петров, вице-премьер Г. Хижа и ряд других высокопоставленных деятелей. Важно отметить, что данные лобби вовсе не были в жесткой, "непримиримой" оппозиции к президенту Б. Ельцину, а скорее пытались заставить его изменить экономическую стратегию, поскольку рыночные преобразования, формирование рынка, прекращение конфронтации с внешним миром поставили их в крайне тяжелое положение Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 24..

Период правления Ельцина был характерен наличием, наряду с закулисным, еще и явного, открытого лоббизма Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С. 21.. Таким образом, сформировалась узкая группировка богатых людей, получившая доступ к рычагам управления и использовавшая этот доступ в целях личного обогащения Шевцова Л. Россия - год 2005: логика отката // НГ. - 2005. - 25 января. С.6.. Но, по мнению П. Шевцова, «с приходом к власти В. Путина, падение Березовского, Гусинского, Ходорковского было неизбежным» там же. С.6. - и в самом деле, с приходом к власти В. В. Путина ряд громких уголовных дел против известных предпринимателей вынудили крупный бизнес сменить стратегию поведения. В результате этой смены все больший вес начали приобретать крупные объединения Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С. 21..

К моменту избрания Владимира Путина президентом России распад олигархической модели отношений между властью и бизнесом, утвердившейся под конец правления Бориса Ельцина, стал необратимым. Из "большого круга" крупных бизнесменов, которые установили прямые связи в высших эшелонах федеральной власти, лишь узкая группа предпринимателей (например, Роман Абрамович) сохранила политическое влияние через доминирующий клан - "семью" Зудин А. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. - 2001. - Том 6. - № 4. С. 171..

Обострение взаимоотношений между бизнесом и властью как отражение извечного конфликта бюрократии и бизнеса поставило деловое сообщество перед необходимостью поиска компромиссных решений, легитимных путей отстаивания своих интересов во властных структурах.

Последующие события показали, что власть начала строить более гибкую и сбалансированную систему отношений с предпринимателями. Первым шагом по этому пути стало образование осенью 2000 года Совета по предпринимательству при правительстве. Но диалогу государства с бизнесом на федеральном уровне задали узкие рамки, исключавшие обсуждение проблемы распределения и перераспределения собственности и властных полномочий, а также политических перспектив развития страны Зудин А. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. - 2001. - Том 6. - № 4. С. 171..

Таким образом, предпринимателям отвели роль экспертов, призванных страховать кабинет от ошибок при проектировании экономической политики. Но было бы неправильно напрямую сравнивать новый Совет с прежними аналогичными структурами (консультативные органы под руководством Владимира Шумейко и Олега Сосковца). Во-первых, он получил в федеральной иерархии более высокий ранг, ибо его возглавил премьер, а не вице-премьеры, как прежде Там же. С. 172.. Во-вторых, в отличие от прошлого, официальный уровень представительства бизнеса вполне адекватно отражал его реальный статус: после смены высшего политического руководства страны иерархический ранг всех элит по отношению к нему существенно снизился Там же. С. 172..

Создание Совета по предпринимательству подтвердило ключевые принципы нового подхода к бизнесу - восстановление ведущей роли государства и деполитизация отношений. Кроме того, стало ясно, что в них есть место институционализированному диалогу. Членов Совета подбирали около двух месяцев. В конечном счете из него исключили политизированных предпринимателей, таких как Березовского или Гусинского, разного рода посредников между правительством и предприятиями (чиновники из фондов поддержки предпринимательства, руководители союзов и ассоциаций бизнеса), а также фигуры, которые могли бы вывести дискуссию за предложенные рамки А. Зудин. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. - 2001. - Том 6. - № 4. С. 172..

Во второй половине 2000 года государство начало создавать институты диалога с бизнесом (консультативно-экспертные советы по предпринимательству) и при полномочных представителях президента в федеральных округах. Тем самым правительство, по-видимому, рассчитывало постепенно разрушить политическую базу региональных лидеров в местных деловых сообществах, и инициировать формирование единого экономического пространства и высвободить предпринимательскую инициативу. Окружные советы были созданы в Приволжском, Центральном, Уральском, Северо-Западном и Дальневосточном округах. Организация окружных советов проходила при содействии представителей либерального крыла правительства - Грефа и Южанова Там же. С. 173..

Несмотря на то, что правительство создавало эти советы в одностороннем порядке, на индивидуальной основе, они не просто копировали федеральный Совет по предпринимательству. Переговорный процесс в округах должен был стать постоянным, приняв характер официально закрепленного соглашения (социального контракта) между государством и бизнесом. В этих советах появилось место и для предпринимательских союзов - Торгово-промышленной палаты РФ и Российского союза промышленников и предпринимателей (РСПП), чьи ресурсы были использованы при установлении первичных контактов с полпредами Центрального и Приволжского округов Там же. С. 173..

Но на практике окружные советы оказались менее эффективными, чем федеральный. На местах не всегда можно найти сильные корпоративные организации бизнеса, способные вести диалог, и потому в округах отношения с деловыми сообществами строятся и напрямую. В этом случае контрагентом федеральных полпредов становятся не столько союзы и ассоциации, сколько региональный большой бизнес Зудин А. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. - 2001. - Том 6. - № 4. С. 173..

Защита интересов через РСПП представляет собой форму двухуровнего лоббизма - предприятие, финансово-промышленная группа, желающая донести информацию о своих интересах до органов власти через РСПП, первоначально должна пролоббировать свои интересы в самом Союзе. В случае успеха, желаемая информация будет донесена до правительства в режиме взаимных консультаций. Двухуровневое лоббирование представляет собой схему, когда и предприятие, и лоббирующая структура (например, РСПП) имеют свои собственные интересы и донесение информации происходит только при их согласовании. Заинтересованность РСПП в лоббировании интересов отдельных предприятий и отраслей определяется цепью взаимных контрактов, которыми связаны члены Союза Е.А. Левина. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. - с. 21..

Восстановление доминирующей роли власти качественно изменило характер ее отношений с бизнесом. Превращение РСПП в институт официального представительства бизнес-элиты позволило несколько уравновесить неформальное влияние. Однако главная перемена заключалась в том, что ограничение политической автономии и политических ресурсов экономической элиты не позволяет ей вести торг с властью или оказывать на нее давление А. Зудин. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. - 2001. - Том 6. - № 4. - с. 176..

Усиление значимости посреднической роли РСПП между бизнесом и властью привело к тому, что схемы лоббирования распространились и в самом союзе. Лоббирование интересов в РСПП обострило борьбу за влияние в руководстве Союза летом-осенью 2005 года. Еще в августе президент РСПП Аркадий Вольский публично опроверг информацию о своей предстоящей отставке. Однако уже в конце сентября он подал прошение об отставке, которое было принято. Новым председателем РСПП стал Александр Шохин Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С.22, поскольку «диалог между бизнесом и властью в лице РСПП в последнее время ослабел и поэтому нужен был новый импульс, новые люди, новые технологии» Цит. по: Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С. 23..

Тем не менее, основные предпочтения крупный бизнес продолжает отдавать не избирательным кампаниям, а обычной лоббистской деятельности, которую можно классифицировать следующим образом:

- общецеховой финансово-промышленный лоббизм;

- корпоративный финансово-промышленный лоббизм;

- региональный финансово-промышленный лоббизм;

- индивидуальный (частный) финансово-промышленный лоббизм Кинякин А.А. Финансово-промышленный лоббизм в России и Германии // Актуальные проблемы политологии: Сборник научных работ студентов и аспирантов Российского университета дружбы народов. / Отв. ред.: д.ф.н., проф. В.Д. Зотов. - М.: МАКС Пресс, 2001. С. 50..

Рассматривая взаимоотношения крупного бизнеса с властью, следует отметить, что сплотившиеся вокруг РСПП бизнесмены не сумели наладить конструктивного диалога с властью Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 97.. Несмотря на то, что российский крупный бизнес и его представительство - РСПП убедительно доказывали Правительству, что не существуют как политическая группа Шевцова Л. Россия - год 2005: логика отката // НГ. - 2005. - 25 января. С.6.. Однако, Правительство отказало РСПП как представителям крупного бизнеса в праве на эксклюзивное посредничество при установлении контактов с деловым миром, а стремление власти диверсифицировать связи с предпринимателями получило продолжение. 18 сентября 2001 года состоялась учредительная конференция Объединения предпринимательских организаций России (ОПОРА) - постоянного органа представительства мелкого бизнеса, которое возникло под политическим патронажем Кремля. Кремль намерен вести диалог с мелким и средним бизнесом напрямую, без посредничества крупнейших предпринимателей и региональных лидеров. РСПП был с самого начала "изолирован" от участия в создании ОПОРА, а вся подготовка этого события прошла не в регионах, а в федеральных округах Зудин А. Неокорпоративизм в России? (Государство и бизнес при Владимире Путине) // Pro et Contra. - 2001. - Том 6. - № 4. С. 182..

Следует также отметить, что корпоративное представительство аграрных интересов за последнее десятилетие сильно изменилось, что объясняется приходом в сельское хозяйство инвесторов из промышленности, а также созданием крупных агрокомпаний, действующих на рыночных принципах. В апреле 2000 года была основана Ассоциация отраслевых союзов АПК (АССАГРОС), объединившая 17 отраслевых союзов, что позволяет государству строить отношения с новыми сельскими хозяевами на корпоративной основе. Однако, аграрного лобби, призванного представлять в парламенте интересы новых аграриев, пока нет, но их идеологи уже внесли в Думу законопроект о передаче отраслевым союзам российского агробизнеса части функций государственного регулирования Там же. С. 183..

Явный интерес к выработке открытых, прозрачных взаимоотношений с органами государственной власти проявляют и некоторые деловые общественные организации, например Ассоциация менеджеров России. С 27 февраля 2004 года в Ассоциации проходят заседания Комитета по отношениям с органами власти. В этих заседаниях принимают участие представители ведущих отечественных компаний из более чем 12 секторов экономики России, которые все более ощущают необходимость в изменении существующих правил игры, осознают, что методы взаимодействия бизнеса с органами власти "начала 90-х годов" отживают свое и им на смену должны прийти новые, цивилизованные формы отношений бизнеса и государства Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 99..

Таким образом, противостояние конкурирующих организаций посредством механизма лоббирования случай типичен для России, поскольку в условиях переходной экономики крупный бизнес тесно связан с государством. Поэтому чиновник, назначенный на крупную государственную должность после пребывания на высокой позиции в крупной коммерческой структуре, интегрирован в сеть коммерческих связей. Работая в госструктуре, чиновник, во-первых, сохраняет наработанную прежде модель поведения и, во-вторых, продолжает на новой должности исполнять прежнюю ролевую функцию (в сети коммерческих связей) Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С. 8..

В России крупные коммерческие структуры, в особенности сырьевого сектора, способны оказывать серьезное политическое влияние, которое включает в себя, в том числе, и назначение нужных политических фигур на должности в исполнительной власти. Назначение подобного рода представителей интересов в органы власти имеет ряд преимуществ и недостатков, причем как для коммерческих структур, так и для самих чиновников. Основным преимуществом такого назначения для лоббистов является то, что этот чиновник лоббирует ее интересы в органах власти. Среди таких интересов могут быть заказы, соответствующим образом сформулированные законопроекты, различные льготы Там же. С. 33..

Теневые формы политического лоббирования, процветающие сейчас в стране, определяются, прежде всего, недостатками действующего законодательства. Ограниченный размер избирательных фондов, обуславливает непрозрачность финансирования предвыборных кампаний, действующих партий и независимых депутатов, что является благодатной почвой для развития нелегитимного лоббирования на коррупционной основе. Открытое нежелание большинства политических деятелей принимать закон о правовом регулировании лоббистской деятельности еще раз подтверждает неготовность власть предержащих работать по принципам цивилизованного и развитого гражданского общества, правового государства Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С.43..

Путь к решению проблемы коррупции, связанной с лоббизмом, по мнению А. Любимова, «лежит через налаживание в стране демократических процедур, позволяющих бизнесу на законных основаниях, открыто и финансово прозрачно влиять на общество через легальные лоббистские структуры». Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 4. Попыткой легализовать лоббистскую деятельность и придать ей государственный статус можно назвать создание государственной консалтинговой структуры - Государственного инвестиционного агентства на месте Центра содействия инвестициям при Министерстве экономики. Деятельность этой структуры заключается в бесплатном консультировании иностранных инвесторов о привлекательных инвестиционных проектах в России и координации деятельности торгпредств. То, что такие услуги оказываются бесплатно, может существенно подорвать рыночные позиции частных консалтинговых агентств. Возникновение крупного монополиста на рынке консультационных услуг, которое имеет мощные зарубежные связи через торгпредства, позволит лоббировать интересы некоторых коммерческих структур, давая им высокий инвестиционный рейтинг и подбирая определенным образом деловых партнеров Левина Е.А. Лоббирование интересов интегрированных структур в современной России. - Москва: Фонд ИНДЕМ, 2006. С. 24.. Таким образом, рассматривая внепарламентскую лоббистскую деятельность в современной российской политике можно прийти к выводу, что для создания эффективного правого механизма деятельности групп интересов необходимо принятие закона, регулирующего деятельность групп интересов. Данный аспект будет более подробно рассмотрен в третьем разделе данной главы.

представительство интерес парламент корпоративный

2.2 Становление формальных институтов представительства интересов в парламенте современной России

Рассматривая связи групп интересов с различными политическими течениями в Верховном Совете СССР, можно выделить несколько групп депутатов: Первая группа - либеральная, депутаты ориентированы на построение в России "открытого общества", форсирование рыночных преобразований. В сотрудничестве с этой группой были заинтересованы отрасли, возникшие в результате реформ, - банковский сектор, экспортно-импортные компании. Группа насчитывала порядка 250 народных депутатов Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 22..

Вторая группа представляла интересы отраслевых групп. К этой группе относились прежде всего фракции "Промышленный союз", "Рабочий союз - реформы без шока", "Смена - новая политика", "Родина", "Свободная Россия", "Суверенитет и равенство". Группа насчитывала порядка 300 народных депутатов. Именно через депутатов, связанных с коалицией "Гражданский союз", "Смена - новая политика", "Свободная Россия", лоббировали свои интересы руководители предприятий ВПК, ориентированные на создание крупных финансово-промышленных групп Там же. - с. 22..

Третья группа - "непримиримая оппозиция", в которую входили многочисленные неокоммунистические и националистические депутаты. Политической опорой данной группы был парламентский блок "Российское единство". Группа насчитывала 300-350 народных депутатов. Руководители предприятий ВПК, зависимых от государства и в наименьшей степени способных переориентироваться с административного на рыночный режим хозяйствования, не заинтересованные в изменении хозяйственно-экономической политики страны и не согласные с курсом правительства, в структурах Верховного Совета действовали главным образом через фракции "Коммунисты России", "Отечество" и "Россия Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 22..

Основными участниками лоббистского процесса в Верховном Совете выступали: государственные ведомства, отдельные инициативные депутаты, профсоюзы и ряд других профессиональных организаций. Государственные ведомства инициировали законопроекты либо через президентские и правительственные структуры, либо непосредственно через институты Верховного Совета Там же. С. 22-23..

С возникновением конфронтации между Верховным Советом и президентскими структурами проводить законопроекты непосредственно через институты Верховного Совета стало легче, более того, при согласовании законопроекта в структурах исполнительной власти могли быть заблокированы важные для ведомств положения. В результате связь между ведомствами, комитетами и комиссиями Верховного Совета только укреплялась. Связано это было не только с общностью интересов или с тем, что в профильных комитетах и ведомствах работали люди из одной профессиональной среды, но и с тем, что парламентарии при неустойчивой политической обстановке либо в случае структурных изменений планировали перейти в соответствующую их статусу и профессиональным предпочтениям ведомственную структуру. Результатом такого сотрудничества стал целый ряд законопроектов, инициированных ведомствами в Верховном Совете: Закон о недрах, Основы лесного законодательства, Закон о нефти и газе и т. д Там же. С.23..

Реальной группой инициаторов и разработчиков законопроектов были отдельные инициативные депутаты и работники Аппарата Верховного Совета, которые достаточно быстро поняли, какие дивиденды можно получить от своей парламентской деятельности в условиях изменяющейся экономической и политической обстановки. Именно в это время разработка и инициирование тех или иных законопроектов становится определенным, лоббистским видом сотрудничества власти и бизнеса, как, кстати, и инициирование законопроектов, ущемляющих интересы конкурирующих отраслей (чуть позже - бизнесгрупп). В дальнейшем этот процесс принимает институциональные формы - выстраиваются интересы под определенных депутатов, клиентелы и пр Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С.23..

Рассматривая влияние на политику лоббизма начала 1990-х, нельзя не упомянуть об отраслевом лоббизме. Структурные изменения, произошедшие в стране в 1991-1993 годах, разделили общество. На этой основе появляются лоббисты, представляющие определенные группы интересов. Это, прежде всего, военное лобби, которое менее всего поддается рыночной трансформации. В политическом плане оно было представлено Гражданским союзом, объединившим "партию генерала Руцкого", Российский союз промышленников и предпринимателей (А. Вольский) и Демократическую партию России там же. С .24..

Правовые основы деятельности общественных объединений составляют Конституция РФ (статьи 13, 30) Конституция Российской Федерации. - М.: Юридическая литература, 1993, Гражданский кодекс РФ (статья 117), Федеральный закон "Об общественных объединениях" (1995) Федеральный закон «Об общественных объединениях» принят Государственной Думой 14.04.95., подписан Президентом РФ 19.05.95.// Собрание законодательства. - 1995.- №21 , Федеральный закон "О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности" (1996) Федеральный закон «О профессиональных союзах, их правах и гарантиях деятельности», принят Государственной Думой 08.12.95., подписан Президентом РФ 12.01.96. // Собрание законодательства РФ. - 15.01.96. - №3, Федеральный закон "О политических партиях" (2001) Федеральный закон «О политических партиях» от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ принят Государственной Думой 21.06.01., одобрен СФ 29.06.01., подписан Президентом РФ 11.07.01 // Российская газета. - 2001. - 14 июля., другие федеральные законы об отдельных видах общественных объединений. Указанные федеральные законы регулируют содержание права граждан на объединение, основные государственные гарантии этого права, статус общественных объединений, порядок их создания, деятельности, реорганизации и (или) ликвидации.

Согласно статье 30 Конституции РФ каждый имеет право на объединение, включая право создавать профессиональные союзы для защиты своих интересов, свобода деятельности общественных объединений гарантируется Конституция Российской Федерации. - М.: Юридическая литература, 1993. Согласно статье 5 Федерального закона "Об общественных объединениях" Федеральный закон «Об общественных объединениях» принят Государственной Думой 14.04.95., подписан Президентом РФ 19.05.95.// Собрание законодательства. - 1995.- №21 под общественным объединением понимается добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения (уставных целей).

В настоящее время в федеральных законах о политических партиях и общественных объединениях прямо не говорится об их лоббистской деятельности Любимов А. П. История лоббизма в России. - М.: Фонд Либеральная миссия, 2005. С. 83.. Вместе с этим законодатель внес соответствующие изменения и дополнения в Федеральный закон "Об общественных объединениях", указав, что "организационно-правовыми формами политических общественных объединений являются общественная организация (для политической организации, в том числе политической партии) и общественное движение (для политического движения)" Закон СССР «Об Общественных объединениях» 9 октября 1990 года N 1708-1 (с изм., внесенными Федеральным законом от 19.05.1995 N 82-ФЗ).