Социальная работа и социальная помощь: состояние и перспективы развития

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

КУРСОВАЯ РАБОТА

Социальная работа и социальная помощь: состояние и перспективы развития

Введение

Сегодня в обстановке растущей конкуренции и ухудшения мировой экономической конъюнктуры, обусловленного текущим финансовым кризисом, серьёзнейшим вызовом для России становится проблема эффективного контроля динамики социальных процессов, таких как занятость и безработица, эмиграция и иммиграция, социальная однородность и дифференциация общества. Негативные аспекты развития социальных процессов в нашей стране обусловлены совокупностью факторов, связанных с перестройкой политической и экономической системы, и наиболее болезненными из них представляются: людские потери вследствие снижения продолжительности и качества жизни, рост безработицы, бедности и неравенства доходов, нарастание проблемных явлений в системе образования и здравоохранения.

В некоторой степени о сути и качестве социальных процессов можно судить, используя Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), ежегодно рассчитываемый Программой развития ООН, поскольку он отражает базовые критерии социального развития, пригодные для количественных сопоставлений: долголетие, образование, доход. До 1995 г. Россия входила в группу лидеров по ИРЧП, но в дальнейшем из-за падения демографических показателей и уровня доходов населения с каждым годом наша страна утрачивала свои позиции, и по последним данным находится на 73-м месте в мировом рейтинге, не соответствующем её возможностям в настоящем и устремлениям в будущем.

Социальная сфера - это самостоятельная сфера общественной жизни, в которой реализуются многообразные социальные интересы в отношениях социальных субъектов. Социальная сфера является областью деятельности людей, занятых предоставлением социальных благ и услуг. Социальная сфера помимо отношений включает в себя и материально-техническую базу. В современных условиях социальная сфера представляет собой совокупность соц. отношений и условий, влияющих на характер и поведение людей, охватывающих интересы различных социальных общностей, интересы общества и личности, отношений труда, быта, культуры, здравоохранения, социального обеспечения.

Предметом курсовой работы является социальные процессы современного российского общества. Объектом работы являются основные тенденции развития социальной сферы в современной России.

Целью работы является исследование состояния и тенденций развития социальной работы и социальной помощи в Российской Федерации.

Задачи курсовой работы:

- исследовать социальные процессы современной России;

- дать понятие, выявить сущность и содержание социальной защиты на современном этапе;

- определить сущность аудита эффективности социальной политики государства;

- проанализировать социальную политику в свете экономических трансформаций;

- проанализировать возможности социальных программ.

Степень разработанности проблемы. Анализ понятия «социальная защита», его сущности и содержания осуществлялся на основе изучения работ экономистов, социологов, политологов, историков А.К. Агапонова, Е.М. Бабосова, О.М. Барбакова, В.Н. Ковалева, А.И. Войтенко, Т.К. Мироновой, Е.А. Савкина, Е.И. Холостовой, А.Г. Гладышева, В.Н. Иванова, В.И. Патрушева, И.Г. Фоминой, В.Е. Чиркина и др.

Структура работы. Курсовая работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

1. Современные тенденции развития социальных процессов в России

1.1 Социальные процессы современной России

социальный защита помощь

Многие отечественные учёные и общественные деятели уверены, что вывод страны из демографического кризиса, который продолжается уже более полутора десятка лет - одна из самых злободневных проблем долгосрочного развития социальных процессов в России. Начиная с 1992 г. в РФ наблюдается естественная убыль населения, связанная с высокой смертностью и низким уровнем рождаемости. Такие острые демографические проблемы, как сокращение численности детей и молодежи, а значит, в перспективе уменьшение трудовых ресурсов, в том числе современных профессиональных кадров, определяющих интеллектуальный потенциал страны, может привести к глубокому системному кризису, обесценению физического и человеческого капиталов. Однако перспективные расчеты, произведённые ФСГС, показывают по «среднему» варианту, что в скором времени последствия демографического кризиса могут быть преодолены, а рождаемость установится на уровне, характерном для развитых стран. «Пессимистический» вариант предполагает продолжение негативных тенденций демографического развития, сложившихся в 90-е годы. Удручающим фактором нашего демографического настоящего и будущего, является тот факт, что в РФ людей трудоспособного возраста умирает в 4,5 раза больше, чем в странах ЕС, уровень младенческой смертности в 2-2,5 раза выше показателей развитых стран [11, с. 7].

Сокращение численности населения России сегодня в некоторой степени компенсирует миграция. С 1992 г. миграция стала единственным источником восполнения потерь в численности населения России. Содействие добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, является одним из направлений решения демографической проблемы. В соответствии с указом Президента «О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом», разработаны специальные план и программа, рассчитанные на период до 2012 г. и направленные на объединение потенциала соотечественников, проживающих за рубежом, и потребностей развития российских регионов.

Сложившаяся сегодня демографическая ситуация является неестественной, однако представляется небезнадёжной, если целью демографической политики РФ на средне- и долгосрочную перспективу станет проведение мероприятий по снижению уровня смертности населения и создание предпосылок для стабилизации показателей рождаемости с учётом региональных особенностей демографических процессов. При успешной реализации демографических программ и приоритетного национального проекта в сфере здравоохранения к 2010 г. ожидается увеличение числа рождений и уменьшение коэффициента смертности. По последним данным Фонда социального страхования за первые три месяца 2009 г. в России родилось на 4% больше детей, чем в первом квартале прошлого года. Улучшение демографической ситуации отмечается во всех федеральных округах РФ, кроме Сибирского и Дальневосточного, в которых рождаемость пока сохраняется на уровне прошлого года.

Образовательный уровень населения и квалификация рабочей силы сегодня напрямую определяют развитие таких социальных процессов как занятость и безработица, а, следовательно, социальную однородность и дифференциацию в обществе. Статистика дает немало поводов для пессимистического прогноза на будущее, особенно в сфере дошкольного и общего образования - фундаменте получения специальных знаний и навыков, необходимых для успеха на современном рынке труда. Это ставит российскую образовательную систему перед необходимостью решения многочисленных серьёзных задач, таких как: подъём на более высокий уровень низшие ступени образования, корректировка действующей системы среднего и высшего профобразования и расширение профессиональной подготовки в сфере услуг (в том числе интеллектуальных), пересмотр принципов управления образованием, подготовка обучающихся к жизнедеятельности в условиях рыночной экономики, обеспечение достаточного притока ресурсов, обеспечение тесной связи учебных заведений с промышленностью и общество.

По общей доле лиц с третичным образованием наша страна - лидер, а по доле имеющих высшее и послевузовское образование впереди нас пока только США, Норвегия и Нидерланды. Однако по данным ПРООН (Программа развития ООН (ПРООН) - организация при ООН по оказанию помощи странам-участницам в области развития), приоритетность государственных расходов на образование 1990-2006 гг. практически не менялась (3,5% ВВП). Та же тенденция наблюдается и в сфере оплаты труда работников образования, которая остается одной из самых низких в экономике [8]. Россия имеет также невысокий уровень подушевого финансирования в сфере третичного образования, который является оборотной стороной его массовости, в результате которой наблюдается снижение и качества образования, и степени его соответствия современным требованиям.

В настоящее время практически не существует международных индикаторов качества высшего образования. Но имеются некоторые косвенные показатели, которые вполне можно оценить по статистическим данным ФСГС (Федеральная служба государственной статистики - Росстат, ранее Госкомстат). Такими показателями являются доля студентов, занимающихся по неочным формам обучения (1994 г. - треть от общей численности выпускников российских ВУЗов, 2004 г. - уже более половины) и число иностранных студентов (уменьшилось за тот же период почти в 2 раза). Если судить по этим индикаторам, качество высшего образования в нашей стране идет на убыль. О неудовлетворительном качестве образования свидетельствует и быстрый рост числа поступивших в учебные заведения третичного уровня лиц, ранее уже получивших профессиональное образование. Вместо прямого выхода на рынок труда многие выпускники вынуждены переучиваться в соответствии с конъюнктурой рынка труда. С большой вероятностью это можно объяснить снижением качества образования, а не низкой эффективностью рынка труда, не способного полностью реализовать образовательный потенциал рабочей силы. По характеристикам предложения труда и спроса на него в зависимости от уровня образования российский рынок труда по мировым меркам считается вполне эффективным и соответствует основным параметрам рыночной экономики. Склонность к предложению труда, т.е. уровень экономической активности населения, повышается с увеличением уровня образования, достигая, как и положено, максимума среди лиц с высшим профессиональным образованием. Параметры спроса на труд также свидетельствуют о повышении его с ростом образования рабочей силы, и как результат - уровень безработицы имеет стойкую обратную зависимость от уровня образования, достигая минимума среди лиц с высшим и послевузовским образованием.

Степень развития и качество национальной системы образования являются одними из главных критериев уровня социально-экономического развития страны. Несмотря на вышеперечисленные недостатки (несоответствие отраслевой структуры образования потребностям рынка труда, падение качества образования) и проблемы (низкий уровень финансирования и взаимодействия учебных заведений с бизнесом), система образования в России стремится соответствовать требованиям экономических и социальных реформ. Вышеперечисленные аргументы и факты дают немало доводов в пользу оптимистического варианта трансформации рынка образовательных услуг в нашей стране, что, безусловно, скажется самым позитивным образом на тенденциях развития социальных процессов в ближайшие десятилетия [11, с. 11].

Вектор развития социальных процессов в современной России не представляется возможным определить без оценки долгосрочных тенденций в динамике благосостояния населения и социального неравенства. В России одной из основных причин роста бедности и социального неравноправия стал спад производства, присущий переходному периоду становления рыночной экономики, который сопровождалось снижением ключевых показателей социально-экономических индикаторов уровня жизни, обнищанием большинства населения. Период экономического роста начался в 1998 г., но только лишь к 2002 г. Россия смогла преодолеть длительное падение уровня жизни. Достичь этого удалось, несомненно, за счёт высоких темпов роста ВВП [23].

Социально-экономические преобразования, проводимые в России, привели к бесспорным переменам (не только негативным) во всех сферах общественной жизни. За последние годы среднедушевые доходы населения увеличились во всех субъектах Федерации, в результате чего в 2006 г. уровень бедности в России сократился до 15,8% общей численности населения. Это означает, что около 3 млн. россиян перестали входить в группу бедных. Однако доходы населения в разных регионах РФ отличаются более чем в 10 раз, ВРП на душу населения субъектов Федерации - более чем в 20 раз. Процессы выравнивания уровня жизни тормозятся из-за огромного разрыва в заработной плате не только по региональному, но и по отраслевому признаку. Согласно данным ФСГС, разрыв между низкодоходными и высокодоходными категориями граждан в 2006 г. был более чем 15-ти кратный. Коэффициент Джини в России тоже неуклонно растёт и в 2005 г. составил 0,405 [11, с. 8]. Проблему роста диспропорций доходов разных категорий населения можно считать главной в числе пока нерешенных.

Для оптимизации рассматриваемых социальных процессов весьма важен вопрос расширения возможностей занятости, сокращения безработицы и повышения производительности труда. Эффективно функционирующий рынок труда предоставляет большинству трудоспособного населения работу и доход, позволяя государству сосредоточиться на поддержке социально уязвимых категорий граждан и, таким образом, обеспечить большее равенство. На российском рынке труда, однако, в ближайшем будущем трудно ждать позитивных перемен. По сценарным условиям социально-экономического развития Минэкономразвития численность населения в трудоспособном возрасте за 2008-2010 гг. сократится на 2,5 млн. человек, к 2020 г. в целом на 15%. В этой ситуации численность занятых в экономике будет иметь тенденцию к уменьшению (на 0,8 млн. человек). Статистические данные позволяют сделать вывод, о том, что самая большая опасность в социальной сфере для России грядет после 2015-2020 гг., когда резко сократится соотношение неработающих и работающих граждан [23].

Дефицит рабочей силы (особенно высококвалифицированной) в последние годы становится одним из важнейших барьеров экономического роста не только в России, но и во всём мире. Успешному решению социальных проблем в нашем обществе, а значит и оптимизации социальных процессов может послужить совершенствование активных программ рынка труда, расширения доступа населения к информации о вакансиях, оказание адресной поддержки при трудоустройстве особо нуждающихся в социальной защите, повышение качества системы профессионального обучения и переподготовки.

Задачи оптимизации социальных процессов в Европе решаются путем увеличения инвестиций в исследования и инновации, стимулирования делового потенциала, соблюдения баланса гибкости и безопасности на рынке труда, выделения ресурсов на реализацию качественной активной трудовой политики. Основной финансовый инструмент по инвестициям в человеческий капитал в ЕС - Европейский социальный фонд. Сегодня среди приоритетов его деятельности ключевыми являются: финансирование мероприятий по обеспечению развития профессионального образования, занятости, мобильности рабочей силы, модернизация отраслей, переживающих трудности. Большое внимание уделяется финансированию программ по трудоустройству и повышению квалификации молодежи (5). Сегодня страны Европейского Союза стоят перед растущим вызовом старения общества. Это влечет за собой значительное напряжение бюджета в части расходов на здравоохранение и пенсионное обеспечение на фоне сокращения обеспеченности экономики рабочей силой. Одним из возможных ответов на демографические вызовы ЕС является создание благоприятных условий для молодых людей, совмещающих семейные и производственные обязанности, увеличение миграции молодых и высококвалифицированных специалистов, более поздний выход на пенсию.

Дискуссии вокруг «социальной Европы» находятся в центре дебатов о дальнейшем развитии Евросоюза в период текущего финансового кризиса. В ноябре 2008 г. Европейская комиссия представила обстоятельный план, направленный на быстрый выход Европы из экономического кризиса. Для сохранения действующих и создания новых рабочих мест Еврокомиссия предлагает упростить критерии получения помощи из Европейского социального фонда, перепрограммировать затраты и осуществить авансовые выплаты странам ЕС. В плане оздоровления также предложено «разумное инвестирование». Инвестиции в образование, повышение квалификации или переквалификацию помогут людям сохранить работу или вернуться на рынок труда. Инвестирование в инфраструктуру и в рациональное использование электроэнергии обеспечит граждан работой в сфере строительства, сэкономит электроэнергию и повысит производительность. О влиянии экономического кризиса на европейский рынок труда говорит рост безработицы с 6,8% в апреле 2008 г. до 7,6% в январе 2009 г. [11, с. 9]

Сегодня к категории бедных в ЕС можно отнести от 10% населения в Чешской Республике до 21% в Латвии. Для борьбы с бедностью населения, усиленной экономическим кризисом, в декабре 2008 г. ЕК приняла решение превратить Европейский фонд адаптации к глобализационным вызовам в более эффективный инструмент преодоления текущего кризиса. Новые предложения призваны помочь людям вновь найти себя на рынке труда. Среди них: расширение сферы действия права на получение помощи от Фонда (распространение ее на работников, которые пострадали от экономического и финансового кризиса, а не только на тех, которые потеряли работу в результате изменений в структуре мировой торговли), продление срока действия поддержки Фонда в два раза (до 2 лет) для повторной интеграции работников в рынок труда [23].

В конце прошлого года были опубликованы результаты осеннего ежеквартального опроса общественного мнения жителей Евросоюза. Данные Евробарометра указывают на то, что финансовый кризис оказал существенное влияние на восприятие европейцами экономической ситуации и перспектив. Большая часть граждан ЕС считают, что состояние их национальной и европейской экономики в плохом состоянии. Порядка половины опрошенных считают, что экономическая ситуация в их стране, ЕС и мире будет ухудшаться в следующем году (6). Для преодоления последствий кризиса ЕК приняла рекомендации по оживлению экономики и утвердила разделы, посвященные каждой из стран ЕС, включающие меры в рамках Лиссабонской стратегии по обеспечению стабильного экономического роста и созданию новых рабочих мест в ЕС. Для минимизации последствий кризиса политика на рынке труда должна быть нацелена, прежде всего, на помощь тем, кто потерял работу для скорейшего их возвращения в ряды рабочей силы. На микроэкономическом уровне большинство стран принимает меры, сориентированные на оказание помощи малым и средним предприятиям, в том числе по увеличению доступа к финансированию.

В настоящее время большое внимание уделяется задачам дальнейшей поддержки мобильности трудящихся по трем основным ориентирам: географическая, профессиональная мобильность и мобильность в направлении рынка труда для безработных, а также вопросам трудоустройства. Европейское бюро подбора персонала осуществило шаги в направлении обновления методов подбора персонала и ввело более удобную для пользователей структуру своего веб-сайта. Теперь объявления учреждений ЕС о вакансиях будут публиковаться на 23 официальных языках ЕС. Перспективные кандидаты смогут пройти интерактивное тестирование, что позволит значительно упростить и сократить (до 5-9 месяцев) процесс найма работников. В дальнейших планах Бюро - повышение качества услуг, в том числе для конкретных целевых групп [23].

На сегодняшний день вопросы социальной защиты остаются преимущественно в юрисдикции государств-членов ЕС. Лиссабонская Стратегия устанавливает общие для стран ЕС цели и приоритеты в области занятости, способствует созданию новых современных рабочих мест. Совершенствование социальной защиты, пенсионной системы и здравоохранения, обеспечение устойчивого экономического роста, повышение конкурентоспособности и занятости являются основными приоритетами Лиссабонской стратегии ЕС. Многочисленные усилия руководства Евросоюза и правительств стран-участников постепенно способствует превращению ЕС в мирового лидера по критериям экономического и социального развития.

Таким образом, социальная сфера - совокупность отраслей, предприятий, организаций, непосредственным образом связанных и определяющих образ и уровень жизни людей, их благосостояние, потребление. Экономика социальной сферы, прежде всего, связана с потребностями людей и потреблением ими благ и услуг.

Происходящий в настоящее время процесс развития рыночных отношений в России и постепенная интеграция отечественной экономики в мировое экономическое пространство определяют конкретные требования к динамике социальных процессов [11, с. 10-11]. На фоне сокращения численности и старения населения нашей страны настойчиво заявляет о себе необходимость модификации социальных секторов, непосредственно связанных с развитием человеческого капитала, поэтому в числе главных приоритетов социально-экономического развития России в средне- и долгосрочной перспективе - оптимизация социальных процессов на основе реформы образования и здравоохранения, концентрации усилий на борьбе с бедностью, содействия повышению внутри- и межрегиональной трудовой мобильности. Ключевым фактором, влияющим на развитие социальных процессов, является активная и разумно финансируемая государственная политика по повышению занятости и заработной платы. Течение социальных процессов необходимо направлять в русло современных представлений о социальной справедливости, тогда в обозримом будущем, благодаря природному и интеллектуальному богатству, Россия может рассчитывать на создание в среднесрочной перспективе условий для закрепления ее в числе лидеров мировой экономики.

1.2 Социальная защита на современном этапе: понятие, сущность, содержание

Содержание понятия «социальная защита» выходит за рамки содержания понятия «социальное обеспечение», которое всегда связано с определенными формами и видами обеспечения, конкретными социальными рисками. В документах МОТ обозначен довольно широкий спектр государственных и негосударственных, общих и специальных систем социального обеспечения, а также обозначены некоторые организационные формы социального обеспечения, свидетельствующие о том, что социальное обеспечение включает не только социальное страхование и социальное вспомоществование.

Вместе с тем отсутствие единообразия в трактовке обозначенных понятий как в теоретическом, так и в практическом плане приводит к нечеткости, неоднозначности, а порой и неопределенности их характеристик в конвенциях и рекомендациях МОТ (Международной организации труда). Произвольное применение терминов, разные значения одних и тех же понятий, отсутствие необходимых дефиниций негативно влияют на качество международных правовых документов.

Выделяются различные типы и модели систем социальной защиты (скандинавско-англосаксонский и континентальный типы; перераспределительно-институциональная и маргинальная модели; континентальная, англосаксонская, скандинавская и южноевропейская модели). Ни в одном государстве в чистом виде названные модели социальной защиты не существуют, можно говорить лишь о преобладании элементов одной из них.

Несмотря на различия в путях развития и особенностях организации, качестве и объеме услуг, а также методах финансирования, все системы социальной защиты функционируют на основе единых подходов и принципов. Это общие подходы, определяющие фундаментальные характеристики систем социальной защиты: страховой подход (принцип страхования) и нестраховой подход (принципы обеспечения и вспомоществования) [12].

Для систем социальной защиты характерно: а) сочетание добровольного и обязательного видов социального страхования; б) конкурентный или монопольный порядок организации учреждений социальной защиты; в) сочетание различных форм осуществления социальной защиты в государственных, общественных, коммерческих учреждениях и организациях, что позволяет обеспечить как гарантированную социальную защиту граждан от социальных рисков, так и более полное удовлетворение спроса различных категорий населения на социальные услуги. Несмотря на то, что большинство систем социальной защиты в странах Европейского союза имеют организационные различия, практически все они включают следующие составные части: 1) медицинское страхование; 2) страхование по старости и потере кормильца; 3) страхование от несчастных случаев на производстве; 4) страхование по безработице; 5) страхование по инвалидности. В систему социальной защиты включаются также минимальное социальное обеспечение (социальная помощь) и социальные трансферты в рамках жилищной, образовательной и семейной политики. Так же, как и на международном уровне, социальная защита в различных европейских государствах осуществляется на основе широкого спектра государственных и негосударственных, общих и специальных систем, которые включают различные формы социального обеспечения.

Разработка вопросов социальной защиты на международном и национальных уровнях продолжается. Такая же ситуация характерна и для России. Развитие отдельных частей («узлов») социальной защиты происходит неравномерно, поскольку поле деятельности в этой сфере практически безгранично. В одном случае совершенствуются уже действующие схемы, в другом - нарождаются новые, обусловленные новыми экономическими и социальными реалиями. Складывающаяся система социальной защиты в нашей стране пока не привела к формированию единой системы категорий, понятий и терминов. О не устоявшемся процессе свидетельствует неоднозначность самого понятия «социальная защита», о чем свидетельствует формулирование соответствующих определений одновременно как в широком, так и в узком смысле слова.

Социальная защита - это деятельность государственных и негосударственных органов и организаций по осуществлению мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия).

Соответственно, система социальной защиты - это совокупность институтов и комплекс мер экономического, правового, организационного характера, которые направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.

Вопрос о содержательном аспекте социальной защиты имеет принципиальное значение. Если социальную защиту рассматривать только как социальное страхование и социальную помощь, то невозможно говорить о социальной защите как о более широком понятии, включающем социальное обеспечение.

Исходя из сформулированного определения социальной защиты, социальная защита в самом широком ее понимании (статья 7 Конституции РФ) осуществляется на государственном и негосударственном уровнях, в разных формах (включая социальное обеспечение), с предоставлением различных видов материальных и нематериальных благ и преимуществ, посредством установления режимов смягчения обременении либо установления мер ответственности (исходя из особой социальной значимости осуществляемых мероприятий). Главный критерий - осуществляемые меры должны быть направлены на предупреждение или смягчение негативных последствий для человека и его семьи при наступлении определенных социально значимых обстоятельств (в том числе социальных рисков), а также на сохранение приемлемого уровня их материального и социального благополучия.

Осуществление социальных прав - важное условие социальной удовлетворенности населения. Уровень обеспеченности социальных прав, которые реализуются через систему социальной защиты (нормированных социальных прав), служит критерием социальной защищенности человека в социальном государстве.

Анализ проблем, связанных с развитием законодательства о социальной защите, позволяет обозначить основные современные тенденции этого развития [12]:

1) главной тенденцией должно быть проведение решительных мер по ратификации Европейской социальной хартии. Продолжительный этап подготовки данного документа к ратификации свидетельствует о серьезных проблемах в системе социальной защиты российских граждан и таком уровне их социальных прав, которые не позволяют в короткие сроки выйти на рубежи европейской социальной политики. Основные направления развития законодательства зависят от того, на основе каких пунктов и статей Хартии наше государство примет на себя обязательства по ее соблюдению. После ратификации Хартии (в соответствующей ее части) европейские социальные стандарты уровня жизни должны стать ориентирами, на которые нужно будет равняться;

2) вторая тенденция - решение вопроса бюджетной обеспеченности мер социальной защиты. В рамках этой тенденции осуществляется распределение бюджетных полномочий и ответственности двух уровней государственной власти - федерального и регионального. Разный уровень социально-экономического развития субъектов Российской Федерации приводит к заметным различиям в проведении мер социальной поддержки одних и тех же категорий граждан. В итоге на уровне субъектов Российской Федерации мы получаем то, от чего уходили несколько десятилетий - законность «калужскую» и «рязанскую»;

3) следующая тенденция - поиск путей восполнения гражданам материальных потерь в связи с «монетизацией» льгот. Оценка в денежном выражении предоставлявшихся ранее льгот, как правило, суммарно значительно занижена. В рамках действующего законодательства будут проявляться попытки найти возможности иным образом «компенсировать» недоплачиваемые суммы, чтобы сохранить реально доступ к тем же материальным благам.

Наиболее явно эта ситуация начинает проявляться в рамках пенсионного обеспечения в форме дальнейшего расширения практики предоставления гражданам права на одновременное получение двух пенсий;

4) в развитии законодательства о социальной защите намечается еще одна важнейшая тенденция, которая связана с более активным формированием и проявлением негосударственных элементов в системе социальной защиты. Обеспечить эффективное сочетание государственных и негосударственных форм социальной защиты, адекватного правового опосредования данного процесса - это задача, которую предстоит решать в недалеком будущем [11, с. 11].

1.3 Проблемы аудита эффективности и социальное государство

В начале нового века элита российского государства с целью повышения эффективности его действий пытается провести коренную реформу, для чего предполагается уйти от сметно-расходного, т.е. затратного принципа формирования основных документов, долженствующих определять социально-экономическое развитие страны, в том числе и бюджета. Так, постановлением Правительства РФ от 22 мая 2004 г. №249 была одобрена концепция реформирования бюджетного процесса в нашей стране в 2004-2006 годах, в которой предполагалось, что последний будет определяться требованиями модели «бюджетирования, ориентированного на результат (БОР) в рамках среднесрочного финансового планирования». А это должно гармонизировать структуру государственных расходов и провозглашенные приоритеты развития страны.

Тем самым предпринимается попытка сподвигнуть органы власти РФ на использование передового международного опыта в области государственного строительства. Как идея БОР существует уже целое столетие, постепенно укореняясь в практике передовых в цивилизационном отношении странах, познавших его эффективность, а также в авторитетных международных организациях. В частности, с 1990 г. методика БОР используется для формирования бюджета ООН.

В России же за год до одобрения концепции начал осуществляться Минфином РФ и Нидерландским экономическим институтом проект «Реформа государственного бюджета», направленный на внедрение БОР.

Понятно, что международной практике БОР должна соответствовать адекватная система контроля, отнюдь не ограничивающаяся формулированием выводов на основе постановки вопроса о целевом использовании выделяемых средств, но и оценивающая их результативность. Чаще всего с понятием «аудит эффективности» связывают контрольную деятельность государства над действенностью работы органов власти.

Более или менее точная оценка происходящего в сфере социальной политики в России требует комплексной разработки её инструментальной основы, в том числе критериев, дефинитивной и индикативной составляющих.

На нынешней стадии такая разработка может представить собой определенный базис для оценки тенденций развития социальной сферы в России. В частности, разрабатываются системы критериев для оценки происходящего в социальной сфере для западноевропейских стран. Например, немалый интерес представляет подборка социальных индикаторов, сделанная сотрудником фонда им. Ф. Эберта Л. Витте. Для оценки удовлетворения материальных потребностей им предлагалось наряду с доходом на душу населения (в паритетах покупательной способности) учитывать так называемую «здоровую среднюю продолжительность жизни», поскольку в этом показателе в результате «сводится воедино» удовлетворение материальных потребностей в различных сферах жизни - доход, питание, жилищная ситуация и т.д.

В качестве необходимого условия для участия в жизни общества имеет значение, например, грамотность, а, кроме того - участие в политической жизни и деятельности гражданского общества (участие в выборах, членство в общественных организациях).

На социальную сплоченность влияет, прежде всего, распределение доходов, в то время как недостаток социальной сплоченности отражается на частоте преступлений, совершаемых с применением насилия, и количестве заключенных в тюрьмах». Л. Витте приводит данные по странам, принадлежащим различным европейским моделям, или, как он сам пишет «режимам благополучия», но приходит к общеевропейским заключениям (табл. 1).

Таблица 1. Социальные индикаторы

1. Доход (ВВП) на душу населения в долларах США, основанный на текущей покупательной способности, 2003

2. Здоровая средняя продолжительность жизни, на все население, 2001.

3. Высокая или средняя грамотность среди взрослого населения, 1998.

4. % учащихся в возрасте 15 лет, достигших не менее 481 баллов по комбинированной шкале определения грамотности.

5. Явка избирателей на парламентских выборах с 1990 г. (в среднем).

6. Среднее количество общественных групп, в которые входят респоденты.

7. Индекс Джини за последний год исследования

8. Относительный уровень бедности в расчете на все население (менее 60% от среднего дохода, за самый последний год)

9. Нападения, угрозы или сексуальные преступления, % жертв, по крайней мере, в предыдущем году (2000 или самый последний год).

10. Осужденные взрослые, приговоренные к тюремному заключению (на 100 000 населения, 2000 или самый последний год).

Европейский взгляд на проблему социального устройства постепенно завоевывает позиции в мире. Одно из проявлений этого - распространение в мире концепции «социального капитала» с её индикаторами и критериями. В этом же ряду стоит и разработка Программой развития ООН такого сводного показателя для оценки государств, как Индекс развития человеческого потенциала (ИРЧП), в котором материальные показатели эффективности экономического развития, измеряемые ВВП на душу населения по ППС, являются лишь одним из трёх критериев оценки [23].

В табл. 2 (данные рубежа веков на основе Human Development Report 2002, 2003, OECD Economic Studies 2001, составлены Н. Ивановым) приведены межстрановые сопоставления показателей, представляющих отдельные стороны социального капитала, с ИРЧП. Она демонстрирует прямую зависимость между экспертными оценками названных показателей и ИРЧП.

Не остается без внимания в классических западноевропейских социальных государствах и проблема разработки системы критериев для стран, находящихся в переходном периоде.

С социально-политической точки зрения особенно важны такие риски, которые человек не может контролировать и вред от наступления которых не может быть компенсирован финансовыми средствами индивидуума». Для проверки достижения названных целей выделяются пять основных критериев эффективности социальной политики.

Таблица 2. Социальный капитал и индекс развития человеческого потенциала

1) Оценка от -2,5 до +2,5 баллов

2) Оценка от 0 до 6 баллов

3) Оценка от 0 до 10 баллов

4) Коэффициент фондов (децильный)

5) Оценка по данным опросов, %

А) «Достигает ли эффект от мероприятия всех тех, кто соответствует определенным, заранее установленным критериям (горизонтальная эффективность). Например, все ли члены общества обеспечены страхованием по болезни; кроме аспекта эффективности здесь присутствует и проблема горизонтальной справедливости». В России же по многократно звучавшим оценкам значительная часть граждан, находящихся за гранью нищеты, вообще лишена доступа к государственной социальной поддержке.

Раскрывая в связи с выдвижением данного критерия проблему горизонтальной справедливости, авторы отмечают, что «принцип субсидиарности может привести к горизонтальной несправедливости, в особенности тогда, когда финансирование осуществляется децентрализовано, а его носители имеют весьма различные финансовые возможности». Ситуация типичная, в частности, для Москвы, где, например, зарплата «госбюджетника» городского подчинения может многократно превышать зарплату «госбюджетника» равной квалификации, но федерального подчинения.

Б) «Достигнет ли эффект от мероприятия только тех, для кого оно задумано (вертикальная справедливость). Например, действительно только нетрудоспособные получают соответствующую пенсию; и здесь значительную роль играют соображения справедливости». Основной принцип перераспределения «снизу вверх», практикуемый в России, когда не голодный, а богатый получает дополнительные деньги на питание, вступает в явное противоречие с указанным критерием.

В) «Достигает ли мероприятие желаемой цели у его адресатов. Например, обеспечивает ли пособие по безработице по своей величине возможность безработному пережить внезапное, драматическое падение своего жизненного уровня». Понятно, что в России о применении данного критерия не может быть и речи, поскольку минимальная зарплата составляет здесь лишь четверть физиологического прожиточного минимума (ПМ), а вся система пособий ориентирована не на ПМ, а микроскопическую минимальную зарплату.

Г) «Осуществляется ли предоставление услуг при минимально возможных побочных затратах. Например, являются ли максимально низкими расходы на управление при реализации программ профессионального совершенствования». В рыхлом бюролибералистском российском государстве соответствие данному критерию в принципе невозможно. Ведь его рыхлость воспроизводится и на уровне управления фондами социального назначения, где легально и безнаказанно осуществляется «нерациональное расходование средств».

Д) «Насколько в мероприятии содержится моральный заряд, не позволяющий, например, при медицинском обеспечении выбирать особо дорогие методы лечения». Единственный критерий, в отношении которого в России могут похвастать, что он применим хотя бы отчасти. «Моральный заряд» не позволяет здесь тратить лишние деньги на большое бедное большинство, но вполне разрешает любые излишества в отношении бюрократии.

Очевидно, что современный процесс формирования социальной политики в России является плодом полного игнорирования объективных закономерностей её развития, отраженных в индикаторах и критериях, разработанных в социальных государствах. В его основе - только своекорыстные интересы дорвавшейся до бесконтрольной власти бюрократии. В России немало специалистов, связывающих известные надежды на позитивное развитие страны с формированием эффективного гражданского общества, демократизацию процесса разработки социально-экономической политики, как это происходит в Европе.

2. Реформирование социальной сферы россии: проблемы, поиски решения

2.1 Экономические трансформации и социальная политика

С самого начала реформ 1990-х годов экономические и социальные процессы вступили в острое противостояние друг с другом. Социальная составляющая трансформаций тормозит и блокирует экономические преобразования. Материальное положение основной массы населения оказалось в замкнутом круге: чем ниже уровень производства и реальные доходы, тем больше нуждающихся (бедных) и меньше покупательский спрос, а это ослабляет главную производительную силу - человеческий фактор, качество трудового потенциала; но снижение производительных сил тормозит экономическое развитие, а следовательно, меньше и хуже создаваемый продукт. Если же уменьшается ВВП, то путь повторяется, «идя по кругу» [8, с. 44].

Процессы общественного реформирования в России свидетельствуют о росте актуальности и значимости социальных преобразований. Дальнейшие продвижения по пути становления цивилизованного рынка практически невозможно без решения накопившихся проблем и противоречий в социальной сфере, а также - без необходимой маркетизации ее отраслей. Стремление к продвижению лишь на финансово-экономическом участке реформ - либерализации правил хозяйственной жизни без учета всего комплекса общественных реалий - привело к «отставанию социальных тылов». В результате большинство населения не готово эффективно действовать по новым правилам, оно не адаптировалось и ведет себя пассивно, находясь в состоянии апатии. Ошибочно считалось, что вначале должны осуществляться экономические преобразования, а затем, когда экономика крепко встанет на ноги в рыночных условиях, очередь дойдет до человека со всеми его малыми и большими заботами. Но экономика тогда стоит на одной ноге; и вместо мобилизации социальной энергии народа в огромных масштабах идет растрата накопленного ранее профессионального и интеллектуального, духовного и физического потенциала.

Происходящие в России радикальные общественные преобразования производились и происходили таким образом, что привели страну к системному кризису, который вызвал острейшие социально-экономические проблемы, а также не менее острые демографические следствия. Это - беспрецедентная бедность основной массы населения и поляризация общества до состояния раскола («две России»), падение оплаты труда у значительной части работающих до уровня ниже прожиточного минимума, все формы безработицы и деградация социальной сферы с подрывом бесплатности предоставления социально значимых услуг, продолжающаяся депопуляция на базе естественной убыли населения, снижение его качественного потенциала и глубокие перекосы в миграционной подвижности. Каждая из названных проблем, влияя друг на друга, мультиплицирует негативный эффект, а в целом - разрушает социально-экономическую безопасность страны.

Первейшая задача сегодня состоит в том, чтобы не только компенсировать, но преодолеть возникшие проблемы и достигнуть, по крайней мере, для всех групп населения уровня жизни, доходов и потребления, которое оно имело в дореформенный период (1990 г.).

Сказанное фактически определяет социальную политику на ближайший период. Необходим крутой маневр, радикальные реформы общественной сферы, трансформирующие ее путем перевода на последовательно рыночные рельсы в рамках социального государства. Только социальная модернизация сделает очевидной бесплодность политики «латания дыр», «быстрого реагирования» на ежедневно возникающие трудности в жизни людей, которая не позволяет решать ни одной крупной проблемы.

Основа социальной политики государства - социальная доктрина развития и формирования российского общества.

Социальная доктрина - это наиболее общие методологические представления об основах политики в переходный период, раскрывающие аналитические и теоретические принципы, касающиеся современной социальной ситуации, ключевые проблемы и противоречия в социальной сфере, критерии действий на переходном этапе, концепцию социальной программы, механизмы и способы решения важнейших социальных задач.

Доктрина является фундаментом стратегий, формируемых государством. Нельзя не учитывать то обстоятельство, что трансформационные процессы сегодня имеют определенную специфику, заключающуюся в том, что адаптация населения к изменившимся социально-экономическим условиям происходит на фоне острого цивилизационного кризиса, характеризуемого массовой сменой фундаментальных механизмов и инструментов социального регулирования. Вызревавшие в недрах социализма латентные цивилизационные перемены буквально «взорвались» в ходе перестройки, вышли на поверхность в виде «смены идеологических вех» и затем стали встраиваться в кардинально новые социально-экономические условия. Разрушаются привычные нормы социальных отношений, происходит смена системы ценностей, когда постепенно отбрасываются прежние стереотипы, а новые формируются значительно медленнее.

Так, эталитарный принцип «равенство в нищете» большинство уже не принимает, но и складывающаяся чудовищная поляризация доходов, вызывающая дезинтеграцию общества, не может восприниматься как социальная норма. Существенные перемены касаются и официальной установки на ценность труда. Если в советское время труд рассматривался как первейшая ценность («дело доблести и геройства») с ориентацией населения жить, чтобы трудиться, то сегодня позитивные начала труда - качество, квалификация, профессионализм - отчасти потеряли общественное признание, что подтверждается различиями в заработной плате как его общественной оценке. Падение уровня заработков ослабило стимулы к труду.

Анализ реальной ситуации в стране показывает, что одни группы населения довольно легко восприняли либерально-демократическую систему ценностей, другие, откинув прежнюю идеологию, оказались не способными усвоить новые, а третьи - в условиях возникшего идеологического противостояния - закрепили в своем сознании прежние ценности. Старый «порядок» рухнул, а новому предстоит еще сформироваться. В результате общество резко разделилось, во-первых, на адаптировавшихся к переменам (примерно, 15-20% населения, по подсчетам в исследованиях ИСЭПН), во-вторых, на тех, кто не только не адаптируется, но и не видит таких перспектив (так называемые аутсайдеры, которые составляют 25%), и, в-третьих, находящихся между ними в состоянии неопределенности. Огромный промежуточный пласт - явное большинство - стремится приспособиться к рыночным условиям, но до сих пор не в состоянии выработать сколько-нибудь устойчивые и эффективные модели своего социально-экономического поведения. Между тем от того, в какой степени этот слой увеличит поколения «адаптированных» либо «аутсайдеров», будет зависеть не только результат экономических преобразований, но и судьба развития общества в целом. Население страны зачастую вынужденно, еще не вполне отдавая себе отчет (и испытывая острую ностальгию по утраченной стабильности), уже втягивается в процесс социальной трансформации.

Особенности нынешнего состояния общества обуславливают семь главных принципов российской социальной доктрины, определяющей социальную концепцию развития страны, ее социальную политику и соответствующие программы действий [17].

Первый принцип - оптимальное сочетание либерализма и социальных гарантий.

«Либеральная политика» ориентирована на снижение «вмешательства государства» в решение индивидуальных проблем граждан, развитие приватизации социальных функций и маркетизацию отраслей социальной инфраструктуры. Но в исторической ситуации, когда еще не сложились соответствующие предпосылки и значительная часть населения не способна адекватно реагировать на трудности переходного периода, проведение чисто либеральной политики, как показал российский опыт, приводит к социальному кризису, к блокированию социальной адаптации, к дезориентации отдельных групп граждан и, как следствие, к его интенсивной маргинализации. Именно поэтому либеральная концепция в идеальном виде не может быть использована в России. И дело не только в нашем прошлом «коллективистском» менталитете. Есть исторические особенности и традиции формирования российского общества, которые невозможно не учитывать.

В то же время политика «государственных гарантий», опиравшаяся на идеологию «патернализма», служила мощным инструментом эгалитаризма, социальной однородности и приводила к снижению социальной энергии, фактическому параличу общественного организма. В то же время государственные гарантии обеспечивают удовлетворение социально значимых потребностей на максимальном уровне, соответствующем развитию страны.