Конституція України встановлює і гарантує право кожного народного депутата України брати участь у вирішенні питань, що належать до компетенції Верховної Ради України. Народний депутат несе всю повноту відповідальності перед виборцями за належне, кваліфіковане здійснення своїх повноважень.

Об'єктивна необхідність відповідальності народного депутата випливає із загальних демократичних принципів народного представництва, що ґрунтуються на засадах підконтрольності й підзвітності обраних до органів влади осіб тим спільнотам громадян, які їх обрали. Адже мандат на здійснення повноважень члену парламенту протягом встановленого терміну відповідно до вимог Конституції і закону надається українським народом. «Увесь парламент і кожен депутат окремо може виступати в ролі «гласу народу», його «опікуна», «слуги», «дзеркала» народної волі. Крім того, кожен депутат має так званий загальний мандат, за яким він отримує право представляти всю націю в цілому». Панов М. І. Політико-правові інститути сучасності: Структура, функції, ефективність / М. Панов, Л. Герасіна. - К., 2005. - 157 с.

Одним із показників зрілості громадянського суспільства є здійснення громадами контролю за тим, наскільки кожен із депутатів сумлінно і кваліфіковано виконує вимоги складеної присяги на вірність Україні, взяті зобов'язання додержуватись Конституції України і законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників.

Сучасним законодавством України не передбачено інституту відкликання народного депутата виборцями. Запровадивши вільний мандат народного депутата України, Конституція не встановила організаційно-правових форм його відповідальності перед виборцями за неналежне здійснення своїх функцій і повноважень. Відсутність у законодавстві таких норм не дає можливості вживати до депутатів відповідних заходів впливу чи ставити питання про позбавлення їх депутатського мандата. Відчуження між владою і людьми стає все більш відчутнішим. Таке поняття, як «політична відчуженість», характеризує особу (виборця), яка зневірилась в існуючій у суспільстві політичній системі і тих символах політичної культури, які використовуються політиками для пояснення і виправдання своїх політичних дій. Організація роботи Верховної Ради України V та VI скликань відображає невизначеність політичного структурування суспільства. У парламенті немає стійкої політичної більшості, яка б могла проводити свою політику. Ця обставина зумовлює таку організацію парламенту, яка не може забезпечувати здійснення законодавчого процесу інакше, ніж на засадах компромісу тих основних політичних сил, які представлені в парламенті, за умови дотримання ними політичної культури ведення діалогу, норм парламентської етики. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf

Розглядаючи дану тематику, неможливо не згадати про Загальні правила поведінки державного службовця, затверджені наказом Головдержслужби від 04.08.2014 № 214 (далі - Правила).

Відповідно до зазначених Правил, поведінка державних службовців має відповідати очікуванням громадськості й забезпечувати довіру суспільства та громадян до державної служби, сприяти реалізації прав і свобод людини і громадянина, визначених Конституцією України і законами України. Державний службовець має дбати про позитивний авторитет органів державної влади і державної служби в цілому, дорожити своїм ім'ям та статусом.

Державні службовці повинні утримуватися від демонстрації власних політичних поглядів та свого ставлення до політичних сил, партій, блоків, не допускати їх впливу на виконання службових обов'язків.

Державний службовець, як і інші громадяни, має право на приватне життя і повинен поважати приватне життя інших державних службовців, зберігати з цих питань конфіденційність інформації, якщо інше не встановлено законами України (пп. 1.5-1.8). Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Як визначено у другому розділі Правил, державний службовець повинен сумлінно виконувати свої посадові обов'язки, дотримуватися високої культури спілкування, шанобливо ставитися до громадян, керівників і співробітників, інших осіб, з якими у нього виникають відносини під час виконання своїх посадових обов'язків.

Державний службовець зобов'язаний не допускати дій і вчинків, які можуть зашкодити інтересам суспільства та держави чи негативно вплинути на його репутацію.

Державний службовець має з належною повагою ставитись до прав, обов'язків та законних інтересів громадян, їх об'єднань, а також юридичних осіб, не повинен проявляти свавілля або байдужість до їхніх правомірних дій та вимог, допускати прояви бюрократизму, відомчості та місництва, нестриманість у висловлюваннях та не вчиняти дій, що дискредитують орган державної влади або ганьблять репутацію державного службовця.

Державний службовець має виявляти толерантність і повагу до різних релігійних організацій, шанувати народні звичаї і національні традиції, при цьому не демонструвати свої релігійні переконання чи уподобання, не віддавати перевагу будь-яким об'єднанням громадян, релігійним організаціям незалежно від їх чисельності, статусу, конфесійності, напрямів діяльності тощо.

Державний службовець має дотримуватися установленого протоколу у відносинах з представниками міжнародних організацій, іноземних установ та громадян.

Одяг державного службовця повинен бути офіційно-ділового стилю і не суперечити загальноприйнятим вимогам пристойності.

При виконанні своїх повноважень державний службовець має забезпечувати, щоб матеріальні та фінансові ресурси, які йому доручені, використовувались раціонально, ефективно та економно.

Державний службовець повинен постійно поліпшувати свої уміння, знання і навички відповідно до функцій та завдань займаної посади, підвищувати свій професійний, інтелектуальний та культурний рівень.

Державний службовець зобов'язаний своєчасно і точно виконувати рішення органів державної влади чи посадових осіб, розпорядження і вказівки своїх керівників.

Державний службовець зобов'язаний діяти в межах своїх повноважень.

У разі одержання доручення, яке суперечить чинному законодавству України, державний службовець зобов'язаний невідкладно в письмовій формі повідомити про це посадову особу, яка дала доручення, а в разі наполягання на його виконанні - повідомити вищу за посадою особу.

Державні службовці не можуть брати участь у страйках і вчиняти інші дії, що перешкоджають нормальному функціонуванню державного органу.

Державному службовцю забороняється розголошувати довірену йому державну таємницю, іншу інформацію з обмеженим доступом, установлену Законами України «Про інформацію», «Про державну таємницю», та інформацію, яка стала йому відома у зв'язку з виконанням своїх службових обов'язків, у тому числі й після залишення ним державної служби, а також використовувати таку інформацію для власного інтересу або інтересу інших осіб у формі порад чи рекомендацій.

Водночас державний службовець не повинен приховувати від громадян факти й обставини, що становлять загрозу для життя, здоров'я і безпеки людей. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Як відзначено у третьому розділі Правил, державний службовець зобов'язаний у межах своїх повноважень вживати заходів щодо недопущення конфлікту інтересів, а саме суперечності між особистими інтересами та службовими повноваженнями, наявність якої може вплинути на об'єктивність або неупередженість прийняття рішень, а також на вчинення чи не вчинення дій під час виконання наданих йому службових повноважень.

Обставини, що можуть призвести до виникнення конфлікту інтересів, повинні бути усунуті до того, як державний службовець буде призначений на посаду.

У разі коли обставини, що можуть призвести до виникнення конфлікту інтересів, склалися після призначення на посаду, державний службовець повинен невідкладно повідомити в письмовій формі про це свого безпосереднього керівника та терміново вжити заходів щодо усунення таких обставин.

У разі виникнення конфлікту інтересів або за наявності підстав, за яких він може виникнути, державний службовець повинен дотримуватися цих Загальних правил.

Якщо державному службовцю стало відомо про наявність конфлікту інтересів у інших державних службовців, йому необхідно повідомити про це свого безпосереднього керівника.

Державний службовець, який повідомив про конфлікт інтересів свого безпосереднього керівника і вважає, що вжиті заходи є недостатніми, може повідомити про це в письмовій формі керівника органу державної влади.

Безпосередній керівник зобов'язаний вжити всіх необхідних заходів, спрямованих на запобігання конфлікту інтересів, шляхом доручення виконання відповідного службового завдання іншій посадовій особі, особистого виконання службового завдання чи в інший спосіб, передбачений законодавством.

У разі виникнення конфлікту інтересів у державного службовця, який входить до складу колегіального органу (комітету, комісії, колегії, ради тощо), такий державний службовець не повинен брати участь у прийнятті рішення, якщо його неучасть не впливає на повноваження цього органу.

У разі якщо неучасть державного службовця, у якого виник конфлікт інтересів і який входить до складу колегіального органу, у прийнятті рішень цим органом призведе до втрати повноважень цим органом, участь такого державного службовця у прийнятті рішень має здійснюватись під контролем.

Державному службовцю рекомендується позбутись приватного інтересу, з приводу якого може виникнути конфлікт інтересів, шляхом відчуження корпоративних прав, майна або майнових прав, передачі їх у довірче управління або в будь-який інший спосіб.

У разі неможливості усунення конфлікту інтересів шляхом заміщення державного службовця іншою особою та відсутності можливостей для його переведення на іншу посаду відповідної категорії посад державних службовців керівник органу, де працює державний службовець, або його заступник відповідно до розподілу повноважень у найкоротший строк, але не більше ніж протягом одного робочого дня, приймає рішення про здійснення контролю за рішеннями, що приймаються цим державним службовцем.

У рішенні зазначаються форма контролю, відповідальна особа та вимоги до державного службовця щодо прийняття рішень стосовно предмета конфлікту інтересів.

Державний службовець не пізніше наступного робочого дня з дня прийняття рішення про застосування контролю ознайомлюється з таким рішенням.

Якщо конфлікт інтересів виникає у зв'язку з діяльністю державного службовця у складі колегіального органу, рішення про запровадження контролю над таким державним службовцем надсилається усім членам колегіального органу. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Контроль здійснюється у такій формі:

- перевірка особою, визначеною керівником державного органу, змісту рішень чи проектів рішень, що приймаються або розробляються державним службовцем або відповідним колегіальним органом з питань, пов'язаних із предметом конфлікту інтересів;

- розгляд справ та прийняття рішень державним службовцем у присутності особи, визначеної керівником державного органу. Наказ Головного управління державної служби України «Про затвердження Загальних правил поведінки державного службовця» від 04.08.2010 № 214 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

2.2 Актуальні проблеми вітчизняної депутатської етики

Конфлікт інтересів, правове врегулювання якого розглядалося у попередньому розділі, є однією із найбільш гострих проблем парламентського життя. На парламентському рівні в демократичному суспільстві він (конфлікт) передбачає конкретних учасників: політичні партії і їх блоки, інші об'єднання громадян, які через депутатські фракції, групи чи окремих депутатів виражають свої соціальні інтереси. У цьому випадку виникає політико-правова парламентська ситуація, характерна для держав з демократичними принципами, а саме: взаємодія більшості й меншості в парламенті, між якими і виникає конфлікт.

Для попередження та вирішення парламентських конфліктів може бути застосований нормативний чи морально-правовий підхід. За такої умови конфлікт розв'язується шляхом використання правових, моральних чи етичних норм. Результат буде залежати від того, чи є між суб'єктами парламентського процесу згода відносно цих норм. Тобто за умови, що правила приймаються всіма сторонами і мова йде лише про застосування цих норм у кожному конкретному випадку. Однак, якщо неможливо віднайти консенсус, то виникає необхідність нав'язування цих норм. В результаті за нормативного підходу можливе вирішення конфлікту шляхом компромісу чи консенсусу, а також шляхом розпуску парламенту, за наявності для цього конституційних підстав. Така конфліктна ситуація склалась у Верховній Раді України V скликання, шляхом виходу з якої були дострокові парламентські вибори у 2007 р. Однак, як переконує досвід, крайні засоби розв'язання конфліктів не завжди приносять бажаний результат.

Слід наголосити, що використання переговорних процедур, погоджувальних та інших паритетних комісій в парламенті є дуже важливим для попередження та розв'язання конфліктів, особливо на початковій стадії. На думку Л. Нагорної, важливо «реабілітувати саме поняття компромісу, очистивши його як від ярликів, нав'язаних політикою («угодовство»), так і від нашарувань, пов'язаних із гіпертрофованим моралізаторством («зрада ідеалам»). Вироблення етики ненасильства, теоретичне і моральне обґрунтування культури діалогу, технологій консенсусу мають стати фоном і фундаментом для створення «інститутів згоди», здатних якоюсь мірою зняти гостроту суперечностей між окремими сегментами суспільства і полярними політичними силами». Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf

Парламентські конфлікти можуть виникати на стадії законотворчої роботи, під час обговорення проектів законодавчих актів, під час голосування. Нерідко вони виникають через загострення емоцій депутатів, нестриманість у висловлюваннях, відсутність культури ведення діалогу. Тут дається взнаки той факт, що на відміну від посадовців, які працюють в органах виконавчої влади з їх ієрархічною структурою, парламентарі володіють однаковим статусом.

В парламентах по-різному вирішують конфліктні ситуації, які можуть виникати під час різних форм роботи парламенту. Основою розгляду і розв'язання конфліктів є регламенти та інші нормативно-правові акти, які регулюють порядок розгляду різних питань, проведення слухань і дискусій. Деякі норми включають правила депутатської етики, що безпосередньо належать до поведінки сторін під час конфлікту.

Увагу науковців при розв'язанні конфліктів привертає дослідження парламентських процедур. Так, Г. Роберт у книзі «Ази парламентської культури» викладає правила парламентської процедури, де значна увага приділена класифікації пропозицій в ході обговорення питань на пленарних засіданнях, їх пріоритетності, а також методам голосування. Наводиться таблиця парламентських правил та спеціальний вказівник застосування пропозицій. Роберт Г. М. Азы парламентской культуры / Г. М. Роберт. - Нью-Йорк : Liberty Publishing House, 1992.-301 с.

Необхідно зауважити, що конфлікти стають рушієм позитивних змін лише у стабільних, цивілізованих суспільствах. В Україні політичні конфлікти «здатні - за браком своєчасного реагування - запускати небезпечні механізми дестабілізації. Консенсусні політичні системи можуть існувати лише на ґрунті конституційної демократії - не міфічної «злагоди», а розумного узгодження різноспрямованих інтересів». Нагорна Л. Екологія політики: метафорична модель чи операційне поняття? / Л. Нагорна // Політ . менеджмент . - 2006 . - V 1. - С . 9.

Як справедливо відзначає І. Павленко, впровадження пропорційної системи виборів за «закритими» списками; конституційна вимога щодо обов'язковості формування у Парламенті коаліційної більшості із фракцій, які, у свою чергу, організовуються виключно на основі партій та блоків партій, що брали участь у виборчому процесі; впровадження деяких елементів імперативного мандата швидко призвели до перетворення більшості парламентських фракцій у жорстко централізовані структури, іноді з елементами авторитарного внутрішнього керівництва. Результатом цього стало домінування фракційної дисципліни над дисципліною загальнопарламентською і саме домінування фракційних інтересів чи навіть одноосібних інтересів лідерів парламентських фракцій слід розглядати як одне з основних джерел паралічу роботи законодавчого органу країни, що виник, зокрема, внаслідок фізичного блокування пленарної роботи Верховної Ради. Ця ситуація дедалі погіршується в Україні. Павленко І. Проблема забезпечення правопорядку у парламенті та дисципліни представників депутатського корпусу: вітчизняна та зарубіжна практика [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/Monitor/September09/16.htm

Так, протягом І - початку V сесій Верховної Ради VI-го скликання робота Верховної ради була заблокована 20 разів. З них 13 разів блокування організовувала фракція Партії регіонів України (найтривалішим стало блокування роботи Парламенту протягом майже двох місяців разом із фракцією Комуністичної партії України - з 18 січня до 6 березня 2012 р.); та 7 разів (12.11.2012 р. та 16.07.2013 р. ? одночасно з Партією регіонів) - проурядова фракція Блоку Юлії Тимошенко.

Іншими поширеними видами порушення правил роботи Верховної Ради України VI-го скликання є систематичне голосування народних депутатів картками відсутніх колег та пошкодження парламентського обладнання. Зокрема, виведення з ладу системи «Рада» 24.10.2012 р. та 12.11.2012 р. або її відключення Партією регіонів 16.07.2013 року.

Як вже відзначалося у попередньому підрозділі, Регламент Верховної Ради України передбачає деякі механізми боротьби з порушеннями норм депутатської етики під час роботи в сесійній залі. Зокрема, у статті 51 глави 9 «Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України», головуючий на пленарному засіданні наділений повноваженням виносити попередження народному депутату щодо неприпустимості образливих висловлювань на адресу інших депутатів та фракцій або взагалі припиняти його виступ. Якщо конфлікт не був вичерпаний, Комітет з питань Регламенту, депутатської етики та забезпечення діяльності Верховної Ради України наділений правом розглядати питання неетичної поведінки депутатів та представляти свої висновки Верховній Раді. Остання у свою чергу без обговорення має право позбавити народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань). Проте на практиці цей пункт жодного разу не застосовувався. Пункти 1, 2 зазначеної вище статті Регламенту забороняють також народним депутатам вносити до залу засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності, а також перешкоджати виступам або сприйняттю виступів інших народних депутатів або запрошених осіб. Пункт 7 статті 24 Розділу ІІІ «Обов'язки народного депутата України» Закону України Про статус народного депутата України» вимагає від депутатів додержуватися трудової дисципліни та норм депутатської етики. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Проте механізмів покарання за порушення зазначених вище вимог Регламент та згаданий вище Закон не передбачають (окрім фактично «мертвої» норми щодо позбавлення парламентарів права участі у пленарних засіданнях).

Так само нічого не сказано в Регламенті та Законі України «Про статус народного депутата України» про покарання депутатів у разі блокування роботи Верховної Ради, або про грошове відшкодування депутатами вартості пошкодженого державного майна. Реалізація погроз колишнього - А. Яценюка - та нинішнього - В. Литвина - голів Верховної Ради щодо грошових вирахувань з заробітної плати народних депутатів за пропуск засідань чи блокування роботи Верховної Ради видається проблематичною через неврегульованість такої процедури ні Регламентом, ні Законом України «Про статус народного депутата України».

У Верховній Раді України неодноразово робилися спроби подолати згадані недоліки вітчизняної нормативно-правової бази шляхом внесення відповідних нормотворчих пропозицій. Зокрема, у січні 2013 р. народні депутати О. Зарубінський, Ю. Литвин (обидва - фракція Блоку Литвина) та О. Шепелев (БЮТ) винесли на розгляд Верховної Ради проект постанови (№ 3630 від 20.01.2013 р.) «Про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України», якою передбачалося введення відповідальності депутатів шляхом відсторонення на строк до десяти пленарних засідань «за використання непарламентських методів, що унеможливлюють розгляд питань порядку денного» та матеріальної відповідальності народних депутатів за завдану ними шкоду обладнанню сесійної зали та інших приміщень парламенту. Дуже важливим моментом даного проекту було надання Комітету Верховної Ради з питань Регламенту права розглядати питання про відповідальність депутатів за вказані порушення без подання голови Верховної Ради, тобто в автоматичному режимі (проект було повернуто суб'єкту ініціативи).

У липні цього ж року депутати В. Каськів, Р. Князевич (обидва - «НУ?НС»), Є. Суслов, А. Шевченко (обидва - БЮТ) та Ю. Мірошниченко (Партія регіонів) запропонували у своєму проекті «Кодексу доброчесної поведінки народних депутатів України» (№ 4827 від 15.07.2013 р.) створити службу парламентського пристава для контролю за дисципліною в залі засідань Верховної Ради. Крім того проектом передбачалося впровадження практики вирахувань з заробітної плати народних депутатів у разі прогулу ними робочих днів (проект передано на розгляд профільного комітету).

Серед інших проектів змін до Регламенту Верховної Ради України, внесених депутатами VI скликання, варто згадати:

- проект Постанови про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо особистого голосування народних депутатів України) № 1157 від 11.12.2007 р. народного депутата О. Зарубінського (Проект повернуто суб'єкту ініціативи);

- проект Постанови про внесення змін до ст. 51 Регламенту Верховної Ради України (щодо дотримання дисципліни народними депутатами) № 2041 від 11.02.2012 р. народного депутата В. Яворівського (БЮТ) (повернуто суб'єкту ініціативи);

- Проект Постанови про внесення змін до Регламенту Верховної Ради України (щодо забезпечення особистого голосування народних депутатів України) № 2165 від 04.03.2012 р., народний депутат Г. Смітюх (Партія регіонів) (повернуто суб'єкту ініціативи);

- Проект Постанови про внесення змін до Тимчасового регламенту Верховної Ради України (Додаток до Постанови Верховної Ради України «Про деякі питання нормативно-правового забезпечення порядку роботи Верховної Ради України» № 247-VI від 8.04.2012 р.) (щодо забезпечення реєстрації та особистого голосування народних депутатів України), № 2757 від 11.07.2012 р., Г. Смітюх (Партія регіонів) (питання було заслухано 19.09.2012 р.): у цьому проекті зокрема пропонувалося впровадження ідентифікації народних депутатів у сесійній залі за відбитками пальців. Павленко І. Проблема забезпечення правопорядку у парламенті та дисципліни представників депутатського корпусу: вітчизняна та зарубіжна практика [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://old.niss.gov.ua/Monitor/September09/16.htm

Проте, всі ці спроби вдосконалити чинний Регламент Верховної Ради України виявилися невдалими, в тому числі ? через незацікавленість більшості депутатського корпусу у посиленні дисциплінарних заходів.

Таким чином, погоджуючись із Л.М. Медведевою, можна стверджувати, що у процесі становлення та розвитку українського професійного парламенту стає все більш очевидним, що забезпечувати ефективне виконання ним своїх конституційних повноважень - законодавчих, контрольних, установчих - можливо лише у разі суттєвого підвищення ролі етичних норм. Етичні норми мають бути закріплені законодавчо. їх закріплення може відбуватися по-різному, залежно від особливостей устрою парламенту, індексу парламентських повноважень, структури законодавства країни. На основі здійсненого аналізу вважаємо, що в Україні важливо закріпити на правовому рівні такі етичні норми парламентської діяльності, які б урегульовували всі аспекти діяльності парламентарів як в межах парламенту, так і поза ним. Кожна законодавчо закріплена етична норма повинна містити санкцію як основну умову щодо вирішення завдань з регулювання парламентської етики. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf

Зазначене, на погляд автора, дасть змогу побудувати більш етично коректні, ефективні та прозорі відносини всередині парламенту та зміцнюватиме довіру до парламентаризму в суспільстві.

2.3 Особливості проходження державної служби в парламенті та основні етичні проблеми державно-службової діяльності

Як можна побачити із змісту статей 118, 122, 126, 127 Конституції України, де використовується термін «посада» стосовно таких посадових осіб, як Генеральний прокурор України, суддів, голови державних адміністрацій, Основний Закон не передбачає таких типів посад, як політичні, адміністративні, патронатні.

Водночас необхідно відзначити, що Конституція України здійснює певне розмежування між цими посадами. Так, згідно визначення конституційного статусу народних депутатів, наведеного у статтях 76-81 Основного Закону, мова йде не про посаду народного депутата, а про «депутатський мандат», «несумісність депутатського мандата», «припинення повноважень народного депутата достроково». Не зважаючи на це, у статті 79 Конституції України закріплено, що при вступі на посаду народні депутати приймають присягу перед Верховною Радою України.

Таким чином можна зробити висновок, що, незважаючи на певною мірою завуальований характер положень Конституції України щодо поєднання таких понять як «народний депутат» і «посада», зазначена стаття дійсно визначає, що народний депутат вступає на посаду, тобто при виконанні своїх повноважень народний депутат виконує державну посаду у Верховній Раді України. Біла Л.Р. Щодо визначення поняття та змісту правового статусу державного службовця // Наукові праці Одеської національної юридичної академії. - Т. 6. - Одеса: Юрид. л-ра, 2007. - С. 134

Вище зазначене положення підкріплюється низкою інших, зокрема:

1) народні депутати здійснюють свої повноваження в єдиному законодавчому органі - Верховній Раді України (стаття 75), яка є державним органом;

2) народні депутати складають конституційний склад Верховної Ради України (стаття 76), яка є державним органом;

3) народні депутати здійснюють свої повноваження на постійній основі (стаття 77), тобто виконання депутатських повноважень у Верховній Раді України є їх основним видом діяльності, яку вони не можуть суміщати з іншими видами, а також мати іншого представницького мандата. Таким чином Парламент є їх основним місцем роботи, за яку вони одержують заробітну плату за рахунок коштів державного бюджету. Конституція України від 28.06.1996 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Отже, народний депутат може здійснювати свою діяльність у Парламенті за умов:

1) Верховна Рада України має свій штатний розпис, який включає державну посаду - посаду народного депутата;

2) заміщення державної посади народного депутата здійснюється шляхом обрання на цю посаду;

3) з моменту набуття статусу народного депутата особа перебуває на утриманні держави.

Таким чином, яким би опосередкованим способом не визначався статус народного депутата України в Конституції України, основним залишається той факт, що народні депутати займають державні посади у державному органі, а значить, до них відносяться всі ті морально-етичні вимоги, що стосуються державних службовців.

Професійна етика державних службовців України як чинник ефективності державної служби усвідомлювалася вітчизняними науковцями й практиками з перших років державної незалежності. Однак її формування та функціонування розглядалося, як правило, у правовій площині, що звужувало простір дії морально-етичних принципів і норм.

Дослідження вітчизняних учених з проблем ефективності діяльності державних службовців, а також власні результати автора, одержані в процесі експериментальної навчальної роботи у Тернопільському обласному (1996-2002 рр.) і Київському міському (2000-2002 рр.) центрах перепідготовки й підвищення кваліфікації державних службовців, керівників державних організацій і установ свідчать про розуміння державними службовцями сутності й соціального призначення етики у їх професійній діяльності, готовність діяти згідно етичних цінностей і норм. Рудакевич М.І. Актуальні проблеми становлення етики державних службовців в Україні // Шляхи вдосконалення етики державних службовців - К:УДАУ, Американські Ради з міжнародної освіти: ACTR/ACCELS, 2002. - С.14-15

Дослідження показують також, що розуміння потреби в орієнтації на морально-етичні стандарти демократичної, правової і соціальної держави уже визріло не лише в суспільстві, а й у професійному колі державних службовців. Однак, усвідомлення цих стандартів обома сторонами ще потребує серйозної просвітницької праці, вдосконалення морально-професійної підготовки державних службовців та інших державних заходів. Як наголошує доктор юридичних наук Н.Нижник - член Державної комісії з проведення адміністративної реформи в Україні, - основної уваги потребує осмислення самої суті трансформаційної перебудови суспільства, яка полягає у повороті суспільства до нової якості на засадах загальнолюдських цінностей. «У Конституції України, - зазначає вона, - структура влади та принципи її організації, права та свободи людини і громадянина вперше закріплені на засадах концепції природного права». Проте ці принципи ще не матеріалізовані ні в інститутах права, ні в свідомості народу, ні чиновництва. Нижник Н. Державне управління в Україні: мета реформування // Український правовий часопис. Вип.5. -1999. - С. 24

Нові цінності й цілі української держави змінюють сутність і вимоги до професійної компетентності державних службовців. На цю потребу звертають увагу науковці і практики, які виявляють неготовність держслужбовців діяти за новими правилами гри та інерційне функціонування радянських стереотипів поведінки.

В.Цвєтков, зокрема, аналізуючи причини сьогоднішньої політичної, економічної і моральної кризи в суспільстві, пише, що «головною і визначальною причиною її є обурлива некомпетентність державних органів і осіб, що очолюють управлінську піраміду, відсутність у них чітко окреслених, зрозумілих цілей, нових моделей суспільного розвитку». Б.Гаєвський та В.Ребкало також відзначають, що частина державних службовців все ще намагається керуватись нормами поведінки, засвоєними у радянський період, і пристосуватися до не завжди зрозумілих демократичних цінностей. У них відсутня самоідентифікація з перспективою виходу держави із перехідного періоду. Тому і етичні цінності завжди спрямовані на виправдання своїх дій, незважаючи на соціальні й моральні проблеми в суспільстві. Подібну характеристику приводять А.Чемерис і А. Мелащук та ряд інших авторів. У висновках дослідження (кер. Мельник М.І.), проведеного у липні-грудні 2001 р. та у січні-квітні 2002 року серед державних службовців «за місцем навчання та підвищення кваліфікації (Українська Академія державного управління при Президентові України, насамперед ІПК УАДУ)», з приводу впливу інерційного функціонування радянської практики державної служби висловлюється ще одна точку зору. Зміст «професійної деформації державних службовців», а також його основні причини в цілому схожий із приведеними вище характеристиками. Відзначивши, що у виборі державними службовцями способу поведінки позитивну роль відіграють «особисті переконання» (24% опитаних), соціальна відповідальність (4%), патріотизм (16%), автори констатують невисокий рівень впливу нормативно-правових важелів. За даними дослідження, реальний вплив на поведінку службовців нормативно-правових важелів («від законів до посадових інструкцій») визнають лише 20% опитаних, 4% вважають, щ6 таку роль відіграє Кодекс (Загальні правила) поведінки. Найбільш впливові чинники, які визначають стандарти поведінки державних службовців, мають корпоративну природу: «реальна поведінка державних службовців переважно визначається конформістськими стандартами відносин і традиціями безумовного підкорення рішенням безпосереднього керівництва».

Наведені результати дослідження потребують уваги тому, що вони характеризують стан професійної поведінки державних службовців, 72% з яких мають вік молодший за 40-років, а 84,4% - стаж державної служби менший за 10 років. Рудакевич М.І. Актуальні проблеми становлення етики державних службовців в Україні // Шляхи вдосконалення етики державних службовців - К:УДАУ, Американські Ради з міжнародної освіти: ACTR/ACCELS, 2002. - С.14-15

Наявні проблеми безумовно потребують комплексного підходу до їх вирішення. Необхідні не лише структурно-функціональні і правові зміни у системі державного управління, а й серйозна увага до впровадження у практику державної служби морально-етичних стандартів, яка без відповідної морально-психологічної підготовки державних службовців - неможлива.

Підводячи підсумки розділу, необхідно відзначити, що у процесі становлення та розвитку українського професійного парламенту стає все більш очевидним, що забезпечувати ефективне виконання ним своїх конституційних повноважень - законодавчих, контрольних, установчих - можливо лише у разі суттєвого підвищення ролі етичних норм. Етичні норми мають бути закріплені законодавчо. Їх закріплення може відбуватися по-різному, залежно від особливостей устрою парламенту, індексу парламентських повноважень, структури законодавства країни. На основі здійсненого аналізу вважаємо, що в Україні важливо закріпити на правовому рівні такі етичні норми парламентської діяльності, які б урегульовували всі аспекти діяльності парламентарів як в межах парламенту, так і поза ним. Кожна законодавчо закріплена етична норма повинна містити санкцію як основну умову щодо вирішення завдань з регулювання парламентської етики. Зазначене, на погляд автора, дасть змогу побудувати більш етично коректні, ефективні та прозорі відносини всередині парламенту та зміцнюватиме довіру до парламентаризму в суспільстві.

Розділ ІІІ. Перспективи розвитку парламентської етики в Україні

3.1 Досвід країн демократії в контексті становлення парламентської етики в Україні

Доробки західних демократій щодо парламентської етики, на думку автора, найбільш повно ілюструє довідник для парламентаріїв Грега Пауера «Посібник із парламентської етики і поведінки».

Г. Пауер відзначає, що в основі більшої частини неетичної поведінки лежить поняття «конфлікту інтересів», - іншими словами, ситуації, коли приватні інтереси політика суперечить суспільним інтересам тих, кого вони були обрані представляти. У своїй крайній формі воно включає використання членом парламенту свого суспільного становища для особистої вигоди. Однак навіть заява про те, що на поведінку політика впливає конфлікт інтересів, може підірвати репутацію відповідної інституції.

Тому усунення конфлікту інтересів знаходиться в центрі уваги етичних режимів роботи майже всіх парламентів. Однак важливо розуміти неминучість наявності конфлікту інтересів - для політиків. їх постійно запрошують виступати в якості посередників між різними інтересами, у тому числі пов'язаними з місцевістю, расою, статтю, релігією чи політичною партією. Конфлікт інтересів не співпадає з корупцією або неетичною поведінкою, проте необхідно розуміти наявність можливих труднощів та їхнього впливу на парламентаріїв. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 2

Мета встановлення етичного режиму для парламентаріїв полягає у виявленні того, які саме конфлікти інтересів можуть вести - або, як здається, ведуть до їх неетичної поведінки.

Основне завдання у членів парламенту полягає у забезпеченні того, щоб вони завжди прагнули сприяти суспільному інтересу. Деякі конституції, такі, як в Руанді, чітко заявляють, що парламентарії не повинні займатися чимось іншим, крім представництва національних інтересів.

Однак «національні інтереси» - це суб'єктивна оцінка. Всі політичні діячі будуть стверджувати, що їхня партія проводить найкращу політику для досягнення національних інтересів, але всі ці політики, вірогідно, суттєво розходяться між собою.

Сприйняття конфлікту інтересів буде також залежати від таких ситуативних чинників, як культура та конституція. В багатьох країнах існує традиція дарування, яка і створює загальновідому частину політичної практики. Культура, однак, не повинна використовуватися як виправдання для хабарництва та купівлі прихильності. І тут слід керуватися такими міжнародними стандартами, що передбачені Конвенцією ООН проти корупції (иМСАС) або Всесвітньою організацією парламентаріїв проти корупції (ООРАС). Конвенція ООН проти корупції (иИСАС) вказує, що хабарництво має місце в тому разі, коли подарунок (або навіть обіцянка подарунка) забезпечує конкретній особі надання невиправданої переваги з боку державної посадової особи або за рахунок будь-яких рішень, які вони можуть прийняти.

Трудність для всіх режимів етики полягає у встановленні того, що подарунок вплинув на відповідне рішення або може привести до отримання певної майбутньої вигоди. Тому, як правило, в етичних нормах з метою орієнтування політиків наводяться приклади тих видів конфліктів, які можуть виникати.

Це, однак, часто дуже конкретні приклади, і неможливо охопити всі можливі ситуації в єдиному зводі правил. З цієї причини етика та режими поведінки, як правило, включають в себе загальні положення, які спонукають політиків бути обережними при прийнятті будь-яких подарунків. Наприклад, у канадському парламентському Кодексі поведінки говориться про те, що члени парламенту не повинні приймати «будь-який подарунок або вигоду, пов'язані з їхнім становищем, які можуть обґрунтовано поставити під сумнів їхні особисті рішення або чесність». Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 2-3

Інтерпретація правил також обумовлена конституційною системою, в якій вони працюють. У США законодавці Конгресу, як очікується, будуть лобіювати надання державою субсидій в інтересах своїх районів, а у системах Вестмінстерського типу члени парламенту, як правило, будуть позбавлені можливості брати участь у створенні безпосереднього тиску для отримання фінансових переваг - і тому їхня участь має розглядатися як створення неналежного впливу, та як така, що веде до перекручення більш широких суспільних інтересів.

Однак навіть там, де парламентарії позбавлені можливості займатися деякими видами лобіювання, існують так звані «сірі зони». Наприклад, від фермера, що займається виробництвом молока і обраний до парламенту по виборчому округу з великою кількістю молочних ферм, слід очікувати викладення їх інтересів в парламенті. Тому слід відрізняти представництво інтересів промисловості молочних ферм в цілому (що не буде вважатися конфліктом), і прагнення впливати на рішення, які вигідні тільки молочним фермам в даному виборчому окрузі (що було б конфліктом). (Див. Джеральд Карні (Gerald Carney), Конфлікт інтересів)

Ці декілька прикладів висвітлюють наявність певних труднощів у визначенні того, що становить собою конфлікт інтересів у конкретних обставинах. Зрештою, метою виявлення потенційних конфліктів є забезпечення суспільної довіри до політичної системи та уникнення виникнення враження, що члени парламенту використовують своє становище для особистої вигоди. Відчуття наявності зловживання владою може бути настільки ж шкідливим, як і фактичне зловживання владою.

Таким чином, один з основних принципів будь-якого режиму етики має полягати в тому, що члени парламенту не повинні вести себе таким чином, щоб було важко знайти цій поведінці публічне виправдання.

Зрештою, етика та режим поведінки не зможуть керувати поведінкою членів парламенту в будь-якій ситуації. Дотримання етичності поведінки має спиратися на розум та здоровий глузд парламентаріїв. Важливо, щоб вони розуміли і керувалися духом цих правил. З цієї причини процес консультацій з політиками - для забезпечення сприйняття та розуміння мети запровадження цих правил - не менш важливий, ніж сам результат. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 3

Як відзначає Ю.В. Ломжець Ю.В., конфлікти інтересів народних представників, які перманентно виникають у будь-якому парламенті, традиційно вирішуються шляхом інституціоналізації (формальної та неформальної) парламентських відносин та через створення так званих «правил гри», які організовують роботу депутатів та забезпечують агрегацію їх інтересів. Інституційний дизайн парламентів, своєю чергою, залежить від типу політичного режиму та історичних традицій, що склалися у конкретній країні.

До формальних інститутів агрегації інтересів парламентарів відносять:

- депутатські фракції;

- коаліції депутатських фракцій (проурядові та опозиційні);

- комітети та комісії;

- спеціальні органи для узгодження позицій фракцій (наприклад, Погоджувальна рада у Верховній Раді України, Бюро у Франції, Рада старійшин у Польщі).

До неформальних інститутів відносять:

- неформальні позафракційні групи депутатів (зокрема - лобістські);

- закулісні обміни голосами між фракціями;

- таємні домовленості лідерів фракцій, які належать до різних коаліційних об'єднань тощо. Ломжець Ю.В. Формування інституту парламентської етики: зарубіжний і вітчизняний досвід [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://conference.nuos.edu.ua/catalog/lectureDetail?conferenceId=2608&lectureId=12392

Ще однією проблемою парламентської етики, актуальною як для західних краї та і для України, є формування правил щодо прозорості та розкриття інформації.

Хоч розкриття інформації та прозорість не обов'язково усувають конфлікт між приватними та суспільними інтересами, вони виявляють існування такого потенційного конфлікту.

Цей підхід вимагає від членів парламенту декларувати свої приватні інтереси для їхньої реєстрації в парламенті, тим самим дозволяючи іншим - і, особливо, виборцям - вирішувати, чи могли їхні дії в якості парламентаріїв перебувати під впливом цих інтересів.

Однак визначення того, що підлягає реєстрації, ким і коли, змінюється від країни до країни.

1. Форми і терміни розкриття інформації

Форми розкриття інформації, як правило, належать до однієї з двох категорій - ad hoc (спеціальної) чи рутинної (звичайної).

Розкриття інформації ad hoc означає, що член парламенту повинен повідомити про відсутність зовнішнього інтересу до того, як брати участь у дебатах, комітетських слуханнях або голосуванні тоді, коли такий його інтерес буде, вірогідно, конфліктувати. Рутинне розкриття інформації означає, що члени парламенту повинні декларувати свої інтереси при вступі на посаду, а відтак через регулярні проміжки часу. Звичайно, ці дві форми розкриття інформації не виключають одна одну, і в багатьох випадках парламентарії, як очікується, будуть звертатися до них обох.

Мета розкриття інформації полягає у виявленні можливості конфлікту інтересів. У деяких випадках це може приводити до відсторонення певного члена парламенту від участі в обговоренні та голосуванні, або ж йому може бути достатньо просто оголосити про характер цих інтересів. Проте рутинна реєстрація інтересів є набагато більш досконалим і послідовним механізмом декларування. Вона означає створення реєстру інтересів усіх членів парламенту, який періодично оновлюється протягом терміну дії парламенту. Керівництву парламенту простіше управляти його роботою і встановлювати, коли члени парламенту не декларують свої інтереси.

Така реєстрація також може становити собою невід'ємний елемент розслідування і судового переслідування корупційних злочинів. Важливо, що будь-яка система рутинного розкриття інформації зобов'язує парламентаріїв заявляти про свої інтереси через регулярні проміжки часу, так щоб можна було пояснити будь-яке несподіване зростання їхніх доходів або активів. У таких випадках обвинувачений має взяти на себе тягар підтвердження своєї невинності і довести, що таке збагачення було законним.

2. Хто повинен реєструватися?

Хоч здається очевидним, що реєстр повинен містити інформацію про інтереси законодавця, проте в багатьох країнах він включає також докладну фінансову інформацію про дружину та дітей члена парламенту. Частково так робиться для того, щоб члени парламенту не намагалися обійти правила шляхом передачі коштів іншим членам своєї сім'ї. Проте це викликало побоювання щодо пропонованого рівня конфіденційності для тих, хто, врешті-решт, не прагнув зайняття публічних посад, і не розумів, чому їхні особисті справи повинні оприлюднюватися. Це питання можна вирішувати багатьма способами - шляхом обмеження рівня деталізації інформації щодо інших членів родини, або ж шляхом запровадження колективної сімейної реєстрації, а не реєстрації окремих осіб.

У багатьох країнах існують обмеження щодо доступу до певних частин реєстру, причому часто обмежується доступ громадськості до сімейних подробиць. У Франції, наприклад, конфіденційність таких записів забезпечує комітет з фінансової прозорості в політиці, в той час як в Іспанії інформація про приватні активи законодавців залишається конфіденційною, проте інша частина реєстру відкрита для громадськості. У Південній Африці відповідна фінансова звітність ділиться на конфіденційну та відкриту частини, і зміст кожної з них визначає Комітет з інтересів членів парламенту.

3. Що необхідно реєструвати?

Саме в цій області існує найбільша відмінність між різними режимами етики стосовно того, що саме повинно бути публічно розкрито політиками. Це питання відображає важливість адаптації правил для конкретної парламентської інституції, забезпечення підтримки та згоди тих, хто підлягає під дію цих правил. Наприклад, в Нігерії в 1979 році, коли кілька тисяч державних службовців були зобов'язані декларувати свої приватні інтереси, тільки двоє так і зробили - новий Президент та його заступник. Пауер Г. Посібник із парламентської етики і поведінки: довідник для парламентаріїв / Всесвітня цільова група з парламентської етики - С. 4

Незважаючи на велику різноманітність, загалом кажучи, існує чотири категорії, до яких потрапляють інтереси, що підлягають декларуванню:

а) активи,

б) доходи,

в) зобов'язання

г) подарунки (включаючи подорожі).

а)Активи.

Активи, як правило, включають майно, акції, директорські посади, довірчу власність, партнерство та будь-які інші інвестиції. Додатково до розкриття інформації можуть висуватися подальші вимоги до деяких обраних посадових осіб. Наприклад, у США вони повинні передавати свої акції та інші активи в довірче управління або заявляти про їхню повну вартість. Аналогічні положення існують для міністрів у Великобританії, які вимагають передачі їхніх реальних активів в довірче управління для того, щоб уникнути будь-якого натяку на наявність неналежного впливу при прийнятті урядових рішень.

б)Доходи.

У більшості країн існують обмеження на деякі форми зовнішньої (позапарламентської) зайнятості, не сумісні із займанням виборної посади (див. нижче). Однак лише в небагатьох країнах існує повна заборона на зовнішню зайнятість, і багато членів парламенту суміщають свою службову роль з професіями, які допускають часткову зайнятість - такими як журналістика, юриспруденція або медицина. Якщо це так, то парламентарії зобов'язані повідомити, де вони працюють і яку отримують винагороду. Також повинні бути включені й інші види доходів, такі як спонсорство або оплачувані посади (директорські або інші).

в)Зобов'язання.

У багатьох відношеннях необхідність декларування зобов'язань не менш важлива, ніж декларування майна та доходів. Наприклад, мабуть, більш ймовірно, що політик з величезним боргом буде намагатися використати своє службове становище для отримання додаткових джерел фінансування. При внесенні до реєстру зобов'язань необхідно включати подробиці про те, скільки заборговано, кому, процентну ставку та причину заборгованості.

Будь-які відповідні інтереси, які не підпадають під одну із перерахованих вище категорій, проте все-таки підпадають під визначення основної мети Реєстру, що полягає у «наданні інформації про будь-який матеріальний інтерес або іншу матеріальну вигоду, які отримує член парламенту, що могли б обґрунтовано допускати думку інших осіб про наявність впливу на його/її дії, промови або голосування в парламенті, або на заходи, прийняті згідно з його/її компетенцією як члена парламенту», або які, як вважає член парламенту, можуть, на думку інших осіб, аналогічним чином впливати на його/її дії, хоч цей член парламенту і не отримує фінансової вигоди.

г)Подарунки і подорожі

Обмеження на подарунки і подорожі включені в більшість правил етики. У деяких країнах, таких як Аргентина, існує пряма заборона на подарунки, безпосередньо пов'язані з посадою члена парламенту. В Австралії, навпаки, члени парламенту мають право приймати подарунки, якщо вони не являють собою прямий конфлікт інтересів. У Великобританії подарунки допускаються і не підлягають розкриттю у тому разі, якщо вони не пов'язані з членством в парламенті. Але коли вони з цим пов'язані і мають ціну понад 1% від річного окладу депутата парламенту, то їх необхідно декларувати і вносити вартість до реєстру інтересів. У США виборна посадова особа не може приймати подарунки ціною понад $100.