Деятельность Государственной думы РФ в 90-х годах

В 1990-х гг. в связи с разрушением геополитического пространства СССР, образованием Российской Федерации, усложнением социально-экономической ситуации, кризисом политической системы формируются новые ориентиры государства в социальной политике.

В политике государства идеологемы «дикого капитализма» без учета традиций общества и реалий социального государства в развитых странах Запада выдвинулись как опасная крайность, способная завести социальную политику в тупик, проходившая «бульдозером» по сложившимся коллективистским традициям, при которых человек становился частью общего и пользовался потенциалом последнего для удовлетворения личных потребностей. Постоянно звучали либерально-рыночные мотивы, что социальная ноша лишняя, а социальные заботы должны быть частным делом.

В России возникли огромный экономический, социальный и информационный диспаритет и асимметрия, подорвавшие созданные в 1950 - 1980 гг. предпосылки развития социально ориентированной экономики и ослабившие человеческий потенциал.

Форсированный перевод России в условия рыночной экономики, осуществлявшийся методами «шоковой терапии» в борьбе с инфляцией и дефицитом бюджета, привел к ухудшению показателей уровня и качества жизни. Резко возросла численность безработных, ощутимо снизились реальная заработная плата и покупательная способность населения.

Гарантируемый государством минимальный размер оплаты труда утратил экономический и социальный смысл, поскольку обеспечивал менее 20 % прожиточного минимума. Не реализовывался принцип равной оплаты равносложного труда в сопоставимых условиях. У большинства населения долго снижался уровень жизни. За годы реформ примерно у 60 % населения уровень жизни упал, у 25 - 30 % - изменился незначительно и лишь у 15 - 20 % вырос, в том числе у 3 - 5 % россиян рост оказался значительным.

Реальная заработная плата в 2000 г. оставалась низкой и составляла 42 % от реальной заработной платы 1990 г. Общая численность безработных в 1998 г. составлял 13,2 % от экономически активного населения. Произошла резкая поляризация населения по уровню доходов, имущественному и социальному положению. Россия вошла в число стран с наиболее выраженным неравенством населения по уровню доходов и уровню жизни. Снизились средняя продолжительность жизни и рождаемость, возросла численность социально опасных заболеваний, резко ухудшилась санитарно-эпидемиологическая обстановка в стране.

Несправедливость перераспределительных процессов наложилась на последующие долговременные негативные тенденции в реальном секторе экономики. ВВП страны за 1991 - 1998 гг. уменьшился в 2 раза. Общие объемы капитальных вложений снизились в 4 раза. Реальные среднедушевые денежные доходы населения по итогам 1998 г. составляли только 50 % уровня 1991 г. А вне «средних» величин снижение уровня жизни наиболее беззащитного слоя людей (оказавшегося в результате реформ большинством) получилось почти катастрофическим.

Большинство населения России (70 - 75 %) к XXI в. оказалось в бедности, не менее трети имело затруднения с удовлетворением базовых жизненных потребностей. Неудивительно, что основаниями недовольства масс стали нищета, отсутствие социальных гарантий и сильное имущественное расслоение, бывшие результатом либеральных рыночных реформ 1990-х гг.

В трансформирующемся обществе наблюдались утрата стратегической перспективы и исчерпанность традиционных внутренних резервов страны, потеря идеологических ориентиров, неясность личного и семейного будущего. Накал социальных проблем вызвал кризисные симптомы в духовной жизни общества, семьи, человека, ухудшение социального и духовного здоровья населения. Постоянная смена ориентиров развития общества в начале реформ путала население.

Трудности адаптации выразились в ухудшении социального самочувствия населения, усилении социальной напряженности. К 1994 г. только часть населения приспособилась к кризисным условиям переходного периода и научилась противодействовать многочисленным и всевозрастающим социальным угрозам. Широкие массы, сталкиваясь с нарастанием экономического кризиса, обострением проблем образования, здравоохранения, морали, нравственности, ростом преступности, испытывали социальный дискомфорт, неуверенность в завтрашнем дне и неспособность реализовать жизненные планы. Отсутствие четких целей реформ, экономическая и политическая нестабильность, доминирование в обществе традиционных ценностей сформировали у населения негативно-настороженное отношение масс к ключевым элементам рыночных преобразований.

В конце 1994 г. в зону позитивного социального самочувствия попадали только около четверти адаптированных, в основном инновационно ориентированных, практически участвующих в модернизации страны россиян, в т. ч. 5,4 % наиболее благополучных и психологически адаптированных. Доля россиян, продолжавших находиться на стадии социального шока, пребывая в отчаянии, унынии, растерянности, т. е. неадаптированных, составляла около 8 %. Если к ним добавить людей, испытывающих серьезное социально-психологическое напряжение, изыскивающих нетрадиционные, но малоэффективные способы выживания, то зона негативного социального самочувствия расширяется до 39,5 %. Социальное самочувствие остальных россиян (35,5 %) характеризовалось как среднее.

Последствия «шоковой терапии» оставались главными факторами, определяющими социальное самочувствие наиболее крупных групп и слоев населения в последующие годы. В быстроменяющихся условиях люди не успевали приспосабливаться к быстро следующим один за другим трансформационным шокам, что стало причиной сохранения низкого уровня социального самочувствия и снижения поддержки курса экономических и демократических реформ.

В таком ракурсе 1990-е гг. предстают как период «подвижной негативной стабилизации», когда проблемы, отягощающие жизнь россиян, накапливались и не находили конструктивного решения. Стабилизация социального самочувствия объясняется тем, что, несмотря на бедственность материального положения, многие люди сохранили прежние статусные представления и надежды на его быстрое восстановление. Эти надежды и ощущение временности трудностей, материальных и иных потерь являлись для них психологическим амортизатором неблагоприятных последствий экономических реформ, выступающим в качестве важного адаптационного ресурса.

Следующий этап характеризуется всплеском негативных настроений в конце 1998 г., и отмечен потрясениями, последовавшими за августовским финансово-экономическим кризисом. Произошел резкий рост критических настроений по отношению к курсу проводимых реформ и значительное ухудшение социального самочувствия россиян. Доля населения с плохим социальным самочувствием выросла до 45,9 %, позитивные настроения сохранили только 21,5 %. В шоковом состоянии находились 8,5 % респондентов, а наиболее адаптированный слой сократился до 4,3 %. В конце 1998 г. зафиксирован самый высокий уровень неудовлетворенности жизнью и обеспокоенности людей неопределенностью существования. В сравнении с 1996 г. доля респондентов, выразивших беспокойство по поводу нестабильности жизни, выросла с 78 до 83 %, достигнув апогея.

В целом, первый пик социального недовольства пришелся на первую половину 1992 г. (время «отпуска» цен и прогрессировавшей инфляции). Большинство волновали проблемы дороговизны жизни и недостаточного, постоянно отстававшего от роста цен дохода. Со второй половины 1992 г. уровень недовольства стал спадать и к середине 1993 г. достиг «паритетного» значения - число относительно удовлетворенных и неудовлетворенных экономическими условиями жизни примерно сравнялось.

Во второй половине 1990-х гг. соотношение позитивных и негативных оценок респондентами материального положения своих семей несколько улучшилось, оставаясь на одном уровне. Так, например, и в мае 1994 г., и в мае 2003 г., оно составляло 1,3 раза в пользу позитивных оценок. Тем не менее, более 40 % опрошенных считали свое материальное положение плохим или очень плохим. Резкий провал (в результате дефолта и многократного падения валютного курса рубля) наблюдался в конце 1998 - первой половине 1999 г., когда негативные оценки превысили позитивные примерно в 2 раза.

При этом высокий уровень социального недовольства в 1990-х гг. не находил адекватного выражения в митингах, демонстрациях, пикетах и т. п. (в массовых действиях протеста, включая забастовки, ежегодно, по социологическим опросам, участвовало не более 1 - 2 % взрослого населения). Главным, легитимным и относительно эффективным способом выражения социального недовольства стало протестные голосование и поведение на политических выборах. Его содержанием служили антилиберальные, антирыночные (просоциалистические, авторитарные), антиолигархические настроения. Они составляют социальный фон парламентских выборов в России 1990-х гг. Это объясняет результаты выборов в Госдуму 1993 г. (победа партии Жириновского), 1995 г. (победа КПРФ) и 1999 г. (успех «Единства»).

1.2 Расстановка сил в Государственной Думе

государственная дума

С декабря 1991 г. после распада СССР Россия вступила в новый этап развития, когда произошли радикальные социально-экономические и политические изменения. После конституционной и избирательной реформ 1993 г. начался этап формирования многопартийности и многопартийной системы, связанный с введением в России смешанной электоральной формулы, по которой половина депутатов Государственной Думы избиралась по одномандатным округам по системе простого большинства, а другая половина - по партийным спискам в едином общенациональном округе. Для избрания в парламент по общенациональному округу партии должны были преодолеть пятипроцентный барьер.

Введение этой избирательной системы послужило катализатором партийного строительства в России. В 1993 - 1999 гг. осуществляли деятельность Государственные Думы двух созывов. По Конституции РФ срок работы Госдумы 1-го созыва был установлен в 2 года, избранная в декабре 1993 г., она работала в 1994 - 1995 гг., Госдума 2-го созыва работала в 1996 - 1999 гг.

По статье 105 Конституции РФ федеральные законы принимаются Государственной Думой - нижней палатой Федерального Собрания РФ, в связи с этим, деятельность Госдумы первых созывов для реформирования общества, и решения социальных проблем, в частности системы образования, носила определяющий характер.

Вопрос же о том, каковы надлежащие функции Думы, столь же спорен, как и вопрос о форме руководства ею, и обсуждался на протяжении 1990-х гг. Водораздел пролегал по тем же линиям: одни депутаты видели в Думе прежде всего законодательный орган, другие предпочитали подчеркнуть ее представительскую функцию. Обе точки зрения подкреплены ссылками на Конституцию. Есть и дальнейшее разделение мнений о функциях Думы - по вопросу, должно ли ее влияние распространяться на социальную и экономическую сферы, или - на законодательство и политику.

Взгляд на Думу как на законодательный орган близок депутатам, ведущим законопроектную работу (таким как Исаков в Думе 1-го созыва и Шохин - в Думе 2-го созыва). Эта точка зрения не зависит от партийной принадлежности. Такую позицию подчеркнуто выражал Шохин в ходе дебатов по вопросу о недоверии правительству в октябре 1997 г.: «Государственная Дума - прежде всего орган законодательной власти, а не только представительной, и именно по эффективности законодательной деятельности и наши избиратели, и другие ветви власти оценивают эффективность Думы как государственного института». С этих позиций Думу критикуют за ее излишнюю «политизированность», видя в этом якобы результат диспропорций между числом принимаемых законов и «постановлений».

Противоположной позиции о роли Думы придерживались лидеры оппозиции, такие как Бабурин, который в дебатах по вопросу о доверии правительству заявил: «Государственная Дума Российской Федерации - это не механизм слепой штамповки законопроектов, а орган народного представительства. Народного представительства! И этот орган призван строить будущее, определять принципиальные позиции внутренней и внешней политики России».

Всего в Государственной Думе 1-го созыва (1994 - 1995 гг.) присутствовало 12 депутатских объединений: «Аграрная партия России»; «Выбор России»; «Демократическая партия России» (ДПР); «Женщины России»; «Коммунистическая партия Российской Федерации» (КПРФ); «Либерально-демократическая партия России» (ЛДПР); «Новая региональная политика»; «Партия единства и согласия»; «Либерально-демократический союз» (ЛДС); «Россия»; «Стабильность»; «Яблоко».

Среди депутатов, не входящих в объединения, выделялись: независимые (ЛДС) - входившие в депутатскую группу «Либерально-демократический союз 12 декабря» (май - ноябрь 1994 г. лидер - Б. Федоров); независимые («Народовластие») - не входившие в объединения, на выборах 1995 г. прошедшие в Думу 2-го созыва и вошедшие в близкую КПРФ группу «Народовластие»; независимые («маргиналы») - обладающие специфической репутацией (С. Мавроди, Н. Лысенко - националист, рвавший украинский флаг, дравшийся с Г. Якуниным и т. д.); независимые - остальные, не входящие в объединения.

Ключевым, по перераспределению влияния, в 1-й Думе стал период с февраля по июнь 1995 г. - создание объединений «Стабильность» и «Россия» и предвыборных блоков «партии власти» - «Блока Рыбкина» и НДР.

В условиях функционирования фракционной системы в Госдуме 1-го созыва реально существовало несколько центров притяжения, к которым при рассмотрении конкретных вопросов могли присоединиться и фракции, депутатские группы, и отдельные депутаты. На левом фланге - это КПРФ, на правом - «Выбор России», в центре - фракция ПРЕС. ЛДПР, будучи формально смещенной к левому флангу, могла оказаться в любом другом месте, решая свои тактические интересы.

В Государственной Думе 1-го созыва было создано 23 комитета, в числе которых наиболее важную роль в обеспечении правовой основы развития социальной сферы сыграли комитеты по: труду и социальной поддержке - С.В. Калашников (ЛДПР), охране здоровья - Б.А. Денисенко («Выбор России»), образованию, культуре и науке - Л.Р. Рожкова («Новая региональная политика»), делам женщин, семьи и молодежи - Г.И. Климантова («Женщины России»).

Законотворческая деятельность Думы 1-го созыва охватывала широкий круг вопросов. За два года работы Дума 1-го созыва приняла 461 закон. Из них 282 были подписаны Президентом Российской Федерации, в том числе 25 законов направленных на социальную защиту населения.

Избрание парламента по следам политического противостояния осени 1993 г. послужило психологической доминантой его работы. Преобладающим настроением было сознание необходимости сдержанности во взаимоотношениях с президентом, отказа от резких шагов. Разделение парламента на две палаты со своими конституционными полномочиями, функциями в системе власти, председателями, аппаратами и зданиями, практически исключило возможность превращения законодательной власти в противостоящую президенту и правительству.

Парламент был поставлен в узкие (в сравнении с бывшим Верховным Советом и Съездом народных депутатов) конституционные рамки. Из-за отсутствия собственного телевидения и газет, невозможности прямых трансляций и т. п. стимулы к политизации парламентской работы оказались ослаблены. Привязка к Администрации президента как источнику материального обеспечения не давала развиться ощущению «всевластия», характерному для депутатов Верховного Совета. Короткий срок полномочий заставлял депутатов использовать парламентскую трибуну для подготовки к грядущим избирательным баталиям.

Поэтому за 1994 - 1995 гг. Государственная Дума 1-го созыва не смогла выработать достаточно ясной и четкой концепции принятия законов. Дума не сформировала полноценной правовой базы развития социальной сферы в условиях либеральной трансформации российского общества.

В Государственной Думе 2-го созыва (1996 - 1999 гг.) были представлены 7 партий и депутатских групп: «Агропромышленная группа» (АПГ); «Коммунистическая партия Российской Федерации» (КПРФ); «Либерально-демократическая партия России» (ЛДПР); «Народовластие»; «Наш дом Россия» (НДР); «Российские регионы»; «Яблоко».

Депутаты, не входящие в объединения, делились на: независимые (СПС) - демократической ориентации, большая часть которых избрана в 3-ю Думу в 1999 г. и вошла во фракцию СПС; независимые - готовые «конструктивно» сотрудничать с Кремлем, но дистанцирующиеся от него (впоследствии большая часть из них вошла в группу «Народный депутат» третьей Государственной Думы); независимые - не входящие в объединения, но затем присоединившиеся к фракции или группе.

Ключевым, по перераспределению влияния, временем для 2-й Думы стало 23 октября 1999 г., когда депутаты «массово» вышли из объединений для создания новой группы. Формально она не была создана, но акция сыграла роль в предвыборной кампании. Прошедшие в 3-ю Думу «независимые» депутаты (Г. Райков и др.) стали основой группы «Народный депутат».

В целом, по России левые и патриотические объединения получили в 1,7 раза больше голосов, чем либеральные (в 1993 году - в 1,29 раза). В результате среди депутатов Госдумы 2-го созыва более чем в три раза возросло число депутатов от КПРФ, что во многом определило активный характер законотворческой деятельности Госдумы в социальной сфере.

По сравнению с предыдущей Думой здесь значительно изменилась структура комитетов. В Госдуме 2-го созыва их стало 28. Наибольшее влияние на законотворческий процесс в социальной сфере оказали: Комитет по труду и социальной политике - С.В. Калашников (ЛДПР), с октября 1998 г. - В.А. Лисичкин (ЛДПР); Комитет по делам ветеранов - В.И. Варенников (КПРФ); Комитет по охране здоровья Н.Ф. Герасименко («Российские регионы»); Комитет по образованию и науке - И.И. Мельников (КПРФ); Комитет по делам женщин, семьи и молодежи - А.В. Апарина (КПРФ); Комитет по экономической политике - Ю.Д. Маслюков (КПРФ), с октября 1998 г. - В.И. Тихонов (КПРФ); Комитет по культуре - С.С. Говорухин («Народовластие»); Комитет по туризму и спорту - А.С. Соколов (КПРФ).

Всего Госдума 2-го созыва приняла 1035 законов. Около половины законов были подписаны президентом РФ и вступили в силу. Можно заключить, что Госдума 2-го созыва, Совет Федерации и президент РФ, а также и правительство страны, стали работать в области законодательной деятельности и законодательных процедур теснее и в большем понимании друг друга.

Заметную роль в политической жизни России второй половины 1990-х гг. сыграли и постановления Госдумы. Большинство из них было подготовлено в Комитетах. Наибольшее количество постановлений Думы было посвящено вопросам экономической политики и социальным проблемам.

В формировании правовых основ решения социальных проблем в 1990-х гг. выделяются два этапа их эволюции в соответствии с обновлением и изменением партийного состава Государственной Думы 1-го и 2-го созывов: 1994 - 1995 гг. и 1996 - 1999 гг.

Основной формой деятельности Думы были пленарные заседания, где происходит обсуждение законопроектов и принятие законов.

Сопоставление программных документов (в т. ч. предвыборных платформ) политических партий и движений, представленных в Государственной Думе, с результатами голосований парламентских фракций и групп по поводу социальных проблем (в частности, образования) позволяют сделать выводы, что политическая позиция фракций и групп в Думе, выраженная в результатах голосований, определяется тремя группами факторов, включая:

- общую политическую ориентацию партии (движения) - левая, правая, центристская - и ее место в партийной системе - проправительственная / оппозиционная;

- соответствие (или несоответствие) общественных групп, на поддержку которых направлен законопроект, общественным группам, которые рассматриваются движением как свой электорат;

- блок организационно-политических факторов, в том числе уровень посещения депутатами фракций заседаний Думы, организованность, индекс групповой сплоченности и т. п.

Для политики российских партий и движений в области социальных проблем характерен парадокс: на уровне деклараций (программ, предвыборных платформ и т. п.) им уделяли больше внимания партии и движения правой ориентации, тогда как в форме парламентских голосований гораздо активнее их разрешение поддерживали фракции и группы левого направления. В целом поддержка законов в этой области в Государственной Думе второго созыва нарастала в левой части политического спектра и убывала в правой.

Это видно на примере образования. Если ранжировать депутатские объединения по степени поддержки ими законов в этой области, то расстановка мест, определяемая результатами голосований по всем законам, почти совпадала с движением слева направо в политическом спектре: первое место занимала КПРФ - 84,34 %; второе - Аграрная группа - 73,2; третье - «Народовластие» - 66,4; четвертое - ЛДПР - 64,6; пятое - «Яблоко» - 56,1; шестое - «Российские регионы» - 49,6; и седьмое - НДР - 42,3 % (при среднем уровне поддержки законов в области образования в 62,8 %).

Так последовательную позицию, направленную на разработку приоритетных сфер, волнующих общество (образование, социальную защиту) занимала фракция КПРФ. Результаты голосований их союзников - Аграрной группы и группы «Народовластие» - также превышали среднедумские показатели. Все же депутатские объединения правоцентристской и правой ориентации («Яблоко», «Российские регионы», НДР) имели показатели ниже средних по Думе (наиболее последовательна позиция фракции НДР, исходящая из принципа экономии государственных расходов, в т. ч. социальных). Четвертое место у фракции ЛДПР (показатель, близкий к среднедумскому). Хотя либеральные лидеры многократно заявляли о праворадикальном характере ЛДПР, на деле эта партия и ее фракция в Думе была центристской, из-за постоянных колебаний между разными позициями. Это соответствовало среднему рангу результатов голосования НДР по социальным законопроектам.

Электоральные предпочтения думских фракций производны от их политической ориентации и проявляются при анализе голосований по отдельным законопроектам. Это объясняет, например, неустойчивость и противоречивость позиции по социальным вопросам фракции «Яблоко». Претендуя на роль выразителя интересов широких слоев интеллигенции, и заявляя об оппозиции к курсу правительства, движение и его фракция в Думе учитывали настроения общества. Либеральная же экономическая платформа движения сближала его с НДР. Отсюда тактика голосования за законопроекты, направленные на поддержку электората движения, но отказ от голосования по законопроектам, его не затрагивающим, направленным на поддержку групп населения с низкими доходами. Так, думская фракция «Яблоко» отдала 88,6 % голосов за повышение ставок и окладов работникам образования, но лишь 15,9 % голосов за льготы на проезд в междугородном транспорте для детей из семей с душевым доходом ниже прожиточного минимума.

Показательны результаты 5 голосований по Закону «О государственной поддержке начального профессионального образования», чьей целью являлась социальная защита детей из малообеспеченных семей, обучающихся в таких учреждениях. Средние результаты голосований: КПРФ - 95,2 % голосов; Аграрная группа - 77,0; «Народовластие» - 74,7; «Российские регионы» - 58,6; ЛДПР - 56,1; НДР - 43,0; «Яблоко» - 41, 3. Электоральные ориентации объясняют, как средние показатели «Яблока» здесь оказались ниже группы «Российские регионы», и даже фракции НДР.

Влияние на позиции депутатских объединений в Думе организационно-политических факторов отчетливо видно при сопоставлении результатов голосований политических фракций и депутатских групп. При прочих равных условиях в случае решения о поддержке закона результаты голосования фракции выше, чем у депутатской группы. Это достигается за счет посещаемости пленарных заседаний Думы депутатами фракций и индекса групповой сплоченности во фракциях, более высоких, чем в группах или с помощью централизованного управления депутатскими карточками. Организационно-политические факторы корректируют корреляцию степени политической левизны объединения депутатов и поддержки им социальных законов.

Таким образом, при определении позиции по социальным вопросам фракции и депутатские группы Государственной Думы чаще исходят не из программных установок, а из политической и идеологической линии, электоральных ориентаций и интересов политической борьбы. Итоги голосований определяются положением партий и их фракций в партийной и политической системе страны. Это свидетельствует, что, несмотря на призывы слева и справа сделать решение социальных проблем полем согласия политических сил, во второй половине 1990-х гг. оно оставалось полем политической борьбы.

Острые социальные проблемы, такие как нищенство, безработица, социальное неравенство, заставляли власть, в частности, законодательную, искать механизмы ослабления общественных противоречий, осмыслять текущие внутриполитические процессы, выстраивать различные схемы и модели управления. В процессе развития государственности в новой России начала оформляться социальная сфера как специфическая область отношений государства и общества.

В период проведения парламентских выборов многие политические группы выдвигали лозунги необходимости социальной переориентации политики, включая изменение отношения к образованию. Но после выборов об этом «забывали», решая другие политические задачи.

В исследуемый период в рамках Государственной Думы в ходе законотворчества в социальной сфере происходил процесс становления и развития парламентского механизма выявления баланса интересов противодействующих в условиях либеральной трансформации российского общества социально-политических сил. К концу 1990-х гг. во многом в процессе парламентской борьбы по вопросам социальной политики основные механизмы выявления политических балансов сложились.

Позиция населения по отношению к положению дел в социальной сфере была позицией пассивного недовольства. Население не было организовано для самостоятельного выражения и реализации своих интересов в ходе реформ. В условиях же радикальных экономических реформ значимость отдельных социальных проблем, в т. ч. образования, оказалась для населения ниже, чем стабилизация денежных доходов.

Глава 2. Законотворчество Государственной Думы в социальной области

В 1993 - 1995 гг. парламент России сформировал свои приоритеты в области законотворчества, «исходя из текущих потребностей общества в законодательном регулировании и законодательном подкреплении политики правительства». В соответствии с отчетом, первые пять приоритетных направлений плана законопроектной работы по законам, чье первое чтение намечалось на 1995 год, касались: 1) развития экономической реформы и гражданского права, 2) социальной поддержки населения, 3) государственного и федерального строительства, 4) развития институтов гражданского общества, 5) формирования судебной системы и борьбы с преступностью.

Новая государственная концепция социальной политики появляется в 1994 г. Необходимость в ней была связана со спадом производства и кризисом социальной сферы. Последняя стала предметом государственной регламентации и законодательного осмысления. Это отразилось в формулировании направлений социальной политики, в частности, новых подходов и аспектов: социальное партнерство, высвобождение рабочей силы, формирование рынка труда и занятости населения и т. д. Особенностью концепции в 1990-е гг. стала ее направленность на «стабилизацию уровня жизни граждан», тогда как в предшествующие годы она строилась на перераспределительной стратегии общественных фондов потребления.

Новые социально-политические реалии выдвинули задачами: усиление адресности социальной поддержки слабо защищенных групп населения; обеспечение основных социальных гарантий; сдерживание массовой безработицы; адаптацию и социальную поддержку вынужденных мигрантов.

В этой связи появилась необходимость в обновлении социальных программ с учетом новых исторических реалий. Поэтому социальная сфера общества стала одной из приоритетных в законодательной деятельности Думы. В 1994 по 1999 г. палатой было принято, Советом Федерации одобрено и Президентом Российской Федерации подписано около 300 законодательных актов, в которых регулировались социальные проблемы.

Реформы социальной сферы в Российской Федерации на 1996 - 1999 гг. затронула различные аспекты - от реформ в сфере труда и трудовых отношений до реформирования социального страхования, от концептуальных изменений в миграционной политике до реформирования системы социальной защиты населения.

Так, в системе социального обслуживания населения осуществлялся отход от принципов всеобщего и гарантированного государством уровня социальной защиты. В зависимости от трудоспособности граждан и их материальной обеспеченности предполагалась дифференцированная поддержка и социальное обслуживание. Приоритетными учреждениями социального обслуживания должны были стать нестационарные учреждения (специализированные отделения социальной помощи на дому, учреждения социального обслуживания семьи и детей и т. д.). Бесплатное социальное обслуживание сохранялось только для отдельных групп населения, по утвержденному перечню, акцент делался на привлечение средств граждан.

В реформировании социальных выплат предполагалась разработка принципов и критериев их предоставления, при назначении пособия предусматривался учет среднедушевого совокупного семейного дохода и т. д.

В социальной сфере законодательство формировалось в условиях изменения содержания государственных социальных гарантий, сохранения социальной напряженности, сокращения финансовой базы социальной политики. Базовым для регулирования основных отношений в этой сфере явился закон о прожиточном минимуме.

В то же время обстановка вынуждала законодателей к принятию ситуативных решений по повышению уровня минимальных заработной платы и пенсии, по изменению пенсионного обеспечения и социальной защиты различных категорий граждан. Много законов было принято по вопросам семейных отношений, культуры, науки, образования, охраны здоровья. Был урегулирован порядок разрешения коллективных трудовых споров.

В целом, к началу XXI в. 30 % работающих россиян имели зарплату ниже прожиточного минимума; 50 % работников имели зарплату ниже среднего ее уровня, т. е. физиологического выживания. Правда, государство при этом законодательно взяло на себя ответственность за определенный уровень душевых доходов населения. С 1 января 1998 г. вступил в силу Закон о прожиточном минимуме в Российской Федерации, в соответствии с которым государство взяло на себя ответственность за среднедушевой семейный доход на уровне прожиточного минимума: семья, которая такого дохода не имеет, имеет право на получение социальной помощи до этого уровня. Закон в полной мере не работал ни в одном регионе. К началу XXI в. официальная безработица была 5 млн. чел. Не только пенсионеры, но и 50 % занятых не могли обеспечить себе средств к существованию.

Позиция же государственных органов, несущих ответственность за состояние социальной сферы, отличается неустойчивостью, противоречивостью, несогласованностью, пренебрежением к обязательствам, уже принятым на себя государством, в том числе и закрепленным в федеральных законах, постоянным пересмотром концептуальных взглядов. Перманентно проводилась реорганизация органов социального обеспечения.

Вместе с тем, в 1990-е г. в программных документах разных партий появились концепции социальной поддержки населения. Так как программы партий определялись стратегиями избирательной компании, они часто были популистскими, а концепции социальных реформ рассчитывались на избирателей, а не на осмысление реальности. Такова концепция социальной защиты ЛДПР, где наряду с моделью «выборочной социальной защиты» населения, построенной на поддержке узкого круга людей, декларировалась выдача бесплатных супа и ночлега для пенсионеров. Программы других партий предлагали западные модели общества «социального благоденствия» («Выбор России») или социалистические модели развития общества (КПРФ и РКПР).

Политические партии и движения как субъекты социальной политики стали генераторами идей, возбудителями общественного мнения. Не было ни одной заметной партии, которая бы в программных документах не ставила вопросы социальной политики. Причем, несмотря на оттенки политики, большинство партий придерживались схожей лексики: социальная справедливость, помощь малообеспеченным, адресная поддержка, внимание женщинам, ветеранам труда, войны, молодежи, поддержка семьи и т. д.

Чаще это существовало на уровне политических деклараций и использовалось как выигрышная карта в избирательных баталиях. Приход же партий к власти не прибавлял социальной политике приоритетности. Многие законы, принятые по инициативе партий (к примеру, Закон о ветеранах), бездействовали из-за отсутствия финансового подкрепления.

Наибольшее количество обещаний изменить жизнь к лучшему содержалось в разделах избирательных платформ, посвященных социальным вопросам. Имеется прямая зависимость между взглядами на вопросы государственного регулирования экономики и мерами социальной защиты населения: рыночные механизмы социальной защиты сменяются распределительными по мере усиления государственного регулирования экономики.

Стремление политиков к установлению распределительных, уравнительных и бесплатных форм социальной защиты соответствует левой ориентации. Стремление к еще более жестким формам поддержки граждан вплоть до нормированного распределения отражает радикально левую политическую ориентацию. Наоборот, стремление исключить социальную поддержку - своеобразный социальный дарвинизм - соответствует радикально правой ориентации. Центристская позиция характеризуется стремлением к обеспечению определенного уровня социальных гарантий.

В немалой степени тон работы Думы 2-го созыва задавали депутаты-коммунисты, хотя у них не было даже простого большинства и тем более отсутствовало «конституционное». В 1996 - 1999 гг. депутаты фракции КПРФ внесли на рассмотрение Госдумы более 700 законопроектов, направленных на восстановление и защиту социальных права граждан, на прекращение развала отечественного производства, укрепления государства и т. п.

В пакете законодательных инициатив фракции КПРФ первостепенную важность имели социальные законопроекты о прожиточном минимуме, о порядке индексации и повышения минимального размера оплаты труда, пенсий и пособий, о государственных минимальных социальных стандартах, об ответственности за невыплату заработной платы, о защите прав вкладчиков, о государственной поддержке семьи, материнства и детства, о государственной молодежной политике, об образовании и т. д.

Фракция КПРФ неоднократно пыталась законодательно увеличить минимальный размер оплаты труда, но сделать это удалось лишь в 1997 г. В ноябре 1999 г. Госдума приняли закон, увеличивающий МРОТ до 200 рублей, но этот закон отклонил Совет Федерации. В феврале 1999 г. с 60 до 110 рублей был повышен размер тарифной ставки первого разряда ETC по оплате труда работников бюджетной сферы.

Фракция КПРФ активно поддержала принятие изменений и дополнений в Кодекс законов о труде, устанавливающих дополнительные меры защиты работника при его незаконном увольнении или неправомерном переводе на другую работу. Депутаты КПРФ неоднократно ставили перед правительством вопрос о повышении общего уровня пенсий в стране, вносили законопроекты о повышении размеров пенсий. Но повысить минимальный размер пенсий удалось лишь дважды: с мая 1996 г. - на 10 %, с октября 1997 г. до 76.533 рублей и с декабря этого же года до 84.186 рублей.

После резкого роста цен осенью 1998 г. фракция КПРФ внесла проект Федерального закона «О целевой выплате», предусматривающий ежемесячную доплату к пенсиям в размере 85 руб. Законопроект был принят Госдумой, но отклонен Советом Федерации и президентом.

Депутаты фракции КПРФ активно поддержали принятие законов, направленных на уточнение предельного размера индивидуального коэффициента пенсионера, что позволило бы существенно увеличить размеры пенсий большинству пенсионеров. Фракция упорно отстаивала необходимость принятия поправок в закон «О ветеранах», устраняющих препятствия для получения социальных льгот ветеранами.

Депутаты фракции разработали 6 законопроектов, направленных на установление механизма выплаты «дореформенных» вкладов в Сберегательном банке, но из них только 3 вступили в силу.

На протяжении ряда лет фракция КПРФ отстаивала необходимость принятия закона «О базовой стоимости необходимого социального набора», который устанавливает эквивалент для расчетов при погашении долга государства перед вкладчиками Сберегательного банка. Серьезное политическое сражение фракции КПРФ довелось выдержать при принятии Федерального закона о порядке обслуживания целевых долговых обязательств Российской Федерации в целях обеспечения неотложных социально необходимых нужд граждан Российской Федерации.

Фракция противостояла многочисленным попыткам Правительства Российской Федерации внести на рассмотрение Госдумы законопроекты, ухудшающие положение различных категорий граждан и идущие вразрез с положениями Конституции РФ 1993 г. о России как социальном государстве. Фракция КПРФ не допустила принятия правительственных законопроектов, нацеленных на: отмену льгот по оплате жилья и коммунальных услуг, бесплатного проезда военнослужащих и членов их семей; уменьшение размера и времени оплаты временной нетрудоспособности; приостановление выплат пособий на детей; уменьшение размеров выплат инвалидам-чернобыльцам; сокращение гарантий прав на получение бесплатного жилья и иных жилищных прав граждан; усиление роли частного здравоохранения; сокращения границ и территорий Крайнего Севера.

В результате, в частности, деятельности Думы в 1992 - 2002 гг. относительная доля расходов на социальные цели (в % к ВВП) возросла. При этом рост относительной доли расходов на социальные цели сопровождался ростом численности работников всех отраслей социальной сферы в абсолютном и в относительном выражении (в % от общего числа занятых в экономике). Так, в сфере жилищно-коммунального хозяйства численность занятых составляла в 1992 г. 4,1 %, а в 2002 г. - 5,0 % от общей численности занятых в экономике, в сфере здравоохранения и социального обеспечения - соответственно 5,9 и 7,1 %, в сфере образования - 8,9 и 9,1 %, культуры и искусства - 1,5 и 1,8 %.

Но повышение доли социальных расходов не предотвратило снижение уровня жизни не только всего населения, но даже работников социальной сферы. Незначительное повышение доли социальных расходов привело лишь к дальнейшему быстрому нарастанию проблемы бюджетного дефицита. Резкое обострение бюджетно-финансовых проблем в экономике и социальной сфере страны подтвердило бесперспективность попыток решить социальные проблемы путем экстенсивного наращивания финансирования без проведения глубоких структурных преобразований социальной политики.

Сохранение традиционных методов решения социальных проблем приводило к противоположным результатам: так, перекрестное субсидирование жилищно-коммунальных расходов больше повысило уровень благосостояния богатых слоев общества, а введение системы обязательного медицинского страхования привело к сокращению видов и объемов гарантированной медицинской помощи социально незащищенным слоям населения, снижению качества медицинской помощи, предоставляемой по программам обязательного медицинского страхования, и к росту доходов крупных страховых компаний, осуществляющих страхование медицины.

Вся практическая политика властей по социальной поддержке уровня жизни социально незащищенных слоев населения сводилась не к созданию условий, необходимых для нормальной жизнедеятельности, а к достижению показателей прожиточного минимума. При этом законодательно определенные российские показатели прожиточного минимума были сознательно занижены. Несбалансированность социально-экономического развития и социальная незащищенность населения привели к резкому сокращению его численности, росту глобальных экономических и социальных рисков, неизбежному «сжатию» экономического и социального пространства страны.

В целом, за время работы Госдумы 1-го и 2-го созыва был принят ряд важных законов в области социальной политики, направленных на совершенствование пенсионного обеспечения, регулирование трудовых правоотношений, защиты интересов детей, ветеранов, социального страхования, здравоохранения.

Но в полной мере не были реализованы предложения Госдумы, изложенные в ее постановлении от 13 июня 1996 г. «О нарушении сроков выплаты заработной платы, пенсий, стипендий, пособий и других социальных выплат гражданам Российской Федерации». Не финансировалось в необходимом объеме исполнение таких законов, как «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации», «О ветеранах», «О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС», «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» и другие нормативные акты социальной направленности. В результате принимаемых мер наиболее необеспеченная часть населения не могла своевременно воспользоваться льготами и пособиями, предоставленными законодательством.

Неудивительно, что в середине 1990-х гг. россияне в значительной степени не были удовлетворены тем, как исполняются законы в России. Лишь 1 % опрошенных считал, что законы исполняются хорошо, 9 % - удовлетворительно. Остальные считали исполнение законов неудовлетворительным (46 %) или крайне неудовлетворительным (36 %). Иерархия «виновных», по мнению россиян, в том, что законы в стране не исполнялись или исполнялись неудовлетворительно, выглядела так (в %): местные органы власти - 54; правительство - 48; президент - 43; дума - 24; суд, прокуратура - 20, сами граждане - 20; органы милиции - 16; коммерческие структуры - 11; руководители предприятий - 10 (сумма выше 100 %, т. к. можно было выбирать несколько ответов). В распределении мнений по числу опрошенных иерархия того же выстраивается: нежелание властей исполнять законы (40 %), низкое качество законов (32 %), слабый прокурорский надзор за их исполнением (8 %), отсутствие материальных возможностей (5 %), неэффективность судебной защиты (4 %).

2.2 Образование