- сприяє виявленню нових або зміні старих політичних лідерів і неефективно діючих державних управлінців [96].

Найважливішим у соціально-політичному значенні є те, що суспільство демократичної держави, переживаючи соціально-політичний конфлікт, по-перше, вчиться долати гострі конфліктні ситуації, а по-друге, набуває досвіду спільних консолідуючих соціально-політичних дій, спрямованих на консенсусне вирішення соціально-політичного конфлікту і усунення його витоків.

Україна, яка робить тільки перші кроки на шляху побудови демократичного і правового суспільства, має таку соціально-політичну ситуацію, яка постійно супроводжує кожний етап подолання їх авторитарно-тоталітарного минулого. Тому для запобігання або попередження виникнення соціально-політичного конфлікту деструктивного, руйнівного характеру, спровокованого радикально-опозиційними силами, який може негативно вплинути на стан безпеки держави, необхідно представникам державного управління та органів місцевого самоврядування вжити таких заходів:

1. Здійснення державними органами влади і органів місцевого самоврядування своєї діяльності в суворо правових межах, у полі їх компетенції, з використанням правових процедур вирішення соціально-політичних суперечок і колізій.

2. Зміцнення, упорядкування і вдосконалення правового статусу державних органів влади та інших інститутів соціально-політичної системи, включаючи місцеві органи самоврядування, політичні партії, громадські організації та рухи. Установлення на рівні з правовими та політичними нормами певних соціально-політичних відносин, що не мають юридичного характеру, регулюючу соціально-політичну поведінку різних груп суспільства, політичних партій і рухів, у тому числі й усних домовленостей між політиками. Здійснення чіткого управління, моніторингу і аналізу змін у громадській думці як регулятора соціально-політичних процесів у державі.

3. Уважне відстеження і правильне оцінювання домінуючих тенденцій у розвитку соціально-політичної структури і співвідношення політичних сил у процесі розвитку в Україні і в окремих регіонах держави [97].

4. Установлення професійних зв'язків державних владних структур і місцевих органів влади з громадськими організаціями, що беруть участь у соціально-політичних процесах, а також здійснення діалогу з опозиційними політичними партіями, організаціями і рухами.

Регулювання відносин у суспільстві між владою і опозицією на основі консенсусу повинно бути пріоритетним напрямком у діяльності державного управління України. Консенсус між владою і опозицією, між різними соціально-політичними силами - це нечітко усвідомлювана масова згода громадян. Його треба розглядати, за словами російського конфліктолога А. Глухової, “як політичний процес, в якому постійно поєднується безліч різних ділових, соціальних і нормативних орієнтацій за допомогою політичної комунікації” [22, с. 237].

При цьому слід відзначити, що в арсеналі регулювання соціально-політичних відносин у суспільстві і державі знаходяться і такі способи, як насильницьке придушення конфліктних дій з боку владних структур, а також компроміс між владою і опозицією.

Компроміс характеризує сутність мирного врегулювання соціально-політичного конфлікту в державі і суспільстві, оскільки він орієнтований на відсутність конфліктних насильницьких форм, на зниження ескалації та інтенсивності конфлікту. А. Глухова відзначає, що “компроміси є або результатом рівноваги сил, тобто у відомому розумінні вимушеними угодами, або результатом свідомого вибору, і в цьому розумінні добровільними” [22, с. 227].

Проте слід звернути увагу на те, що компромісність несе в собі прихований заряд нового соціально-політичного конфлікту. Це відбувається тому, що за допомогою компромісу соціально-політичний конфлікт не розв'язується, а тільки тимчасового припиняються конфліктні дії протидіючих суб'єктів.

Отже, складна багатогранна палітра соціально-політичних конфліктів характеризує політичну та економічну нестабільність сучасного українського суспільства. Значною мірою це пояснюється перехідним станом, в якому знаходиться наша держава, її глибокою соціально-політичною і економічною кризою, що породжує безліч різних, нерідко прямо протилежних по суті і змісту тенденцій суспільного розвитку, політичних, економічних та інших інтересів, цілей, а це в багато разів посилює конфліктогенність в усіх сферах життя в Україні. Тому регулювання конфліктних відносин має бути нагальною потребою й пріоритетним напрямком у діяльності державних управлінців.

Узагальнюючи теоретичні засади дослідження конфліктів у системі державного управління та управління ними можемо зробити висновки стосовно того, що конфлікт явище об'єктивне і в залежності від суспільно-політичної ситуації та умов його виникнення та розвитку він може мати як дистрибутивний, так і конструктивний вплив на систему держаного управління.

Під конфліктом в системі державного управління слід розуміти відносини сторін з приводу врегулювання соціально-економічних чи суспільно-політичних суперечностей або стосовно досягнення певних цілей. Конфлікти в системі державного управління можуть нести в собі великі ризики стовно стабільності соціально-економічної ситуації загалом у всій крані або в її окремих регіонах в цьому аспекті вирішення та недопущення таких конфліктів в подальшому, а також їх прогнозування є однією із основних завдань державної влади та інститутів громадянського суспільства.

Природа та характер конфліктів у сфері державного управління вказує на те, що їх розв'язання має відбуватися шляхом пошуку прийнятного компромісу з метою задоволення не стільки інтересів конфліктуючих сторін, скільки для стабілізації соціально-політичної ситуації загалом. Політична та соціально-економічна ситуація, що склалася в Україні потенційно несе в собі ризики виникнення нових та екскавації вже існуючих конфліктів. Це зайвий раз підтверджує необхідність їх вивчення та постійного моніторингу, з метою недопущення їх деструктивних проявів. При цьому слід зазначити, що вирішення конфліктів не повинно виходити за межі демократичних процедур.

РОЗДІЛ 2. КОНФЛІКТИ У СУЧАСНІЙ ПРАКТИЦІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

2.1 Особливості конфліктів, що виникають при реалізації адміністративних функцій державної влади

Проблема адміністративних функцій дозволяє створити оптимальну структуру й систему державного управління, визначити об'єктивні потреби органів управління в різних засобах досягнення основних соціально-економічних та суспільно-політичних цілей.

Загалом, можна стверджувати, що функції державного управління реалізуються через систему функцій. Якщо цілі й завдання орієнтовані на кінцевий результат діяльності суб'єкта управління, то функція - на процес досягнення мети й вирішення завдань. Сутність функцій державного управління визначається тією роллю, яку відіграє керуюча система в цілому або її окремі елементи для досягнення поставлених цілей [3].

Функція управління - це конкретний напрямок керуючого (організуючого, регулюючого, контролюючого та ін.) впливу державного управління на об'єкт управління. Функції управління мають конкретний зміст і здійснюються за допомогою конкретних способів і форм управління (наприклад, примусові механізми, видання правових актів управління, njщо). Поряд з функціями державного управління виділяються функції органів державного управління (тобто їхній керуючий вплив на об'єкти), а також управлінські функції всіх органів держави (тобто органів представницької й судової влади). Ці функції мають ряд подібних ознак (наприклад, за суб'єктом та об'єктом управління). Одним з важливих питань є правове встановлення функцій державного управління у функціях органів державного управління, тобто останні повинні мати нормативно закріплену певну компетенцію, що забезпечує якісне виконання функцій державного управління [15].

Отже, функції держави відбивають основні напрямки її діяльності, виражають сутність і призначення державного управління суспільними справами. Держава, як універсальна організація суспільства й суб'єкт управління, виражає інтереси всіх громадян. Її сутність розкривається й реалізується у взаємодії із суспільством, поза яким його діяльність втрачає всілякий зміст, разом з тим діяльність держави виражається через діяльність її органів, а в цьому аспекті випливає виключна важливість аналізу саме адміністративних функцій.

Адміністративні функції безперервні у виконанні, і їхня сутність полягає в забезпеченні виконання законів, норм, правил, норм порядку й наданні державних послуг юридичним і фізичним особам. Ідеалом тут може служити автоматизм вживання адміністративних заходів, наприклад, щодо припинення правопорушень. Саме в такий спосіб забезпечується правовий характер держави.

Будь-який вид управлінської діяльності припускає здійснення універсальних адміністративних або безпосередньо управлінських функцій, які реалізуються на всіх етапах управлінського процесу - це встановлення цілей, прийняття рішень, організація їхнього виконання. При цьому реалізація адміністративної складової державного управління конкретними органами державного управління зводиться до реалізації ними таких конкретних функцій як планування, прогнозування, мотивація, організація, регулювання, координація, контроль.

Прогнозування й планування - головна ланка всієї системи управління. Прогнозування - це передбачення перспектив розвитку об'єкта й наслідків його перетворень для суспільства, конкретної організації, держави в цілому. Планування - це процес визначення досяжного стану об'єкта, а також засобів, способів і ресурсів для цього. Прогнозування й планування визначають перспективу розвитку й майбутнє стан як об'єкта, так і суб'єкта управління. Тобто, це - постановка цілей, що визначають перспективи розвитку й майбутній стан керованих об'єктів і процесів, а також способи досягнення намічених цілей [15].

Організаційна функція зводиться до формування керуючої й керованої підсистем, встановлення конкретних параметрів, режиму роботи підрозділів об'єкта й суб'єкта управління, взаємозв'язків між ними, у тому числі: ступеня централізації й децентралізації управління; поділу й кооперації діяльності в об'єкту й апарату управління; рівнів організації робочих місць і умов праці; кваліфікації працюючих; регламентації й стимулювання роботи підрозділів і кожного працюючого.

Координація забезпечує погодженість роботи всіх ланок системи управління. Завдяки координації встановлюється єдність відносин керованої й керуючої систем, структур об'єкта й суб'єкта управління.

Регулювання - це цілеспрямована діяльність відповідних державних органів, які за допомогою системи різних форм і методів забезпечують досягнення мети й вирішення найважливіших економічних і соціальних завдань відповідного етапу розвитку економіки, регламентує господарські відносини в суспільстві. Регулювання полягає у виданні законів, підзаконних і судових актів, що встановлюють загального правила для всіх суб'єктів суспільних відносин. У вузькому змісті регулювання є функцією державного управління в певній сфері громадського життя. У соціально-економічній сфері держава регулює відносини за допомогою державного бюджету, державного замовлення на товари й послуги, податків, митних тарифів, мит, республіканських цільових програм, цінової політики й т.д. Державне регулювання створює відносини впорядкованості й стійкості соціально-економічної системи й у випадку відхилення від заданих параметрів пускає в хід весь її адміністративний ресурс.

Контроль - це процес встановлення відхилень від передбачених величин і корегування управлінських впливів. Він покликаний забезпечити зворотний зв'язок об'єктів управління з апаратом управління для того, щоб оцінити й дати інформацію про реалізацію управлінських рішень. Контроль повинен задовольняти наступним вимогам: оперативності, гласності, об'єктивності, доцільності. Контроль здійснюють різні державні органи: парламент, уряд, міністерства, суди, у тому числі й конституційний, органи державного контролю.

З'ясовуючи підстави розмежування політичних і адміністративних функцій в управлінні, необхідно враховувати, що в країнах парламентської демократії склад уряду формується парламентом. Таким чином, організаційна структура уряду відображає як політичні, так і адміністративні аспекти його діяльності. У такому разі уряд виступає концептуальним творцем політики, розробником цілей врядування, укладачем законодавчих актів, спрямованих на посилення своєї інституціональної спроможності. Водночас адміністративний блок відповідає за окреслення шляхів досягнення цілей державної політики, здійснює експертизу документів, їх підготовку, а також управляє ресурсами для виконання програми уряду [53].

Таким чином, можна цілком обґрунтовано виокремити органи державної влади політичного та адміністративного спрямування, які відрізняються за самою природою свого походження та призначення.

Так, політичний орган державного управління: формується згідно з політичними процедурами, які визначені Конституцією; керівний склад підбирається за політичними ознаками лояльності до провідних політичних сил; зміна керівного складу відбувається за результатами парламентських або президентських виборів; у системі політико-управлінських відносин виступає носієм державного суверенітету та національних інтересів; не має вищестоящого органу управління, підзвітний та підконтрольний представницькому органу (парламенту); самостійно визначає складові своєї організаційної структури; приймає політичні рішення, які спрямовані на реалізацію загальнодержавних інтересів; несе переважно політичну відповідальність за результати своєї діяльності.

Адміністративний орган управління: формується згідно з визначеними у законодавстві адміністративними процедурами; керівний склад формується за ознаками професіоналізму та компетентності; зміна кадрового складу відбувається на умовах контракту або з міркувань кар'єрного зростання; в системі управлінських відносин виступає суб'єктом реалізації державної політики; підконтрольний та підзвітний вищестоящому адміністративному органу управління; організаційну структуру затверджує вищестоящий адміністративний орган згідно з чинним законодавством та визначеними нормами; приймає адміністративні рішення, які спрямовані на вирішення конкретних проблем у певній галузі економіки або соціальній сфері; несе адміністративну відповідальність за свою діяльність, форми цієї відповідальності визначені у законодавстві і чинними нормами [53].

Таким чином, узагальнюючи вищенаведене можна визначити, що адміністративні функції державної влади знаходять своє відображення в процесі практичної реалізації принципу розподілу функціонального навантаження гілок влади, тобто в реалізації на практиці системи стримання та противаг гілок влади. Крім того, адміністративна діяльність органів державної влади полягає в безпосередній організації процесу функціонування кожної державної установи, розподілу повноважень в системі державного управління загалом між інституціями та між окремими структурними підрозділами всередині кожної з них. В цьому контексті можна стверджувати, що конфлікти в державному управлінні пов'язані із реалізацією адміністративних функцій держави, перш за все, полягають саме в прагненні закріпити за кожною із інституцій державної влади або за окремими структурними підрозділами всередині цих інституцій якомога ширшого кола повноважень, а також закріпити якомога більший обсяг контролюючих функцій та контрольованих державних органів або структурних підрозділів. Особливе місце в системі конфліктів пов'язаних із реалізацією адміністративних функцій посідає проблема розподілу повноважень та відповідальності між органами державної влади та всередині них.

З огляду на те, що ми відокремлюємо політичні та адміністративні органи державного управління і посилаючись на специфіку адміністративної функцій державного управління цілком логічним вбачається виокремлення й двох різних типів конфліктів у державному управлінні: пов'язаних з реалізацією адміністративних функцій та пов'язаних із реалізацією політичних функцій.

Специфіка таких конфліктів на відміну від властиво політичних, полягає в тому, що будь-який конфлікт із приводу державного управління виникає й закінчується в юридичній формі й, так чи інакше, пов'язаний із правовими відносинами сторін. І, отже, суб'єкти даних конфліктів (їхня мотивація й поведінка) і їхні об'єкти мають правові «ознаки», а самі конфлікти спричиняють юридичні наслідки.

Щодо конфліктів пов'язаних із реалізацією адміністративних функцій держави та можна виділити наступні види конфліктів [23]:

1. Конфлікти між державно-адміністративними структурами й підприємствами державного й приватного секторів. У конфліктах між державними органами й підприємствами головним джерелом протиріч є взаємовиключні прагнення сторін: держава намагається підсилити (або послабити) свій контроль, а державні підприємства - звільнитися від надмірної опіки з боку міністерств і відомств. Найчастіше подібні конфлікти викликаються стратегічними макроекономічними діями держави (ліберально-монетарного або мобілізаційного характеру) або активністю певних груп інтересів. Розвиток і врегулювання даних конфліктів має, як правило, переважно інституціональний характер. Більш складними є відносини між державою й приватним сектором. Причинами конфліктів тут можуть бути як неповне виконання державою своїх обов'язків (створення, наприклад, чіткої правової бази й відповідної системи контролю та нагляду), монополізація ринку певних послуг, корумпованість державних чиновників, надмірно обтяжена дозвільна система, яка стосується різних аспектів функціонування приватних структур та ін., так і нерозвиненість і неорганізованість суб'єктів приватного сектора, не здатних відстояти свої інтереси в суперечці з державними органами. Врегулювання конфліктів подібного роду залежить, з одного боку, від удосконалювання стилю діяльності державних інститутів у ринкових умовах і росту організованості приватного сектора (утворення різного роду союзів і партій, активного впливу на законотворчий процес, розвитку навичок використання судових інстанцій, формування певного суспільного клімату), а з іншого боку - від можливостей створення різного роду коаліцій, спілок, асоціацій між приватним й державним секторами для вирішення конкретних економічних, правових і соціальних завдань.

2. Конфлікти між державними органами й іншими організаційно оформленими ланками управління чи організації суспільства. Ці конфлікти виникають із такої практики управління, як «секторизація», що означає, що різні відомства мають схильність формувати автономні програми своєї діяльності, які не завжди збігаються із загальнодержавними програмами. У західних країнах цьому передують тривалі, багатоступінчасті переговори із близькими відомствами, потім зі «своїми» групами інтересів, політичними суб'єктами - партіями, фракціями парламенту й т.п. Звідси й така характерна для Заходу риса, як лобізм, коли уряд веде переговори з певними представниками різних еліт або окремих виразників інтересів певних соціальних чи економічних об'єднань. Ці переговори ведуться як на основі писаних законів, що регулюють характер взаємин різних суб'єктів при виробленні, прийнятті й реалізації рішень, так і відповідно до історичних традицій, загальноприйнятими «правилами гри», як, скажемо, це відбувається в Англії, де діє так звана прецедентна система права. Щоб уникнути подібних конфліктів необхідно не тільки доводити до відома громадськості інформацію про ті або інші рішення уряду, окремих міністерств, але й подавати інформацію про доцільність та важливість такого рішення для країни в цілому, і т.п.

3. Конфлікти між державою й населенням (проблема легітимності). Якщо державна влада не відповідає інтересам народу, не забезпечує ефективність управління, то вона втрачає авторитет у населення. Падіння авторитету влади, її престижу, втрата суспільної довіри - це гострі сигнали конфлікту між владою й суспільством. Найбільш характерний конфлікт - цивільна непокора, масові протести, виступи, демонстрації, пікетування, страйки. Ще небезпечніше створення альтернативних структур влади, незаконне наділення тими або іншими правами суспільних об'єднань, з'їздів, національних конгресів, формування збройних загонів. Всі ці дії свідчать про недовіру офіційній владі й прагненню вирішувати справи на власний розсуд. У цьому зв'язку різко загострюється проблема легітимності влади у її теоретичному й прикладному аспектах.

4. Конфлікт між чиновниками й громадянами. Держава реалізує свої функції через державну службу. Забезпечуючи результативність органів державної влади, сприяючи реалізації законів, захищаючи права й законні інтереси громадян і, тим самим, зв'язуючи суспільство й державу, державна служба покликана відповідати за міцність і стабільність державного управління, реалізацію на ділі демократичної сутності держави, підтримка життєдіяльності й стійкості суспільства в цілому. Але, коли державні чиновники підмінюють служіння загальнонаціональним інтересам своїми корпоративними інтересами, ми одержуємо один із самих значних видів конфліктів у системі державного керування - конфлікт між громадянами й державними службовцями, оскільки порушується система зворотних зв'язків між суспільством і державою. За таких умов розвивається корупція. Головне джерело даного виду конфліктів полягає в об'єктивно існуючому й постійно відтворюваному протиріччі, між плюралізмом політичної сфери суспільства й цілісністю державної влади. Якби вдалося грамотно контролювати його й регулювати найбільш проблемні ланки взаємин, можливо, вдалося б зробити більш привабливим імідж влади й значно зміцнити її, в аспекті протистояння корупційним проявам [48].

5. Внутрішньо-організаційні конфлікти в державних установах по своїй природі мало чим відрізняються від аналогічних конфліктів в організаціях приватного сектора. Для державних органів характерним є суворий поділ обов'язків відповідно до правил і норм що закріплюють певну ієрархію влади. Тобто дуже чітко простежується принцип субординації. Завдяки цьому діяльність такого органу стає скоординованою й передбачуваною. Наявність структурних нормативних правил послабляє виникаючу напругу. Більшість конфліктів в адміністративних установах влади носить раціональний характер. Оскільки кожний підрозділ створюється під конкретну мету, часто цілі й завдання підрозділів можуть виявлятися протилежними або конкуруючими, оскільки об'єктивне протистояння цілей може призвести до так званих позиційних конфліктів. Це конфлікти між різними підрозділами, які в, свою чергу, поділяються на конфлікти між представниками адміністрації й фахівцями за посилення впливу в організації, конфлікти між безпосередньо конкуруючими підрозділами за більший вплив на керівництво, підвищення свого статусу й ваги. В аспекті врегулювання адміністративно-організаційних конфліктів слід виокремити метод раціоналізації системи норм і правових механізмів, що поліпшують роботу організації й знімають напругу нормативно-інституціонального характеру. Особливу роль тут відіграють політичні й культурні особливості країн. Так, американська бюрократія приймає рішення після спільного обговорення із зацікавленими сторонами, а французькі чиновники воліють передавати питання на розгляд арбітра, наполягаючи на неупередженості обговорення проблеми. Що ж стосується України, то такі конфлікти як правило вирішуються шляхом посилення ролі керівників чи більш чіткого відображення у відповідних положеннях про конкретний орган чи підрозділ механізму субординації його окремих підрозділів чи елементів.

Ще одним принциповим напрямком конфлікту в державному управління пов'язаному із виконанням адміністративної функції держави є конфлікт стосовно розподілу повноважень між центральними органами державної влади та місцевими органами державної влади й органами місцевого самоврядування. Проблема полягає в децентралізації влади.

Конфлікти між державними органами центрального, регіонального й місцевого рівнів відносяться, як правило, до сфери нормативно-юридичних конфліктів компетенційного характеру. Причина їх - неточні, невизначені нормативні характеристики прав, обов'язків, відповідальності й взаємин між органами державної влади й місцевим самоврядуванням. Загостренню протиріч між ними сприяє відсутність відповідних механізмів реалізації норм закріплених в законах, необхідних для регулювання конфліктів і вирішення проблемних ситуацій. Інша причина конфліктів компетенційного характеру обумовлена стійкістю традиції «виходити» за межі статусу органа. У силу непоінформованості, а нерідко навмисно органи державної влади центрального рівня втручаються в сферу дії регіональних органів державної влади або органів місцевого самоврядування, заважають їм діяти цілеспрямовано й злагоджено й беруть на себе виконання не властивих їм функцій. Таке протистояння спричиняє конфлікти між органами держави і територіальними громадами, між центром і регіонами, регіонами й місцевою владою. Система управління в підсумку стає розбалансованою, її ефективність падає.

Дослідники [42; 3] виділяють кілька умов, необхідних для ефективної децентралізації державного керування:

– наявність виборного органа (ради) місцевого управління - таким чином, населення одержить можливість виражати свої переваги й впливати на прийняті рішення, а також реально вимагати звітності від органів місцевого самоврядування;

– перші особи місцевих органів влади повинні призначатися виборними органами місцевого управління або обиратися з їхнього числа - у тих випадках, коли вони призначаються вищестоящими рівнями управління, може порушитися послідовність реалізації програм розвитку муніципального утворення;

– надання певної волі місцевим органам влади в місцевому оподатковуванні - коли всі надходження в місцевий бюджет являють собою перерахування із центрального або вищестоящого бюджету, то реально виходить, що центральний уряд визначає розмір місцевого бюджету;

– органи місцевого самоврядування повинні одержати значну волю в розподілі засобів бюджетів - тільки тоді вони зможуть ефективно виконувати свої першочергові функції в задоволенні суспільних потреб;

– також місцевим органам необхідні повноваження у визначенні ступеня або рівня надаваних послуг - адже практично у всіх країнах економічні можливості регіонів і муніципальних утворень значно відрізняються, так само, як і рівень життя населення, відповідно, забезпечення абсолютно однакового рівня соціальних або комунальних послуг практично неможливо;

– місцеві органи повинні одержати адекватну можливість податкового адміністрування, для того, щоб акумулювати необхідні обсяги джерел надходжень;

– місцеві органи управління повинні мати можливість використання інших джерел фінансування - місцеві позики на фінансових ринках у різних видах.

Діяльність місцевого управління повинна здійснюватися у системній погодженості із центральним урядом - тобто необхідне визначення й закріплення складних відносин у політичної, конституційних і законодавчої, а також у фінансової сферах. Функціональні питання децентралізації можна аналізувати із двох точок зору. Одна ґрунтується на законодавчому регулюванні, у тому числі делегування повноважень різним територіальним організаціям. Друга - розглядає процес рішення питань місцевого значення.

Делегування відповідальності за вирішення місцевих завдань ґрунтується на тому, що державою віддається перевага тим системам управління, які виступають постачальниками послуг на базовому рівні. Верхня ланка місцевих органів влади, (якщо таке існує), виконує допоміжні функції. Розподіл функціональних обов'язків необхідно встановлювати на самому початку, тільки в такому випадку функції рівнів не будуть дублюватися. Ця базова концепція відповідає західноєвропейській традиції [4]. Уразливість органів місцевого самоврядування можна знизити за допомогою послідовного й систематичного уточнення правових взаємин між центральними, регіональними й місцевими органами влади. Для того, щоб місцеві органи влади працювали ефективно, вони повинні одержати право проводити місцеві ініціативи й заходи самоврядування. У країнах колишнього СРСР такий тип місцевої демократії, заснованої на передачі державної влади й власності місцевим органам влади, а також створення стабільної законодавчої бази їхньої незалежності були закладені в основу нової філософії політичної влади. Насправді, у багатьох випадках децентралізація в регіоні існує тільки на папері.

Процес вирішення питань і, відповідно, взаємини між органами влади різних рівнів багато в чому залежать від типу системи місцевого самоврядування - централізованої, децентралізованої або змішаної. Так, в Україні відносини між органами влади розвиваються на основі делегування повноважень. Органи державної влади не можуть контролювати або лімітувати спектр рішень органів місцевого самоврядування, вони можуть контролювати тільки їхню законність. Таким чином, органи державної влади України можуть зупиняти дію рішення, що вважаються незаконними, тобто, наділені правовими повноваженнями.

В аспекті визначення ролі, співробітництва й правових гарантій органів державної влади та місцевого самоврядування можна виділити два варіанти. У першому випадку адміністративні органи виконують винятково державні адміністративні функції, такі як нагляд, контроль за дотриманням законності, представництво центрального уряду й реалізація його ініціатив, координація роботи органів центрального підпорядкування з особливими повноваженнями, і т.д. У цьому випадку політичні фактори визначають хід процесу децентралізації. Такі моделі представлені, наприклад, в Естонії, Угорщині й Словенії.

В іншому варіанті адміністративні органи відповідають за виконання місцевих або регіональних функцій, дотримуючись західних традицій. Наприклад, утримання і розвиток середніх шкіл, відповідальність за охорону здоров'я й соціальне забезпечення дітей, і т.д., перебувають у віданні таких адміністративних органів. Тут основою децентралізації є фактори економічні, що досить рідко зустрічається в практиці організації територіальної влади сучасних країнах. Така ситуація спостерігається в Чехії, Литві й Словаччині.

Слід зауважити, що в Україні розмежування повноважень між рівнями управління, а також визначення відповідності закріплення функції за тим або іншим рівнем управління, мається на увазі органи державної влади та органи місцевого самоврядування, має базуватися на наступних ключових принципах:

– принцип територіальної відповідності: надання тієї або іншої соціальної послуги населенню повинне закріплюватися за тим рівнем управління, територія якого охоплює всіх можливих споживачів даної послуги;

– принцип економії від масштабу: надання послуги повинне закріплюватися за тим рівнем управління, що може найбільше ефективно їх забезпечити;

– принцип субсидіарності: певна функція повинна закріплюватися за органами управління, максимально наближеними до споживачів даної послуги.

При цьому деякі з цих принципів формально задекларовані в процесі реалізації адміністративної реформи, яка відбувається в Україні, однак фактично їх виконання не забезпечено ані реальними механізмами державного впливу на процес реалізації функцій держави, ані матеріальною базою.

Актуальною в аспекті розподілу повноважень між органами державної влади вбачається проблема пов'язана із введенням інституту Державного секретаря в систему державної влади. З цього приводу слід зауважити, що у країнах розвиненої демократії з метою уникнення ризику політизації корпусу державних службовців, втягування їх у суперечки між різними політичними силами, використання органів державної влади для забезпечення корпоративних інтересів бізнес-політичних угруповань, ризику добору управлінських кадрів за принципом не професіоналізму, а політичної лояльності, «політичної приватизації» органів державної влади тими чи іншими політичними силами, одним з ключових елементів є розмежування політичних та адміністративних посад - запровадження інституту державних секретарів органів виконавчої влади (в окремих країнах - постійних заступників міністра).

Таке ж рішення було прийнято й в Україні - було здійснено реформування державної служби, результатом якого стало запровадження інституту державних секретарів органів виконавчої влади у відповідності до Указу Президента України № 345/2001 «Про чергові заходи щодо дальшого здійснення адміністративної реформи в Україні».

Основним завданням цього інституту є компенсування неспроможностей демократії, а саме:

– керування повсякденною роботою міністерств в умовах розпаду парламентської більшості та припинення повноважень глави уряду та міністрів;

– створення умов для системної, прогнозованої роботи державної бюрократії - забезпечення "інституційної пам'яті" системи державної влади та дотримання стратегічних пріоритетів розвитку країни;

– забезпечення стабільності кадрового складу державної служби (а, відтак, і підвищення його професійного рівня), унеможливлення ситуації масової ротації державних службовців середньої ланки при змінах уряду.

Слід, однак, зазначити, що запровадження інституту державних секретарів окрім позитиву містить у собі і низку потенційних ризиків. Цей інститут найбільш ефективно виконує свою функцію стримувань та противаг на мезорівні системи державного управління в умовах міцної демократичної партійної системи. Ефективна робота державних секретарів у країнах розвиненої демократії забезпечується чіткою та незалежною від політичних впливів процедурою призначення державних секретарів на чітко встановлений термін та з чітко прописаними повноваженнями. Важливим елементом протидії політизації державної служби у цих країнах виступають [65]:

– спеціальні урядові органи, що керують інститутом державної служби;

– профспілки державних службовців;

– консультативно-дорадчі органи, сформовані на паритетних засадах профспілками та адміністрацією відповідних органів державної влади;

– органи громадського контролю за діяльністю державної влади.

Тобто, саме рішення яке стосувалося запровадження посад державних секретарів Кабміну та окремих міністерств, відповідає європейській демократичній традиції.

Функціонування інституту державних секретарів за часів каденції Л. Кучми - протягом 2001-2003 рр. показує, що обсяг повноважень цих державних секретарів включав широке коло питань: кадрові призначення у міністерствах, створення та ліквідація його територіальних органів та структурних підрозділів, розпорядження коштами, передбаченими на утримання центрального апарату міністерства і його територіальних органів тощо.

Незважаючи на формальну відповідність тодішнього інституту "постійних заступників міністра" європейській традиції (Великобританія, Франція тощо), його запровадження переслідувало цілком конкретні політичні цілі. А саме - збільшити вплив Президента України на Кабінет Міністрів на противагу Верховній Раді в умовах загострення відносин Президента і парламенту у 2001 р., а також зберігати вплив Президента на уряд у разі появи занадто самостійного Прем'єр-міністра. Основним інструментом забезпечення президентського впливу на Кабінет Міністрів виступав закріплений указом механізм призначення і звільнення державних секретарів: вони могли звільнятися лише Президентом (Прем'єр-міністр не мав до процедури звільнення жодного стосунку), а призначалися на весь термін повноважень Президента. Слід додати, що порядок призначення та сфера компетенції державних секретарів, визначені згаданим указом, суперечили загальноприйнятим європейським стандартам функціонування цього адміністративного інституту, запроваджуючи де-факто підміну державними секретарями діяльності міністрів.

В умовах відсутності у відповідних міністрів та Глави уряду права на звільнення з посади державного секретаря і його заступників, запровадження інституту державних секретарів призвело до виникнення у міністерствах конкуренції між центрами владних повноважень в особі міністра та державного секретаря, що негативно позначалося на роботі міністерств та уряду в цілому.

Інститут державних секретарів в Україні було скасовано у травні 2003 року знову ж таки з міркувань політичної кон'юнктури. На думку багатьох політиків та експертів провідним задумом ініційованої Л. Кучмою у той час політичної реформи була передача більшості владних повноважень від Президента до Кабінету Міністрів разом із "пересаджуванням" тодішнього Президента у крісло Прем'єр-міністра з новими повноваженнями. За таких умов інститут державних секретарів як інструмент впливу Президента на уряд виявився зайвим [65].

Слід зауважити, що пошуку шляхів врегулювання конфліктів у державно-адміністративній сфері завжди надавалося особливе значення, оскільки держава є символом стабільності й гарантом правопорядку. І цей пошук завжди перебував у рамках універсальних стратегій компромісу й співробітництва. Останнім часом у державному управлінні значні зусилля спрямовані на технології контролю й попередження конфліктів, коли упор робиться на превентивні заходи, пов'язані з виявленням конфліктогенних факторів, їхнім аналізом і спробами не допустити розвитку конфліктної ситуації до відкритого протистояння. При аналізі способів урегулювання державно-адміністративних конфліктів варто пам'ятати, що інституціональній, юридичній процедурі приділяється вирішальне значення. Так, конфлікти між галузями влади повинні завжди вирішуватися легітимними, конституційними засобами. Адже саме Конституція описує з достатньою повнотою компетенцію кожної із гілок влади й тим самим являє собою базу для поділу їхніх функцій. Що стосується техніки попередження й вирішення конфліктів між владою, то вона включає систематичні переговори між главами й представниками відповідних органів і відомств, обмін документами, роботу погоджувальних комісій і т.п. Особливу роль при врегулюванні конфліктів у сфері державного управління повинен відігравати Конституційний Суд. Його можна віднести до числа тих механізмів «стримання і противаг», які підтримують баланс трьох гілок влади й відіграють важливу роль у збереженні й зміцненні принципів демократичної правової держави. Він виконує важливу попереджувальну, стримуючу функцію у вирішенні державно-правових конфліктів [48].

В цілому, конфлікти в державно-адміністративній сфері відіграють надзвичайно важливу роль. Вони сигналізують владі й суспільству про існуючі протиріччя, які вимагають вчасного вирішення, сигналізують про розбіжність позицій громадян; змушують владу переглядати свої цілі, рішення, курс у цілому; стимулюють дії, спрямовані на вирішення ситуації або посилення її контролю, перебороти певні порушення й труднощі в управлінському процесі. Вони також сприяють пошуку нових засобів і сил, що обновляють саму державно-адміністративну систему, усуваючи застарілі елементи й, тим самим, забезпечуючи механізм розвитку системи державного управління й адаптації її до нових суспільно-політичних та соціально-економічних умов.

Таким чином, конфлікти в сфері державного управління пов'язані із виконанням адміністративних функцій, в нашому розумінні та з огляду на специфіку даного дослідження, зводяться до протистояння між різними інститутами державної влади стосовно перерозподілу повноважень та сфер впливу на різні суспільно-політичні процеси, протистояння всередині окремих органів державної влади, а також виникають з приводу недосконалого розподілу функціонального навантаження та дублювання функцій. Говорячи про конфлікти між органами державної влади та іншими організаціями, підприємствами тощо та всередині самих державних інституцій ми свідомо відходимо від конфліктів політичних, продиктованих різними векторами їх ідеологічного спрямування, переміщуючи їх протистояння на конкретні суто адміністративно-управлінські питання.

2.2 Особливості конфліктів, що виникають при реалізації політичних функцій державної влади

Політичні функції державної влади зводяться, перш за все, до врегулювання суспільно-політичних процесів на всіх рівнях державного управління та реалізації основних інтересів держави та її населення, які знаходять своє відображення як в окремих напрямках чи програмах внутрішньої політики, так і в конкретних зовнішньополітичних спрямуваннях. До політичних функцій можна віднести: вироблення внутрішньої політики держави, регулювання сфери політичних відносин, забезпечення народовладдя, вироблення та забезпечення реалізації основних напрямків зовнішньої політики, регулювання відносин із церквою та релігійними організаціями тощо.

Реалізація політичних функцій державної влади частіше за все призводить до появи так званих політичних конфліктів, які виходять за межі взаємодії між окремими органами влади. Політичний конфлікт являє собою певний вид суспільних відносин між людьми. Це - конфлікт особливого роду, оскільки він, по-перше, виникає і існує з приводу політичної влади і ії функціонування в суспільстві; по-друге, в політичному конфлікті задіяні не окремі індивіди, а соціальні групи; по-третє, політичний конфлікт найбільш соціально значимий, його наслідки, незалежно від бажання тих, хто не приймає участі в політиці, впливає на усі сфери суспільного життя [86, с. 71].

Поняття політичного конфлікту визначає боротьбу за вплив у системі політичних відносин, за доступ до прийняття загальнозначущих рішень, за монополію своїх інтересів і визнання їх суспільно необхідними, тобто за все те, що становить зміст влади і політичного панування. Найістотнішою відм інністю політичного конфлікту є те, що діючі суб'єкти цього конфлікту (особи, групи, еліти, держави) протистоять чи протидіють один одному з головного, базового, приводу - влади, її поділу чи володіння нею.

Об'єктом політичного конфлікту є державна влада, предметом - боротьба за оволодіння нею, та владними інститутами. Змістом політичного конфлікту є політична боротьба, тобто протидія політичних суб'єктів, під час якої кожен прагне досягти мети, яка суперечить меті іншого [50, с. 112].

Згідно з конфліктологічною теорією соціально-політичні конфлікти детермінуються нерівністю у стосунках власності, влади і статусу різних верств населення, яка викликає на певному етапі усвідомлення соціальною групою чи політичною силою несправедливості конкретного способу розподілу повноважень влади, матеріальних та духовних надбань суспільства [20, с. 178]. Тому, якщо розуміти політику як боротьбу за владу, то і політичні конфлікти слід розглядати як протиборство двох або більше сторін (конкуруючих партій, груп, спільнот та їхніх інтересів) щодо розподілу та утриманнявладних ресурсів, повноважень і благ. Якщо ж вважати, що політика - це діяльність, спрямована на регулювання і збалансування інтересів та відносин між різними соціальними і політичними суб'єктами з приводу життєво важливих питань, що зачіпають їхні істотні інтереси (власність, влада, гуманізм, справедливість тощо), то політичний конфлікт - це конфлікт з приводу життєво важливих питань, які можуть бути пов'язані не тільки з суто владними відносинами [69, с. 173-174].

Одна з особливостей політичного конфлікту полягає в тому, що він безпосередньо або опосередковано зачіпає інтереси великих соціальних груп, прошарків, класів, суспільства в цілому. Тому суб'єкти політичного конфлікту (політичні організації, інститути й окремі лідери) завжди виступають від імені певної соціальної спільноти. Для захисту своїх інтересів і цінностей окремі громадяни об'єднуються у співтовариства, створюють організації й інститути і таким чином стають суб'єктами політичного конфлікту. Це вказує на те, що політичний конфлікт завжди організований та інституційований. Конфлікти, сигналізують суспільству і владі про існуючі розбіжності, протиріччя, розбіжність позицій громадян, стимулюють дії, здатні поставити ситуацію під контроль, перебороти порушення, що виникли в політичному процесі. Тому дестабілізація влади і дезінтеграція суспільства виникають не тому, що виникають конфлікти, а через невміння врегулювати політичні протиріччя, або ігнорування цих колізій. Правильно організоване розв'язання політичного конфлікту забезпечує мінімізацію неминучих політичних, соціальних, економічних і моральних втрат, оптимізацію певних сфер суспільного життя. Соціально-політичний розвиток не є наслідком конфлікту, як і не є наслідком уявної безконфліктності. Позитивну його якість забезпечує уміння впливати на конфлікт у потрібному напрямку [87, с. 129].

Негативні риси політичного конфлікту проявляються, тоді коли конфлікт призводить до нестабільності, безпорядку у суспільстві. Коли суспільство не в змозі забезпечити мир і порядок, політичний конфлікт проявляє свою негативну сторону, як насильство, тероризм, війна. Проте політичні конфлікти мають і позитивні риси, так конфлікти в державі призводять до конструктивних змін, оскільки: конфлікт попереджує застій, стимулює інтерес, слугує засобом, за допомогою якого можна ставити проблеми і приходити до рішень, саме в ньому джерело особистісних і соціальних змін. Попередивши або розв'язавши локальний політичний конфлікт можна попередити більш серйозний - регіональний конфлікт.

Специфіка конкретного політичного конфлікту визначається не просто його рівнем, а особливістю його суб'єктів. Так, на рівні міжособистісних політичних конфліктів істотну роль відіграють інтереси й мотиви індивідів, їхні соціально-психологічні властивості. У числі останніх особливо важливі такі риси особистості, як воля, честолюбство, організаторські й інші здатності, які становлять риси політичного лідера. Члени еліти, лідери завдяки своїм особистісним властивостям, можливостям мобілізувати своїх прихильників та інші ресурси грають непропорційно їхньої чисельності більшу, нерідко вирішальну роль у політичних конфліктах. У міру укрупнення суб'єктів політичних конфліктів і, відповідно, підвищення рівня конфліктів у дію вступають інтереси й фактори середнього рівня [95] Предметом політичних конфліктів стають права й свободи не просто окремої людини або малої групи, але вже соціальних груп і прошарків й усього співтовариства.

Боротьба за справедливий розподіл благ і ресурсів, за соціально-політичну й економічну рівність становила протягом тривалого періоду історії людства ядро політичних конфліктів. І лише з появою індустріального суспільства з його матеріальним благополуччям для більшості населення центр політичних конфліктів зміщається в площину боротьби за стиль життя, за соціокультурну й етноконфесійну автономію.

На особливості виникнення й розвитку політичних конфліктів впливають як названі обставини, так і тип політичної системи й режиму, особливості політичної культури. Відносна безконфліктність традиційних застійних систем пов'язана з їхньою орієнтацією на самозбереження й незмінність [31].

Політичні конфлікти в умовах демократії допомагають збереженню гнучкості системи, її рухливості відносно навколишнього середовища. Однак функціональність політичних конфліктів і в демократичному суспільстві має межу, тому що чим більше коефіцієнт нестабільності, тим більша асимметричність буде проявлятися в структурі конфліктної поведінки сторін, у розмірах їхнього конфліктного поля й орієнтації на стратегії його вирішення. Через такого роду асиметричні конфлікти відбивається структурна аномальність всього суспільства [82].

Політичний конфлікт може відбуватися у двох вимірах: між політичними і соціальними групами, які у даний момент не володіють владою, але прагнуть нею заволодіти; всередині політичних і соціальних груп, які при владі, але прагнуть більшого впливу на прийняття рішень і повного задоволення своїх інтересів [86, с. 71].

У типології політичних конфліктів виділяють горизонтальний і вертикальний види. Вертикальні конфлікти відбуваються по лінії «влада-суспільство». Різні соціальні прошарки, класи й етнічні групи виявляють свої характерні позиції, грають певні ролі. Ієрархічність статусно-ролевої структури, нерівний доступ до ресурсів і влади породжують політичні конфлікти на всіх рівнях вертикалі «влада-суспільство».

Звернемо увагу на те, що ближчим нам та більш актуальним на сьогодні, з точки зору предмету даного дослідження, є горизонтальні політичні конфлікти, при яких боротьба за владу ведеться в рамках існуючого режиму. Наприклад, між різними політичними угрупованнями та елітами, державою й окремими суб'єктами політики (особою, групою, інститутом). Цілями та причинами виникнення горизонтальних конфліктів є вдосконалення політичної системи влади (зміна лідера або правлячої еліти, часткове коригування політичного курсу, розширення або звуження владних повноважень суб'єктів політики).

В цьому аспекті показовим є процес прийняття вітчизняної Конституції в 1991-1996 рр. та тодішній адміністративний конфлікт між Президентом України та Верховною Радою України, як двома інституціями державного управління.

Зауважимо, що Конституція України 1996 року обумовила появу недоліків функціонування системи органів публічної влади в Україні, які зводилися до наступного: невідповідність конституційного статусу Кабінету Міністрів України як вищого органу в системі органів виконавчої влади його реальному статусу, недостатня ефективність парламентського контролю у сфері виконавчої влади, недосконалості місцевого самоврядування, невідповідність системи територіального устрою держави принципу повсюдності місцевого самоврядування. Але ситуація значно погіршилась після політичної реформи 2004 року. Основні вади змін, що були внесені до Конституції у 2004 році, можна звести до суттєвого розбалансування влади в нашій державі. Фактично було створено «кентавра», для якого не знайшлося навіть назви в конституційному праві, і до сьогодні вживають невизначено політологічне - «парламентсько-президентська республіка». Скасування конституційних змін 2004 року, безумовно, вплинуло на баланс повноважень Верховної Ради, Президента та Кабінету Міністрів. Тут можна згадати протистояння Ющенко- Тимошенко, Ющенко-Янукович та власне Янукович-Тимошенко, яке вилилося у практику формування «альтернативного» уряду.

Аналіз пройдених Україною років незалежності показує, що процес розбудови самостійної держави супроводжується політичними конфліктами різного масштабу і спрямування. Більше того, конфлікт став одним із суттєвих прикмет часу, домінуючим осередком суспільних відносин. Він існує як у явних, так і в латентних формах. Конфлікт чітко виявляє себе в зіткненна уявних перспектив розвитку країни і в повсякденному житті, пронизуючи основні сфери життєдіяльності. Конфлікт присутній і там, де є співробітництво і згода. Тому головне питання не в тому, щоб повернутись до нібито безконфліктного стану, а в тому, щоб навчитися жити в умовах різних конфліктів, відзначаючи їх стимулюючий вплив, коли вони розвиваються в певних рамках, і руйнуючий, коли вони переростають ці рамки. Змагання і боротьба, які відбуваються в суспільстві, є породженням самої сутності суспільства і людини. У змаганні і конкуренції - джерело суспільного розвитку, стимулюючий фактор людської ініціативи й наполегливості у досягненні мети. Вільне здійснення інтересів індивідів змушує їх «заходити» в сферу інтересів інших, робити необхідними чиїсь поступки та обмеження намірів.