Социальные программы повышения качества жизни граждан пожилого возраста

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Содержание

Введение

Глава I. Теоретические аспекты реализации социальных программ повышения качества жизни граждан пожилого возраста

1.1 Социальный статус пожилых граждан в современном обществе

1.2 Программно-целевой подход как средство реализации социальной политики

Глава II. Региональный опыт реализации программ повышения уровня и качества жизни пожилых людей

2.1 Анализ содержания региональных программ повышения качества жизни пожилых граждан

2.2 Результаты реализации программ повышения качества жизни граждан пожилого возраста и направления повышения их эффективности

Заключение

Список использованной литературы и источников

Введение

Экономические и социальные преобразования в нашей стране, осуществляемые последние десятилетия, кардинальным образом изменили российское общество. Реформирование российской экономики повлекло за собой немало негативных последствий, особенно для слабо защищенных групп населения, одной из которых являются пожилые люди. Переход России к рыночным отношениям не мог не сказаться на общем уровне жизни, системе ценностей и идеалов, адаптационных ресурсах пожилого населения в изменяющихся условиях.

Пожилые люди вынуждены выживать в экстремальных условиях социальной реальности. Их существование осложняется еще и тем, какую позицию занимает общество по отношению к старости и пожилым людям.

Демографическое постарение становится государственной проблемой, требующей соответствующего решения уже в настоящее время и широкой подготовки на ближайшие десятилетия. При этом, чтобы рассматривать долголетие как достижение человеческой цивилизации и социального прогресса, необходимо на людей пожилого возраста смотреть как на особую группу, вносящую определенный вклад в общество, а не как на обузу, приносящую ему издержки.

Имеющиеся в современном мире коренные сдвиги в демографической структуре населения мира побудили ООН сформировать систему взглядов на проблему старения населения, выработать базовые принципы и целевые установки, определяющие политику в интересах пожилых людей и защите их прав и которая базируется на универсальных гуманитарных нормах и служит обоснованием соответствующих мер поддержки пожилых людей на международном и национальных уровнях. В основе указанной системы взглядов лежит идея гармоничного сочетания полноправного участия пожилых людей в жизни общества и заботы о них, удовлетворения их потребностей и реализации их потенциала. Елин К.М. Основные пути развития сферы социального обеспечения людей пенсионного возраста в России // Мир современной науки. - 2012.  - № 5. - С. 61-66.

Многочисленные данные свидетельствуют о том, что проблемы пожилых людей решаются государством у нас в стране неполномасштабно и непоследовательно. Все еще не созданы условия для достойной жизни пенсионерам. Размер пенсий удручающе низок и не обеспечивает для значительной части пенсионеров даже минимально необходимого уровня жизни.

В связи с этим особую актуальность приобретает реализация региональных целевых программ и проектов повышения качества жизни пожилых граждан.

Проблемам развития системы социальной поддержки граждан пожилого возраста посвящены работы социологов, политологов, специалистов в области социальной работы. Социальные проблемы пожилых граждан, их социальный статус и положение в обществе оцениваются современными исследователями как исключительно значимые в контексте старения населения и недостатка трудовых ресурсов в РФ. Кячкин А.В. Особенности стиля жизни пожилых людей // Пожилой человек: проблемы возраста в аспекты социальной защиты - Ульяновск, 1995.- С. 21-23; Никонова Э.И. Место и роль пожилых людей в современном обществе // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия Социальные науки. - 2007. - № 3. - С. 77. с. 76-81.; Мамыкина Г.М. Социализация пожилых людей в современном российском обществе. // Известия Уральского федерального университета. Серия 2: Гуманитарные науки. - 2009. - .№ 3. - С. 256-266; Писарев А.В. Демографическое старение: жизнедеятельность пожилого населения. - М.: ЦСП, 2005. - С. 202-215. Технология социальной работы. / Под ред. И.Г. Зайнышева. - М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2008. -240 с. Холостова Е.И. Социальная работа с пожилыми людьми - М.: издательско-торговая корпорация «Дашков и К^о», 2008. - 348 с.

Немало работ посвящено современному состоянию системы социального обслуживания и социальной защиты пожилых граждан с акцентом на необходимость повышения качества оказываемых социальных услуг. Васильчиков В.М. Развитие системы социальных услуг пожилым людям и инвалидам в России // Отечественный журнал социальной работы. - 2008. - №1. - С. 68 -72; Никонова Э.И. Потребность пожилых людей современного российского общества в социальной защите: социологический анализ // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. - 2008. - . № 4. - С. 234-242; Косенко О. Теоретические аспекты развития системы социальных услуг для пожилых граждан в России // Социальная политика и социальное партнерство. - 2010. - № 9. - С. 56-63; Косенко О.Ю. Теория и практика развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 2 (22). - № гос. рег. статьи 0421000034/. - Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.; Серегина И.Ф., Кузнецова Р.А. О выполнении государственных стандартов социального обслуживания в субъектах РФ (по материалам проверок Росздравнадзора РФ в 2006-2007 гг.) // Вестник Росздравнадзора. - 2008. № 2. - С.43 - 49; Куприянова Т.А. Проблемы социального обслуживания граждан пожилого возраста // Вестник Санкт-Петербургского университета. Серия 12: Психология. Социология. Педагогика. - 2009. -  № 2-1. - С. 115-123 и др. В ряде работ анализируются проблемы использования программно-целевого метода в реализации социальной политики в отношении пожилых и итоги осуществления социальных проектов и программ, как федеральных, так и региональных. Птицына Н.А., Филькина А.Н. Повышение качества жизни граждан пожилого возраста посредством реализации социальных проектов // Социальное обслуживание . - 2013. - №2. - С. 12-17; Топилин М. "В регионах началась реализация программ, направленных на повышение качества жизни пожилых людей" [Электронный ресурс]. - URL: http://www.mosportal.ru/2/i125_2300.htm (дата обращения 21.03.2013); О реализации региональных программ, направленных на повышение качества жизни пожилых людей, в 2011 г. // Социальное обслуживание. - 2013. - №1; Рудюк М.А. Роль долгосрочный целевых программ в повышении качества жизни пожилых людей // Сборники конференций НИЦ Социосфера. - 2012. -  № 36. - С. 71-75; Чиганова С.Д. Программно-целевой подход в формировании и реализации социальной политики: Монография. - Красноярск: КрасГУ, 2007. - 198 с. и др.

Объектом исследования в выпускной квалификационной работе являются граждане пожилого возраста.

Предметом исследования - целевые комплексные социальные программы и проекты, направленные на повышение качества жизни пожилых граждан.

Цель исследования-проанализировать социальные программы и проекты, направленные на повышение качества жизни пожилых граждан и наметить направления повышения их эффективности.

Задачи исследования:

1. Охарактеризовать социальный статус пожилых граждан в современном обществе;

2. Рассмотреть программно-целевой подход как основное средство реализации социальной политики;

3. Проанализировать содержание региональных программ повышения качества жизни пожилых граждан;

4. Обобщить предварительные результаты реализации программ повышения качества жизни граждан пожилого возраста и предложить направления повышения их эффективности.

В ходе исследования использовались следующие методы: изучение научной и учебной литературы и первичных источников.

Практическая значимость работы заключается в том, что ее материалы могут быть использованы в работе учреждений социального обслуживания пожилых, при разработке программ развития сети социальных служб и в преподавании учебных курсов по специальности «Социальная работа», в разработке и рекомендации к внедрению в деятельность центров социального обслуживания.

Структура работы подчинена решению поставленных задач. Работа состоит из введения, двух глав, разделенных на параграфы, заключения, списка использованной литературы.

Глава I. Теоретические аспекты реализации социальных программ повышения качества жизни граждан пожилого возраста

1.1 Социальный статус пожилых граждан в современном обществе

Процесс старения населения - явление относительно новое. Он начался непосредственно после так называемой демографической революции, одним из двух основных проявлений которой был быстро прогрессирующий спад показателя рождаемости (ему предшествовало уменьшение показателя смертности). Раньше всего на этот путь вступили Франция и Финляндия, в которых демографическая революция наступила в начале прошлого столетия, вслед за ними пошли другие страны Западной и Северной Европы. В начале XX века процесс демографического старения охватил все Европейские страны, затем, все, более расширяясь, многие страны на других континентах. Рост численности лиц старшего возраста наблюдается во многих странах. Отношение к этим людям далеко не однозначно. В европейских странах этот возраст называют «третьим». Петер Петерсон рассматривая демографический сдвиг в Великобритании в сторону постарения общества, называет его «седым рассветом». Мамыкина Г.М. Социализация пожилых людей в современном российском обществе. // Известия Уральского федерального университета. Серия 2: Гуманитарные науки. - 2009. - .№ 3. - С. 256-266. Сейчас каждый седьмой житель в развитых странах - человек старше 60 лет. Через тридцать лет по прогнозам демографов будет каждый четвертый. К 2030 г. доля пожилых граждан старше 60 лет будет составлять 33 % в Австралии и около 50 % в Германии.

В Российской Федерации к категории старшего поколения относятся женщины старше 55 и мужчины старше 60 лет в связи с нормативно установленным пенсионным возрастом по старости. Следующая возрастная группа лиц именуется пожилыми людьми, и третья - лица пожилого, старческого возраста и престарелого возраста. В России процесс старения населения начался в послевоенный период, и по международным критериям, население России считается «старым» уже с 60-х годов, когда доля россиян в возрасте 65 лет и старше превысила 7%.

Особенностью России является превышение численности женщин над численностью мужчин, причем такая диспропорциональность наиболее показательна для более старших возрастных категорий.

Проанализируем, как менялось население России. Период до 2008 года будет характеризоваться вступлением в пенсионный возраст относительно малочисленных поколений людей, родившихся в годы второй мировой войны и первые послевоенные годы. Процесс старения населения временно стабилизируется, доля лиц пожилого возраста предполагается относительно стабильной, на уровне 20,6% общей численности населения.

Согласно социально-демографическому прогнозу, к 2016 году возрастная структура населения претерпит существенные изменения, низкая рождаемость и рост ожидаемой продолжительности жизни приведут к увеличению доли лиц старших возрастов в структуре населения до 24,8% (См. диаграмму 1) Технология социальной работы. / Под ред. И.Г. Зайнышева. - М.: Гуманит. изд. центр ВЛАДОС, 2008. - С.25.. Ожидается, что к 2015 г. в России доля лиц 60 лет и старше достигнет 20 %. Максимова С.Г. Особенности функционирования и развития системы социального обслуживания лиц пожилого и старческого возраста (региональный аспект) // Социальное обслуживание. - 2008. - №2. - С.5.

Диаграмма 1

Прогноз численности населения по основным возрастным группам России (на начало года, в % к общей численности населения)

В 2012 г. численность населения старше трудоспособного возраста составила 32433 тыс. чел. Российский статистический ежегодник 2012 .[`электронный ресурс]. - URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/connect/rosstat_main/rosstat/ru/statistics/ (дата обращения 19.03.2013). В Курской области - 1122 тыс. чел. Там же.

Вписываясь в общемировые демографические тенденции, и даже опережая их по темпам развития процесса старения, Россия только сейчас начинает осознавать необходимость углубленного анализа проблемы, связанной с реформированием социальной политики в отношении пожилой части своего населения.

Изменение социального статуса человека в старости, вызванное, прежде всего прекращением или ограничением трудовой деятельности, трансформацией ценностных ориентиров, самого образа жизни и общения, а также возникновением различных затруднений как в социально-бытовой, так и в психологической адаптации к новым условиям, диктует необходимость выработки и реализации специфических подходов, форм и методов социальной работы с пожилыми людьми.

Важность повседневного внимания к решению социальных проблем этой категории граждан возрастает и в связи с увеличением удельного веса пожилых людей в структуре населения России, которое наблюдается в последнее десятилетие не только в нашей стране, но и во всем мире. Достаточно сказать, что в настоящее время пенсии и пособия в Российской Федерации получают более 38 миллиона человек. Российский статистический ежегодник.2007:Стат.сб./Росстат.- Р76 М., 2007.- С.420.

Тенденция роста численности пожилых людей требует коренного изменения социальной политики в отношении этой, наиболее социально незащищенной категории общества, особенно сейчас, в условиях перехода к рыночной экономике, начавшегося кризиса.

В организации социальной работы с пожилыми людьми необходимо учитывать всю специфику их социального статуса не только в целом, но и каждого человека в отдельности, их нужды, потребности, биологические и социальные возможности, определенные региональные и другие особенности жизнедеятельности.

Практика г. Курска свидетельствует о том, что пожилые - это очень разные люди. Среди них есть здоровые и больные; проживающие в семьях и одинокие; довольные уходом на пенсию и жизнью и несчастные, отчаявшиеся в жизни; малоактивные домоседы и жизнерадостные, оптимистически настроенные люди, занимающиеся спортом, ведущие активный образ жизни и т.д. Пожилые люди - одна из самых представительных демографических и социальных групп населения. Согласно исследованиям А.Н. Альперович, Т.Е. Демидовой, О.В. Красновой, Г.П. Медведевой и других ученых для этих людей характерны определенные биологические, социальные, поведенческие особенности. Косенко О.Ю. Теория и практика развития системы предоставления социальных услуг лицам пожилого возраста // Управление экономическими системами: электронный научный журнал, 2010. - № 2 (22). - № гос. рег. статьи 0421000034/. - Режим доступа к журн.: http://uecs.mcnip.ru.

Поэтому для того, чтобы успешно работать с пожилыми людьми, социальному работнику нужно знать их социально-экономическое положение, особенности характера, материальные и духовные потребности, состояние здоровья, быть хорошо осведомленным о достижениях науки и практики в этом направлении.

Биологические особенности пожилых обусловлены процессом старения, который для человека детерминируется социальными, экономическими, психологическими и рядом других факторов. Различают несколько видов старости: хронологическую, определяющуюся количеством прожитых лет (в соответствии с международной классификацией ранний период старости 65-74 года, старость - от 75 лет); физиологическую - состоянием здоровья, совокупностью соматических отклонений организма (зависит от индивидуальных особенностей угасания обмена и функций, а также от формирования приспособительных механизмов); психологическую - самоощущением человека, видением своего места в возрастной структуре; социальную - синтезом разных видов старости (социальный возраст человека соотносится со средней продолжительностью жизни в определенной стране и определенном временном отрезке, он не одинаковый для разных эпох, культур, для представителей различных социальных слоев и групп). Для создания всем указанным категориям пожилых людей равных возможностей по реализации своих прав и законных интересов в различных сферах общественной жизни (политической, экономической, социальной) нужны условия удовлетворения специфических, свойственных именно этим категориям граждан социальных потребностей.Косенко О. Теоретические аспекты развития системы социальных услуг для пожилых граждан в России // Социальная политика и социальное партнерство. - 2010. - № 9. - С. 56-63.

Социальные особенности касаются и социального статуса, который определяется местом в современном обществе, в различных социальных системах, общностях, в собственной семье. Он отражается во взаимоотношениях пожилых людей с другими возрастными группами. Изменение социального статуса человека в старости, как показывает практика, прежде всего, негативно сказывается на его моральном и материальном положении, отрицательно влияет на психическое состояние, снижает его сопротивляемость к заболеваниям и адаптацию к изменениям окружающей среды. С переходом в категорию пожилых людей, пенсионеров, зачастую коренным образом изменяется не только взаимоотношения человека и общества, но и такие ценностные ориентиры, как смысл жизни, счастье, добро и зло и др. Меняется и сам образ жизни, распорядок дня, цели и задачи, круг общения.

В этом аспекте различают две крайние позиции: одна - положение пожилых людей как старейшин, не обладающих формальной властью, но реально являющихся лидерами в макро- или микроколлективах; другая - положение изгоев, приводящее к снижению или полному прекращению взаимодействия пожилых людей с другими людьми. Как считает А.Н. Альперович, разъединение пожилых людей и общества происходит по принципу: «старый человек отходит от общества, а оно, в свою очередь, отталкивает его от себя». Альперович А.Н. Старость. - М.: Изд-во «Прогресс», 2006. - С. 67.

Происходит взаимное отчуждение пожилого человека и других членов общества.

Ситуацию усугубляет наличие у четвертой части пожилых людей психических нарушений различной тяжести и происхождения.

Все вышеизложенное откладывает существенный отпечаток на поведение пожилых людей, которые все далее и далее отходят от социально активной жизни, становясь одинокими даже при наличии семьи. У них формируется определенный образ жизни, который, в свою очередь, предопределяет особенности поведения, для которого характерным становится постепенное угасание интересов, снижение эмоциональности и круга притязательности в отношении потребностей и их удовлетворения. Весьма сильно страдают потребности в общении пожилых людей, что, впрочем, зависит от индивидуальных особенностей личности и социокультурной среды, в которой находится пожилой человек.

С возрастом изменяется ценностная иерархия самооценок. Пожилые люди уделяют меньше внимания своей внешности, зато больше - внутреннему и физическому состоянию. Меняется временная перспектива пожилых людей. Уход в прошлое типичен лишь для глубоких стариков, остальные больше думают и говорят о будущем. В сознании пожилого человека ближайшее будущее начинает преобладать над отдаленным, на первое место выдвигаются личные жизненные перспективы. Ближе к старости время кажется более быстротекущим, но менее заполненным различными событиями. При этом люди, активно участвующие в жизни, уделяют больше внимания будущему, а пассивные - прошлому. Первые, поэтому, более оптимистичны и больше верят в будущее. Пантелеева Т.С., Червякова Г.А Экономические основы социальной работы: учеб. пособие.- М.: ВЛАДОС, 2001.-С.35-36. Старость приносит с собой и изменение привычных жизненных стандартов, и болезни, и тяжелые душевные переживания. Пожилые люди оказываются на обочине жизни. Речь идет не только и не столько о материальных трудностях (хотя и они играют существенную роль), сколько о трудностях психологического характера. Уход на пенсию, потеря близких и друзей, болезни, сужение круга общения и сфер деятельности - все это ведет к обеднению жизни, уходу из нее положительных эмоций, чувству одиночества и ненужности. Ситуация, однако, такова, что с ростом продолжительности жизни и снижением рождаемости значительную часть населения составляют люди пожилого возраста и, следовательно, есть необходимость специальной организации помощи пожилому человеку. Как правило, жизнь пожилого курянина не богата разнообразными событиями.

Однако эти события заполняют собой все его индивидуальное пространство и время. Так, приход врача - это событие, которое может заполнить весь день. Поход в магазин - тоже событие, к которому следует тщательно готовиться, а затем не менее тщательно переживать его. Иными словами, происходит гипертрофированность, “растягивание” событий. Событие, которое воспринимается более молодыми как незначительный эпизод, для старого человека становится делом целого дня. Помимо “растянутости” событий заполненность жизни может осуществляться путем гипертрофированности какой-либо одной сферы жизнедеятельности. Кячкин А.В. Особенности стиля жизни пожилых людей // Пожилой человек: проблемы возраста в аспекты социальной защиты - Ульяновск, 1995.- С. 21-23.

Вторая особенность определяется своеобразным ощущением времени. Во-первых, пожилой человек всегда живет в настоящем. Его прошлое также присутствует в настоящем - отсюда запасливость, бережливость, осторожность пожилых людей. Они как бы консервируются в сиюминутности, причем такому сохранению подвергается и духовный мир, его ценности. Во-вторых, бег времени в пожилом возрасте замедляется и становится более плавным.

Больше того, потенциал пожилого человека чаще всего внешне не соответствует (или соответствует очень мало) менталитету новых поколений. Но у них всех есть общая основа, куда более значимая, чем расхождения, - общечеловеческие ценности. У старшего человека они прошли все индивидуальное бытие, у молодого - чаще всего существенно иное. Нарушение преемственности поколений, предполагающей, - если исходить из принципа природосообразности, что старшее существует ради младших и умирает, оставляя им жизнь, - нарушение такого единства болезненно для всех и во все времена.

Существование пожилых граждан осложняется еще и тем, какую позицию занимает общество по отношению к старости и пожилым людям.

Негативные установки по отношению к старым людям, возникшие на ранних этапах прогресса общества в условиях скудости существования и сохраняющиеся в известной мере в массовом сознании, оказывают существенное влияние на мотивы поведения, самочувствие и даже состояние здоровья пожилых людей, считающих себя лишними в обществе. С общечеловеческой, гуманистической позиции большое значение приобретают признание общественной ценности старых людей как носителей традиций и культурного наследия наций, пропаганда современных научных знаний о психологической наполненности и красоте поздних лет жизни, о путях достижения «благополучного старения». Негативные установки по отношению к старости и старым людям продолжают сохраняться на уровне обыденного сознания. Никонова Э.И. Место и роль пожилых людей в современном обществе // Вестник Нижегородского университета им. Н.И. Лобачевского. Серия Социальные науки. - 2007. - № 3. - С. 77. с. 76-81. В последние годы в научной литературе широко обсуждается проблема «кризиса пенсионного возраста». Кризис представляет собой несовпадение установок пенсионеров и остальных членов общества на их место и роль в нем. С одной стороны, пожилой человек, вышедший на пенсию, имеет свой уровень потребностей, притязаний, ему свойственны определенная степень активности, установки, ценностные ориентации, характерные его собственному образу жизни. С другой стороны выступает общество, которое диктует социальные нормы, не всегда соответствующие желаемому поведению пожилого человека. Социальные стереотипы, складывающиеся в обществе, обязывают пожилых людей принимать те правила поведения, которые установлены для этой возрастной группы.

Необходимо сделать оговорку, что речь может идти не обо всех пожилых людях, а о большинстве, которому свойственны проблемы такого рода. В любом обществе существуют пожилые люди более прогрессивные, способные идти в ногу со временем, успешно адаптирующиеся к новым, современным условиям, и в этом случае их накопленный опыт и знания востребованы обществом и позволяют пожилым людям успешнее чувствовать себя в меняющемся мире.

Исследователями, занимающимися проблемами пожилого населения в последние годы, выделены три основные позиции, которые определяют отношение общества к престарелым его членам. Наиболее распространенной является точка зрения, что пожилые - это, прежде всего, люди обездоленные, нуждающиеся в постоянной социальной защите государства и общества.

Наряду с этим, особенно в последнее время, когда в группу пожилых вступают люди, обладающие более высоким уровнем образования и трудовым потенциалом, все чаще звучит позиция, что эта группа населения представляет собой значительный человеческий потенциал, который может и должен быть включен в социально активную жизнь общества. Третья позиция, выражающая отношение к пожилым людям как экономическому и социальному балласту, встречается значительно реже, и можно предположить, что она относится к более старшей возрастной группе пожилых граждан. Писарев А.В. Демографическое старение: жизнедеятельность пожилого населения. - М.: ЦСП, 2005. - С. 202-215.

Дискриминационный подход в профессиональной сфере является отражением пессимистической точки зрения многих аналитиков и управленцев на проблему старения и связанных с ней упадком экономической жизни общества и деградацией социального развития.

Традиции общества, формировавшиеся на протяжении многих веков в отношении к пожилым людям, сложившиеся в условиях индустриального этапа развития производства, стереотипы, нашедшие свой отклик в современном менеджменте, повлияли на негативное отношение к профессиональной пригодности пожилого человека. Современный предприниматель стремится заменить пожилого (опытного и потому более высокооплачиваемого) работника на молодого, которому можно выплачивать меньшую заработную плату, при наличии возможности для этого на рынке рабочей силы. Все эти факторы неизбежно могут привести к конфликту поколений, разрыву связей между старыми работниками и новым пополнением как в негосударственном секторе, так и в государственных структурах. Оптимистически настроенные исследователи считают, что пожилые люди могут стать (и станут со временем) фактором устойчивого развития современного общества. Возможности и способности пожилых людей приносить материальные и духовные блага обществу и тем более стать определенным фактором его развития зависят от того, насколько общество готово изменить свои стереотипы по отношению к старости и социально защитить старость от неблагоприятного фактора материального и морального плана. По нашему мнению, с изменением контингента пожилых в будущем и увеличения доли пожилого населения в целом взгляд населения трудоспособного возраста на роль пожилого человека в развитии общества и его различных сфер существенно изменится.

В целом, невостребованность пожилого человека входит в противоречие с общественной сущностью человека. Значит, надо ее подкрепить, в том числе социально. В частности, средствами социальной работы, в доступных ей сферах, чтобы по возможности смягчить данную ситуацию.

Смысл социальной работы - социальная реабилитация. В данном случае такая реабилитация - это действительное восстановление в привычных обязанностях, функциях, видах деятельности, характере отношений с людьми (пусть в меньшей мере и в иных статусах), но превращение - и это самое главное! - пожилого человека из объекта социальной работы в ее субъекта. Преодоление, смягчение драмы невостребованности происходит на основе собственного житейского (в т.ч. профессионального, семейного) опыта. Важно не только давать человеку, но и помочь ему продолжать отдавать себя, сохраняя тем самым устойчивость, гарантию определенной стабильности, ощущение доброй перспективы, оптимистическую и реализуемую надежду на то, что и в новых обстоятельствах человек остается нужным. Очень часто пожилые люди живут отдельно от семей, и поэтому им бывает не под силу справиться со своими недомоганиями и одиночеством. И если раньше основная ответственность за пожилых лежала на семье, то сейчас ее все чаще берут на себя государственные и местные органы, учреждения социальной защиты населения.

Материальное положение пожилых людей (по данным исследований) в настоящее время продолжает оставаться неустойчивым: 10.3% живут на грани бедности, 40.8% - в режиме постоянной экономии. И только лишь 13.6% оценивают свое материальное положение как «приличное». Никонова Э.И. Потребность пожилых людей современного российского общества в социальной защите: социаологический анализ // Ученые записки Казанского университета. Серия: Гуманитарные науки. - 2008. - . № 4. - С. 234-242.

Таким образом, в российском обществе существует неоднозначная оценка роли пожилых людей, значимости их потенциала, востребованности «старшего возраста» как участника прогресса и развития общества. Многообразие и сложность социальных проблем, связанных со старением населения России, прогнозные предположения о сохранении сложившихся тенденций требует проведения адекватных мероприятий, принципиальных решений и целенаправленных действий в интересах граждан старших возрастных групп по упрочению их социальной защищенности, создание условий для реализации личностного потенциала в старости. Решение социальных проблем требует межведомственного взаимодействия, умелой координации усилий государственных и негосударственных структур, как на федеральном, так и региональном уровнях. Обозначенные выше особенности пожилых людей должны учитываться при формировании системы предоставления услуг и конкретно сферы услуг в местах проживания этих лиц.

1.2 Программно-целевой подход как средство реализации социальной политики

Социальная политика в российских регионах является отражением и продолжением федеральной социальной политики, ее конкретизацией с учетом специфики социально-экономической ситуации регионов. Эта специфика определяется в первую очередь уровнем социально-экономического развития регионов.

Однако именно при принятии решений, реализующих социальную политику как на государственном, так и на региональном уровнях, обнаруживаются проблемы, которые в совокупности приводят к низкой эффективности управленческой деятельности. Это и отсутствие конкретного и четкого представления о сложившейся ситуации, включая точность статистических данных, и отсутствие прогноза относительно существующих тенденций, и недостаточная обоснованность выбора тех подходов и мер, которые используются для решения социальных проблем.

В целом можно сказать, что управленческая деятельность всех уровней при решении социальных проблем формируется и организуется эмпирически, методом проб и многочисленных ошибок. Нет полной ясности и в том, кто за что и как несет ответственность в решении ключевых задач социально-экономического развития. С одной стороны, сохраняется дублирование функций органов исполнительной власти, деятельность которых к тому же характеризуется слабой исполнительской дисциплиной при реализации уже принятых обязательств, законодательных актов и решений. С другой стороны, некоторые задачи, решение которых требует комплексного подхода, координации усилий различных ведомств, как бы «повисают» в силовом поле отторжения, отталкивания ответственности за их решения со стороны конкретных властных структур. Во многих регионах нет, например, отдельной структуры, ответственной за реализацию семейной политики, и решение соответствующих вопросов тормозится при согласовании нередко противоречивых позиций различных ведомств.

Снижение роли государственного управления, дезорганизация в выполнении важнейших функций исполнительной власти во многом явились следствием представлений, возникших в ходе экономических реформ, о безграничных возможностях самоорганизации рынка, о необходимости устранения государства от управления экономикой и другими сферами внутренней жизни страны, о нецелесообразности государственной научно-технической, промышленной, структурной, инновационной и иной политики. Эти ошибочные представления были экстраполированы и на область социальных отношений, иными словами, ожидалось, что население примет происходящие перемены, сумеет адаптироваться к ним без специальных мер, призванных изменить сложившиеся поведенческие стереотипы, отказаться от патерналистских ожиданий по отношению к государству. Однако реформы 90-х годов не только не принесли позитивных перемен в жизни населения - наоборот, развал экономики, инфляция, безработица, обнищание и люмпенизация населения, социальное сиротство и беспризорность детей оказались теми реалиями, к которым власть оказалась неготовой.

Проблема эффективности правового регулирования отношений, связанных с социальной защитой и социальной поддержкой населения, обусловлена тем обстоятельством, что принятие законов не сопровождается зачастую тщательной проработкой механизмов их реализации, то есть, иначе говоря, не выстраивается тот «мостик», по которому, шаг за шагом, гражданин и государство как два субъекта правоотношения движутся навстречу друг другу, чтобы обеспечить взаимное удовлетворение интересов и реализацию прав и обязанностей.

Дело в том, что нормы закона предписывают, что делать, то есть формулируют в своей диспозиции некое правило, соблюдение которого обязательно для лиц, на которых оно распространяется, и которое обеспечено возможностью применения государственного принуждения. Но для того, чтобы закон начал реально действовать, необходимо бывает принять ряд так называемых подзаконных актов на уровне как законодательной, так и исполнительной власти с тем, чтобы определить, как действовать, то есть прописать процедурные моменты реализации закона. Кроме того, для большинства «социальных» законов необходимым условием их реализации становится бюджетное финансирование, таким образом, в бюджет должны быть заложены и законодательно закреплены средства на реализацию закона. Таким образом, без конкретных, продуманных и определенных заранее, механизмов реализации практически невозможно обеспечить эффективность «работы» тех законов, которые являются социальными в узком смысле, то есть направлены на реализацию социальной политики, решение тех или иных социальных проблем, например, поддержку определенных категорий населения.

Еще одна серьезная проблема обеспечения эффективности «социальных» законов заключается в том, что закон распространяет свое действие на всю территорию, законодательным органом которой принят, и на всех лиц, проживающих на этой территории (исключения должны быть специально оговорены в законе). Таким образом, правомочие, предоставленное определенной категории населения, появляется у любого гражданина, относящегося к данной категории. Это исключает по существу возможность дифференцированного подхода, возможность учета конкретных жизненных обстоятельств. Примеры можно приводить из практики предоставления субсидий малоимущим гражданам на оплату жилья. С одной стороны, получают право на субсидию частные предприниматели, указывая в своих документах заниженные размеры заработной платы. С другой - не могут подтвердить свое право на субсидию старики, в квартирах которых оказались прописанными совершеннолетние дети и внуки, место фактического проживания которых родным неизвестно, либо стремящиеся фактом регистрации закрепить за собой жилье.

Обсуждаемая проблема приобретает еще один дополнительный аспект ввиду изменения законодательства, касающегося выплаты пособий по случаю рождения ребенка и других мер материального стимулирования рождений. Так, предоставление возможности получения пособия неработающим женщинам, повышение размера пособия очевидно направлено на социальную поддержку материнства, оказания помощи женщинам, которые не могли трудоустроиться ввиду объективных причин. Но очевидно и другое: специалисты уже высказывают опасения, что стимулирование «сработает» в отношении наиболее неблагополучной части населения, поскольку мотивы нормального, социально желательного репродуктивного поведения намного сложнее, чем просто желание путем рождения ребенка улучшить свое материальное положение. Размер пособий, даже после их повышения, составляет незначительную долю от тех расходов, которые реально несет семья после рождения малыша. Следовательно, материальное стимулирование рождений не обеспечивает реализацию заявленной цели, и это уже подтверждено опытом целого ряда европейских стран. А вот негативные последствия в виде роста числа «социальных сирот», детей, рожденных ради получения пособия, затем брошенных матерями, соответственно, увеличения необходимого числа мест в интернатных учреждениях можно ожидать через три-пять лет.

Проблема эффективности законодательства приобретает особое значение, когда законы призваны обеспечивать реализацию социальной политики.

За последнее десятилетие все большее значение в качестве инструмента социальной политики государства, инструмента, позволяющего более гибко, точно и эффективно (в том числе и в чисто экономическом плане) решать социальные задачи, выступают целевые социальные программы, которые разрабатываются и принимаются как на федеральном, так и на региональном, и муниципальном уровнях.

Целевая программа - увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно -исследовательских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития. Основы социального управления: учебное пособие / А.Г. Гладышев, В.Н. Иванов, В.И. Патрушев и др. Под ред. В.Н. Иванова.-- М.: Высш. шк., 2001.-- 271 с. Целевые программы в механизме реализации государственной социальной политики органично дополняют в качестве ее инструмента законы и оперативно-управленческую деятельность государственных органов. Особенность этого механизма состоит в том, что его действие направлено на решение проблемы в той или иной области экономики или социальной сферы путем перевода проблемы в плоскость конкретных управленческих задач. Они обеспечивают осуществление программно-целевого подхода в законотворческой и управленческой деятельности.

Понятие программа близко к понятию проект. Поэтому нередко программно-целевое управление называют управлением по проекту. Однако синонимичное употребление этих терминов обоснованно тогда, когда речь идет о крупном проекте, имеющем, как правило, национальное значение. В этих случаях складывается целая отрасль научного знания -- система управления проектами, в рамках которой изучаются основы управления проектированием, создание модели управления проектом, фазы его разработки и реализации, ресурсного и кадрового обеспечения и т. п.

В собственно же программно-целевом управлении проект выступает как структурный элемент крупномасштабной программы национального характера. Он конкретизирует программу, содержит более подробный перечень и характер работ, необходимых для достижения цели.

Задачи руководителя программы состоят в том, чтобы получить возможно больше самых разнообразных проектов, содержащих различные пути и средства достижения конечной цели, выбрать наиболее эффективные из них, которые в рамках имеющихся ресурсов ведут к цели наикратчайшим путем. Существуют технологии отбора эффективных проектов (экспертные, конкурсные и др.).

Программы очень многообразны по характеру, цели, объему, времени и другим признакам.

При управлении сложными объектами во всем мире используются стратегии, предполагающие решение определенной совокупности задач в рамках отдельного проекта. При этом стратегическая цель должна быть разбита на ряд подцелей, в свою очередь каждая из подцелей формирует специальный набор целей специального проекта. Все большее количество задач в компаниях и других организациях становятся своего рода проектами и действительно управляются как проекты. Управление при помощи проектов» означает использование гибкости управления проектами как основного принципа для управления сложной организацией в сложной внешней среде.

Использование программно-целевого подхода для решения сложных социальных проблем доказало свою эффективность в качестве инструмента социальной политики. Начавшаяся работа в рамках национальных проектов знаменует, на наш взгляд, достаточно принципиальные изменения в характере и способах ее реализации. Суть этих изменений можно выразить так: вместо попыток одновременно решать широчайший круг накопившихся в социальной сфере проблем, неизбежно связанных с распылением ресурсов и поэтому крайне неэффективных, решено выделить в качестве приоритетных ряд основных направлений в деятельности государственных органов, ответственных за реализацию социальной политики, обеспечить эту деятельность финансовыми, кадровыми и другими ресурсами и последовательно, в соответствии с логикой проекта, реализовать определенные им цели.

Реализация национальных проектов в социальной сфере выстраивается именно как разработка конкретных целевых программ, с учетом региональной специфики и конкретики тех задач, которые предполагается решить. Заметим также, что в целевых программах механизмы их реализации заложены непосредственно в их структуру, то есть предусматриваются и описываются в качестве специального раздела программы. Еще один, несомненно, важный момент: национальные проекты широко обсуждаются в СМИ, в том числе региональных. Это создает возможность формирования общественного мнения, организации обратной связи с населением и обеспечения, таким образом, социальной поддержки проектов.

Реализация программно-целевого подхода в региональной социальной политике предполагает наличие концептуальной основы для его разработки.

Концепция социальной политики по своей сути есть система идей, взглядов, представлений, определяющая границы правового и идеологического пространства, в рамках которого могут формироваться программные документы по вопросам рождаемости и поддержки семьи, здоровья и продолжительности жизни, миграции и иных направлений государственного регулирования социальной сферы. Концепция - это стратегический замысел, то поле, в параметрах которого должны реализоваться соответствующие государственные проекты в социальных, демографических и смежных сферах жизнедеятельности. Применительно к социальной политике концепция представляет собой основания для деятельности государства в социальной сфере, она определяет основные подходы к решению тех или иных социальных проблем. Чиганова С.Д. Программно-целевой подход в формировании и реализации социальной политики: монография. - Красноярск: КрасГУ, 2007. - 198 с.

В Российской Федерации использование программно-целевого подхода в решении важных проблем государственного развития регламентирует «Порядок разработки и реализации федеральных целевых программ и межгосударственных целевых программ, в осуществлении которых участвует Российская Федерация», утвержденный постановлением Правительства РФ от 26.06.1995 №594 с последующими изменениями (далее -- Порядок). В соответствии с Порядком, «федеральные целевые программы (ФЦП) и межгосударственные целевые программы, в осуществлении которых участвует Российская Федерация, представляют собой увязанный по задачам, ресурсам и срокам осуществления комплекс научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационно-хозяйственных и других мероприятий, обеспечивающих эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Федеральные целевые программы являются одним из важнейших средств реализации структурной политики государства, активного воздействия на его социально-экономическое развитие и должны быть сосредоточены на реализации крупномасштабных, наиболее важных для государства инвестиционных и научно-технических проектов, направленных на решение системных проблем, входящих в сферу компетенции федеральных органов исполнительной власти».

Таким образом, федеральные целевые программы в РФ являются особым государственным инструментом в решении проблем: а) государства как участника и координатора социальных процессов; б) государства как участника экономических процессов, обоснованно стремящегося к получению выгоды. Определение роли, в которой выступает государство в конкретной ФЦП, является крайне важным, так как совокупности критериев разработки и реализации программ данных двух видов должны быть различными, что связанно с самой природой реализуемых целей.

Начальным этапом создания ФЦП является отбор проблем для программной разработки. Инициаторами постановки проблем для решения программными методами на федеральном уровне могут выступать любые юридические и физические лица. В соответствии с Порядком, «отбор проблем для их программной разработки и решения на федеральном уровне определяется по следующим критериям:

? значимость проблемы;

? невозможность комплексно решить проблему в приемлемые сроки за счет использования действующего рыночного механизма и необходимость государственной поддержки для ее решения;

? принципиальная новизна и высокая эффективность технических, организационных и иных мероприятий, необходимых для широкомасштабного распространения прогрессивных научно-технических достижений и повышения на этой основе эффективности общественного производства;

? необходимость координации межотраслевых связей технологически сопряженных отраслей и производств для решения данной проблемы».

Анализ приведенных выше критериев показывает, что в них в большей степени учтены интересы государства хозяйствующего, в меньшей степени -- государства социального.

Разработка проекта ФЦП начинается как минимум за год до принятия федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год. Выделяют три основных этапа организационных мероприятий по разработке и исполнению федеральной целевой программы:

а) постановка проблемы и принятие правительственного постановления о необходимости ее разработки;

б) формирование проекта ФЦП и его утверждение в Правительстве РФ;

в) управление реализацией программы, осуществление контроля за ходом ее выполнения и корректировка прогнозов социально-экономического развития страны (регионов), приоритетов структурной и научно-технической политики.

Содержание целевой программы регламентируется III разделом Порядка, согласно которому ФЦП состоит из следующих разделов:

? характеристика проблемы, на решение которой направлена целевая программа;

? основные цели и задачи целевой программы с указанием сроков и этапов ее реализации, а также целевых индикаторов и показателей;

? перечень программных мероприятий;

? обоснование ресурсного обеспечения целевой программы;

? механизм реализации целевой программы, включающий в себя механизм управления программой и механизм взаимодействия государственных заказчиков;

? оценка социально-экономической и экологической эффективности целевой программы.

К целям программы предъявляются следующие требования:

? соответствие компетенции государственных заказчиков целевой программы;

? потенциальная достижимость;

? существование возможности проверки достижения целей;

? установление срока достижения цели и этапов реализации целевой программы с определением соответствующих целей.

Несомненно, предъявляемые требования являются базовыми, однако при достижении соответствующего уровня государственного программирования на первое место, на наш взгляд, выходит соответствие поставленных целей компетенции государственных заказчиков целевой программы.

Наиболее существенными требованиями к содержанию программы

являются:

? прогнозирование значений целевых индикаторов и показателей для каждого этапа, а также определение условий досрочного прекращения реализации ФЦП;

? увязанность мероприятий ФЦП по ресурсам (с указанием статей расходов и источников финансирования) и срокам;

? обоснование возможности привлечения для реализации мероприятий ФЦП внебюджетных средств и средств бюджетов субъектов РФ с описанием механизмов привлечения этих средств;

? наличие оценок социальных, экономических и экологических последствий, которые могут возникнуть при реализации программы, общей оценки вклада целевой программы в экономическое развитие, а также оценки эффективности расходования бюджетных средств.

Таким образом, требования, предъявляемые к содержанию ФЦП, являются достаточно общими. Отсутствие конкретизации, с одной стороны, не ограничивает проявления творчества при разработке программ и создает условия для их совершенствования, с другой -- служит сдерживающим фактором при принятии конкретной программы, так как присутствие двойственного подхода («государство социальное» и «государство хозяйственное»), единство требований к содержанию программ различных видов обусловливают высокую роль субъективного фактора на этапах разработки и утверждения ФЦП. В этих условиях особая роль в разработке и реализации ФЦП отводится государственному заказчику.

На региональном уровне помимо развития законодательной базы эффективным инструментом государственного воздействия на повышение уровня социально-экономического положения граждан пожилого возраста и инвалидов, способным комплексно решать существующие у населения проблемы, является программно-целевой метод, в котором особое место занимают региональные программы, направленные на повышение качества жизни, в том числе пожилых людей.

В структуре федеральной исполнительной власти нет органа, специализирующегося именно на решении проблем социального развития. Существовавшее теперь Министерство труда и социальной защиты не способно решать в комплексе проблемы социального развития территорий. А ведь именно территориальный аспект социального развития вышел на первый план с самого начала рыночных реформ, создания муниципальной ветви власти, перенесения значительной части ответственности по решению вопросов социального развития на регионы и муниципалитеты. Отраслевые и функциональные министерства решают социальные проблемы косвенно -- путем совершенствования деятельности соответствующих отраслей, развития соответствующих государственных функций. Между тем действует такой орган федеральной исполнительной власти, как Министерство регионального развития, совокупность задач которого не будет полной без наличия задач по социальному развитию территорий.