Во-вторых, следует учитывать наличие общенациональных (или даже транснациональных) финансово-промышленных групп, имеющих свои интересы в регионах и стремящихся отстаивать их с помощью центральной власти. Интересы «центральных» и региональных ФПГ сталкиваются в ходе приватизации, развития банковской сферы, проведения экспортно-импортных операций и т.д., причем в силу отмеченной выше всеобъемлющей государственной регламентации и те и другие стремятся заручиться поддержкой государственных чиновников. Ситуация еще больше осложняется тем, что и в федеральном правительстве, и в Государственной Думе, и в президентской администрации (не говоря уже о Совете Федерации, в который по должности входят представители регионов) имеются подразделения, ответственные за региональную политику.

К числу субъективных факторов влияния можно отнести:

-- специфику переходного периода, требующую усиления централизации и единоначалия при проведении социально-экономических преобразований;

-- специфические отношения того или иного региона с Москвой, выражающиеся, например, в наличии представителей или целого регионального «землячества» в различных органах центральной власти.

Следует подчеркнуть, что представленный вариант управления (б) имеет не только отрицательные стороны. Непосредственное участие государства в управлении регионом позволяет в ряде случаев обеспечить требуемый контроль при выполнении социальных, экологических и иных программ, когда узкорегиональные интересы могут вступать в противоречие с общегосударственными.

Например, при выборах губернатора центральные власти вполне могут и должны (разумеется, в рамках закона) поддерживать кандидата, наиболее подходящего для проведения сбалансированной политики общегосударственной направленности, стремясь не допустить победы популиста или тем более экстремиста. Примеры такого рода (правда, преимущественно неудачные) легко найти в текущей российской практике.

Существенная роль государства заключается также в том, что только оно может выступать арбитром в территориально-отраслевых или межрегиональных конфликтах (при этом возникает более сложная, чем на рисунке, ромбовидная структура управления). Так, при решении вопроса о строительстве Ростовской АЭС именно государству, на наш взгляд, должно принадлежать решающее слово с учетом предшествующего печального опыта развития атомной энергетики. Установление приоритетов при финансировании угледобывающих регионов в рамках процесса реструктуризации угольной отрасли также является прерогативой государства. В рамках одного региона невозможно получить оптимальное решение проблемы распределения миграционных потоков и так далее. Список примеров легко может быть продолжен.

Ключевым вопросом федеральной региональной политики является согласование интересов федерального центра и регионов. С методологической и практической точек зрения принципиально помнить, что и центр, и регионы представляют собой конгломераты интересов, на реализацию которых направлена их деятельность. Отношение к регионам как пассивным объектам управления, автоматически выполняющим поступающие сверху указания, совершенно ошибочно и ведет к «пробуксовке» даже самых лучших намерений и программ центра. Попытка силового давления на регионы требует значительно больших усилий и имеет гораздо менее долговременный и надежный эффект, чем апелляция к региональным интересам.

Исторический опыт свидетельствует о том, что к успеху приводят лишь те планы реформ, которые не просто искусственно конструируются и спускаются сверху, а опираются на подлинно легитимные и массово востребованные идеи. При этом очевидно, что чем более разнородной в экономическом, национальном, религиозном и прочих отношениях является страна, тем большее значение приобретает квалифицированный учет региональной специфики.

Некоторые подходы к коллективному принятию решений, пригодные для решения задач регионального управления, рассматриваются в следующем пункте работы.

3.2 Социальные технологии в федеральной и региональной экономической политике

Взаимоотношения между федеральным центром и регионами по поводу проведения некоторой программы экономического или иного характера естественно представлять в рамках древовидной структуры управления, в которой центр находится на верхнем уровне и обладает определенным приоритетом и привилегиями, а регионы образуют нижний уровень управления.

Как должен действовать центр, чтобы добиться своей цели и успешно выполнить программу? Известно большое количество концепций оптимального принятия решений в такой ситуации, к числу которых прежде всего следует отнести: 1) равновесие и регулируемое равновесие; 2) оптимальность по Парето; 3) принцип гарантированного результата; 4) сценарии предостережений; 5) управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня; 6) кооперативное принятие решений.

Дадим характеристику этих подходов с учетом того, что теоретико-игровой способ мышления уже является достаточно общим в социологии (Сгоziег, Friedberg, 1977).

В первых пяти подходах предполагается, что интересы как центра, так и каждого из регионов выражаются стремлением к максимизации некоторой целевой функции. Конечно, такое предположение достаточно сильно упрощает действительность, но все же представляется вполне приемлемым при проведении экономических программ, когда критерием оптимальности естественно считать величину прибыли, получаемой соответствующим субъектом. В этом случае понятно, что трудно, практически невозможно ожидать ситуации, в которой всем участникам удастся максимизировать свои целевые функции. В реальности приходится идти на компромисс, природа которого определяется тем или иным подходом к выбору решения.

1) Равновесие и регулируемое равновесие

Каждый субъект располагает определенными ресурсами и возможностями для достижения своей цели; выбор конкретного варианта из множества возможных фиксирует его стратегию (управление). После того как все субъекты выбрали свои стратегии, складывается ситуация, для которой известны значения всех целевых функций. Взаимосвязь и взаимообусловленность всех участников определяется тем обстоятельством, что каждый участник может распоряжаться только своей стратегией, в то время как значение его целевой функции зависит от выбора стратегий абсолютно всеми остальными субъектами.

Ситуация является равновесной, если выполняется следующее условие: если все субъекты, кроме одного, придерживаются своих равновесных стратегий (тех, которые приводят к рассматриваемой ситуации), а какой-то один «уклонист» решает в одностороннем порядке изменить свою стратегию, то в получаемой новой ситуации значение целевой функции «уклониста» оказывается не больше, чем в равновесной ситуации. Таким образом, смысл концепции равновесия как принципа коллективного принятия решений состоит в том, что никому из участников не выгодно в одиночку отклоняться от равновесной стратегии.

Конечно, концепция равновесия не свободна от недостатков, к числу которых прежде всего относятся следующие:

-- в конкретных обстоятельствах равновесная ситуация может не существовать;

-- может быть несколько равновесных ситуаций, выигрыши участников в которых различны, и тогда не вполне понятно, какую из этих ситуаций следует предпочесть;

-- может найтись ситуация неравновесная, но такая, что все субъекты в ней получают больше, чем в равновесной.

Однако, несмотря на все указанные недостатки, концепция равновесия является, пожалуй, самым распространенным подходом к принятию решений в ситуациях со многими действующими субъектами.

Является ли равновесным нынешнее федеративное устройство России? Если это так, то, например, Чечне невыгодно выходить в одностороннем порядке из состава федерации; время покажет, как будут развиваться события. Здесь следует сделать еще одну важную оговорку: концепция равновесия, как и остальные рассматриваемые подходы, может быть работоспособной лишь в том случае, когда интересы участвующих субъектов действительно полностью описываются стремлением достичь максимума своих целевых функций; если же они руководствуются какими-то дополнительными неучтенными или вовсе не рациональными соображениями, то никаких определенных заключений делать уже нельзя. Тем не менее, естественно считать, что в конечном итоге серьезная политика должна определяться именно соображениями рациональности, и, например, интересы нефтяных монополий играют более важную роль, чем амбиции радикально настроенных фундаменталистов или иных экстремистов.

Модификацией рассмотренного подхода является понятие регулируемого равновесия, в котором существенную роль играет иерархическая структура управления и наличие центра на верхнем уровне управления (Горелик, Коно-ненко, 1982).

Древовидная структура управления, состоящая из центра и регионов, функционирует отнюдь не в вакууме, а в некоторой внешней среде. Во многих случаях в соответствия с практическим опытом естественно считать, что центр осведомлен о параметрах внешней среды (макроэкономическая ситуация, действия иностранных государств и т.п.) в большей степени, нежели регионы. Центр может делиться с регионами имеющейся у него информацией, но при этом отнюдь не обязан всегда сообщать им истинную картину; он может искажать ее в определенном направлении, руководствуясь своими интересами. Например, при экспорте природного сырья государству выгодно представлять спрос на него на внешнем рынке заниженным, чтобы регионы снизили добычу, что позволит поддерживать более высокую цену на сырье. Таким образом, передача информации регионам становится стратегическим управлением центра; такая стратегия называется информационным регулированием.

Если в результате информационного регулирования возникает равновесная ситуация, то она называется регулируемым равновесием. Задача центра заключается в получении такого регулируемого равновесия, при котором целевая функция центра принимает наибольшее значение. Регионы при этом также довольны, поскольку возникающая равновесная ситуация отвечает их представлениям об оптимальности.

Интересно, что во многих случаях искажение информации в пользу центра оказывается выгодным и регионам, т.е. значения их целевых функций в получаемой «фиктивной» ситуации равновесия также увеличиваются. Идею такого управления («ложь во благо») легко пояснить на том же примере с экспортом сырья: если регионы не располагают оценками внешнего спроса, то каждый из них стремится добыть побольше сырья, вследствие чего суммарная добыча растет, а с ней снижается и цена на сырье. Занижение же внешнего спроса центром (если, конечно, регионы верят этой оценке) позволяет сохранить цену на высоком уровне, что в конечном счете оказывается более выгодным для всех участников.

2) Оптимальность по Парето

Итальянский ученый В. Парето хорошо известен социологам как автор теории нелогического действия и биологически обоснованной теории элит. Им же предложен названный впоследствии его именем принцип оптимальности, широко применяемый при оценке решений в ситуациях со многими субъектами.

Ситуация называется оптимальной по Парето, если не существует другой ситуации, в которой все участники получают не меньшее, а хотя бы один -- строго большее значение своей целевой функции, чем в исходной ситуации. Иначе говоря, ситуация является паретовской, если один из участников может получить больше только за счет другого участника.

Важность этого понятия применительно к взаимоотношениям (особенно экономическим) центра и регионов трудно переоценить. Если распределение федеральных дотаций между регионами отвечает паретовскому условию, то требование какого-либо региона об увеличении дотации в случае его удовлетворения центром автоматически означает, что хотя бы один из оставшихся регионов должен пострадать, и никакие аргументы внеэкономического содержания не могут скрыть этот факт. Другое дело, если распределение не паретовское; это, скорее всего, свидетельствует об ошибке планирования со стороны центра, и вот здесь регионы могут и должны отстаивать свои дополнительные требования.

Проблемы, связанные с паретовским принципом оптимальности, обычно также связаны с неединственностью па-ретовской ситуации. Понятно, что бюджетное финансирование в рамках той или иной программы можно разделить между регионами по-разному, и многие из этих распределении будут паретовскими; но для двух конкретных регионов отнюдь не безразлично, какой из них получит больше, а какой -- меньше. Это рассуждение свидетельствует в пользу гласности и серьезного предварительного обсуждения региональных экономических программ до окончательного принятия решения федеральным центром.

Если при рассмотрении конкретной экономической программы обнаруживается несколько парето-оптимальных распределений средств между регионами, то для принятия решения федеральный центр должен принять во внимание какие-то дополнительные соображения, в качестве которых естественным образом выступают оценки социально-политической ситуации в стране и целом и в конкретных регионах в отдельности. Скажем, при реформировании угольной отрасли наибольшие средства, очевидно, следует направлять в те регионы, где шахтеры находятся в особенно бедственном положении.

3) Принцип гарантированного результата

Этот принцип оптимальности (Гермейер, 1971, 1976) специально ориентирован на принятие решений в ситуациях с иерархической структурой. Он характеризуется следующими отличительными чертами. Анализ проводится с точки зрения центра, который рассчитывает на наихудший для себя выбор остальных участников (регионов) и в этой наихудший для себя ситуации стремится максимизировать свою целевую функцию. С другой стороны, центр обладает «правом первого хода», т.е. он первым выбирает и сообщает остальным участникам (регионам) свою управляющую стратегию. Эта привилегия предоставляет центру ряд дополнительных возможностей.

Во-первых, после того как стратегия центра становится известкой регионам, они могут спокойно максимизировать свои целевые функции в состоянии полной определенности. Зная этот принцип поведения регионов и их критерии оптимальности, центр значительно сужает свою область неопределенности при выборе стратегии: он может уверенно рассчитывать на то, что каждый регион выберет не произвольно допустимую управляющую стратегию, а именно ту, которая максимизирует его целевую функцию.

Во-вторых, выделенное положение центра дает ему возможность использования своей управляющей стратегии для манипулирования. Он может, например, передавать искаженную информацию (как в случае информационного регулирования). Другой манипулятивной технологией является применение рефлексивных стратегий, когда выбор центром своей управляющей стратегии ставится в зависимость от соответствующего регионального выбора. Такого рода рефлексии допускают наглядную экономическую интерпретацию: премии за выполнение заданий, штрафы за нарушение поставленных условий, выделение ресурсов по производственным программам и т.д. Применяя стратегии поощрения и наказания, центр сообщает регионам, что если они будут придерживаться предлагаемых им «правил игры», то центр будет максимизировать их целевые функции (поощрение), в противном случае -- минимизировать (наказание). Разумеется, такая манипулятивная технология может оказаться практически действенной лишь в том случае, если центр располагает реальными рычагами воздействия на регионы (что представляется справедливым в значительном числе реальных ситуаций).

Принцип гарантированного результата является очень общим подходом к принятию решений в иерархических структурах управления и может быть конкретизирован применительно к задачам в текущей ситуации. В отличие от равновесных и парето-оптимальных ситуаций, гарантированный результат всегда достижим (хотя и может оказаться достаточно скромным).

4) Сценарий предостережений

Этот принцип оптимальности (Мулен, 1985) позволяет обеспечить стабильность ситуации на основе взаимных угроз. Угроза некоторому участнику означает, что если он решит отклониться от стратегии, которая приводит к стабилизируемой всеми участниками ситуации, то они не позволят получить ему больше, чем он мог бы получить в этой ситуаций. Если все действующие субъекты используют угрозы, то возникает сценарий предостережений, т.е. все участники предостерегают друг друга от отклонения от стабилизируемой ситуации.

Следует отметить, что угроза не всегда оказывается практически эффективной, поскольку для того, чтобы наказать «уклониста», другим участникам иногда приходится жертвовать личными интересами. Поэтому особый интерес представляют предупреждения, т.е. угрозы, которые не только минимизируют целевые функции «уклониста», но и максимизируют при этом целевые функции остальных участников. Если предупреждения существуют, то вкупе с угрозами они образуют эффективный сценарий предостережений, когда каждый субъект отдает себе отчет в том, что в случае отклонения от стабилизируемой ситуации он будет немедленно и охотно наказан остальными участниками. Например, блокаду Ирака можно считать предупреждением со стороны других государств Залива, поскольку, отстаивая демократические ценности, права и свободы граждан, они в то же время избавляются от серьезного конкурента на нефтяном рынке.

5) Управление при неточном знании центром параметров нижнего уровня

Данная ситуация в определенном смысле противоположна ситуации, рассмотренной при анализе регулируемого равновесия: если там предполагалось, что центр лучше регионов осведомлен о состоянии внешней для всей системы среды, то здесь акцентируется тот факт, что центр зачастую не обладает точной информацией о регионах, их интересах и возможностях.

В таких условиях очень важную роль приобретает возможность обмена информацией о неизвестных параметрах, которая в ряде случаен позволяет улучшить гарантированный результат как центра, так и регионов (Горелик, Коно-ненко, 1982). Часто оказывается действенным адаптивное управление, при котором центр постепенно уточняет свои данные о региональной обстановке.

Для России с ее размерами, слабостью информационной инфраструктуры и традициями «не высовываться» концептуальное осмысление указанной ситуации и отработка механизмов принятия соответствующих решений (в том числе в условиях дефицита времени) представляются крайне актуальными. Хорошим примером могут служить президентские выборы 1996 г., когда поведение региональных избирателей оказалось очень различным и во многом совершенно не соответствующим представлениям федерального центра. В такой ситуации трудно переоценить возможность оперативного обмена информацией с учетом региональных интересов.

6) Кооперативный подход к принятию решений

Кооперативный подход к принятию решений принципиально отличается от всех рассмотренных ранее подходов. Если во всех случаях предполагалось, что субъекты действуют изолированно, независимо друг от друга выбирая свои стратегии с целью максимизации индивидуальных целевых функций, то теперь допускается образование коалиций участников, и именно коалиции выступают главными действующими лицами в процессе принятия решений. Коалиция представляет собой единое целое; ее участники могут обмениваться материальными и информационными ресурсами и делить между собой полученный доход.

При объединении двух коалиций в одну возникает эмер-джентный эффект, т.е. доход новой коалиции представляет собой не простую сумму доходов двух исходных коалиций, а еще большую величину, получаемую за счет системных свойств нового объединения.

Смысл принципов оптимальности при кооперативном подходе заключается в определении справедливого в том или ином смысле распределения между участниками дохода максимальной коалиции, т.е. всего множества действующих субъектов. Принято использовать следующие естественные условия справедливости распределения: -- каждый участник должен получить в распределении не меньше, чем он мог бы получить, действуя самостоятельно и не вступая ни в какие коалиции (принцип индивидуальной рациональности);

-- доход максимальной коалиции без остатка делится между всеми участниками (оптимальность по Парето; это несколько иное выражение идеи итальянского социолога).

Смысл этих требований вполне понятен: если для какого-то участника не выполняется принцип индивидуальной рациональности, то ему незачем участвовать в предлагаемом распределении, а если не выполняется оптимальность по Парето, то существуют какие-то скрытые резервы, недоступные для некоторых или даже для всех участников. Распределение, удовлетворяющее сформулированным принципам справедливости, называется дележом, и есть веские основания считать, что только дележи являются практически реализуемыми способами распределения дохода максимальной коалиции при кооперативном подходе; иначе возникает источник недовольства и конфликтов.

Однако в большинстве практических ситуаций множество дележей оказывается слишком широким, и для выбора конкретного варианта распределения требуется привлекать дополнительные соображения.

Говорят, что один дележ доминирует над другим, если имеется хотя бы одна коалиция, для всех участников которой первый дележ выгоднее второго и может быть реализован. Тогда множество всех недоминируемых дележей (так называемое С-ядро) дает наиболее широко распространенный принцип оптимальности при кооперативном подходе. Дележи, принадлежащие С-ядру, удовлетворяют минимальным требованиям каждой коалиции, и наоборот, -- если дележ не входит в С-ядро, то обязательно найдется хотя бы одна «обиженная» коалиция, т.е. такая, которая в этом дележе получает меньше, чем могла бы заработать сама по себе, не участвуя в предлагаемом дележе.

Имеются и другие подходы к определению оптимальности при кооперативном подходе (Розенмюллер, 1974: Роберте, 1986).

Кооперацию следует рассматривать как более высокий уровень подхода к принятию коллективных решений по сравнению с предыдущими рассмотренными подходами. Если центру удается договориться с регионами о координации информационных, финансовых и иных ресурсов и совместном принятии решений, то существуют очень хорошие шансы на получение эмерджентного эффекта. К сожалению, эгоистические и сепаратистские тенденции зачастую одерживают победу над разумными соображениями, и здесь очень важную роль призваны сыграть социальные технологии регионального управления.

Как пишут В. Курбатов и С. Фурдей, «социальная технология в широком смысле этого понятия -- это, по сути, особый вид теории (социальной теории), которая после осмысления вопросов о качественной и количественной определенности изучаемого общественного явления ставит и обосновывает вопрос о том, как возможны специфические операции с результатами познавательной деятельности» (Курбатов, Фурдей, 1995).

В аспекте рассматриваемой проблемы под социальной технологией регионального управления можно понимать комплекс методов и процедур, направленный на реализацию некоторой федеральной программы с учетом интересов всех участвующих регионов. Рассмотренные выше механизмы информационного регулирования, угроз и предупреждений, адаптивного управления, кооперации можно интерпретировать как примеры социальных технологий, основанных на соответствующих принципах оптимальности при принятии коллективных решений.

Выводы

Можно с уверенностью утверждать, что полнота учета региональных интересов является решающим условием успеха социальной технологии регионального управления. Попытки «выкручивания рук», когда центр проводит свою политику, не обращая внимания на интересы регионов, неизменно оказываются либо вовсе бесплодными, либо дающими лишь кратковременный эффект и оборачивающимися большими потерями в дальнейшем. К числу ярких печальных примеров такого рода можно отнести советскую национальную политику, трактовавшую интересы входивших в состав Советского Союза территориальных объединений и их населения чисто формально (чего стоит только передача Крыма Украине!). Неизбежным следствием такой политики (которую нельзя назвать социальной) явился распад СССР и последующий перенос сепаратистских тенденций и межнациональной напряженности уже в условия существования Российской Федерации.

Примером социальной технологии в области экономических отношений может служить порядок распределения собираемых налогов между федеральным, региональными и местными бюджетами. Достаточно очевидно, что высокий процент отчислений в пользу региональных и местных бюджетов стимулирует их в пользу лучшей собираемости налогов, и, наоборот, попытка центра присвоить себе львиную долю поступлений приведет к снижению дисциплины сбора налогов, расцвету «теневой бухгалтерии» и в конечном счете к существенным потерям для федерального бюджета. В этой ситуации политику центра удобно описывать в терминах гарантированного результата, который увеличивается при использовании стратегии типа «если регион собирает больше налогов, то абсолютная величина остающихся в его распоряжении средств также увеличивается». Можно пойти дальше и ввести гибкую шкалу, при которой в случае увеличения суммы собираемых в регионе налогов в распоряжение региона будет поступать больший процент от собранной величины; на наш взгляд, это предложение заслуживает, по крайней мере, рассмотрения. Разумеется, эта стратегия (как и практически все рассматриваемые стратегии) может быть распространена и на внутрирегиональный уровень, т.е. на отношения между региональной и местными администрациями.

Конечно, социальные технологии не сводятся лишь к выбору принципа оптимальности и построению соответствующего механизма реализации. Они касаются всех сторон социальных явлений и требуют мобилизации всех релевантных знаний, умений и ресурсов.

Важную роль здесь играют:

-- сбор и обработка достоверной социологической информации;

-- технологии массовых коммуникаций и public relations;

-- методики социального моделирования и конструирования;

-- социально-политическая культура, стиль отношений и т.д.

Следует обратить внимание на еще одну сторону рассматриваемой проблемы. Изощренная техника социальных манипуляций в отдельных случаях позволяет добиваться результатов, на самом деле не отвечающих региональным интересам. Скажем, при квалифицированной организации избирательной кампании и достаточных ассигнованиях центр может обеспечить избрание удобного для себя губернатора, заведомо не являющегося лучшим в списке имеющихся кандидатур. Но такая политика является недальновидной и опять-таки неминуемо обернется потерями для центра в будущем. Конечно, вопрос о соотношении текущих и стратегических целей заслуживает отдельного рассмотрения; подчеркнем лишь еще раз, что согласование интересов всех участвующих субъектов является фундаментальным инвариантом проблемы регионального управления.

Более детальный анализ проблемы позволяет сделать дополнительные уточнения. Во-первых, ни центр, ни регионы не монолитны -- в действительности они представляют собой конгломераты различных индивидов, групп и организаций со своими частными интересами. Однако, с точки зрения взаимодействия между центром и регионами, их внутренней структурой в ряде практически важных случаев можно пренебречь, а при необходимости -- анализировать и конструировать специальные механизмы согласования интересов для «внутренних» структур, использующие те же идеи, что и на «внешнем» уровне.

Во-вторых, описание интересов центра и регионов единственной для каждого субъекта целевой функцией также является весьма сильным упрощением. В действительности каждый субъект (даже без учета его внутренней структуры) стремится достичь множества целей, т.е. руководствуется набором критериев, который к тому же изменяется во времени. Но в каждой конкретной фиксированной ситуации все же можно попытаться выделить критерий, играющий важнейшую роль. Во всяком случае, анализ согласования интересов и механизмов его реализации представляется значительно более перспективным подходом, нежели всякое отсутствие социальной теории и социальных технологий.

Литература

1 Дудченко В.С., Макаревич В.Н. Социоинженерная деятельность, социальное проектирование, социальная технология. // Марксистско-ленинская социология. М., 1989.

2 Шепель В.М. Настольная книга бизнесмена и менеджера. М., 1992.

3 Капитонов Э. А. Социология XX века. Ростов-на-Дону, 1996.

4 Дудченко В.С.. Макаревич В.Н. Социоинженерная деятельность, социальное проектирование, социальная технология. М., 1989..

5 Данакин Н.С. Теоретические и методические основы разработки технологий социального управления. Автореф. докт. дис. М., 1994.

6 Данакин Н.С. Теоретические и методические основы разработки технологий социального управления. Автореф. докт. дис. М., 1994.

7 Пригожин А.И. Нововведение: стимулы и препятствия. М., 1989. С. 113. Перестройка: переходные процессы и механизмы. М., 1990.

Размещено на Allbest.ru