Размещено на http://www.allbest.ru/

Парламентська етика: проблеми та перспективи розвитку

Зміст

• Вступ
• Розділ І. Теоретико-методологічні основи парламентської етики
• 1.1 Парламентська культура як складова парламентаризму
• 1.2 Морально-етичні засади діяльності влади
• 1.3 Поняття та особливості парламентської етики
• Розділ ІІ. Сучасний стан парламентської етики в Україні
• 2.1. Правові основи парламентської етики в Україні
• 2.2. Актуальні проблеми вітчизняної депутатської етики
• 2.3 Особливості проходження державної служби в парламенті та основні етичні проблеми державно-службової діяльності
• Розділ ІІІ. Перспективи розвитку парламентської етики в Україні
• 3.1 Досвід країн демократії в контексті становлення парламентської етики в Україні
• 3.2 Проблема кодифікації етичних вимог до парламентаріїв та державних службовців
• 3.3Шляхи вдосконалення депутатської етики та етики державних службовців
• Висновки
• Список використаної літератури

Вступ

Актуальність теми. Сучасна парадигма державного управління ґрунтується на ідеї цивілізаційної місії держави в забезпеченні демократичного розвитку суспільства. Тому реформування державної служби як суб'єкта державного управління потребує нової моделі професійної етики державного службовця, яка орієнтується на цінності демократичної правової і соціальної держави, служіння народові України, професійну компетентність, здатність ефективно, в рамках закону і посадових повноважень реалізовувати функції державного органу. Такі особливості етики державного службовця актуалізують моральну складову його особистості та етичні засади державної служби як соціально-професійного інституту. Очікуваним наслідком етизації професійної поведінки державних службовців має стати утвердження в суспільних відносинах демократичної та гуманної сутності української держави. Ось чому в Програмі розвитку державної служби на 2005-2014 роки (2004) вдосконалення нормативного регулювання професійної етики державних службовців визначено одним з пріоритетних напрямів.

Потреба в посиленні етичних засад державної служби в Україні відповідає також світовому вектору суспільного розвитку, гуманізації міждержавних відносин, адаптації до стандартів Європейського Союзу.

Професійна етика державних службовців України з перших років незалежності стала об'єктом уваги вітчизняних науковців і практиків, які в зростанні ролі гуманітарного, морально-етичного чинника вбачають основну закономірність демократичного розвитку суспільства (В.Б.Авер'янов, В.Д.Бакуменко, Б.А.Гаєвський, В.Д.Горбатенко, С.Д.Дубенко, В.Л.Коваленко, В.М.Князєв, В.І.Луговий, В.К.Майборода, В.А.Малахов, І.Ф.Надольний, Н.Р.Нижник, О.Ю.Оболенський, Є.В.Ромат, В.П.Тронь, В.В.Цвєтков та ін.). Рудакевич М.І. Формування етики державних службовців в умовах демократизації і професіоналізації державного управління. - автореф. дис. на здобуття наукового ступеня доктора наук з державного управління за спеціальністю 25.00.03 - державна служба. - Національна академія державного управління при Президентові України. - Київ, 2007. - С. 3

Водночас дослідженню парламентської етики до сих пір не було присвячено спеціалізованого дослідження. Виключення становить хіба що робота Василевської Т. Е. «Етика та етикет у депутатській діяльності». Василевська Т. Е. Етика та етикет у депутатській діяльності : навч. посіб. / Т. Е. Василевська ; Відкритий міжнар. ун-т розвитку людини Україна, Відкрита вища школа політ. лідера. - К. : Університет Україна, 2011. - 113 с. Зазначене обумовлює необхідність проведення подальших досліджень даної тематики.

Метою даної роботи є дослідження проблем та перспектив розвитку парламентської етики в Україні.

Відповідно до поставленої мети, автором окреслено наступне коло завдань:

1. Розглянути теоретико-методологічні основи парламентської етики.

2. Дослідити сучасний стан парламентської етики в Україні.

3. Визначити перспективи розвитку парламентської етики в Україні

Об'єктом даного дослідження є морально-етичні засади державних службовців.

Предметом даного дослідження є парламентська етика.

Методологія. У процесі роботи використано загальнонаукові методи дослідження, логічні методи пізнання та емпіричні методи. Для аналізу наукової та учбової літератури, нормативно-правових документів були використані системний, порівняльний та історико-логічний методи, а також метод синтезу результатів досліджень у різних галузях знань, для аналізу зарубіжного досвіду формування етики державних службовців - історико-логічний і компаративний методи.

Розділ І. Теоретико-методологічні основи парламентської етики

1.1 Парламентська культура як складова парламентаризму

За 20 років незалежності ми змогли переконатися, що демократія не вичерпується виборами, хоча регулярне повторення виборів, які, врешті-решт, вирішують питання наділення владою або її позбавлення, є сильнодіючим чинником урахування думок та інтересів населення. Важливо забезпечити демократію в проміжку між виборами за допомогою зворотного зв'язку і комунікації.

Ідеться про демократичне зміцнення самого парламенту, що потребує вдумливого ставлення до самих понять «парламент» і «парламентаризм», подолання їх абстрактного сприйняття і владою, і суспільством, розуміння його значення для підвищення загальної культури та культури парламентаризму зокрема.

Нам не обійтися без розширення погляду на значення культури і культурної політики держави для демократичної трансформації суспільства, збільшення уваги до проблем, пов'язаних з організаційною культурою самого парламенту, визначенням його «культурної парадигми», організаційно-правовими складовими підвищення ефективності законотворчого процесу. Погорєлова А. Культура парламентаризму - масштабне інтелектуальне завдання держави і суспільства [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.viche.info/journal/500/

Висхідну концепцію політичної культури в середині 50-х рр. ХХ ст. запропонував американський учений Г. Алмонд у роботі «Порівняння політичних систем», який у зв'язку зі спробою розробити класифікацію для порівняння політичних систем зазначав: «Кожну політичну систему включено до конкретної моделі орієнтацій на політичні дії. Це доречно назвати політичною культурою». Almond G. Comparative Political System / G. Almond // Journal of Politics. - 1956. - № 18. - Р. 392-393

У сучасному суспільствознавстві, з посиланням на роботу Г. Алмонда та його співвітчизника С. Верби «Громадянська культура», розрізняють три типи політичної культури:

1) парохіальну («патріархальну»), що характеризується повною відсутністю у населення знань про політику та повним відособленням від неї;

2) «підданську», що визначається пасивною політичною поведінкою та винятковою орієнтацією на пануючі цінності;

3) «партисипаторну» (раціонально-активістську), що позначається активною політичною участю індивідів у політичному житті. Almond G. The Civic Culture: Political Attitudes and Democracy in Five Nations / G. Almond., S. Verba. - Princeton : Princeton Univ. Press, 1963. - Р. 12-13

Суто формально лише останній тип характеризує як демократичну політичну культуру, так і демократичне врядування взагалі. Але водночас слід зауважити, що в такому контексті політична культура позначає ідеальні відносини між індивідом, суспільними групами та державою. Деякі дослідники безрезультатно намагаючись прив'язати наведену модель до політичного життя окремих країн, змушені визнати абстрактність запропонованої формули. Окрім того, далеко не всі дослідники погоджуються з наявністю тісного взаємозв'язку між політичною культурою та політичними інститутами і процесами.

Л. Діттмер та Х. Ейлау, наприклад, при цьому вказують на складність (а в деяких випадках і на неможливість) визначення стану політичної культури в певному соціумі емпіричними шляхом, відтак, говорячи про однобічну залежність методології Г. Алмонда від біхевіоризму. Алмонд Г. Гражданская культура. Политические установки и демократии пяти наций / Г. Алмонд ; [пер. с англ. М. М. Комалова] // Антология мировой политической мысли. - М., 1997. - Т. 2. - С. 39 У «Короткому оксфордському політичному словнику» наголошується на тому, що одним з принципових заперечень проти політичної культури є те, що її можна використати, як «усілякий мотлох» для вияснення всього, чого не можна пояснити ніяким іншим способом. Отже, начебто пояснюючи все, політична культура насправді пояснює дуже мало. Короткий оксфордський політичний словник / [пер. з англ. В. Сидорова та ін.] ; за ред. І. Макліна, Макмілана. - К. : Основи, 2005. - С. 524

До того ж, навіть з урахуванням наведених вище абстракцій повноцінна «активістська» політична поведінка може завдати шкоди і суспільствам з розвиненими традиціями демократичного врядування. Потужна мобілізація політичної участі досить часто супроводжується такими негараздами, які, за твердженням багатьох дослідників, навіть домінують над позитивними якостями. Зокрема, така стимуляція політичного процесу, на відміну від автономної участі й автономної артикуляції суспільних інтересів, несе загрозу подавлення чи викривлення вільних політичних уподобань індивідів. Більш за те, безперервна і активна участь громадян у політичних справах приводить унаслідок так званого «вхідного перенавантаження» політичної системи до непрацездатності політичних інститутів. У всіх західних демократіях, за підрахунками австрійця Х.-Г. Хенріха та американця Дж. Розенау, постійно активну участь у політичному процесі беруть не більше 15 % дорослого населення (attentive public - «уважна публіка», включаючи й професійних політиків). Хенрих Х.-Г. Но на чужой манер хлеб русский не родится / Х.-Г. Хенрих // Диалог. - 1993. - № 2. - С. 55 Очевидно, такі показники є оптимальними. Адже будь-яка масова чи «активістська» політична участь указує передусім на нестабільність політичної системи, а не на зрілість демократичного врядування. Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html

Власне Г. Алмонд та С. Верба розглядали концепт політичної культури системно, тобто в тісному зв'язку з політичною участю та суспільно-політичними процесами. Вони, зокрема, до описаних ідеальних типів додали ще й найбільш прийнятний для них концепт «громадянської політичної культури». Така культура, як указують співавтори поняття, є загалом культурою участі, але їй також властиві елементи культури «парафіянина» та «підданого». Носії подібного культурного комплексу вважають політичну участь осмисленою та доцільною, але, як правило, в політичному житті участі не беруть. Як стверджують автори, для таких індивідів політична участь “не є ні основним їхнім заняттям у вільний час, ні головним джерелом задоволення, радощів і хвилювань». Але, на їх думку, в такому становищі речей немає жодної загрози демократичному врядуванню, якщо громадяни зберігають віру в можливість «втрутитися» в разі потреби в політичне життя. Алмонд Г. Гражданская культура. Политические установки и демократии пяти наций / Г. Алмонд ; [пер. с англ. М. М. Комалова] // Антология мировой политической мысли. - М., 1997. - Т. 2. - С.

Наведене зауваження доволі точно передає сучасний стан політичної культури та її вплив на систему політичного представництва та культуру парламентаризму.

Але на сьогодні поки що остаточно невизначеним залишаться питання взаємозв'язків демократичної політичної культури з інституціональним дизайном демократичного врядування. У руслі «культурологічної концепції» суспільного розвитку, основи якої було закладено Г. Алмондом та С. Вербою, наявність у суспільстві певної сукупності спільних для більшості громадян установок й цінностей вважається чи не найсуттєвішим фактором забезпечення ефективного функціонування демократії. «Демократія потребує демократів», - так категорично заявляє Р. Дарендорф. Образно кажучи, як культура визначає й зумовлює певні норми та правила поведінки в різних сферах життя та життєвих ситуаціях, так і політична культура визначає й зумовлює норми поведінки й «правила гри» в політичній сфері.

Проте на сьогодні наведені силогізми вже не видаються такими однозначними. У світлі сучасних політичних трансформацій велику актуальність набувають положення щодо можливості побудови демократичного суспільства людьми, які за своїми переконаннями не є демократами, а також щодо того, що «громадянська культура може бути скоріше наслідком, аніж причиною демократизації».

Для розуміння суті зазначеної проблеми доволі важливим є й той беззаперечний факт, що органи державної влади (у нашому випадку - парламенти) здійснюють зворотний вплив на розвиток політичної культури громадян, передусім, її правової частини («правова культура»). Процес формування правосвідомості та правової культури здійснюється засобом інтеріоризації (засвоєння індивідом створених суспільством соціально-культурних і культурно-правових норм, цінностей, настанов, уявлень, стереотипів і перетворення їх в особисті переконання) та екстеріоризації (процесу переходу дій із внутрішньої «згорнутої» форми у форму розгорнутої дії, тобто перетворення досвіду особистості в дії, в поведінку, яка виступає як елемент цілісного механізму правосвідомості й правової культури).

Діяльність органів державної влади прямим чином відбивається й на суто політичних устремліннях громадян. Так, зокрема, недостатня ефективність чи навіть корумпованість представників органів державної влади адекватно приводить до наростання політичної апатії та суто споживацьких мотивів у політичних орієнтаціях індивідів. Властиві перехідним суспільствам політична нестабільність і невизначеність «правил гри» лише посилюють наведені тенденції. Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html

За будь-яких умов культурний елемент складає сутнісну основу політичних інститутів та демократичного врядування, забезпечуючи їх смислову значущість та інструментальну доцільність. У цьому сенсі корисно простежити еволюцію «творчого» розуміння демократії від 30-х рр. ХХ ст. й до сьогодення. Так, зокрема, Дж. Александер, який є почесним професором Йельського університету, слушно наголошує на тому, що культурний та інституціональний простір знаходяться в тісному взаємозв'язку, і сукупно вони чинять значний вплив на здійснення політики. Александер Дж. Власть, политика и гражданская сфера / Дж. Александер ; [пер. с англ. М. В. Горностаевой] // Социологические исследования. - 2009. - № 10. - С. 8

За допомогою наведених підходів можна проаналізувати й феномен парламентської культури чи культури парламентаризму. Він, звичайно, залежить від стану політичної культури певного соціуму, але не жорстко детерміновано, а опосередковано (зазнаючи впливів феномену корпоративної культури). Відтак, з урахуванням зазначеного, мова в цьому відношенні має йти передусім про поведінку окремих внутрішньопарламентських угруповань відповідно до усвідомлення ними певних корпоративних правил (правил організації) і лише на цій основі - про норми спілкування депутатів.

Культура організації, за визначенням британських соціологів Т. Лоусона та Д. Геррода, це цінності, уявлення та норми, що властиві конкретній організації та визначають порядок і стиль взаємодії її учасників з метою досягнення спільних цілей.

Причому, погоджуючись з наведеним вище тлумаченням Б. Чанга, дії вказаних угруповань лише частково спричиняються загальновизнаними правилами та стереотипами.

Ю.Д. Древаль відзначає, що демократичних країнах внутрішньопарламентський діалог ведеться переважно на основі інтересів, а корпоративні інтереси певною мірою викривляють і самі цінності, вихолощуючи з них ідеологічну складову. Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html

Саме останніми обставинами можна принаймні частково пояснити надмірну конфліктність і водночас певну невизначеність міжфракційних відносин у Верховній Раді, а також відірваність свідомості еліти (до якої з деякою долею умовності можна віднести й увесь депутатський корпус) від настроїв в українському соціумі, деяку безвідповідальність й агресивну тоталітарність поведінки представників. Разом з тим, фактор корпоративної «парламентської» культури є настільки значущим у поведінці парламентаріїв, що нерідко він навіть домінує над загальними цінностями та стереотипами (наприклад, відверте порушення парламентаріями парламентської етики та конституційних норм під час голосування «не помічається» їхніми колегами, які таким чином отримують «карт-бланш» на власні тотожні дії).

Відтак, виходячи з наведених вище аргументів, парламентську культуру можна визначити як сукупність сталих моделей (форм) політичних орієнтацій і поведінки, що виходять з корпоративних інтересів і значною мірою впливають на функціонування суб'єктів парламентського процесу.

Часткову відірваність стану культури парламентаріїв від загальної політичної культури неможливо пояснити однозначно. Відомо, що загалом невисокі оцінки діяльності Верховної Ради України в цілому значною мірою залежать від поведінки самих парламентаріїв (відповідні соціологічні викладки не є предметом даного дослідження). Уже традиційно український парламент і парламентаризм у цілому характеризуються громадянами на кшталт того, що «парламентаризм - це балаканина», «парламентарі - це олігархи, які далекі від народу» тощо.

Відтак, комунікаційний процес розповсюдження «цінностей» парламентської культури відзначається доволі слабкою потужністю (що з огляду на відверто демонстровану своєрідність парламентської культури у Верховній Раді можна оцінити загалом як позитивне явище).

З іншого боку, доволі виразною є й тенденція неузгодження політичної поведінки українських парламентаріїв із загальним станом політичної культури (що загалом слід оцінити як негативне явище). Древаль Ю.Д. Політична культура як базовий неінституціональний чинник парламентаризму // Теорія та практика державного управління: зб. наук. пр. - Х. : Вид-во ХарРІ НАДУ “Магістр”, 2010. - Вип. 4 (31). - 468 с. [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Tpdu/2010_4/index.html

1.2 Морально-етичні засади діяльності влади

Політична сфера, як і суспільне життя в цілому, регулюється різними видами норм, які можна умовно розділити на юридичні та неюридичні. Правові норми регулювання політичної діяльності чітко визначені в конституції, законах про вибори, парламент, уряд, органи місцевого самоврядування, статус народного депутата тощо. З огляду на мету даної роботи особливого розгляду потребує специфічний вплив неюридичних регуляторів політичної діяльності, до яких, зокрема, відноситься і мораль.

Якщо порівняти між собою основні категорії політики (влада, держава, управління, партія, вибори тощо) й етики (добро, зло, совість, гідність, справедливість, обов'язок тощо), то навіть з першого погляду зрозуміло, що ми маємо справу з принципово різними суспільними регуляторами поведінки людей. На відміну від політики, мораль існувала на кожному ступені розвитку суспільства, її норми поширювалися на всі відносини між людьми, в тому числі на ті, що не регулювалися державою і породженим нею правом. Мораль має загальнолюдську спрямованість, її підвалини складають елементарні, прості норми людського спілкування і поведінки.

Зрозуміло, що етика не може не включати до свого предмета моральні аспекти політичної поведінки і політичної взаємодії, водночас не менш очевидним є прагнення політики поставити під свій контроль сферу моралі, зробити її інструментом реалізації політичних інтересів. З огляду на це виникає потреба введення в політологічний обіг терміна «політична етика». Взагалі під етикою ми розуміємо науку, що вивчає моральні відносини і моральну свідомість. Термін «політична етика» об'єднує в собі моральні цінності й норми, що безпосередньо стосуються політичних інститутів, відносин, політичної діяльності та світоглядних параметрів суспільства. Політична етика, по суті, є певною неюридичною, проте нормативною основою політичної діяльності. Вагіна О. М. Етичні засади політики та перспективи розвитку політичної етики [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2011_45/Gileya45/P14_doc.pdf

Політична етика - це порівняно молода наука, яка піднімає важливі полемічні питання, від яких залежить і доля суспільства в цілому, і життя кожної окремої людини. Політична етика вивчає вплив на політику моральних принципів, норм і уявлень людей, вона торкається таких фундаментальних суспільних проблем, як права людини і громадянина, справедливий соціальний устрій суспільства загалом і держави зокрема, раціональне співвідношення свободи, рівності й справедливості, проблеми справедливості у відносинах між державами тощо.

Політична етика як наука включає до свого предмету моральні цінності та норми, що стосуються сфери політики, етичні аспекти політичних дій і рішень. У широкому розумінні етична проблематика політики охоплює питання відносин між суспільством і особистістю, між соціальними групами й суспільними рухами, між окремими громадянами щодо відстоювання власних політичних поглядів тощо. Разом з цим існує політична етика у вузькому розумінні. Власне кажучи, це прикладна, професійна етика, яка стосується, наприклад, парламентської поведінки, виборчої боротьби. Саме політична етика у вузькому розумінні примушує державних діячів та політиків співвідносити свої вчинки не тільки з положеннями чинного законодавства, а й з моральними принципами і нормами.

Отже, політична етика -- це суміжна наукова галузь на перетинанні загальної етики і політології, яка досліджує моральні засади політики і влади (у широкому розумінні) та професійну етику суб'єктів політичної діяльності (у вузькому розумінні). Оскільки політична етика - одна із галузей загальної етики, то і предмет політичної етики є складовою предмету етики як науки. Предметом етики є мораль, тому предметом політичної етики доцільно вважати політичну мораль, а точніше - взаємодію політики й моралі.

Політична етика як молода наука являє собою відкриту систему положень, поглядів, концепцій, але водночас вона має низку сталих, незмінних головних принципів. Серед них слід виділити гуманістичну орієнтованість політичної діяльності (тобто орієнтацію на такі цінності, як права людини, свобода, добробут людей); визнання значущості й пріоритету моральних чинників у політиці; обов'язкове врахування моральних наслідків політичних рішень; відмову від монологічного стилю спілкування на користь діалогічного та полілогічного, які ведуть до розв'язання соціальних конфліктів; орієнтацію на своєчасне виявлення конфліктних ситуацій, з'ясування політичних і моральних мотивів дії конфронтуючих сторін, їхнього бажання, здатності, готовності до укладання угоди, керуючись правилом: з будь-якого конфлікту слід виходити гідно.

Метою сукупної дії всіх різноманітних політик (економічної, соціальної, національної, демографічної, екологічної, культурно-освітньої тощо) є створення умов для самореалізації особистості, забезпечення гідного людини існування від раннього до похилого віку. Саме в цьому, на думку багатьох дослідників, полягає людиновимірний зміст сучасної політики, який має замінити традиційне уявлення про політику виключно як сферу управління державними справами. Вагіна О. М. Етичні засади політики та перспективи розвитку політичної етики [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2011_45/Gileya45/P14_doc.pdf

Якщо розглядати політику в сучасному етичному вимірі, то її можна визначити як діяльність, спрямовану на забезпечення спільного блага суспільства. На думку німецького вченого Бернарда Сутора, політику слід розуміти і практикувати як загальне, комунікативне й одночасно сполучне врегулювання, що стосується всіх питань. Вона повинна являти собою постійний пошук компромісів у конкуренції інтересів з метою збалансування потенціалів влади за допомогою угод, законів, інститутів. Під політичною етикою Б. Сутор розуміє методичне пророблення взаємин політики й моралі, глибоке осмислення принципів і норм політичних порядків і дій. Сутор Б. Малая политическая этика // Политическая и экономическая этика. -М.: ФАИРСПРЕСС, 2001. - С. 42-62

Отже, сучасна політика має бути моральною, доброчинною в усіх її проявах. Цивілізоване суспільство визнає моральні норми й цінності за визначальні регулятори й орієнтири суспільного життя. І тому забезпечення цього правовими законодавчими засобами - важливе завдання політики.

На сьогоднішній день ми спостерігаємо величезний відрив практичних дій у політичній сфері від усталених моральних критеріїв. Тому багато говорять, і як правило справедливо, про розбіжність таких регуляторів суспільного життя, як політика і мораль. Але зростання розриву між політикою і мораллю, посилення конфронтації між ними несе пряму загрозу для існування всього соціального цілого. Ось чому з метою подолання наявної кризи людство повинно усвідомити небезпеку відриву політики від моралі.

Початок ХХІ ст. цілком міг принести швидше, ніж будьСколи раніше, глобальне вдосконалення політичної етики. Але щоб такий курс поссправжньому закріпився, держави повинні почати пояснювати свої найжорсткіші дії, які ведуть до неминучої недовіри між країнами та роблять необхідним посилення безпеки. Щоб демократія продовжила свій марш етичного прогресу, держави повинні досягти більшого ступеня суспільної довіри та схвалення власних дій з боку світового співтовариства. Вагіна О. М. Етичні засади політики та перспективи розвитку політичної етики [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.nbuv.gov.ua/portal/Soc_Gum/Gileya/2011_45/Gileya45/P14_doc.pdf

Враховуючи вище викладене, автор погоджується з думкою Т. Василевської та вважає, що на сучасному етапі створення етично чутливої бюрократії є одним із національних інтересів українського соціуму.

Чим вищий рівень авторитетності влади, тим більше у громадян віри у правильність урядового курсу, налаштованості на те, щоб з розумінням поставитися до певних труднощів, до яких може призводити реформаторська діяльність влади. А стійка довготривала недовіра до виконавчої влади здатна призвести до феномену «ірраціональної нелюбові основної маси населення до чиновництва», якого в силу його закріплення в «ментальних» прошарках свідомості надто складно позбутися. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf

Т. Василевська відзначає, що врахування соціально-історичних, культурних контекстів дає можливість більш адаптовано й конкретно формувати вимоги до бюрократії та механізми їх реалізації. Тому в нинішній ситуації важливо:

- враховувати й використовувати домінуючі ціннісні установки суспільства, зокрема орієнтованість на моралістичний підхід, на особисті принципи державних службовців;

- пов'язувати зміни в особистісних цінностях службовців із інституціональними, організаційними змінами у виконавчій владі.

Отже, на думку Т. Василевської, ефективно формувати та підтримувати етику державного службовця можливо лише гармонійно поєднуючи:

- моральнісні чинники (моральнісну саморегуляцію, особисті моральні принципи та якості, творче етично огранене самовираження державних службовців);

- інституціональні впливи (через які держава та професійне співтовариство створюють гарантії належної поведінки чиновництва).

Щодо моральнісних чинників, то нині критеріями сучасних моделей добору та оцінки персоналу виконавчої влади стають відповідальність, доброзичливість, принциповість, сумлінність, патріотизм, чесність, вміння налагоджувати комунікації й співробітництво, здатність до роботи в колективі та взаємодопомоги, міра конфліктності та інші морально-психологічні якості особи. Наприклад, модель основних компетенцій керівника на державній службі Канади базується на пріоритеті цінностей та етичних основ; чесність та порядність є одним із 11 критеріїв рейтингової оцінки керівників департаментів центральних і провінційних органів влади в ПАР.

Особистими вимогами для всіх державних службовців України є такі професійно-кваліфікаційні характеристики, як принциповість, рішучість і вимогливість у дотриманні чинного законодавства щодо вирішення питань розбудови незалежної України; ініціативність, особиста ввічливість, тактовність та витримка. Однак цих характеристик недостатньо для оцінки професійно-етичних вимірів діяльності професіоналів, крім того проголошені принципи та вимоги досить часто залишаються декларативними. Як зафіксовано в «Стратегічній рамці щодо системи управління персоналом», на державній службі України також планується використовувати компетенцію «Цінності й етика» для оцінювання управлінців.

Для укладення в органах державної влади сприятливого морального клімату, створення дійсного авторитету державної влади необхідно здійснити інституціональні зміни, створити цілу інфраструктуру, яка б забезпечувала дійсно достойну поведінку державних управлінців. Василевська Т. Етичні аспекти реформування системи державної служби [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.lvivacademy.com/visnik7/fail/vasylevska.pdf

Етичні начала знаходяться в тісному взаємозв'язку з політикою, безпосередньо впливають на характер суспільного розвитку, тому саме їх можна вважати своєрідним індикатором політичної ситуації в суспільстві. Етика державної влади стає важливим елементом політичної культури, бо створює механізм суспільної довіри, перешкоджає виникненню протиріч, спроможних руйнувати систему зсередини.

1.3 Поняття та особливості парламентської етики

парламентський етика депутатський влада

Політична система і політична культура перебувають у постійній взаємодії, вони є взаємовпливовими і не можуть існувати одна без одної. Етичні норми покликані бути важливими регуляторами депутатської діяльності. Як і в будь-якій сфері людської діяльності, в депутатській діяльності правові норми мають органічно поєднуватися з моральними. Співвідношення між правовими та етичними нормами у регулюванні діяльності різних парламентів є різним. Етичні норми можуть бути по-різному закріплені залежно від особливостей устрою парламенту, історичних традицій, менталітету народу, структури законодавства країни. Різним є і обсяг регулювання етичними нормами діяльності депутатського корпусу в різних країнах. Він залежить від обсягу власне правового унормування такої діяльності. Розбіжність підходів до закріплення правил депутатської етики полягає також у тому, що в окремих країнах вони формулюються практично виключно як норми-заборони чи норми-зобов'язання, тоді як в інших країнах вони доповнюються нормами-дозволами. У таких підходах виявляється ступінь довіри до депутатів, оцінка їх бажаного морального рівня. Перший із згаданих підходів домінує у державах з нерозвиненими традиціями демократичного представницького правління, нетривалим функціонуванням інституту вільного депутатського мандата. Відмінності у правовому закріпленні правил депутатської етики залежать від обсягу компетенції цього парламенту. Чим ширшими є його повноваження, тим вищими мають бути вимоги до ділових та моральних якостей депутатів.

Специфіка правил етики народних представників залежить також від ступеня впорядкованості організації, політичних особливостей та діяльності парламенту, в якому вони працюють, регуляції і визначеності співвідношення депутатської більшості та опозиції. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf

Водночас саме поняття «парламентська етика» не може вважатися очевидним, воно потребує розробки та пояснення. Було б невірно покладати це завдання тільки на правознавців, філософів та політологів. Дане поняття у процесі розробки має бути обов'язково апробовано й у середовищі самих парламентарів. Формування більш-менш чіткого поняття «парламентська етика» могло б стати важливим кроком на шляху інституціоналізації в Україні самої парламентської етики.

Варто усвідомити, що поняття «етика» тісно пов'язане з поняттям «етикет» -- сукупність правил поведінки, встановлений порядок поведінки. Саме такий підхід до розуміння етики є найбільш розповсюдженим. Між тим недостатньо вказати на відмінність парламентської етики від етикету парламентської поведінки, хоча останнє залишається значною проблемою при відсутності зримої еволюції в цій області.

Сьогодні депутати Верховної Ради України, принаймні у публічній, розрахованій «на камеру», на телеглядача поведінці, значною мірою прагнуть позбутися вульгарності, демонстративної зухвалості і хвацької брутальності.

При цьому класична і підкреслена коректність як і раніше залишається для багатьох народних обранців засобом вираження не стільки поважності, скільки зневаги.

Проблема парламентської етики є більш складнішою ніж проблема парламентського етикету. Йдеться не тільки про принципові ціннісні і нормативні підстави діяльності депутатів, правила службової поведінки, співробітництва, прийняття рішень, а й про наявність ціннісних і нормативних обмежень у поведінці депутатів, якщо не сказати ширше -- у способі життя представників народу.

Саме тому термін «парламентська етика» використовується як в широкому, так і у вузькому розумінні. Якщо зазначити стисло, то парламентська етика -- це сукупність правил поведінки депутатського корпусу. Сьогодні питання, які стосуються етики названого корпусу, вже знайшли законодавче відображення і в Регламенті Верховної Ради України і в Законі України «Про статус народного депутата України».

Між тим, інші сторони парламентської етики не мають нормоустановчого закріплення. У зв'язку з цим проблема її наукового дослідження в Україні привертає увагу вчених та практиків. Питання загострюється ще й тому, що при постановці й аналізі його, не існує єдиного теоретичного визначення парламентської етики. Колесник К. Особливості парламентської етики в Україні // Право України. - 2004. - № 6. - С. 84

При розробці поняття парламентської етики необхідно враховувати багатозначність терміна «етика», його змістовно-сутнісну основу. У лексичному розумінні слово «етика» вживається як синонім слів «мораль» і «моральність», тобто означає певні норми і цінності, що є відмінними від юридичних чи будь-яких інших, якими керуються люди у своїй поведінці. У спеціальній філософській літературі під терміном «етика» розуміється філософська дисципліна, яка вивчає мораль, її розвиток, принципи та норми. Близько до цього під словом «етика» вважається сукупність норм поведінки і суспільних цінностей, які самостійно приймає і виконує громадськість.

Поряд з цим, словом «етика» позначають особливі норми і цінності, що локально діють у рамках конкретної професії, замкнутого співтовариства або визначеної діяльності. У такому випадку йдеться про професійну етику. Наприклад, про етику вчителя, журналіста, лікаря, працівника правоохоронних органів, військову етику тощо. З таких позицій й визначають існування парламентської етики.

Як професійна етика -- парламентська етика у тому розумінні, яке стосується діяльності парламентаря, є різновидом політичної діяльності, для ефективного виконання якої суспільство висуває вимоги професіоналізму. Парламентська етика передбачає, що парламентарі є членами єдиного державного інституту (парламенту), і суспільство сприймає кожного з них як представника цього інституту.

Таким чином, парламентська етика не є просто різновидом професійної етики. Проведений теоретичний аналіз дозволяє стверджувати, що парламентська етика -- це не тільки сукупність правил поведінки депутатів між собою, адже у процесі своєї діяльності парламентарі спілкуються з виборцями, співпрацюють з державним апаратом. Отже, парламентська етика охоплює питання поведінки народних обранців не тільки стосовно співробітників своїх апаратів, а й щодо депутатського корпусу взагалі. Саме з таких позицій мають розкриватися всі сторони депутатської моральності -- культура, відповідальність, гідність, сумлінність, чесність тощо.

Сьогодні становлення парламентської етики в Україні перебуває у початковій стадії свого формування. У зв'язку з цим варто звернути увагу на міжнародний досвід щодо цього. Так, американський Національний демократичний інститут міжнародних відносин, який займається дослідженням проблеми парламентської етики у діяльності Конгресу США, зазначає, що парламентська етика -- це стандартні загальні правила професійно-моральних принципів, пов'язані з виконанням конгресменами місії служіння народу.

Головними принципами парламентської етики є:

По-перше, незалежність та об'єктивність народних депутатів при прийнятті рішень. Адже у процесії своєї діяльності парламентарі мають керуватися тільки інтересами держави та суспільства.

По-друге, об'єктивність щодо своїх колег, виборців, інших посадових осіб та державних інститутів в цілому. При цьому під об'єктивністю слід розуміти право народних обранців вільно висловлювати свою думку, що є головною рисою інституту парламентаризму в Україні. І по-третє, відповідальність парламентарів перед виборцями.

Виходячи з принципів парламентської етики варто зазначити, що її основними об'єктами є:

По-перше, правовідносини, які виникають у процесі законодавчої, установчої та іншої діяльності парламенту.

По-друге, норми позапарламентських відносин, суб'єктами яких є парламентарі у процесі виконання своїх повноважень та функцій. Колесник К. Особливості парламентської етики в Україні // Право України. - 2004. - № 6. - С. 84-85

Таким чином, парламентська етика визначає не тільки норми поведінки депутатів, а й вимоги, які висуваються суспільством, виборцями, колегами до стилю роботи парламентаря, характеру його спілкування, професійного та соціального образу, які визначаються в рамках законодавчих норм, регламентних правил та встановлених традицій.

Взагалі, стан формування системи парламентської етики в Україні ще не достатньою мірою відповідає вимогам розвитку українського суспільства на сучасному етапі, розв'язанню соціально-економічних проблем держави. Насамперед це пов'язано з тим, що органи законодавчої та виконавчої влади не звертають належну увагу на вимогливість українських громадян щодо депутатського корпусу, його морального потенціалу. Водночас, питання моральної поведінки депутатів не знаходять належного обговорення у засобах масової інформації, поверхово та спрощено обговорюються проблеми врегулювання конфліктів між депутатами, недостатньо враховується набутий власний позитивний досвід у сфері парламентської етики.

Сьогодні процес формування парламентської етики в Україні відбувається під впливом прецедентів, дискусій, морального досвіду депутатів, традицій та позитивного досвіду парламентів західних країн. Важливим кроком у цьому процесі має бути формулювання депутатського кредо як головного елемента парламентської етики. Саме моральне депутатське кредо має уособлювати загальні суспільні цінності, адже суспільна думка є головним орієнтиром діяльності парламентаря як представника народу, виразника його волі. Колесник К. Особливості парламентської етики в Україні // Право України. - 2004. - № 6. - С. 85

Підводячи підсумки розділу, необхідно відзначити, що висхідну концепцію політичної культури в середині 50-х рр. ХХ ст. запропонував американський учений Г. Алмонд у роботі «Порівняння політичних систем», який у зв'язку зі спробою розробити класифікацію для порівняння політичних систем зазначав: «Кожну політичну систему включено до конкретної моделі орієнтацій на політичні дії. Це доречно назвати політичною культурою». За будь-яких умов культурний елемент складає сутнісну основу політичних інститутів та демократичного врядування, забезпечуючи їх смислову значущість та інструментальну доцільність. Сучасна політика має бути моральною, доброчинною в усіх її проявах. Цивілізоване суспільство визнає моральні норми й цінності за визначальні регулятори й орієнтири суспільного життя. І тому забезпечення цього правовими законодавчими засобами - важливе завдання політики.

Парламентську культуру можна визначити як сукупність сталих моделей (форм) політичних орієнтацій і поведінки, що виходять з корпоративних інтересів і значною мірою впливають на функціонування суб'єктів парламентського процесу.

Парламентська етика охоплює питання поведінки народних обранців не тільки стосовно співробітників своїх апаратів, а й щодо депутатського корпусу взагалі. Саме з таких позицій мають розкриватися всі сторони депутатської моральності -- культура, відповідальність, гідність, сумлінність, чесність тощо.

Розділ ІІ. Сучасний стан парламентської етики в Україні

2.1 Правові основи парламентської етики в Україні

Джерелами, що регулюють етику парламентської діяльності в Україні на сучасному етапі, можна назвати:

1) Конституцію України,

2) Закон України «Про Регламент Верховної Ради України»,

3) Закон України «Про статус народного депутата України» та інші нормативній акти чинного законодавства,

4) Традиції та звичаї, якими послуговуються народні депутати в багатьох випадках, особливо під час розв'язання конфліктних ситуацій.

Відповідно до ст. 79 Конституції України передбачає складення народними депутатами України перед вступом на посаду присяги перед Верховною Радою України наступного змісту:

«Присягаю на вірність Україні. Зобов'язуюсь усіма своїми діями боронити суверенітет і незалежність України, дбати про благо Вітчизни і добробут Українського народу.

Присягаю додержуватися Конституції України та законів України, виконувати свої обов'язки в інтересах усіх співвітчизників».

Присягу зачитує найстарший за віком народний депутат України перед відкриттям першої сесії новообраної Верховної Ради України, після чого депутати скріплюють присягу своїми підписами під її текстом.

Відмова скласти присягу має наслідком втрату депутатського мандата.

Повноваження народних депутатів України починаються з моменту складення присяги. Конституція України від 28.06.1996 [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Відповідно до ст. 8 Закону України «Про статус народного депутата України» у своїй діяльності народний депутат повинен дотримуватися норм моралі, бути гідним звання народного депутата України Неприпустимим є використання народним депутатом свого депутатського мандата всупереч загальновизнаним нормам моралі, правам і свободам людини і громадянина, законним інтересам суспільства і держави. Народний депутат не повинен використовувати депутатський мандат в особистих, зокрема корисливих, цілях. Закон України «Про статус народного депутата України» від 17.11.1992 № 2790-XII [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Як відзначає Медведева Л.М., механізми внутрішньої організації парламенту свідчать про його організаційну культуру та впливають на взаємодію всіх гілок влади, тобто на культуру парламентаризму в цілому, позначаються на ефективності реалізації конституційних парламентських повноважень: здійснення законодавчої, контрольної та установчої функцій. Медведева Л.М. Правові основи регулювання парламентської етики в Україні [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://www.academy.gov.ua/ej/ej10/doc_pdf/Medvedeva.pdf

Очевидною в цьому процесі є роль Регламенту Верховної Ради України, затвердженому Законом України від 10.02.2014 № 1861-VI (далі - Закон).

Відповідно до статті 51 Закону, народним депутатам забороняється вносити до залу засідань та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, які не мають на меті забезпечення законодавчої діяльності. Важко знайти політичну силу, парламентарії якої не порушували зазначену норму.

На пленарному засіданні народний депутат не повинен перешкоджати викладенню або сприйняттю виступу (вигуками, оплесками, вставанням, розмовами по мобільному телефону тощо), вживати образливі висловлювання та непристойні слова, закликати до незаконних дій. Численні приклади блокування трибуни, образ народними депутатами один одного свідчать як часто порушується зазначена норма.

Якщо народний депутат вважає, що промовець або головуючий на пленарному засіданні неправильно тлумачить його слова або дії, він може в письмовій формі звернутися до головуючого на пленарному засіданні з проханням надати йому слово для пояснень чи зауважень. Головуючий на пленарному засіданні надає народному депутату слово відразу або в кінці обговорення, але до голосування. В останньому випадку головуючий на пленарному засіданні відразу повідомляє народних депутатів про надходження такого звернення від народного депутата і визначає час, коли йому буде надано слово.

Якщо народний депутат виголошує образливі слова на адресу іншого народного депутата або депутатської фракції, головуючий на пленарному засіданні попереджає цього народного депутата про неприпустимість таких висловлювань або припиняє його виступ. Народний депутат або представник депутатської фракції, на адресу яких були виголошені образливі слова, може звернутися до головуючого на пленарному засіданні з вимогою про надання слова для репліки. Головуючий на пленарному засіданні надає слово для репліки народному депутату або представнику депутатської фракції відразу після звернення або після завершення обговорення питання.

Якщо народний депутат, депутатська фракція, на адресу яких були виголошені образливі слова, вважають, що конфлікт не вичерпано і порозуміння між народними депутатами не досягнуто, то вони письмово звертаються до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, який розглядає це питання на своєму засіданні. У таких випадках за висновком комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, Верховна Рада без обговорення може прийняти рішення про позбавлення народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань). Це рішення доводиться до відома виборців через газету «Голос України». Водночас, враховуючи розповсюджену практику голосування карками колег по фракції та чисельні «прогули» народних обранців цю норму важко назвати дієвою.

Якщо під час пленарного засідання народний депутат вчинив дії, що містять ознаки злочину, обговорення питань зупиняється. Головуючий на пленарному засіданні повідомляє Верховну Раду про факт, що відбувся, і оголошує перерву в пленарному засіданні або закриває його і звертається до комітету, до предмета відання якого належать питання регламенту, з пропозицією розглянути це питання і внести пропозиції щодо вжиття відповідних заходів. Якщо зазначені дії вчинені до відкриття пленарного засідання, під час його перерви чи після закриття, головуючий на пленарному засіданні повідомляє Верховну Раду про них після перерви або після відкриття найближчого пленарного засідання.

Якщо під час розгляду питань порядку денного пленарного засідання Верховної Ради виникає ситуація щодо різного розуміння народними депутатами застосування тієї чи іншої норми цього Регламенту, що загрожує зривом пленарного засідання, на письмове звернення двох депутатських фракцій про порушення норм цього Регламенту головуючий на пленарному засіданні оголошує перерву. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua

Згідно статті 52 Закону, на пленарному засіданні Верховної Ради промовець не повинен вживати образливих висловлювань, непристойних слів, закликати до незаконних дій. У разі порушення промовцем такої вимоги головуючий на пленарному засіданні попереджає його про неприпустимість таких висловлювань і закликів або припиняє його виступ, а в разі повторного порушення - позбавляє права виступу на цьому пленарному засіданні.

Якщо головуючий на пленарному засіданні звертається до промовця, то останній повинен негайно зупинити свій виступ. Якщо промовець не зробив цього, головуючий на пленарному засіданні припиняє його виступ.

Головуючий на пленарному засіданні надає промовцю додатковий час для виступу такої тривалості, на яку його виступ було перервано, за винятком випадків застосування до промовця заходів впливу, встановлених цим Регламентом.

Якщо промовець виступає без дозволу головуючого на пленарному засіданні, мікрофон може бути вимкнено без попередження.

Якщо промовець перевищує час, відведений для виступу, або висловлюється не з обговорюваного питання чи виступає не з тих підстав, з яких йому надано слово, головуючий на пленарному засіданні попереджає його про це, а в разі подальшого порушення вимог цього Регламенту - позбавляє його слова. Та частина виступу промовця, яка виголошена після позбавлення його слова, не включається до стенограми пленарного засідання Верховної Ради.

Відповідно до статті 53 Закону, особам, присутнім на пленарному засіданні Верховної Ради, забороняється вносити та використовувати під час проведення пленарного засідання плакати, лозунги, гучномовці, інші предмети, що можуть створювати перешкоди у проведенні засідання. Такі особи повинні дотримуватися дисципліни, не порушувати порядок, утримуватися від публічних проявів свого ставлення до того, що відбувається на пленарному засіданні.

За пропозицією головуючого на пленарному засіданні або за пропозицією народного депутата, підтриманою однією третиною голосів народних депутатів від конституційного складу Верховної Ради, особи, які порушили вимоги частини першої цієї статті, зобов'язані покинути пленарне засідання. Закон України «Про Регламент Верховної Ради України» від 10.02.2010 № 1861-VI [Електронний ресурс] - Режим доступу: http://zakon2.rada.gov.ua