Размещено на http://www.allbest.ru/

ЗМІСТ

• ВСТУП
• РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ КОНФЛІКТІВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
• 1.1 Теоретичні підходи до пояснення природи конфлікту
• 1.2 Конфлікт у системі державного управління як різновид соціально-політичного конфлікту
• РОЗДІЛ 2. КОНФЛІКТИ У СУЧАСНІЙ ПРАКТИЦІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
• 2.1 Особливості конфліктів, що виникають при реалізації адміністративних функцій державної влади
• 2.2 Особливості конфліктів, що виникають при реалізації політичних функцій державної влади
• РОЗДІЛ 3. МЕХАНІЗМИ УРЕГУЛЮВАННЯ КОНФЛІКТІВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ
• 3.1 Способи та форми розв'язання конфліктів у державному управлінні
• 3.2 Удосконалення інституційних та юридичних процедур як інструмент урегулювання конфліктів
• ВИСНОВКИ
• СПИСОК ВИКОРИСТАНОЇ ЛІТЕРАТУРИ

ВТСУП

Актуальність теми. Система державного управління через повсякденну реалізацію політичних та адміністративних функцій спрямована на забезпечення ціленаправленого впливу публічної влади на суспільство, досягнення їх взаємодії при вирішенні суспільно значимих проблем та реалізації суспільних інтересів. Сучасні політико-управлінські процеси, що складають основу системи державного управління, завжди вирізняються підвищеним ступенем конфліктогенності, так як це, у першу чергу, складні комунікаційні взаємодії, які апріорі не можуть бути абсолютно безконфліктними. До того ж вітчизняні реалії характеризуються низьким ступенем легітимності інститутів публічної влади, поширенням негативної практики конституційних змін, домінуванням окремих приватних чи корпоративних інтересів над суспільними тощо демонструють високу ступінь політичної та соціальної напруги, яка в умовах економічної кризи набуває особливої гостроти Такий стан системи державного управління засвідчує, що проблема конфлікту потребує детального вивчення, а нові форми відносин, які з'являються у взаємодіях влади та суспільства, влади та громадянина, зайвий раз підтверджують потребу у вивченні механізмів управління конфліктами, у розробці сучасних та ефективних технологій його розв'язання.

Усі соціальні конфлікти, і конфлікти у системі державного управління не є виключенням, не можуть бути оцінені лише з негативного боку. Звичайно, що більшість конфліктів мають руйнівний характер, потребують швидкого вирішення ще на стадії конфліктної ситуації або, у разі їх виникнення, максимального унеможливлення негативних наслідків. Проте, з іншого - конфлікт - це одна із форм розвитку відносин, ознака їх активної динаміки. З цієї точки зору конфлікт відіграє роль певного індикатора рівня соціальної та політичної стабільності, задоволення політичним, економічним та соціальним курсом владних інституцій громадянами, суб'єктами соціально-економічних відносин. Оскільки, державне управління, як сукупність механізмів та засобів, не може задовольнити інтереси всіх верств, а лише поєднати їх таким чином, щоб віднайти найбільш оптимальний баланс цих інтересів, тобто досягти їх компромісу, то в цій ситуації саме поява конфліктів або підвищений рівень конфліктності може свідчити про хибність управлінських дій. Сама по собі державно-управлінська діяльність спрямована на врегулювання окремих сфер соціально-економічних відносин або встановлення певних меж чи гарантій їх реалізації. При цьому така діяльність має відбуватися з урахуванням та за умов постійного моніторингу соціальних настроїв в суспільстві не з метою їх усунення як таких, а з метою подолання протиріч, які їх визвали. Ось чому на сьогоднішній день проблема конфліктів в системі державного управління є настільки актуальною.

Ступінь дослідження проблеми. Проблемам уникнення або вирішення вже існуючих конфліктів в системі державного управління присвячені праці вітчизняних і зарубіжних учених: В.Д.Бакуменка, С.О. Телешуна, А.М.Бандурки, С.Л.Бочарової, Н.В.Грішиної, Л.М.Карамушки, В.М.Князєва, К.В.Ложкіна, В.І.Лугового, В.К.Майбороди, О.А.Машкова, І.Ф.Надольного, Н.Р.Нижника М.І.Пірен, А.М.Пойченка, В.А.Ребкала, Д.Г.Скотта, В.П.Троня, В.П.Шейнова та ін.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами - робота виконана на кафедрі політичної аналітики і прогнозування Національної академії державного управління при Президентові України.

Мета роботи. Метою даної роботи є дослідження найбільш поширених видів конфліктних ситуацій та конфліктів у системі державного управління, встановлення причин і факторів, що їх спричиняють та, відповідно, розробка пропозицій стосовно впровадження у практичну діяльність механізмів розв'язання конфліктів.

Виходячи з мети були поставлені наступні завдання:

· визначити сутність та природу конфлікту, фактори що його спричиняють;

· проаналізувати особливості конфлікту у системі державного управління;

· визначити особливості конфліктів, що виникають при реалізації адміністративних функцій державної влади;

· визначити особливості конфліктів, що виникають при реалізації політичних функцій державної влади;

· запропонувати способи та форми розв'язання конфліктів у державному управлінні;

· визначити напрямки удосконалення інституційних та юридичних процедур як інструментів урегулювання конфліктів.

Об'єктом дослідження є політико-управлінські відносини в системі державного управління.

Предметом дослідження є конфлікти, як форма прояву політико-управлінських відносин, механізми їх виникнення та управління.

Методи дослідження. У процесі магістерського дослідження використано цілісний комплекс взаємопов'язаних наукових методів, а саме:

· загальнонаукові методи - дозволили розкрити динаміку конфлікту як різновиду політико-управлінських процесів, визначили місце та роль конфлікту у системі державного управління;

· системно-аналітичний метод - надав можливість дослідити конфлікт як політичне й управлінське явище у сукупності зв'язків у цілісній системі державного управління;

· структурно-функціональний метод - сприяв встановленню та дослідженню причинно-наслідкових зв'язків виникнення та розв'язання конфліктів у системі державного управління, з'ясуванню організаційно-правової та інституційної природи конфліктів їх змісту та характеру.

При дослідженні конфліктів дотримувались такі методологічні принципи:

· принцип діалектичного розвитку;

· принцип всезагального зв'язку;

· принцип діалектичної єдності теорії та практики;

· принцип системності;

· принцип історизму;

· принцип об'єктивності.

Практичне значення одержаних результатів Основні положення магістерської роботи та запропоновані висновки можуть бути використані як рекомендації для запобігання та, у разі виникнення, управління конфліктними ситуаціями та конфліктами у системі державного управління.

Структура та обсяг магістерської роботи. Магістерська робота складається зі вступу, трьох розділів, шести підрозділів, висновків та списку використаних джерел.

РОЗДІЛ 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГІЧНІ ЗАСАДИ ДОСЛІДЖЕННЯ КОНФЛІКТІВ У СИСТЕМІ ДЕРЖАВНОГО УПРАВЛІННЯ

1.1 Теоретичні підходи до пояснення природи конфлікту

Вивчення проблем, що мають місце у суспільно-економічному житті держави, набуло наукового обгрунтування й розвитку ще наприкінці XIX ст., а вагомі наукові концепції сформувалися протягом XX ст.

Дослідження природи конфлікту, здійснюється у межах багатьох суспільних дисциплін - соціології, психології, соціальної філософії, культурології, теорії міжнародних відносин, політології. Не втрачає своєї актуальності аналіз такого явища як конфлікт і в державному управлінні.

Слід зазначити, що термін «конфлікт» походить від латинського слова «conflictus», що у точному перекладі означає «зіткнення», а в довільному - «протидія», «протиборство». У сучасній науці не існує уніфікованого визначення даного поняття. У науковій, навчальній і довідковій літературі існує близько 70 різних визначень конфлікту. Усі вони мають право на існування, бо кожне з них акцентує увагу на якійсь одній чи кількох рисах цього надзвичайно багатогранного, багатовимірного і мінливого феномену.

Німецький вчений Р. Дарендорф розглядав конфлікт як ситуацію, в якій має місце невідповідність між правами соціальних груп на доступ до соціальних, у тому числі матеріальних, благ і можливостями реалізувати ці права, тобто наявністю реального доступу до цих благ. Він зазначав: «Я використовую термін «конфлікт» як для визначення суперництва, конкуренції, суперечок і намірів, так і для відкритих зіткнень» [6, с. 102].

Французький соціальний психолог Х. Таузард зазначав, що соціальний конфлікт не може бути повністю описаний за допомогою психологічних категорій; ворожість, агресія не завжди присутні у соціальному конфлікті, тому він не може бути приведений до власних афективних і імпульсивних аспектів. Сам конфлікт визначається автором як «ситуація, в якій дійові особи (індивіди, групи, організації, нації) або переслідують несумісні цілі та цінності, або одночасно в конкурентній манері прагнуть досягнути одну й ту саму мету» [10, с. 120].

Американські дослідники Р. Макк і Р. Снайдер вважали, що конфлікт - це ситуація, яка виникає за наявності щонайменше двох сторін, відносини між якими складаються на базі якогось дефіциту і побудовані таким чином, що сторони прагнуть отримати вигоду за рахунок одна одної, і їхні дії спрямовано на досягнення несумісних цілей, що виключають одна одну [5, с. 51].

Англійський вчений Л. Козер розглядав конфлікт як «боротьбу за цінності і право на певний статус, володіння могутністю і ресурсами, в якій мета опонентів - нейтралізація завданої шкоди або усунення суперника» [13, с. 170].

У довідковій літературі термін «конфлікт» зустрічається ще у ХVІІІ ст. Словник Брокгауза і Ефрона дає надзвичайно коротке тлумачення - конфлікт є зіткненням, переважно у політичній сфері [61].

У психології конфлікт визначається як відсутність згоди між двома або більше сторонами - особами або групами. Існує також поняття «юридичний конфлікт» - це ситуація, у якій дві або більше сторони протистоять один одному, сперечаються із приводу юридичних прав, обов'язків. Юридичний конфлікт може виникнути із приводу визнання, відновлення, порушення юридичних прав, невиконання юридичних обов'язків [10].

Що ж стосується соціології, то в рамках цієї науки конфлікт виступає привілейованим предметом аналізу. При цьому: супротивники виступають відкрито, у той час як при нормальному плині життя ідентифікувати їх було б неможливо; альянси розкривають спільність інтересів, менталітету й ідеології; набувають експліцитні форми тобто стають очевидними інструменти й методи ведення боротьби [41]. Звичайно, що основним конфліктом, який знаходиться у полі уваги соціологів є міжособистісний конфлікт, що характеризується виникненням часткових суперечностей між двома індивідами чи групою й індивідом. Він може характеризуватися навіть антагонізмом позицій, що породжується наявністю у партнерів по спілкуванню цінностей і цілей, що виключають одна одну. Крім того слід зауважити, що розрізняють конфлікти конструктивні і деструктивні. Конструктивні конфлікти є «революційним» засобом розв'язання суперечностей, тобто якщо в стосунках людей виникають якісь проблеми, то часто необхідно їх виявити й усунути (навіть якщо це буде болісно), щоб уникнути подальших непорозумінь. Тому конструктивні конфлікти сприяють подальшому розвитку стосунків. Деструктивні конфлікти заводять у глухий кут, призводять до посилення вихідної суперечності або породження нових, глибших. Значну роль у переході конфлікту з конструктивного в деструктивний відіграє поведінка сторін, що спілкуються в ситуації конфлікту. Неадекватна поведінка (розбіжності між словами та мімікою, некоректне вживання деяких слів, невдале інтонування), навіть якщо людина цього не хоче, може поглиблювати непорозуміння [41].

У Політичному енциклопедичному словнику конфлікт визначається як крайнє загострення суперечностей сторін, пов'язане з відмінностями їхнього становища у суспільстві й пов'язаної з цим реальної чи надуманої суперечності інтересів, цілей і цінностей, зіткнення та протиборство (протидія) певних систем [14, с. 173].

У найзагальнішому вигляді політичні конфлікти є формою взаємовідносин між окремими особистостями, партіями, політичними групами, класами, державами. Політичний конфлікт виникає з приводу відносин влади і реалізується через взаємодію політичних інтересів. Інакше кажучи, політичний конфлікт, як форма політичних відносин, характеризується відкритим зіставленням політичних інтересів та зіткненням протиборчих соціально-політичних сил, дії яких спрямовані на досягнення несумісних цілей, насамперед у сфері влади і власності [9, с. 75-87]. До групи цих конфліктів також можна віднести будь-який конфлікт за участю політичних акторів. Тобто, політичний конфлікт - це зіткнення, протиборство політичних суб'єктів, зумовлене протилежністю їхніх політичних інтересів, цінностей, цілей та поглядів [8, с. 112]. Ці конфлікти, як й інші соціальні конфлікти, це особливий різновид суспільних відносин, здійснюваних стосовно політичної влади та її функціонування [8, с. 112].

В узагальненому вигляді, під конфліктом розуміється дія протилежних, несумісних у даній ситуації тенденцій, мотивів, інтересів, типів поведінки [3, с. 40]. Цим поняттям описується будь-яка конкурентна взаємодія двох чи більше сторін у процесі обстоювання власних інтересів, прав чи повноважень. За всієї різноманітності тлумачень суті конфліктів загальним для них є визнання того, що в основі соціально-політичного конфлікту лежить суперечність, зіткнення інтересів.

Звичайно, за такого підходу постає питання, чи вважати конфліктом усі явища антагоністичного характеру, що мають місце як у свідомості індивідів та груп, так і в їхній поведінці на всіх рівнях суспільства, чи лише відкрите протиборство, зіткнення сторін? Логічно припустити, що протиріччя далеко не завжди спричиняють конфлікти. Для перетворення протиріч у конфлікти необхідним є усвідомлення протилежності інтересів і відповідна поведінка [13, с. 169]. З цього погляду конфлікт виступає, насамперед, як усвідомлене, осмислене протиріччя протилежних або конфронтуючих інтересів сторін, готових вдатися або таких, що вже вдалися, до певного протистояння.

Сьогодні правомірно говорити про утвердження підходу, що сама зовнішня ситуація не може автоматично зумовлювати розвиток конфлікту, обов'язковою умовою конфлікту є суб'єктивна невирішуваність ситуації, яка не може бути нічим іншим як інтерпретацією, оцінюванням та сприйняттям її з боку суб'єктів. Конфлікт обов'язково передбачає усвідомлення протиріччя і суб'єктивну реакцію на нього [11, с. 102].

На думку Л. М. Ємельяненко, В. М Петюх та ін. конфлікт -- це стосунки між суб'єктами соціальної взаємодії, які характеризуються протиборством за наявності протилежних мотивів (потреб, інтересів, цілей, ідеалів, переконань) чи суджень (думок, поглядів, оцінок і т. п.). Для з'ясування суті конфлікту важливо виділити його основні ознаки, сформулювати умови його виникнення. Конфлікт завжди виникає на основі протилежно спрямованих мотивів і суджень, які можна вважати необхідною умовою виникнення конфлікту. Для конфлікту завжди характерно протиборство суб'єктів соціальної взаємодії, що виявляється через нанесення взаємного збитку (морального, матеріального, фізичного, психологічного і т. п.). Необхідними й достатніми умовами виникнення конфлікту є наявність у суб'єктів соціальної взаємодії протилежно спрямованих мотивів і суджень, а також стан протиборства між ними [35, c. 25].

Соціологічна теорія конфлікту вивчає закономірності і природу виникнення та протікання конфлікту як суспільного явища, типологію конфліктів, а також принципи і методи запобігання та розвґязання соціальних конфліктів, технологічні засади управління ними.

Обґєктом соціологічної теорії конфлікту є різноманітні конфлікти між соціальними субґєктами (індивідами, соціальними групами, класами, націями, державами тощо), що розглядаються як чинники розвитку соціальних систем. Предметом цієї соціологічної теорії, у свою чергу, є закономірності та процеси виникнення, протікання і розвґязання соціальних конфліктів, їх соціальні ознаки, а також різноманітні конфліктні відносини, що виникають між людьми і групами людей у процесі їхньої взаємодії та суспільної життєдіяльності.

Під конфліктом розуміється-зіткнення протилежних інтересів, цілей, позицій або поглядів субґєктів соціальної взаємодії (індивідів, соціальних груп, суспільств тощо). Соціальний конфлікт завжди повґязаний з усвідомленням людьми протиріч своїх інтересів як членів тих чи інших соціальних груп з інтересами інших субґєктів. Загострення цих протиріч часто породжують соціальні конфлікти, які протікають у відкритій або закритій формі.

Дослідження проблеми соціального конфлікту беруть свій початок із глибокої давнини. Ще китайські філософи у VII-VI ст. до н. є. бачили джерело розвитку природи і суспільства у боротьбі протилежностей. Мислителі Стародавньої Греції створили вчення про протилежності та їх роль у виникненні речей. Велику увагу дослідженню конфліктів приділив відомий італійський учений Н. Макіавеллі, який у своїх працях, присвячених римській історії, розглядає конфлікти різного рівня і відзначає їх позитивну роль у суспільному розвитку.

Однак більш грунтовно конфлікт розглянув А. Сміт. У 1776 р. вийшла його праця "Дослідження про природу і причини багатства народів", у якій він писав, що в основі конфлікту лежать поділ суспільства на класи та економічне суперництво між ними. Останнє він розглядав як рушійну силу розвитку суспільства. Великий внесок в осмислення соціальних конфліктів зробив і Г. Гегель, який однією з їх причин вважав соціальну поляризацію між "нагромадженням багатства" і "привґязаним до праці класом" [59, с.147-149].

Марксистська традиція розглядає соціальний конфлікт як явище, причини якого криються в самому суспільстві, насамперед у протистоянні класів та їх ідеологій. Як наслідок, уся історія в працях марксистськи орієнтованих соціологів зґявляється як історія боротьби гнобителів і пригноблених.

Представники немарксистської традиції (Р. Дарендорф, Л. Козер) розглядають конфлікт як частину життя суспільства, яким необхідно вміти керувати, як соціальний процес, що не завжди веде до зміни соціальної структури суспільства. Хоча, звичайно, і такий результат теж можливий, особливо тоді, коли конфлікт піддався консервації і не був вчасно розвґязаний.

Водночас існують також інші пояснення природи і сутності соціальних конфліктів. Так, німецький соціолог Г. Зіммель визначав конфлікт не тільки як одну із форм розбіжностей, але й як соціалізуючу силу, здатну обґєднати протиборчі взаємозалежні сторони. З цього приводу він писав, що "конфлікт очищає повітря".

Важливим джерелом конфліктів є також соціальна нерівність. Фахівці в галузі соціології конфлікту відзначають, що соціальні позиції і характер домагань людей залежать від їхнього підходу до розподілу суспільних цінностей (доходів, знань, інформації, елементів культури тощо). Прагнення до загальної рівності, як показала історія, вже не може розглядатися як загальне благо, тому що призводить до зрівнялівки, а також до згасання для багатьох людей стимулів до творчої діяльності та ініціативи [59, с. 150].

Заради справедливості зазначимо, що неможливо цілком задовольнити потреби та інтереси всіх бажаючих. Тому нерівність, у тому числі й соціальна, на думку багатьох дослідників, непереборна. Вона існує повсюди і нерідко має позитивне значення, оскільки сприяє прояву заможності та стимулює життєву енергію людей. А конфлікт, у свою чергу, виникає за такого ступеня нерівності, коли він розцінюється однією із соціальних груп як стримуючий чинник, що перешкоджає задоволенню їхніх потреб та інтересів.

Таким чином, конфлікт -- це випадок загострення соціальних суперечностей, який виражається у зіткненні соціальних спільнот -- класів, націй, держав, соціальних груп, соціальних інститутів та ін., що зумовлено протилежністю або суттєвими відмінностями їх інтересів, мети, тенденцій розвитку.

Виходячи з того, що найбільш поширеним підходом є визначення конфлікту через соціальні суперечності, в науковій літературі склалося також поняття соціального конфлікту. Соціальний конфлікт -- це така суперечність, в якій два або більше субґєктів активно шукають можливість завадити один одному в досягненні певної мети, намагаються запобігти задоволенню інтересів суперника, змінити його погляди або соціальні позиції. Під соціальним конфліктом звичайно мають на увазі той вид протистояння, в якому сторони намагаються захопити територію або ресурси, погрожують іншім субґєктам посягати на їхні інтереси таким чином, що боротьба набуває форми нападу або оборони. Поняття соціального конфлікту включає активність протилежних сторін, суперечки, дебати, торги, суперництво, воєнні сутички, пряме і непряме насилля. Конфліктам, як правило, властиве сильне напруження, взаємне виключення інтересів. Слід розрізняти конфлікти і явища, що за зовнішніми ознаками наближаються до конфліктів, -- змагання, конкуренцію, випробування. У подібних випадках також можна спостерігати протиборство сторін, але воно за своїм характером має зовсім іншу природу і необовґязково переходить у ворожнечу.

Слід зауважити, що вперше спробував класифікувати конфлікти Л. Козер, який запропонував розрізняти такі типи [47]:

– реалістичний конфлікт - раціональний, він виступає як засіб досягнення певної цілі та є цілком конструктивним;

– нереалістичний конфлікт - ірраціональний, є конфліктом заради конфлікту, тому має деструктивний характер.

Наслідком багатогранних трактувань конфлікту стали різні підходи, що до їх класифікації. У найбільш загальному вигляді можна виділити дві великі групи конфліктів, виходячи власне з їх розуміння:

– конфлікти у вузькому їх значенні, тобто ті, які виникають в процесі діяльності і поведінки;

– конфлікти, які розуміються як особлива якість та характеристика взаємодії між людьми.

Щодо класифікації конфліктів за різними підставами, виходячи з наявних поглядів, слід визначити такі види [25].

1. Системний. Такий конфлікт відбувається в результаті загострення внутрішніх суперечностей, характерних для будь-якої соціальної системи. Серед них слід назвати: компонент і систему, частину і ціле, тривале та короткострокове, внутрішнє і зовнішнє, різноманітність і одноманітність, організацію і дезорганізацію та ін. Головним є те, що починають руйнуватися внутрішньосистемні або функціональні звґязки між компонентами системи, в результаті чого ці компоненти вступають у суперечність із системою або один з одним.

2. За сферами прояву. Цей підхід базується на виділенні субґєктів конфліктів і сфер життєдіяльності суспільства, де можуть виявлятися конфлікти. За цими ознаками конфлікти поділяють на економічні, політичні, міжнаціональні, культурні, соціальні тощо.

3. За ступенем гостроти. На цій підставі виділяють агоністичні (примиримі) та антагоністичні (непримиримі) конфлікти. Упущені можливості розвґязання агоністичних конфліктів часом зумовлюють їх перехід у хронічну форму і навіть переростання в антагоністичні.

4. За іншими ознаками виділяють юридичні, побутові, матеріальні, духовні та ін., коли в основі класифікації можуть лежати кількість учасників, мотивація вчинків, ступінь урегульованості відносин, ресурси тощо. Слід окремо назвати конфлікти "некерованих емоцій" -- бунти, погроми, масове безладдя та ін. Окрему групу також утворюють конфлікти інтересів, конфлікти поглядів (когнітивні) [20].

На думку В.В. Бойко, А.Г. Ковальова, В.Н. Панфьорова [16] конфлікти можна класифікувати залежно від емоційного стану людей - конфлікти з високим, помірним емоційним загостренням та без емоційного загострення. Враховуючи кількість осіб, які беруть участь у протиборстві -- парні, локальні, загальні, між групові. Як динамічне явище за різними основами:

– на етапі виникнення -- стихійні та заплановані конфлікти; останні в свою чергу поділяють на спровоковані та ініціативні;

– на етапі існування та розвитку -- короткочасні, тривалі та затяжні (ті, що зайшли в безвихідь);

– на етапі усунення -- ті, якими можна керувати; ті, якими керувати важко; ті, якими керувати зовсім неможливо; та ті, що зупиняються спонтанно.

Крім іншого, слід зазначити, що конфлікти розрізняють також за способом свого зовнішнього виявлення. На підставі цього критерію вони можуть бути явними (коли конфліктуючі сторони відверто виявляють одна до одної неприязнь, ворожі почуття) або прихованими, коли за зовні стриманими стосунками криється наполеглива боротьба інтересів. Наприклад, трапляється, коли в трудовому колективі розгортається широка дискусія навколо проблеми прибутковості виробництва, можливості забезпечення належного рівня управління виробничим процесом, а насправді відбувається боротьба за зайняття керівної посади. Може статися, що причини конфлікту фактично немає. Вона існує лише в уяві конфліктуючої сторони, яка помилково вважає, що інша сторона має намір вчинити агресивні, неправомірні чи інші небажані дії. Помилка в оцінці ситуації, однак, не усуває автоматично мотивів конфлікту і не зменшує його гостроти. Такий помилковий конфлікт найбільш доцільно гасити за сприяння спеціалістів, юристів, які можуть дати кваліфіковані поради і тим самим усунути підставу для конфлікту, надати йому характер непорозуміння.

1.2 Конфлікт у системі державного управління як різновид соціально-політичного конфлікту

соціальний політичний конфлікт державний

З метою визначення сутності конфлікту в системі державного управління слід, перш за все, дати визначення державного управління і показати, що собою являє система в рамках якої відбуваються зіткнення і виникають протиріччя між окремими її елементами.

В.Авер'янов під державним управлінням розуміє сукупність правових норм, що регламентують організаційну структуру системи органів виконавчої влади і процеси її функціонування та розвитку [29].

У той час В. Бакуменко та В. Князєв визначає державне управління як сукупність практичних заходів, засобів, важелів, стимулів, за допомогою яких органи державної влади впливають на суспільство, виробництво, будь-яку соціальну систему з метою досягнення поставлених цілей, як систему політичних, економічних, соціальних, організаційних і правових засобів цілеспрямованого впливу органів державного управління [30].

Однак, ми не можемо погодитися з цим визначенням оскільки в рамках даного дослідження конфлікти розглядаються як невід'ємна складова процесу розвитку системи, а тому важливо, щоб і державне управління аналізувалося як система. Більш доцільним, з точки зору специфіки дослідження, вважаємо визначення Г. Атаманчука, який під державним управлінням розуміє складну систему державних органів, організованих відповідно до визначених принципів для здійснення завдань державного управління [13].

Як зазначає Е. Афонін, державне управління спрямовано на регулювання політичних, соціальних та економічних процесів у суспільстві. Також під державним управлінням розуміється діяльність органів державної влади та їх посадових осіб щодо реалізації визначеної політики [52]

Якщо державне управління розглядати як систему, то цілком обґрунтовано можна стверджувати, що як система вона підтверджена діям криз. Найчастіше пояснення кризи відбувається через роз'яснення відмінностей між стабільним та кризовим станом суспільства. Стабільний стан означає постійно відтворюваний порядок, у той час як кризовий характеризує спосіб руху системи від її нинішнього стану, через дезінтеграцію та кризу до нового стану («стабільність - криза - нова стабільність»).

Зокрема російський дослідник Ю. Яковець вказує на такі функції кризи: різке послаблення, усунення, або якісне перетворення застарілих елементів пануючої, домінуючої, але такої, що вичерпала свій потенціал системи; розчистка шляху для утвердження слабких на початку елементів нової системи, майбутнього циклу; випробування на стійкість і передача у спадок тих елементів системи, які акумулюються, накопичуються та переходять в майбутнє.

Загальна системна криза суспільства - це такий стан, коли основні компоненти (економіка, соціальна, правова сфери, політика тощо) прийшли у таку обопільну несумісність, яку неможливо подолати в межах існуючого соціально-економічного та політичного устрою. Складовими системної кризи суспільного розвитку можуть бути окремі види криз: політична криза, економічна криза, екологічна криза тощо [67].

Криза державного управління - це особливий стан в розвитку та функціонуванні політичної системи суспільства, державно-владних структур, який характеризується такими ознаками як нестабільність, розбалансування діяльності політичних інститутів, зниження рівня керованості соціально-економічних та політичних процесів, загострення політичних конфліктів, збільшення критичної активності соціуму.

Нерідко разом з кризою державного управління розглядають політичну кризу. Політична криза - це особлива форма політичного процесу, яка характеризується наявністю таких основних показників як різке загострення протиріч у політичних відносинах, втрата владними структурами контролю над розвитком крайнього загострення протиріч, існування реальних загроз безпеки влади і політичної системи у цілому. На практиці політична криза проявляється через наявність втрати суспільної довіри (делегітимація структур влади); яскраво виражену відсутність взаємодії між різними центрами влади; часте блокування рішень одного центру влади іншим; поширенням та ескалацією стихійних форм політичного протесту.

Від конфлікту криза відрізняється тим, що це статичний стан системи, а конфлікт це процес динамічний - процес розвитку взаємовідносин між окремими його суб'єктами з приводу або подолання протиріч, або знаходження компромісу стосовно врегулювання об'єкту конфлікти. При цьому слід зауважити, що криза порушує стабільність системи.

Актуальність політичної стабільності і конфлікту в суспільстві завжди приваблює широке коло, як науковців, так і практиків. Оскільки стабільність, а особливо конфлікти і напруга -- це не тільки каталізатори політичного процесу, але додаткові можливості для модернізації політичної системи у перехідний період.

Стабільність виступає як характеристика стану політичного життя всередині держави, а також в системі міжнародних відносин. І тому Стабільність стосується всіх сфер життя. Це явище зумовлене структуризацією суспільства -- горизонтальною і вертикальною, його диференціацією -- утворенням відповідних спільностей, соціальних груп і верств з властивими їм інтересами, відображенням цих інтересів різними політичними організаціями. Йдеться по суті про інтеграцію людей для досягнення певних цілей, розв'язання тих чи інших завдань на основі поділу праці і обов'язків, а отже, і відповідної ієрархічної структури [100].

Якщо взяти до уваги визначення, що політична стабільність -- одна із сторін соціальної стабільності, її можна визначити як такий стан співвідношення соціальних груп і політичних сил, при якому жодна із них не може істотно змінити політичну систему в своїх інтересах, тобто забезпечується її статус-кво. Передбачається стан відносної рівноваги, збалансованості спільностей, соціальних груп і політичних інститутів як суб'єктів владних відносин. Збалансованість здійснюється по лінії як вертикальних, так і горизонтальних зв'язків, їй властиві дві риси.

Перша характеризує саму політичну систему -- рівновагу її складових частин, відносини та взаємодію між її інститутами -- організаційними, нормативними та ціннісно-ідеологічними. Друга стосується взаємовідносин у цілому політичної системи з іншими сторонами суспільного життя. В цьому випадку суб'єктами відносин політичної стабільності виступають, з одного боку, різноманітні латентні політичні сили, з другого -- інститути політичної системи. Саме цей аспект політичної стабільності найбільш складний і несе в собі найбільший потенціал невпорядкованості. Політична стабільність має й інші аспекти. Вона може характеризувати стан усередині партій, інших суспільно-політичних організацій та рухів. Йдеться також про взаємостосунки між різними елементами управлінських державних структур [89].

На відміну від саморегуляторів демократичних режимів, заснованих на визнанні опозиції, грі різних політичних сил, у цілому плюралістичних, саморегулювання командно-адміністративних систем забезпечується репресивними методами, спрямованими на усунення будь-якої існуючої чи потенційної опозиції, утвердженні монізму одноманітності в усіх сферах життя. Така стабільність призводить до стану застою, політичної і загальної стагнації. Тобто йдеться про стагнаційну стабільність.

Конструктивна політична стабільність не є абсолютною. Взагалі надто високий ступінь стабільності будь-якої системи, в тому числі політичної, зменшує її життєздатність. Вона може бути наслідком жорстокого опору змінам. Зворотний бік цього стану -- нездатність адаптуватися до змія, що призводить до загибелі системи. Сказане повною мірою стосується тоталітарних режимів. Тому політичний процес включає в себе вдосконалення політичної системи, а отже, її певну корекцію відповідно до змін в економіці та інших сферах суспільного життя. Оскільки такі зміни відбуваються еволюційно, без політичних катаклізмів, то можна вважати, що панує стан політичної рівноваги, тобто забезпечення оптимального співвідношення спадкоємності (ідентичності) і модифікації, зумовлене дією внутрішніх і зовнішніх імпульсів [78].

В основі зрівноваженості політичних процесів лежать врешті-решт соціально-економічні фактори. Проте безпосередньо це явище соціально-психологічне, оскільки характеризує певний баланс політичних інтересів різноманітних соціальних груп і сил. А саме стан їх відносного примирення, консенсусу. За певних умов ця збалансованість відсутня і виникає дестабільність. Отже, альтернативою щодо стабільності є нестабільність, а не конфлікт. Останній за певних умов на відповідній стадії загострення зумовлює нестабільність і є її безпосередньою причиною [78].

Хоча в нашому суспільстві й почалась трансформація основних політичних цінностей, що і зумовило перехід його від тоталітарної системи управління до режиму демократії. Одночасно з цим виникла нова хвиля кризових явищ, етично-моральних проблем, загострилась політична боротьба. Очевидно, що головне завдання розвитку громадянського суспільства в Україні полягає в забезпеченні конституційних норм і дотриманні правового регулювання, що веде до своєрідної кристалізації суспільства і налагодження процесів, які сприяють зародженню політичної стабільності [60].

Проте конфліктного середовища просто неможливо уникнути - оскільки представлено багато поглядів, особистостей, доктрин, парадигм, які завжди мають суперечливий характер. До конфліктного середовища належать і політичні партії, громадські організації, які представляють інтереси широкого кола громадськості. І тому, не дивно, що в західній політичній доктрині, яка немає однобічного ідеологічного забарвлення, особливу увагу приділяють таким категоріям, як стабілізація політичних відносин, консенсусне або компромісне вирішення конфліктів.

Загальна ситуація в сучасній Україні, загострення внутрішньополітичної боротьби спонукають державних діячів постійно перебувати в пошуку оптимальних умов вирішення численних соціально-політичних конфліктів, бо рівень соціально-політичної напруженості, політичних протистоянь, конфліктів у нашому суспільстві не зменшується.

У цьому аспекті з'являється нагальна необхідність визначення сутності та аналіз можливих шляхів вирішення конфліктів в сфері державного управління, як таких, що найбільш негативним чином впливають на політичну стабільність в країні. Загалом конфлікти в сфері державного управління являють собою форму взаємодії державно-політичних інститутів, організацій і осіб, що реалізують владу в рамках певної державної системи, але займають різні позиції у ній. Конфлікти в сфері державного управління варто розглядати як складну систему, що споконвічно містить у собі цілий ряд протиріч. Однак це дає їй можливість пристосовуватися до постійно мінливих умов і розвиватися. Тому конфлікти є основою механізму адаптації державно-адміністративної сфери, тому що, з одного боку, вони дозволяють відстежити існуючі протиріччя, а, з іншого, - якщо вміло управляти конфліктами, можливо, домогтися підвищення ефективності всієї системи.

Зауважимо, що об'єктом конфліктів в сфері державного управління - є розпорядження владою, а предметно-змістовну основу утворюють перетинання політико-правових, соціально-економічних, організаційно-адміністративних та інших аспектів.

Основними структурними елементами конфлікту є сторони конфлікту; предмет конфлікту; образ конфліктної ситуації; мотиви конфлікту; позиції сторін-конфліктерів. Сторонами конфлікту вважають суб'єкти соціальної взаємодії, інтереси яких порушено безпосередньо, або суб'єкти, які явно (неявно) підтримують конфліктерів. Предмет конфлікту -- об'єктивно наявна чи уявна проблема, що служить причиною протиборства між сторонами (проблема влади, взаємин, першості співробітників, їхньої сумісності). Це саме та суперечність, яка є причиною виникання конфлікту.

Зауважимо, що політичні відносини в будь-якому суспільстві мають суперечності, тому що у них беруть участь різні соціальні групи, владні інститути, індивіди. Фактично дія влади задовольняє інтереси одних і обмежує інтереси інших індивідів і груп; політичні суперечності переходять у форму відкритих зіткнень, які мають особливості, що виокремлюють їх поміж інших суспільних конфліктів.

Поняття політичного конфлікту визначає боротьбу за вплив у системі політичних відносин, за доступ до прийняття загальнозначущих рішень, за монополію своїх інтересів і визнання їх суспільно необхідними, тобто за все те, що становить зміст влади і політичного панування. Найістотнішою відмінністю політичного конфлікту є те, що діючі суб'єкти цього конфлікту (особи, групи, еліти, держави) протистоять чи протидіють один одному з головного, базового, приводу - влади, її поділу чи володіння нею. Об'єктом політичного конфлікту є державна влада, предметом - боротьба за оволодіння нею, та владними інститутами. Змістом політичного конфлікту є політична боротьба, тобто протидія політичних суб'єктів, під час якої кожен прагне досягти мети, яка суперечить меті іншого [8, с. 112].

Згідно з конфліктологічною теорією соціально-політичні конфлікти детермінуються нерівністю у стосунках власності, влади і статусу різних верств населення, яка викликає на певному етапі усвідомлення соціальною групою чи політичною силою несправедливості конкретного способу розподілу повноважень влади, матеріальних та духовних надбань суспільства [13, с. 178]. Тому, якщо розуміти політику як боротьбу за владу, то і політичні конфлікти слід розглядати як протиборство двох або більше сторін (конкуруючих партій, груп, спільнот та їхніх інтересів) щодо розподілу та утримання владних ресурсів, повноважень і благ. Якщо ж вважати, що політика - це діяльність, спрямована на регулювання і збалансування інтересів та відносин між різними соціальними і політичними суб'єктами з приводу життєво важливих питань, що зачіпають їхні істотні інтереси (власність, влада, гуманізм, справедливість тощо), то політичний конфлікт - це конфлікт з приводу життєво важливих питань, які можуть бути пов'язані не тільки з суто владними відносинами [13, с. 173-174].

Наукові дослідження вчених різних країн підтверджують, що значна кількість конфліктів у різних сферах життя певною мірою мають прикмети політичного конфлікту. Це не випадково, адже у політиці втілюються та реалізуються найважливіші суспільні відносини. Інакше кажучи, політика завжди є результатом діяльності соціальних груп та індивідів щодо забезпечення і обстоювання інтересів та їх реалізації за допомогою державної влади. Усі конфлікти, які спостерігаються у політиці, відбивають суперечливі інтереси та потреби, об'єктивно представлені у суспільстві. З цієї точки зору політика відіграє щодо суспільства репрезентативну роль і має інструментальний характер. Вона стає одночасно місцем і способом вирішення суспільних конфліктів. Скажімо, якщо певні сегменти суспільства мають взаємовиключні інтереси, які не можуть бути врегульовані між ними самими, то це протистояння переноситься на політичний рівень, бо в політиці у загальному вигляді відображені інтереси та цінності всієї соціальної системи, суспільства, основних груп населення. Політичний конфлікт взаємозв'язаний з економічними і соціальними явищами, бо політична боротьба завжди відображає стан соціально-економічних суперечностей. Будь-який соціальний конфлікт, набуваючи значних масштабів, об'єктивно стає соціально-політичним, тобто зачіпає діяльність владних інститутів.

Залежно від розбіжностей, що призводять до конфліктів, вирізняють три типи політичних конфліктів: конфлікти інтересів, ціннісні конфлікти, конфлікти ідентифікації. Конфлікти інтересів - переважають в економічно розвинених державах, в яких політичною нормою є торг навколо розподілу економічного «пирога» (відбувається боротьба з приводу розмірів податків, соціального забезпечення тощо). При цьому конфліктуючі сторони орієнтуються не стільки на досягнення матеріальних благ, скільки на покращення соціального статусу, що створює відповідні передумови для забезпечення такими благами. Ціннісні конфлікти - характерні для країн що розвиваються, з нестійким державним устроєм. Основою подібних конфліктів є зіткнення пріоритетних ціннісних орієнтацій. Виникають внаслідок зіткнення різних політичних, ідеологічних та релігійних світоглядів. Конфлікти ідентифікацій (ототожнення, уподібнення) - характерні для спільнот, в яких відбувається ототожнення суб'єктом себе з певною групою. Ці конфлікти відбуваються в умовах расових конфліктів (у недалекому минулому ПАР), етнічних протиріч (колишній СРСР), релігійних (Північна Ірландія) і мовних (Бельгія, Україна) протилежностей [1, с. 126].

У сфері владних відносин розгортання конфлікту супроводжується зіткненням ідеологічних концепцій протидіючих сторін. Будь-який політичний конфлікт завжди вмотивовується ідеологічно. В ідеологічних концепціях кожної з протидіючих сторін поєднуються циркулюючі у суспільстві ідеологеми і міфологеми з реальними інтересами відповідної групи людей.

Політичний конфлікт може виконувати як негативні, так і позитивні функції. Одна з його негативних функцій полягає в тому, що він у процесі свого розгортання і загострення боротьби за владу спроможний різко послабити політичну систему, в якій зіткнулися між собою конкуруючі політичні сили, тобто може відбутися дестабілізація становища, основними ознаками якої є масові політичні страйки і політичні конфлікти. Позитивна функція виявляється у тому, що визрілий у надрах політичної системи конфлікт сигналізує суспільству, владним структурам про суперечності і конфліктну розбіжність позицій певних індивідів та їх груп, стимулює дії щодо подолання розбіжностей. Найбільш важливою конструктивною функцією політичного конфлікту є його здатність каталізувати назрілі соціально-політичні зміни, а також те, що він є механізмом усунення диспропорцій, що виникли, створює нові альтернативи для розвитку, нові комбінації елементів і структур суспільства [14, с. 94].

Соціологи, політологи, що займаються теорією конфлікту, не дійшли загальної думки з приводу корисності чи шкідливості конфліктів для суспільства. Так, багато хто з вчених вважає, що суспільство і окремі його складові частини розвиваються внаслідок еволюційних змін, а соціальний конфлікт може мати тільки негативний, руйнівний характер. Т. Парсонс, Е. Дюркгейм, Е. Мейо, М. Бердяєв, Д. Дьюї, П. Сорокін, розглядають конфлікти як аномалії політичного процесу, а політику як підтримання «соціальної солідарності» (Дюркгейм). Ці дослідники наголошують на стійкості й стабільності суспільства, вважаючи конфлікт певним відхиленням, «хворобою» людських стосунків, що кризову форму боротьби протилежностей слід віднести до відхилень від нормального еволюційного розвитку [8, с. 112]. Т. Парсонс характеризує конфлікт як деструктивний. Таку оцінку конфліктності збережено у сучасних теоріях конфлікту і полеміці науковців про суспільну функцію конфліктів [4, с. 9-39]. Натомість А. Токвіль, К. Маркс, М. Вебер, Г. Зіммель, а пізніше К. Боулдінг, Л. Козер, В. Парето, Р. Дарендорф розглядали конфлікт як необхідний чинник у поясненні соціально-політичних процесів і змін; нормальний аспект колективного життя [16, с. 155]. Ці дослідники вважали, що конфлікт є головним джерелом політики, що полягає у докорінних змінах політичного простору, що однією з головних функцій політичних та соціальних конфліктів є стимулювання динаміки суспільних процесів.

Як вже зазначалося, політичні конфлікти дають змогу конфліктуючим групам суспільства і влади інформувати про свої інтереси та потреби і стимулюють позитивні зміни у суспільстві. При цьому багато що залежить від системи. У закритих (регідних) суспільствах конфлікти спричиняють поділ суспільства на два ворожих табори, чи класи, а це призводить до революційного насильства. У відкритих суспільствах конфліктам дається вихід. Саме виникнення конфліктної ситуації значною мірою залежить від способів зіставлення протилежних інтересів, подолання суперечностей, що виникають при цьому. Таких способів може бути два. Перший з них ґрунтується на конфронтації, за якої несумісність інтересів соціальних груп така значна і абсолютна, що розв'язання суперечностей можливе тільки у спосіб силового нав'язування волі однієї групи іншій. Другий спосіб передбачає послаблення існуючих суперечностей між групами завдяки досягненню взаємного компромісу та згоди [13, с. 172].

У демократичних суспільствах інтереси різних соціальних груп інституційно репрезентують різні політичні партії, і конкретний конфлікт розв'язується у спосіб переговорного процесу, реформування суспільства, зміни панівної еліти на виборах, під час парламентської боротьби та іншими цивілізованими методами. У результаті відбувається не руйнація, а розвиток суспільства [12, с. 6].

Більшість сучасних фахівців вважають, що політичні конфлікти відіграють позитивну роль у суспільному житті, бо вони сигналізують владі про існуючі суперечності, розбіжності позицій громадян і стимулюють дії, здатні поставити ситуацію під контроль. Дестабілізація влади і дезінтеграція суспільства виникають у суспільстві не тому, що існують конфлікти, а через невміння врегулювати політичні суперечності чи елементарне ігнорування цих колізій [8, с. 113].

Суспільне життя кожної держави пронизане суспільно-політичними конфліктами, і в будь-якій соціально-політичній системі стає, перш за все, джерелом її вдосконалення та розвитку. Кожна дія державної влади, будь-якого державного або соціально-політичного інституту зачіпає долі людей, стикається з необхідністю задоволення одних інтересі і придушення інших, з проблемами управління людськими співтовариствами та регулюванням відносин у суспільстві. Тому державне управління як діяльність покликане регулювати й вирішувати суперечності між людьми та людськими співтовариствами, їх інтересами, спрямовувати ці інтереси в русло загальнообов'язкових норм і цінностей. Ця державна діяльність виявляється в соціально-політичній дії, сутність якої, на думку французького соціолога П. Бурдьє, міститься в тому, щоб “висловити та використати частіше несвідомо, аніж свідомо, можливості, утворені в соціальному світі, в його суперечностях та іманентних тенденціях” [17, с. 108].

За певних умов соціально-політичні суперечності в державі можуть призвести до відкритих зіткнень, тоді розвиваються конфлікти. Сам же соціально-політичний конфлікт у державі породжується не стільки складовими чинниками політичної, соціальної, економічної, етнонаціональної або релігійної проблеми, скільки відносинами між ними.

Аналіз сутності, джерел соціально-політичного конфлікту в державі або суспільстві, з теоретичної точки зору, показує, що йому завжди передують соціальна напруга, формування упереджень, прихованої ворожості та підозри між суб'єктами майбутнього соціально-політичного конфлікту, усвідомлення розходжень їх інтересів, прагнення до домінування або реваншу. Крім того, в цих процесах реалізується причинно-наслідковий зв'язок, спрямований від причини до наслідку, який породжується нею. Причинність виступає однією з найважливіших форм взаємозв'язку, взаємообумовленості соціально-політичних явищ і соціально-політичних процесів, що виражає такий генетичний зв'язок між ними, за якого одне соціально-політичне явище або соціально-політичний процес, названий причиною, при наявності певних соціально-політичних, соціально-економічних та інших умов неминуче породжує, спричиняє до життя інше соціально-політичне явище або соціально-політичний процес, названий наслідком. У такому випадку причина і наслідок - асиметричні, а відносини між ними - безповоротні.

Соціально-політичний конфлікт за сприятливих зовнішніх і внутрішніх умовах здатний не тільки послабити державу, її інститути, загалом усю соціально-політичну систему, але й руйнувати. Частіше за все в соціально-політичний конфлікт, який носить деструктивний, руйнівний характер, вступають ті опозиційні соціально-політичні сили і організації, які більше за інших сумніваються у справедливості існуючого розподілу ресурсів і повноважень. Тобто відчувають себе політично, соціально, економічно, духовно пригніченими [96].

Загальновідомо, що в країнах, які володіють гнучкою, розвиненою системою соціально-політичного представництва (правова держава, ефективно діючий парламент, громадянське суспільство, що сформувалося), виявлення, розвиток і врегулювання соціально-політичного конфлікту в державі має можливість забезпечувати стабільну стійкість і динамічний розвиток соціально-політичної системи, її гнучку адаптацію до зовнішніх і внутрішніх умов, що змінюються. Тому у співвідношенні негативних і позитивних функцій сучасного соціально-політичного конфлікту в цих країнах переважають функції позитивні, конструктивні, творчі, а саме:

- сигналізує суспільству, державним владним структурам про виникнення протиріч і конфліктні розходження політичних позицій між опозицією та державними інститутами;

- стимулює соціально-політичні дії з боку держави, які здатні подолати збудження в суспільстві, які виникли в соціально-політичному процесі і поставити тим самим соціально-політичну ситуацію, що склалася, під контроль державних органів влади;

- стає каталізатором назрілих соціально-політичних змін у державі;

- його розгортання дозволяє чіткіше визначити державницькі політичні позиції порівняно з конкуруючими опозиційними силами;