З початком трансформації українського суспільства виникли конфлікти, пов'язані з боротьбою за владу, вплив, власність, престиж та інші способи самоутвердження в політичному та соціальному просторі. Ця група конфліктів має двоїстий характер. З одного боку, вони являють собою природний наслідок демократизації і виявляються у плюралізмі політичних позицій, багатопартійності, виникненні нових державних і політичних інститутів. З іншого боку, цей же процес призвів до підриву попередніх владних структур, законності і правопорядку, до некерованості процесу становлення приватновласницьких інтересів. Здобуття незалежності відкрило для України нові перспективи економічного і політичного розвитку, які після певної політичної боротьби визначились як перспективи розвитку демократії і ринкової економіки. Перехід від однієї групи цінностей (соціалізм, державна власність, всевладдя держави і монополізм однієї партії) до інших системних параметрів (свобода підприємництва, приватна власність, ринкова економіка, відновлення української державності, політичний та ідеологічний плюралізм, входження України до світового цивілізаційного та економічного простору) не могло не обійтись без достатньо глибоких потрясінь, які виявились, особливо на першому етапі розбудови держави України, в системній кризі, яка охопила фактично всі сфери суспільного життя і всі верстви населення країни. Таким чином, виник класичний конфлікт цінностей - зіткнення різних ціннісних орієнтацій (ліві - праві, прозахідні - проросійські кола). В Україні конфлікт цінностей був першим за терміном визрівання. Він включав у себе стадію девальвації цінностей комуністичного суспільства і відносну перемогу цінностей демократичного суспільства [21].

Перші роки незалежності України характеризувалися конфронтацією не лише з приводу перспектив розвитку суспільства і способів поєднання ринкових механізмів з державними способами захисту населення, але і з приводу конкретних програм виходу з кризи, вирішення тих проблем, які виникли на шляху становлення ринку і демократії в країні, яка тривалий час не знала цих інститутів. Важливою обставиною, що висвітлює ситуацію, є той факт, що саме в ході реформ виявилося з такою ясністю і визначеністю: в центрі конфронтації і політичної боротьби опинилося, як і слід було чекати, питання про владу: в чиїх руках буде знаходитись влада, той і буде визначати, в чому ж інтереси України і української державності. Саме в цьому головна причина, яка стимулювала конфлікти різного роду на політичному просторі республіки. Переважна більшість конфліктів стимулюється боротьбою за владу, за переділ сфер впливу, за допуск до прийняття політичних рішень нових еліт.

В умовах становлення демократичних інститутів влади в Україні в якості реальних суб'єктів конфлікту на макрорівні виступають структури президентської влади, Уряду (Кабінет Міністрів), Верховної Ради. Досягнення консенсусу між цими учасниками політичного процесу забезпечило й здатність цих структур використовувати владні повноваження з метою вирішення конфліктів на більш низьких рівнях суспільного життя. І, навпаки, конфліктність на верхніх поверхах влади стимулює поширення конфліктних ситуацій у сферах, які мають регулюватися урядом.

Як свідчить історичний досвід, особливо важливе значення у створенні конфліктних ситуацій має особистісний компонент, тобто здатність конкретних політичних діячів, що займають відповідні позиції в структурах влади, загострювати, чи, навпаки, пом'якшувати стосунки своїми вчинками, діями чи висловленнями. Таким чином, усілякий конфлікт так чи інакше персоніфікований [21].

Принципи зв'язку між законодавчою та виконавчою владами не були чітко окреслені; вони не стільки взаємодіяли, скільки боролися між собою. Ситуація дедалі більше заплутувалася відсутністю чіткої політичної лінії, обгрунтованої стратегії державотворення. Були відсутні глибокі теоретичні розробки побудови української державності, шляхів, методів, засобів її розбудови, місця й ролі різних політичних інституцій у цих процесах.

«Бермудським трикутником», в якому зникала реальна влада і виникали перманентні конфлікти, стали лінії «Президент - Верховна Рада - Кабінет Міністрів». Протистояння цих основних структур державної влади згубно позначилося на політичному, соціально-економічному становищі республіки. Замість концентрації зусиль для того, щоб витягнути «економічного воза» з багнюки», вони діяли у стилі «лебідь, рак та щука», що й призвело до відомого результату «а віз і нині там».

Зауважимо також, що особливістю конфліктів, що виникають при реалізації політичних функцій державної влади у теперішній Україні є те, що вони відбуваються в умовах жорсткого протистояння між владою та опозицією. Саме тому на наш погляд, в рамках даного дослідження необхідно звернути увагу саме на протистояння між правлячою елітою та її формальним вираженням у вигляді партії влади, та елітою конкуруючою, тобто опозицією.

Основним лейтмотивом дискусій про опозицію в Україні є питання про необхідність врегулювання статусу опозиції. На наш погляд це зумовлено домінування конфліктної логіки політичного процесу, яка проявляється в тому, що, на відміну від багатьох демократичних країн, в Україні суб'єкти формування державної політики як на загальнодержавному, так і на місцевому рівнях далеко не завжди враховували інтереси тих, хто не поділяв впроваджуваний ними курс, більше того - використовували владні повноваження з тим, щоб альтернативна точка зору не була донесена до адресата, а для їх виразників наставали негативні політичні (усунення з керівних посад), фінансові (обмеження фінансової основи діяльності), правові наслідки (кримінальна відповідальність). Все це створило грунт для поширення хибного, на наш погляд, уявлення про те, що прийняття закону про опозиційну діяльність (парламентську опозицію), маже стати своєрідною панацеєю від посягань більшості на права меншості [88, c. 22].

Історія опозиційного руху в Україні є різноманітною та досить тривалою. За часів президентства Л. Кучми специфіка функціонування опозиції була обумовлена наявною політичною ситуацією та балансом сил у ній. По-перше, основним об'єктом, на який опозиціонери спрямовували свою критику, був Голова держави та його політичний курс. Оскільки обсяг конституційних повноважень Президента на той час давав можливість контролювати практично всю вертикаль виконавчої влади, а законодавче закріплення статусу парламентської більшості було відсутнє, всі важелі визначення політики держави знаходилися в руках Л. Кучми. По-друге, усі спроби організованої опозиційної діяльності були об'єднанням „проти", а питанням розроблення компромісної програми подальшого розвитку держави приділялося другорядне значення. Таким чином, опозиційність передбачала: а) чітко артикульоване, публічно висловлене критичне ставлення до політики Президента; б) неучасть у здійсненні цієї політики через відсутність представників партій або блоків партій у складі Адміністрації Президента, Кабінеті Міністрів та інших центральних органах виконавчої влади.14 Протистояння „влада - опозиція" перебувало у площині парламентсько-президентських відносин, а підстави зарахування до лав опозиціонерів були декларативними.

Невдалий розвиток подій 2000-2001 років для опозиції пояснюють такі фактори: відсутність єдності та єдиної програми дій (три центри гуртування опозиції - середовища О. Мороза, Ю. Тимошенко, Всеукраїнський громадський комітет опору „За правду!"); відсутність конструктивної програми, яка б не базувалася на негативній риториці; відсутність харизматичного лідера; неспроможність однаково вдало працювати з електоратом в усіх регіонах тощо.16 Досить успішні спроби виправити ці та інші помилки були зроблені під час помаранчевої революції 2004-го року [88, c. 22].

Після президентської кампанії 2004р. в політичному середовищі України існував досить чіткий поділ політичних сил на “помаранчеві” (ті, що підтримували кандидатуру В.Ющенка на президентських виборах), які стали паріями влади, та опозиційні до новообраного Президента. До останніх належали як партії, що безпосередньо підтримували В.Януковича як кандидата у Президенти (Партія регіонів, СДПУ(о), “Трудова Україна” та ін.), так і ті, що висували власних кандидатів, які не пройшли у ІІ тур (КПУ, ПСПУ, партія “Братство”).

Однак, після розколу “помаранчевої” команди у вересні 2005р. і відставки лідера БЮТ Ю.Тимошенко з посади Прем'єр-міністра, а також з огляду на наближення парламентських виборів 2006р. розстановка політичних сил ускладнилася.

Крім політичних сил, опозиційних до “влади в цілому”, у владному таборі з'явилися “внутрішня” опозиція - персонально до Президента В.Ющенка (БЮТ). Деякі партії обрали своєю позицією “нейтральність” стосовно влади (т.зв. третьої сили) [99]

За даними соціологічного опитування, громадяни були схильні більше пов'язувати перехід частини партій в опозицію до влади з чинниками персонально політичного характеру та підготовкою до майбутніх парламентських виборів, ніж з програмними відмінностями між ними [73]

Наявність різних підстав для опозиційності і, відповідно, різних “опозицій” спричинила певну дезорієнтацію суспільства стосовно оцінок деяких політичних сил (у першу чергу, БЮТ) у координатах “провладні - опозиційні” [19]

Вибори до Верховної Ради України 2006р. У парламентських виборах 2006р. Взяли участь 45 суб'єктів виборчого процесу (17 блоків і 28 партій), виборчий бар'єр подолали п'ять суб'єктів - Партія регіонів (32,14%), БЮТ (22,29%), Блок “Наша Україна” (13,95%), СПУ (5,69%) і КПУ (3,66%).

Таким чином, опозиційні “до влади в цілому” політичні партії - Партія регіонів і КПУ, набрали практично стільки ж голосів, скільки дві провідні “помаранчеві” сили - БЮТ і “Наша Україна”. Це стало можливим не лише завдяки підтримці опозиції виборцями, які не підтримали обрання В.Ющенка Президентом України, а й внаслідок досить сприятливих умов для діяльності опозиції у виборчій кампанії, яка, за висновками європейських інституцій, була проведена відповідно до міжнародних стандартів [79]

Як зазначалося, набуття чинності змінами до Конституції в повному обсязі уможливило існування опозиції як до Президента, так і до парламентської коаліції та Уряду. Після невдалої спроби створення парламентської коаліції між “Нашою Україною”, БЮТ і СПУ, була, створена “Антикризова коаліція” у складі фракцій Партії регіонів, СПУ та КПУ23. Лідер найбільшої опозиційної сили - Партії регіонів - В.Янукович став Прем'єр-міністром України. Внаслідок цього опозиційні партії (Партія регіонів, КПУ) змінили свій статус на провладний (відносно Кабінету Міністрів), водночас, залишаючись опозиційними до Президента України. Своєю чергою, фракції “Наша Україна” та БЮТ 13 березня 2007р. підписали Угоду про об'єднану опозицію (відповідно, до коаліції).

Конфліктний характер відносин між Президентом, з одного боку, та Кабінетом Міністрів і парламентською коаліцією - з іншого, спричинений, у т.ч. порушенням учасниками коаліції політичних домовленостей між владою та опозицією, став причиною гострої політичної кризи, дострокового припинення повноважень Верховної Ради V скликання та позачергових парламентських виборів.

За результатами президентських виборів 2010р. в Україні відбулася чергова зміна політичного ландшафту. 11 березня 2010р. у Верховній Раді було проголошено створення коаліції депутатських фракцій “Стабільність і реформи”, до складу якої увійшли фракції Партії регіонів, КПУ і Блоку Литвина, а також “окремі народні депутати” з фракцій, що не увійшли до складу коаліції - БЮТ і НУНС. Створення коаліції належної чисельності (понад 225 осіб) стало можливим лише завдяки індивідуальному входженню до неї депутатів. Для цього напередодні були внесені відповідні зміни до Регламенту Верховної Ради. Хоча ці зміни суперечили рішенню Конституційного Суду від 17 вересня 2008р., 6 квітня 2010р. цей орган змінив своє попереднє рішення і легітимізував коаліцію. Входження до складу очоленого М.Азаровим Уряду лідера партії “Сильна Україна” С.Тігіпка додало його політичну силу до числа “провладних”.

Схеми парламентської опозиції і опозиції до Президента знову збіглися: всі парламентські політичні сили, що не увійшли до складу коаліції, одночасно є і опозиційними до Глави держави. Участь у президентській виборчій кампанії 2010р. таких політиків, як А.Яценюк, А.Гриценко, О.Тягнибок сприяла зростанню популярності (різною мірою) очолюваних ними політичних сил - відповідно, партій “Фронт змін”, “Громадянська позиція”, ВО “Свобода”, які представляють “нові” опозиційні сили.

Протягом 2010-2011рр. відбулися суттєві зміни в розстановці опозиційних сил. За рівнем підтримки громадян першу позицію серед них зберігає БЮТ, на другому місці стабільно утвердився “Фронт змін”. Рівень підтримки понад 3% серед опозиційних сил, станом на квітень 2011р., мали неприсутні у Верховній Раді VI скликання партії ВО “Свобода” та “УДАР”, понад 1% - партії “Громадянська позиція” та “Наша Україна”, яка втратила місце серед лідерів опозиції.

Сучасна ситуація в Україні характеризується не лише постійною динамікою у розстановці сил на політичній арені, а й модифікацією політичної системи, пов'язаною з конституційною реформою та перенесенням основного важеля впливу в системі органів державної влади від Президента до Прем'єр-міністра. Це обумовлює переміщення акценту у протистоянні опозиції та влади у площину „парламент - уряд". Визначення статусу парламентської більшості автоматично тягне за собою необхідність регламентації статусу та функціонування опозиційної меншості у парламенті. Йдеться про потребу визначення статусу саме парламентської опозиції (або меншості).

Таким чином, в умовах слабкості партійної дисципліни, відсутності у районних та обласних рад власних виконавчих органів, наявності у Президента вагомих кадрових та владно-розпорядчих повноважень у сфері виконавчої влади, присутності у складі Кабінету Міністрів України представників фракцій парламентської меншості, призначених „за квотою Президента", дати відповідь на питання про те, що є опозицією, і хто є безпосереднім адресатом її опозиційної діяльності в центрі і на місцях неможливо. Очевидно, що суто формальний підхід до визначення поняття опозиції, закріплений у законопроектах №№ 1011 та 1011-1, в яких єдиним і достатнім критерієм для набуття опозиційного статусу є оприлюднення відповідної політичної заяви, є навряд чи обґрунтованим. Саме тому у контексті існуючої політичної ситуації та специфіки організації державної влади в центрі та на місцях найбільш правильним видається визначення поняття і статусу меншості, причому -- лише парламентської, оскільки в місцевих радах існування стійкої інституціоналізованої більшості, на відміну від парламенту, не є обов'язковим [88]

З точки зору пошуку ефективних шляхів вирішення конфліктів, що виникають при реалізації політичних функцій державної влади, необхідно зазначити, що надзвичайно важливим є інституціоналізація перебігу будь-якого конфлікту. Інститутіоналізовані конфлікти відбуваються в рамках соціальних інститутів, які дозволяють зробити їх підконтрольними чинним у суспільстві правилам політичної гри за відповідними правовими процедурами. Врегулювання конфлікту передбачає зниження гостроти протиборства сторін, однак досягнутий між сторонами компроміс не може усунути причин конфлікту. Тому розв'язання конфлікту можливе переважно у спосіб вичерпання самого предмету спору, а не створення обставин, за яких конфлікт зовнішньо можна вважати врегульованим, проте, які зберігають загрозу рецидиву [50, с. 112].

Розв'язання конфлікту - поняття більш широке, що припускає його закінчення. На думку американського дослідника К. Мітчела, політичний конфлікт вважається повністю розв'язаним якщо: проблема зникає з політичного порядку денного; рішення схвалюються та сприймаються всіма конфліктуючими сторонами як на рівні еліт, так і нарівні мас; домовленості й угоди є самодостатніми, тобто не залежать і не потребують підтримки з боку третьої сторони; домовленості й угоди розглядаються всіма сторонами як чесні й справедливі; рішення мають консенсусний характер; учасники приймають домовленості й угоди добровільно, без тиску ззовні [45, с. 109].

Реальне розв'язання конфліктів вимагає виявлення тих потреб, що їх утиснено. Оскільки різні верстви населення, політичні сили мають різні й навіть протилежні інтереси, зіткнення яких відбуватиметься завжди, то усунути появу конфліктів неможливо. Невпинний розвиток і прогрес суспільства постійно супроводжується суперечливими і конфліктогенними явищами. Мабуть, однією з умов стабільного і поступального розвитку суспільства може вважатися безперервне виявлення джерел і причин напруги та конфліктів, їх вчасне врегулювання. Необхідним є зниження гостроти конфліктів шляхом поглиблення співробітництва між гілками влади, вирішення соціальних, матеріальних і національних проблем, забезпечення своєчасних реформ та правопорядку, підвищення ефективності рівня управління та виконавської дисципліни, зростання її авторитету серед населення. Все більш важливою постає оптимізація дії механізмів щодо запобігання, пом'якшення та нейтралізації негативних наслідків конфліктів в інтересах суспільства в цілому чи окремих його суб'єктів, а також застосування теоретичних та прикладних знань для направлення конфліктного процесу у правове русло.

Таким чином, у стабільних політичних системах політичні конфлікти завжди вирішуються у спосіб консенсусу чи пошуку такого прийнятного рішення, яке відповідало б інтересам сторін-учасниць конфлікту, у спосіб взаємних поступок або поступок слабшій стороні, або тій стороні, яка зуміла довести обґрунтованість своїх вимог. Хоча у процесі докорінних реформ в Україні роз'єднана національна еліта і неконсолідоване суспільство в умовах наростання економічних проблем не змогли призупинити поглиблення кризових тенденцій, що призвели до досить різкого політичного загострення у суспільств і у період президентських 2004 р. і парламентських 2006 р. виборів, політичну ситуацію в Україні можна вважати стабільною та здатною до цивілізованого розвитку.

Таким чином, конфлікти що виникають при реалізації політичних функцій державної влади пов'язані із протидією влади та опозиції на рівні ідеологічного протистояння та боротьби інтересів еліт. При цьому основними рисами таких конфліктів є: широке залучення соціальних мас та різних груп населення; відкрита форма конфронтації та протистояння (мітинги, акції протестів, пікети); слабо виражені цілі соціальні, зате яскраве вираження мають політичні цілі та гасла; «кулуарне» протистояння в парламенті, порушення в роботі Верховної Ради. При цьому основними методами боротьби є деструктивний діалог та взаємне звинувачення. Останнім часом, конфлікти які виникають при реалізації політичних функцій державної влади відрізняються негативним впливом на політичний та соціально-економічний імідж країни, оскільки політичні сили дуже тісно пов'язані із бізнес-еолітами, а отже складається враження про значні кон'юнктурні порушення ринку. Все це вимагає розробки заходів щодо мінімізації негативних наслідків політичних та адміністративних криз, та пошуку компромісних шляхів досягнення політичних орієнтирів України, що визначають вектор її соціально-економічної та зовнішньої політики в напрямку досягнення високих стандартів життя та переходу в стан країн із розвинутою економікою.

Аналіз конфліктів у сучасній практиці державного управління в Україні дав змогу зробити низку висновків:

1. Визначено, що управлінська діяльність сама по собі передбачає здійснення універсальних адміністративних функцій, які реалізуються на всіх етапах державно управлінського процесу - це встановлення цілей, прийняття рішень, організація їхнього виконання. Реалізація адміністративної складової державного управління конкретними органами державного управління зводиться до реалізації ними таких конкретних функцій як планування, прогнозування, мотивація, організація, регулювання, координація, контроль. Адміністративні функції державної влади полягають в практичній реалізації принципу розподілу функціонального навантаження гілок влади, в безпосередній організації процесу функціонування кожної державної установи, розподілу повноважень в системі державного управління загалом між інституціями та між окремими структурними підрозділами всередині кожної з них.

2. Виокремлено конфлікти пов'язані із реалізацією адміністративної функцій державного управління та визначені їх особливості, а також шляхи їх вирішення. Зокрема виділяють конфлікти між: державно-адміністративними структурами й підприємствами державного й приватного секторів; державними органами й іншими організаційно оформленими ланками управління чи організації суспільства; державою й населенням (проблема легітимності); чиновниками й громадянами; Внутрішньо-організаційні конфлікти в державних установах; державними органами центрального, регіонального й місцевого рівнів.

3. Визначено, що політичні функції державної влади зводяться перш за все до врегулювання суспільно-політичних процесів на всіх рівнях державного управління та реалізації основних інтересів держави та її населення, які знаходять своє відображення як в окремих напрямках чи програмах внутрішньої політики, так і в конкретних зовнішньополітичних спрямуваннях. До політичних функцій відносяться: вироблення внутрішньої політики держави, регулювання сфери політичних відносин, забезпечення народовладдя, вироблення та забезпечення реалізації основних напрямків зовнішньої політики, регулювання відносин із церквою та релігійними організаціями тощо.

4. З огляду на специфіку політичних функцій державного управління вирізняють конфлікти в системі державного управління пов'язані із їх реалізацією. Насамперед це конфлікти пов'язані із боротьбою між різними політичними елітами та виразниками економічних інтересів різних груп з приводу заволодіння реальним впливом на політичні процеси в суспільстві та доступ до важелів державного управління, тобто до вищих державних посад. Крім того політичні конфлікти проявляються в боротьбі влади та опозиції, а також в протистоянні різних гілок влади з метою встановлення більш широких контрольних функцій та підпорядкуванні більшої кількості органів державного управління стратегічного спрямування.

РОЗДІЛ 3. МЕХАНІЗМИ УРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТІВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

3.1 Способи та форми розв'язання конфліктів у державному управлінні

Аналізуючи конфлікти в системі державного управління ми прийшли до висновку, що конфлікти пов'язані із реалізацію політичних та адміністративних функцій держави розрізняються за своєю природою, процесом протікання, а отже і мають різні способи та форми їх врегулювання чи уникнення. Перш за все проаналізуємо можливі способи та форми врегулювання конфліктів пов'язаних із реалізацією політичних функцій державного управління.

Зауважимо, що в політичній науці найбільшу увагу надають саме питанню врегулювання політичних конфліктів. До речі, Р.Дарендорф вважає, що застосування терміну «регулювання» стосовно конфлікту набагато точніше, ніж терміну «вирішення». Поняття «вирішення» конфлікту вводить в оману, оскільки воно «відображає соціологічно помилкову ідеологію, згідно якої повне усунення конфлікту можливо і бажано». Звичайно, в певному контексті можна використовувати також термін «розв'язання» конфлікту.

Мирне врегулювання найбільш ймовірно в умовах розвинутого законодавства, парламентаризму, системи політичних партій і т.д., забезпечуючи консультації, переговори, дослідження можливих альтернатив і пошуки взаємоприйнятних рішень.

Врегулювання конфлікту - справа досить складна. Конфлікт з приводу цінностей, найважливіших життєвих установок відноситься до числа найбільш складно вирішуваних. Тут включається в справу те, що називається принципами, якими дуже важко, а часом і неможливо поступитися. Конфлікти з приводу матеріальних ресурсів піддаються врегулюванню з більшим ефектом.

Управління конфліктом - врегулювання, розв'язання, придушення, а також ініціювання певних конфліктних ситуацій в інтересах суспільства в цілому чи окремих його суб'єктів.

Врегулювання конфлікту може йти різними шляхами. В більшості випадків має місце узгодження інтересів в процесі укладання компромісу, тобто угоди на основі взаємних поступок.

Запобігти переростанню конфлікту в озброєну боротьбу, понизити його інтенсивність і гостроту, знайти варіанти його пом'якшення можна методом компромісу або консенсусу. Розвиток будь-якої політичної системи, процес політичного життя в цілому поєднують чергування конфліктів, компромісів і досягнення консенсусу його учасників. Безконфліктність може виступати показником відсутності розвитку, загнивання суспільства. Підвищена гострота конфліктів звичайно є симптомом кризи політичної системи, появи на політичній арені сил, що тяжіють до її руйнування, політичного перевороту або революції [72].

Отже, способами врегулювання політичних конфліктів в Україні є: організація та проведення референдуму із суперечливих питань; вибори. У передвиборчий період, як правило, обговорюються проблеми існуючого державного устрою у порівнянні з минулим. При цьому слід враховувати, що за рівнем соціальної адаптованості існує декілька категорій найбільш активних виборців:

- «розлючені пенсіонери» - переважно люди пенсійного віку, які прожили все життя у Радянському Союзі. Для цієї категорії виборців характерна інертність мислення, негативне сприйняття навколишньої дійсності, неприйняття іншої точки зору, невміння слухати іншого та аргументувати власну точку зору, бурхливі негативні емоції з приводу всього, що обговорюється, схильність до істерії, афектів;

- «люди з ностальгією» - переважно люди середнього віку, які значну частину життя прожили у Радянському Союзі. У них відсутня агресивність, вони здатні вислухати іншу точку зору та аргументувати власну;

- «розгублена молодь» - молоді люди, які ще не визначилися з тим, чим вони збираються займатися у житті, але при цьому майбутнє їх лякає. Це невпевнені у собі громадяни, неврівноважені, негативно налаштовані, у них відсутня власна позиція з приводу того, що обговорюється, але декларують і підтримують вони негативну точку зору;

- соціально адаптовані люди - люди будь-якого віку, які цілком пристосувалися до нової соціальної, політичної та економічної ситуації в сучасній Україні. Висловлюють переважно позитивні та конструктивні думки [72].

Українському суспільству для стабільного функціонування необхідна постійна та стабільна політична влада. Політичною практикою відпрацьовано шляхи стабілізації системи, які дозволяють попереджувати політичні конфлікти. Сутність цих методів полягає в тому, що з їх допомогою стає можливим послабити конфронтацію між політичною владою та інтересами обмеженої частини суспільства, а отже, зведення до неконфліктного рівня антиурядової політичної орієнтації опозиції.

З огляду на ситуацію в Україні, до таких методів можна віднести [72]:

- соціальне маневрування - перерозподіл частини суспільного продукту в інтересах опозиції. Обсяг перерозподілу залежить від розмірів суспільного продукту, рівня соціальної та політичної напруженості, гнучкості, яку виявляє частина суспільства, в якої вилучають суспільний продукт, професіоналізму політичного керівництва. Соціальне маневрування за наявності розгалуженої інфраструктури у країні може бути у формі безкоштовного медичного обслуговування, безкоштовної освіти, пенсійної допомоги, соціального страхування;

- політичне маневрування - застосування різноманітних заходів, покликаних забезпечити перетворення різноспрямованих інтересів у стійкий політичний альянс, який фактично сприяє функціонуванню існуючої політичної влади. Цей метод може бути у формі: вияву можливостей політичного компромісу між сторонами, що протистоять одна одній; заміни засобів досягнення цілей (декларується мета, що відповідає інтересам більшості населення, і засоби, за допомогою яких вона буде досягнута. Але це все робиться для того, щоб виграти час, який буде використаний для застосування інших засобів стабілізації - зміни політичного лідера;

- політичне маніпулювання - дії політичної влади, які вона застосовує для забезпечення свого стабільного функціонування, цілеспрямований вплив на суспільну свідомість через ЗМІ (зусилля ЗМІ спрямовані на «утворення образу ворога», щоб можна було перекласти відповідальність за невирішені проблеми на інші політичні сили (опозиційні, міфічні), відвернути увагу населення від гострих політичних та соціальних проблем);

- інтеграція контреліти - неправильна кадрова політика, характерною ознакою якої є невизнання нестандартно мислячих людей, сприяє формуванню контреліт. Контреліти відіграють роль інтегратора суспільного обурення, що призводить до дестабілізації суспільної системи;

- послаблення «системної опозиції» - заходи, що спрямовані на повну дестабілізацію існуючої системи і утворення своєї. Саме тому для політичного керівництва важливо максимально послабити дії «системної опозиції». У нагоді можуть бути такі прийоми: перехоплення ініціативи у діях, які зібралася вчинити опозиція; розкриття корисливих інтересів членів опозиції; показ неможливості здійснення цілей, що поставлені опозицією; формування недовіри до опозиції з боку соціальних верств, де вона популярна; утворення «розкольницьких груп» у складі опозиції; стимулювання «перебіжчиків» із табору опозиції, введення їх у владні структури; ненасильницька ліквідація опозиції (залучення представників до органів влади, розробки рішень); нейтралізація лідерів опозиції.

Нейтралізувати лідерів опозиції можна такими методами: задоволення вимог (залучення до влади); рольовий зсув (пропозиція взяти участь у вирішенні проблем, усунення недоліків); психологічна ізоляція (абсолютизація в опозиційному лідері позитивних сторін, непомірна хвала, яка сприяє його відриву від опозиції); формалізація (формалізовані дії опозиційного лідера позбавляють їх привабливості захисника високої мети); психологічне зближення (скорочення) неформальної дистанції між керівництвом та опозицією; непряма дискредитація (пропозиція очолити в цілому престижне, але безнадійне діло); психологічна девальвація (підтримка альтернативних лідерів опозиції, які сперечаються з іншими опозиціонерами); групове викриття (ізоляція лідера від його прихильників, він стає «генералом без армії»).

Запобігти виникненню політичного конфлікту можна за умови своєчасного та всебічного аналізу конфліктної ситуації, який передбачає знаходження відповіді на такі питання: які основні причини виникнення конфлікту, які справжні наміри та цілі сторін, які сили задіяні у конфлікті і які сили можуть взяти участь у ході розвитку конфлікту, кому вигідний конфліктний розвиток подій? На основі отриманих даних з'являється можливість: скласти прогноз можливого розвитку подій; визначити можливі варіанти врегулювання конфлікту; розробити план таких дій, визначити тактичні та стратегічні завдання. Якщо в результаті вжитих заходів урегулювати або локалізувати конфлікт не вдається і його подальший розвиток створює загрозу для суспільства, то владні структури повинні бути готові застосувати силу або припинити розвиток конфлікту загрозою застосування сили [90].

В практичній конфліктології досить часто застосовується низка підходів для врегулювання політичних конфліктів, які обумовлюють набір певних інструментів та механізмів регулювання конфліктної ситуації або мінімізації наслідків конфлікту.

Отже, основними підходами для врегулювання конфліктів пов'язаних із реалізацією органами державного управління політичних функцій є:

1. Морально-правовий (нормативний) підхід робить можливим врегулювання конфлікту з допомогою вибору правових і моральних норм. Результативність залежить від того, чи є між сторонами згода стосовно цих норм.

2. Силовий підхід використовується, коли за нерівності партнерів сильніша сторона намагається придушити слабшу і нав'язати їй свою волю. Перемога з використанням силової моделі має однак перехідний характер, коли за певних умов переможець може стати переможеним. Тому в сучасному світі політичною стає тенденція до ненасильницьких форм вирішення конфліктів.

3. Реалістичний підхід називають ще методом торгу або примусово-переговорним. Прихильники даного підходу розуміють, що миру не може бути ніколи, тільки перемир'я, яке довготривалої стабільності не приносить, бо відбувається не вирішення, а тимчасове врегулювання проблем. Однак цей підхід залишається досить актуальним.

4. Ідеалістичний підхід має місце, коли всі зацікавлені сторони, незалежно від стану і статусу, встановлюють взаємовідносини, прийняті для всіх, що відповідають індивідуальним поглядам кожного. За основу береться визнання того, що на даний момент усі сторони зазнають небажаних витрат, але зрештою виграють.

5. Компромісний підхід - згода, порозуміння з політичними противниками, досягнуті шляхом взаємних поступок.

6. Консенсусний підхід - згода між суб'єктами політики з певних питань на основі базових цінностей і норм, спільних для всіх соціальних та політичних груп суспільства; прийняття рішень без голосування за виявленням всезагальної згоди. Термін «консенсус» означає згоду, ухвалення учасниками політичного процесу солідарної позиції з тих або інших питань. На відміну від консенсусу компроміс має на увазі поступки (взаємні або односторонні) сторін, залучених в конфлікт з питань, що знаходяться в центрі протиборства. Досягнення консенсусу і компромісу в довгостроковому плані виступає формою вирішення політичного конфлікту.

7. Інтегративний підхід передбачає, що кожна із сторін, забуваючи про свої попередні цілі й цінності, знаходить нові взаємоприйняті. У процесі реалізації цього способу вважливо зрозуміти: оскільки вибір цілей і засобів їх досягнення теоретично безмежний, то обов'язково знайдеться вибір саме неконфліктного характеру [18].

Якщо ми звернемося до способів та інструментів регулювання конфліктів пов'язаних із реалізацією органами державного управління адміністративних функцій, то слід зауважити, що все розмаїття методологічної бази врегулювання політичних конфліктів не може бути застосоване, оскільки такі конфлікти витікають із суперечностей механізму розподілу повноважень та відповідальності, а також - із порушення субординації та координації в процесі функціонування органів державної влади. Тому серед основних підходів до вирішення таких конфліктів можна відзначити зокрема:

1. Нормативний підхід, який робить можливим врегулювання конфлікту за допомогою нормативно-правового регулювання шляхом вдосконалення існуючого законодавства, яке визначає засади функціонування органів державної влади.

2. Реалістичний підхід, при якому відбувається врегулювання проблеми на короткий час. З огляду на те, що відносини в сфері державного управління регулюються в більшості випадків імперативним методом (по вертикалі владних інституцій), то такий підхід має місце суто на рівні горизонтальних зв'язків.

3. Компромісний підхід також має місце суто на рівні горизонтальних взаємовідносин, однак його ефект не може бути тривалим, оскільки вирішення проблеми так чи інакше в подальшому вимагатиме нормативного закріплення.

4. Консенсусний підхід має місце у випадку вирішення адміністративного конфлікту в сфері розподілу повноважень щодо призначення на нижчестоящі адміністративні посади та зняття з них. Фактично цей підхід застосовується в умовах так званих політичних торгів, однак в площинні конституційних відносин, оскільки впливає на зміну Основного Закону. Такий підхід зокрема був застосований у 2002-2004 рр.

Слід мати на увазі, що в багатьох відомствах розростання управлінської бюрократії найчастіше обумовлено збільшенням служб, де зайняті фахівці, причому в ряді випадків на ці служби покладається керівництво відповідними підрозділами в масштабі всього відомства. Зрозуміло, що таке кількісне та функціональне розширення штабних структур веде до фактичного обмеження прерогатив лінійних керівників, інтенсіфіціруя тертя між двома типами підрозділів. Посилення напруженості у їх відносинах виникає, проте, і в тому випадку, якщо загальна керівництву за що розростається, службами фахівців покладається на адміністрацію, чому в чималому ступені сприяє явна перевантаження лінійних керівників.

На думку багатьох вчених, подолати найбільш руйнівні наслідки дивергенції цілей, посилити сумісність групових устремлінь з цілями всієї організації можна за рахунок використання об'єднавчих потенцій керівників або відповідних колегіальних органів (комісій, комітетів, пов'язаних груп). Так, наприклад, Р. Ліккерт вважає, що керівні структури, виконуючи "функцію сполучної осі", здатні де-факто об'єднати суперечливі інтенції конкурентів, тобто поєднати диференціацію ролей с інтеграцією цілей.

І все-таки більше поширеними і характерними для державних організацій є конфлікти, зумовлені відмінностями у сприйнятті службовцями, що склалися в тій або іншої організації професійних кодексів, культурних норм, писаних і неписаних традицій, звичаїв, ритуалів і т.п. Одним словом, мова йде про різноманітних проявах суперечностей, пов'язаних з належністю держслужбовця до певного формального або неформального колективу. Якщо ідентифікація стосується рольових груп, то подібні - культурні по суті конфлікти можуть стати одним із внутрішніх джерел саморозвитку організації і - за інших рівних - будуть сприяти її інтеграції. Аналогічне вплив роблять і конфлікти, зумовлені динамікою входження, вростання службовців у неформальние угруповання, відстоюють цілі та принципи організації в цілому. У той же час конкурентні взаємини, при яких службовці починають орієнтуватися на неформальні норми) розходяться з цілями організації або якихось її структурних підрозділів, породжують негативні наслідки для держустанов [49].

Таким чином, ми можемо побачити, що адміністративні конфлікти мають набагато менше способів регулювання ніж політичні, оскільки витікають із недоліків системи розподілу повноважень, яка має нормативне закріплення. А отже методологія розв'язання таких конфліктів спрямована в основному наегітимізацію відповідних змін. Політичні ж конфлікти значно ширші за можливими формами прояву та процесами протікання, а тому мають більш розгалужену методологічну базу врегулювання. Основною метою якого є не лише подолання наслідків таких конфліктів чи пошуку способів їх розв'язання по суті, а уникнення в подальшому самих причин появи таких конфліктів.

3.2 Удосконалення інституційних та юридичних процедур як інструмент урегулювання конфліктів

Сучасний стан розвитку суспільно-політичних процесів та адміністративна реформа, спрямована на оптимізацію інституційної та організаційно-правової складових системи державного управління спричиняють загострення існуючих конфліктів, як політичних так і адміністративних. Політична боротьба та ескалація етно-соціальних суперечностей в українському суспільстві спричиняють певну невизначеність подальшої розбудови громадянського суспільства та демократичних засад державності. В цьому аспекті слід зауважити, на виключну необхідність вдосконалення інструментів управління конфліктами з метою максимізації їх позитивного впливу. Мова йде про використання конструктивної функції конфлікту в процесі оптимізації засад державотворення та регулювання суспільно-політичних процесів, в тому числі і відносини влади та опозиції. Вітчизняна конфліктологія не дає чітких моделей за якими слід спрямовувати розвиток конфлікту або інструментів його погашення, в аналізованій нами сфері. Що стосується світової практики, то вона не завжди може бути використана в умовах нашої держави з огляду на нашу ментальну та історичко-культурну особливість, а також з огляду на відмінність української соціально-економічної моделі розвитку від закордонної.

В цих умовах постає нагальна необхідність спрямування управлінського впливу на уникнення ескалації політичних та адміністративних конфліктів в системі державної влади та розробку заходів спрямованих на уникнення або мінімізацію негативних наслідків вже існуючих конфліктів, або таких які вийшли з під контрольованого розвитку.

Спершу ми розглянемо можливі інституційні та юридичні процедури врегулювання конфліктів пов'язаних із реалізацією адміністративних функції державного управління.

Як було нами визначено суттєві адміністративні конфлікти виникають в аспекті відносин органів державної влади та приватного сектору. Тут, основна проблема полягає в наявності суперечностей правового поля регулювання діяльності приватних підприємств. Наріжним каменем суперечок між владою та підприємцями, які вилились навіть в системні акції протесту та громадянської непокори на початку 2011 р. є регулювання податкового законодавства. Податки це так би мовити легальна плата органам державної влади за надання ними комплексу соціальних послуг. З точки зору економічної ефективності податковий тягар має розподілятися таким чином між суб'єктами підприємницької діяльності, щоб сприяв розвитку цього сектору та не створював умов для тінізації економіки. На думку підприємців вітчизняне податкове законодавство жодним чином не відповідає ані соціально-економічним реаліям, ані сучасним світовим тенденціям розвитку ринкової економіки. На сьогоднішній день податки перетворилися в інструмент, при чому абсолютно легальний, задоволення зростаючих потреб органів державної влади. Ці потреби не відповідають реальним умовам функціонування органів державно влади та суперечать її соціальному призначенню як монопольного інституту надання багатьох соціальних послуг.

Отже, вирішення конфлікту між владою та приватним сектором почалося із прийняттям Податкового кодексу України.

Податковий кодекс України як єдиний консолідований нормативно-правовий акт надасть можливість запобігти штучній податковій збитковості суб'єктів господарювання, створення єдиних справедливих підходів та прозорих правил нарахування та сплати податків, зборів (обов'язкових платежів), забезпечить сталість податкового законодавства в державі. Податковий кодекс має бути направлений на вирішення наступних питань: розмежування політичних та адміністративних аспектів податкової політики та забезпечення автономності і незалежності податкової системи; забезпечення максимальної “нейтральності” податкової системи щодо економіки; забезпечення максимально можливого ступеню адаптації податкової системи до європейський та світових вимог; сприяння залученню інвестицій до пріоритетних сфер економіки.

Вважається доцільним, подальше вдосконалення податкового законодавства необхідно провадити за участю представників приватного сектору з метою уникнення подальшої тонізації економіки та налагодження ефективного діалогу між державою та підприємцям. Їх інтереси стосовно адміністрування податків та зборів мають враховуватися при розробці та впровадженні відповідних управлінських процедур. Крім того, зрозумілим є той факт що неефективність податкового законодавства породжує дисбаланс ринку чим викликає підвищення ціни та відповідно зменшення попиту на товари. Внаслідок цього зменшується купівельна спроможність населення і відбувається загострення соціальних проблем. Це доводить той факт, що конфлікти в одній сфері суспільних відносин здатні призвести до загострення кризових явищ у інших сферах, що робить кризу державного управління системною адже проявляється інституційна та організаційна неспроможність органів державної влади контролювати ситуацію та ефективно регулювати суспільні відносини.

Що стосується вирішення конфліктів між державними органами й іншими організаційно оформленими ланками управління чи організації суспільства то тут окремої уваги заслуговує розробка моделі співпраці органів державної влади та органів профспілок різних галузей промисловості та сфер економіки України. Така співпраця повинна мати не одномоментні прояви у вигляді вирішення наріжної соціальної проблеми: невиплата заробітної плати в галузі, масові звільнення, приватизація державних підприємств галузі тощо - а системну організаційно-правову взаємодію на засадах трипартизму. Держава повинна стати не стільки арбітром у вирішенні спорів між роботодавцями та найманими працівниками скільки гарантом дотримання прав останніх. Ми не вбачаємо в цьому порушення балансу інтересів чи певне обмеження прав роботодавців. При цьому, органи державної влади мають виходити в цьому питанні з принципів демократії, а оскільки найманих працівників об'єктивно більше ніж роботодавців, то цілком логічно, що інтереси перших повинні захищатися в більшій мірі ніж інтереси приватного сектору, однак із врахуванням критеріїв економічної доцільності.

Отже, конфлікти між органами державної влади та інститутами громадянського суспільства мають вирішуватися шляхом створення постійно діючих координаційних рад при кожному з міністерств України та Кабінеті Міністрів. В цьому напрямку вже були зроблені певні спроби посилення громадського контролю за діяльністю органів державної влади шляхом створення громадських рад. Однак такі ради виявилися не в достатній мірі спроможними впливати на діяльність органів влади, оскільки їх члени встановивши зв'язки з різними політичними елітами чи просто із представниками влади почали лобіювати власні особисті та групові інтереси нехтуючи суспільними. Таким чином, на базі таких інституцій громадянського суспільства пропонується впровадити координаційні ради. Головною відмінністю останніх має стати не лише контроль та суто формальне існування, а генерація цілком реальних ініціатив подальшого розвитку окремих сфер суспільних відносин. При цьому до складу таких рад мають включатися теоретики та практики державного управління, юридичних та економічних наук, а також представники спілок, асоціацій, громадських організацій.

Робочим органом таких координаційних рад має бути не спеціально створена інституція, а структурний підрозділ відповідного міністерства. На нашу думку, доцільніше функції робочого органу такої координаційної ради делегувати підрозділу, що відповідає за організаційне забезпечення або за зв'язки із громадськістю. Положення про відповідну координаційну раду має розробити Кабінет Міністрів України (типове) та кожне з міністерств. При цьому до складу такої координаційної ради мають входити делегати від кожного регіону в якому представлена та чи інша профспілка, спілка, асоціація тощо, яка об'єднує працівників певної галузі економіки або діячів суспільно-політичної чи іншої сфери, регулювання якої входить до компетенції такого міністерства. Компетенція координаційної ради має зводитися не лише до прийняття формальних декларацій чи резолюцій, а до розробки пропозицій щодо вдосконалення законодавства, а також в її компетенції має бути громадський контроль за діяльністю міністерства чи відомства, зокрема такі ради повинні отримувати доступ до інформації стосовно витрат коштів та їх спрямуванням, ефективності діяльності окремих структурних підрозділів чи міністерства в цілому та стану реалізації державної політики.

В подальшому, повноваження таких координаційних рад слід розширити аж до вислови недовіри відповідному міністру чи іншому високопосадовцю. На сьогоднішній день низка таких координаційних рад вже існує, однак їх організаційно-правове забезпечення не відповідає вимогам реального розв'язання проблеми.

Окреме місце в системі вирішення конфліктів, що виникають з приводу реалізації адміністративної функції державного управління посідають інституційні та юридичні процедури подолання корупції. Корупція як явище, цілком об'єктивне, породжує конфлікт між чиновниками й громадянами. І конфлікт цей не можливо вирішити окремо від вирішення самої проблеми поширення корупції в органах державної влади. Боротьба, яку останнім часом активізували СБУ та органи прокуратури України із корупцією, дуже повільно але дає свої результати. Позбавлення системи державної влади від корупції в цілому є процесом дуже складним та витратним з точки зору як ресурсної бази так і часу, однак необхідним з точки зору підвищення ефективності функціонування органів державної влади.

Корупція це явище системне, а тому й методи боротьби мають бути системними. Окрім правоохоронних органів в цю боротьбу мають більш інтенсивно включатися інститути громадянського суспільства. На сьогоднішній день, саме завдяки суспільним об'єднанням, асоціаціям, громадським організаціям та рухам вдалося виявити та запобігти багатьом корупційним схемам. Однак процес активізації громадської позиції та громадських об'єднань ще не досяг свого апогею ефективності. Цілком зрозуміло, що проблема подолання корупції знаходиться в площинні нормативно-правового регулювання відповідальності за корупцію та процесуального порядку розгляду таких справ від порушення до ухвалення судового рішення. Відповідальність за корупцію має бути більш сувора і виходити далеко за межі суто майнової та умовного позбавлення чи обмеження волі. Пропонуємо значно посилити відповідальність за злочини у сфері службової діяльності та професійної діяльності, пов'язаної з наданням публічних послуг, передбачені Розділом 17 Кримінального кодексу України, зокрема застосовувати виключно реальне позбавлення волі та низку санкцій майнового характеру (конфіскація майна, штраф при чому в десятикратному розмірі незаконно отриманих матеріальних цінностей, позбавлення права обіймати посади) в більших розмірах ніж є на сьогодні до злочинів передбачених ст. ст. 364 Зловживання владою або службовим становищем, 366 Службове підроблення, 367 Службова недбалість, 368 Одержання хабара. Крім того, слід застосовувати солідарну відповідальність за корупційні діяння по всій вертикалі субординації в тому державному органу де вона була виявлена.

Також вважаємо за доцільне змінити порядок багатьох процедур, зокрема, реєстрації права власності на рухоме чи нерухоме майно, порядок отримання пільг як соціального так і податкового характеру тощо. Тобто усіх процедур які передбачають отримання особою певного виду благ чи певного виду пільг. Їх обтяжливість та довготривалість призводить до того, що фактично не можливо ані дотриматись строків, ані зібрати необхідну кількість документів. За таких умов чиновники, які безпосередньо відповідають за надання таких послуг створюють поряд із легальним порядком, порядок тіньовий. Який базується суто на відносинах купівлі-продажу. Тобто з'являються передумови для створення каналів корупції які відрізняються більшою ефективністю для споживача такої послуги, виходячи з критерію мінімізації витрат часу на її отримання. Тобто сама система створює умови для появи корупції.