Система социальной защиты в современном мире

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

Система социальной защиты в современном мире

1.1 Глобализация и изменения в социальной политике

1.2 Основные элементы систем социальной защиты

1.3 Основные критерии выбора программ социальной защиты

1.4 Разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти в социальной сфере посредством реализации демонстрационных программ

2. Модели социальной защиты

2.1 Опыт США

2.2 Примеры отдельных стран Западной Европы

2.3 Программа социального паспорта в Чили

2.4 Программа семейных пособий в Армении

2.5 Программа "Махалля" в Узбекистане

2.6 Кыргызстан: объединенные ежемесячные пособия (отбор получателей помощи по категориальному признаку и проверка уровня доходов с пересчетом материальных ценностей)

2.7 Пилотная программа использования методов оценки уровня нуждаемости в России

3. Основные уроки международного опыта для российских регионов

3.1 Уроки адресности

3.2 Уроки федерализма

Заключение

Список литературы



Введение

Стратегия Правительства Российской Федерации в области социальной политики предусматривает переход на "предоставление социальной помощи преимущественно в адресной форме, то есть тем домохозяйствам, фактическое потребление которых находится на уровне ниже прожиточного минимума". Реализация данной стратегии предполагает как высвобождение бюджетных ресурсов за счет пересмотра и сокращения категориальных льгот и субсидий производителям товаров и услуг, так и внедрение современных социальных технологий проверки нуждаемости. Работа в данных направлениях может и должна проводиться с учетом значительных региональных различий в возможностях бюджетного финансирования, уровне жизни, структуре социальной защиты, отраслевой структуре экономики, особенностях занятости и культурного уклада. Регионы Российской Федерации обладают существенными полномочиями в определении структуры, организации, форм и размеров социальной помощи. Перед ними стоит задача реструктурирования системы социальной защиты на основе приоритетов государственной политики.

Обобщить опыт разных стран по разработке программ социальной помощи, основанных на принципе адресности, выстраивается следующая логическая линия: от общих задач системы социальной защиты, определяющих ее структуру и основные элементы, к важнейшим критериям выбора программы и основным моделям, существующим на сегодняшний день в мире, а затем к частным примерам стран, которые, каждая в свое время, столкнулись с задачей распределения социальной помощи в пользу наиболее нуждающихся своих граждан.

Особое место отводится программам стран членов СНГ, и это не случайно. У стран СНГ и России схожие стартовые условия на пути экономической трансформации, а также имеется ряд общих важных для системы социальной защиты факторов, включая высокую долю неформального сектора в экономике, изначальную неразвитость информационно-технической составляющей социальных служб и т. д. Кроме того, страны СНГ унаследовали от СССР систему социальной поддержки, охватывающую "заслуженные" категории населения (например, ветеранов Великой Отечественной войны) или традиционно считающиеся уязвимыми группы (инвалиды), но упускающую из виду формирование новых экономических реалий и возникновение в 90-х годах прослойки "работающих бедных".

Децентрализация ответственности за решения в области социальной политики, предоставляющая региональному и муниципальному уровням высокую степень свободы в области выбора и организации программ при сохранении общего методического руководства и ответственности за формирование федерального законодательства за федеральным уровнем, значительно расширяет возможности по внедрению социальных инноваций, оптимизации механизмов оказания социальной помощи с точки зрения как бюджетной, так и социальной эффективности.

В первом разделе освещаются общие методологические вопросы. В нем говорится о глобальной трансформации социальной политики, связанной с ростом как новых возможностей для развития "человеческого капитала", так и социальных рисков, а также с изменением экономической конъюнктуры. Определяются основные элементы систем социальной защиты и их задачи, дается описание различных типов рисков, которые социальная политика призвана преодолевать, приводятся важнейшие критерии выбора тех или иных программ социальной защиты и ставится вопрос о разграничении полномочий в социальной сфере.

Во втором разделе содержится типология наиболее распространенных моделей социальной защиты, а затем дается характеристика опыта некоторых стран Западной Европы, США, Чили, Армении, Узбекистана, Кыргызстана и пилотной программы, внедренной в 1997-1999 гг. в России. Причем кратко отмечаются основные достоинства и недостатки каждой описываемой программы или механизма.

Третий раздел включает в себя основные выводы, касающиеся как уместности переноса опыта других стран на российскую почву, так и конкретных уроков, извлеченных из международной практики. В нем также делается вывод об актуальности опыта децентрализации для расширения возможностей российских регионов в реализации новых подходов, соответствующих стратегии правительства по реформе системы социальной защиты, переводу ее на адресный принцип и совершенствованию механизмов оказания помощи нуждающимся.



1. Система социальной защиты в современном мире

1.1 Глобализация и изменения в социальной политике

социальный политика защита пособие

Начиная с 1990х годов социальная политика во всем мире переживает трансформацию, коснувшуюся всех крупных социально-экономических систем - государства благосостояния, социалистического социального государства и различных моделей модернизации в странах с развивающимися и переходными экономиками. Эволюция технологий, международной торговли, политических систем создает новые возможности для повышения благосостояния людей во всем мире. Глобализация экономики и разработка огромного количества технологических инноваций увеличивают потенциал роста многих стран, что могло бы привести к беспрецедентному по масштабам скачку в социально-экономическом развитии. Однако воздействие глобализации не столь однозначно, и те же процессы, которые создают в мире новые возможности для развития, увеличивают риск неравномерного использования преимуществ разными странами, и в особенности разными группами населения. Новые технологические достижения или либерализация торговли могут как увеличить возможности развития общества, так и углубить уже существующие различия между более и менее уязвимыми социальными, этническими или демографическими группами. Как показал мировой кризис 1998 г., глобализация экономики и растущая экономическая мобильность увеличивают колебания в уровне доходов, что в сочетании с маргинализацией или социальной исключаемостью может значительно ухудшить положение различных групп населения.

Иными словами, глобальные тенденции развития приносят с собой как новые возможности, так и возрастающие социальные риски. Кроме того, ослабление роли национальных государств, происходящее на фоне роста влияния международных финансовых институтов, транснациональных корпораций, международных торговых и других соглашений, снижает возможности отдельных государств в проведении независимой политики, в том числе социальной. Факторами, обусловившими трансформацию социальной политики в мировом масштабе, также стали:

условность и подвижность профессиональной структуры;

новые принципиальные риски техногенного и геополитического характера;

структурные демографические изменения (в том числе старение населения в индустриально развитых странах);

плюрализация форм семейной жизни, активное вовлечение женщин в экономическую и общественную жизнь;

снижение роли профессиональных союзов и традиционного социального партнерства;

возникновение новых социальных движений, которые дали право голоса не только среднему классу (основному плательщику налогов и взносов в фонды социального страхования), но и маргинальным группам (лицам с ограниченными возможностями, гражданам, выступающим за интеграцию новых ценностей, прежде всего экологам, и др.).

1.2 Основные элементы систем социальной защиты

Для лучшего понимания места и роли адресных программ в системе социальной защиты необходимо осознавать ее масштабность и разноплановый характер. В самом общем плане система социальной защиты призвана преодолеть социальную незащищенность, то есть риск оказаться за чертой бедности или в числе социально исключенных групп. Вот почему она включает в себя целый комплекс мер и стратегий, нацеленных на поддержку минимального уровня благосостояния всех категорий населения, сглаживание возможных негативных последствий падения уровня дохода в течение всей жизни (т. е. перераспределение ресурсов в масштабе жизненного цикла человека), а также предоставление страховой защиты на случай "шоковой" потери дохода, например в результате утраты трудоспособности. Эффективность каждого элемента, нацеленного на решение части общей задачи, во многом зависит от его увязки с другими составляющими, от комплексности подхода к борьбе с бедностью и социальной незащищенностью.

В таблице 1 приводится краткое описание основных элементов системы социальной защиты:

Элемент	Задача	Примеры или типы программ
Социальное страхование	Перераспределение и выравнивание доходов в целях защиты от падения уровня потребления при наступлении страховых случаев	Страхование от несчастного случая на производстве, заболевания, потери работы
Социальное обеспечение нетрудоспособных граждан	Поддержка минимального уровня благосостояния наиболее незащищенных категорий - детей, престарелых и пр.	Пенсии по старости, пенсии, по случаю потери кормильца, пособия гражданам, имеющим детей и т.д.
Защита социальных прав и минимальные гарантии	Поддержка наименее защищенных групп в сфере защиты их прав, связанных с получением дохода	Права на труд для лиц с ограниченными возможностями, минимальная заработная плата
Социальная поддержка или помощь	Оказание материальной помощи и предоставление социальных услуг для обеспечения минимального уровня благосостояния семей, не способных поддерживать свое потребление и благосостояние на минимально гарантированном уровне	Пособия по нуждаемости

Как один из вариантов, в системе социальной защиты можно видеть инструмент управления социальными рисками. При таком подходе делается акцент на переход от программ доведения доходов малообеспеченных слоев населения до уровня черты бедности к современным программам расширенного спектра, которые содействуют выравниванию уровня благосостояния, увеличению доступа к общественным благам, повышению возможностей развития для социально уязвимых групп, всестороннему учету факторов общего экономического развития страны или региона и т. п.

В данном контексте система социальной защиты должна ориентироваться на оказание домохозяйствам помощи в управлении рисками падения уровней дохода и потребления. Мердок (Murdoch, 1997) определяет три категории таких рисков.

1. Катастрофические и не катастрофические. К первым относятся события, которые происходят редко, но в сильной степени воздействуют на доход семьи (например, смерть или инвалидность кормильца), а ко вторым, наоборот, - события более вероятные, но менее сильные по воздействию (например, временная потеря трудоспособности). Инструменты социальной политики в этих случаях, естественно, различаются: при наступлении так называемого "катастрофического" события могут потребоваться социальные трансферты семье на длительный период времени, что не обязательно во втором случае, когда семья может обойтись даже собственными сбережениями.

2. Ковариантные и нековариантные. Речь идет о том, переживает ли все население страны, региона, поселка и т. д. определенные потери (ковариантный риск), как происходит, например, в случае засухи или гиперинфляции, или же пострадавшими являются отдельные домохозяйства. Понятно, что в случае ковариантного шока возможности существующих систем социальной защиты, по крайней мере, внутри пострадавшей территории, минимальны.

3. Единичные и повторяющиеся. Третья разграничительная категория социальных рисков затрагивает проблему вероятности наступления одного события за другим и возникновения череды негативных последствий, с которыми семье уже не справиться без помощи государства, даже если бы в случае наступления каждого из них по отдельности возможности семьи позволяли ей не обращаться в службы социальной защиты.

Так или иначе, современные программы социальной защиты в комплексе должны стремиться к максимальному учету факторов социального риска и к разработке инструментов, которые могли бы фокусироваться на:

превентивных мерах (снижение риска);

смягчающих мерах (снижение амплитуды колебаний дохода);

мерах по преодолению негативных последствий.

К числу превентивных стратегий можно отнести достаточно широкий спектр государственных программ, выходящих за рамки определения социальной защиты. В частности, чтобы снизить риск падения уровня доходов, государство может сосредоточиться на повышении эффективности рынка труда, качества рабочей силы, образования и т. д. Кроме того, эффективная политика в области здравоохранения, охраны окружающей среды, развития жилищной инфраструктуры будет также способствовать снижению рисков бедности в масштабе страны или региона.

В качестве стратегий "смягчения", т. е. выравнивания уровня доходов в перспективе жизненного цикла домохозяйства, программы социальной защиты являются дополнением к индивидуальным усилиям людей - накоплению индивидуальных сбережений, работе в нескольких местах и т. д. Программы выравнивания, как было видно из таблицы 1, носят преимущественно страховой характер и наиболее распространенными из них являются программы страхования от временной нетрудоспособности, безработицы, профессиональных заболеваний. Однако пенсии по старости и другие пенсионные схемы также относятся к смягчающим социальные риски элементам государственной политики.

Что касается мер по преодолению негативных последствий уже наступивших событий, они наиболее близки к традиционному пониманию социальной защиты и социальной поддержки населения и включают различного рода субсидии, общественные работы, социальные пособия, в том числе помощь семьям с детьми.

1.3 Основные критерии выбора программ социальной защиты

Процесс строительства систем социальной защиты в разных странах проходил под влиянием самых разнообразных исторических и экономических факторов, а также в разные периоды и разными темпами. В настоящее время ученые и политики пришли к выводу, что предложить единую оптимальную модель социальной политики в принципе невозможно. Тем не менее, всем странам приходится решать такие проблемы, как:

формирование баланса интересов между поколениями и различными доходными группами;

разграничение полномочий и ответственности между различными уровнями и ветвями власти;

нахождение баланса между централизацией (государственные гарантии социальных прав) и децентрализацией, включая развитие экспериментальных форм социального обслуживания на местном уровне;

гибкое перераспределение ресурсов между государством и другими секторами, в том числе благотворительными и общественными организациями.

Эти проблемы и определяют характер формирования системы социальной защиты и роль государства в социальной сфере в целом. Что же касается принятия решения на региональном и местном уровнях относительно внедрения программ борьбы с бедностью, то опыт показывает, что рациональный выбор строится на основе учета трех основных факторов:

Определение масштаба и природы бедности. Для этого следует выяснить, является ли бедность хронической (структурной) или временной проблемой; какие социально-демографические группы наиболее подвержены риску бедности; масштабы глубины и остроты бедности; характеристики бедных на рынке труда; наличие географической, этнической или какой-либо другой концентрации бедности и т. п.

Существующие программы. Прежний опыт социальной помощи может способствовать выбору более эффективной стратегии в меняющихся экономических условиях, если из него извлекаются продуманные уроки, а может и стать препятствием нововведениям. Например, если традиционно помощь предоставлялась "престарелым" и "заслуженным" категориям, то пересмотр программ в пользу, скажем, семей с детьми или работающих бедных может создать негативное общественное мнение, которое будет сопротивляться изменениям.

Специфика страны или региона, включая перспективы роста, стратегию реформ, инфраструктуру, социокультурные и другие ограничения. Охватить все из них не представляется возможным, но наиболее характерными факторами, на которые важно обращать внимание, являются макроэкономическая ситуация (показатели инфляции, безработицы); фискальные (бюджетные) ограничения; господствующая идеология вспомоществования; административные возможности по выявлению нуждающихся в помощи и их охвату, а также мониторингу программ; состояние физической и финансовой инфраструктуры (наличие развитой банковской системы, школ, учреждений социального обслуживания, дорог, транспорта и пр.).

1.4 Разграничение полномочий и ответственности между уровнями власти в социальной сфере посредством реализации демонстрационных программ

Практика разграничения полномочий в иерархии уровней власти во всем мире представляет собой поиск баланса между унификацией и четким администрированием по вертикали власти и гибким региональным управлением, которое не только учитывает культурное разнообразие и экономические особенности территорий, но и превращает это разнообразие в источник эффективности государственной власти. Реальная управляемость достигается за счет таких механизмов, которые позволяют стимулировать местные инициативы и направлять их в нужное для проведения федеральной политики русло. Это, в частности, региональные демонстрационные программы, хорошо зарекомендовавшие себя в США при проведении социальной реформы 1990-х годов (см. подраздел "Опыт США").

Их применение основано на том, что в федеративном государстве ответственность за исполнение государственных полномочий включает в себя:

ответственность за определение целей и методов реализации федеральной политики, в том числе за определение объема оказываемых общественно полезных услуг и их качество (ответственность за определение целей и методов);

ответственность за покрытие расходов по реализации федеральной политики, в том числе расходов по предоставлению общественно полезных услуг (ответственность за финансирование);

ответственность за организацию предоставления общественно полезных услуг либо непосредственно государственными учреждениями, либо через частный или некоммерческий сектор (ответственность за административное управление).

Международный опыт демонстрирует значительное разнообразие в распределении всех трех видов ответственности между федеральным и субфедеральными уровнями власти. Что касается социальных функций государства, то они, как правило, реализуются таким образом, что ответственность за административное управление передается на субфедеральные уровни, а ответственность за финансирование в большинстве случаев остается за федеральным правительством. За федеральным уровнем сохраняется и безусловная ответственность за определение целей и методов федеральной политики.

Федеральные органы представительной власти принимают законодательство, которое обычно регламентирует не только цели политики, но и методы их достижения (например, то, что помощь малоимущим семьям с детьми оказывается за счет детских пособий определенного размера). Вопросы административного управления находятся в ведении федеральных органов исполнительной власти, которые могут передавать часть своих полномочий нижестоящим уровням власти.

Подобная практика вызывает постоянную критику со стороны субфедеральных органов власти, так как сковывает их инициативу и не позволяет применять более эффективные, опробованные на уровне местных программ модели решения проблемы. В то же время федеральные органы власти не могут разрешить бесконтрольное экспериментирование в области реализации государственных полномочий, так как должны обеспечивать сохранение единого правового пространства и единообразие социальных стандартов на всей территории страны.

Региональные демонстрационные программы позволяют разрешить это противоречие. Их суть в том, что на определенных условиях ответственность за определение методов реализации федеральной политики передается на субфедеральный уровень. К таким условиям относятся:

конкурсный отбор заявок на проведение региональных демонстрационных программ;

конкретный ограниченный срок действия (обычно от 3 до 5 лет);

отсутствие дополнительных требований к финансированию, которое было бы выделено федеральным правительством для решения поставленных задач;

мониторинг реализации и широкомасштабная оценка результатов региональных демонстрационных программ.

Ответственность за выработку целей федеральной политики сохраняется за федеральными органами законодательной власти. Федеральные органы исполнительной власти несут ответственность за определение порядка проведения региональных демонстрационных программ, выдачу разрешения на их проведение, контроль и оценку результатов. Таким образом, им делегируется право на изменение порядка реализации федерального законодательства. Это изменение является временным, ограниченным рамками отдельных территорий. Реформа же федерального законодательства в целом остается прерогативой органов представительной власти.

Если демонстрационная программа признана успешной, это может послужить основанием для внесения изменения в федеральное законодательство. Предусматривается также упрощенный порядок получения разрешения на реализацию аналогичной программы в других регионах.

Модели социальной защиты

Как упоминалось выше, функции и уровень социальной нагрузки на различных субъектов - государство, а также семью, работодателей, благотворительный сектор - определяются доминирующей идеологией, экономическими политическим устройством и особенностями страны. Уровень государственного присутствия в социальной сфере значительно выше в странах социал-демократической ориентации.

Ниже представлены основные развитые модели социальной защиты в странах с рыночной экономикой (в скобках указаны страны - типичные представители).

1. Социал-демократическая модель (Скандинавия, Новая Зеландия и др.) базируется на государственной гарантии социальных прав, всемерной поддержке среднего класса и полной занятости, носит универсальный характер.

Идейная основа - общность социальных прав граждан национального государства всеобщего благосостояния. Роль государства в социальной сфере наиболее велика. Основной источник финансирования - подоходный налог. Данная модель имеет много общих черт с прежней системой социальной защиты в социалистических странах, хотя, как известно, социалистическое государство не обеспечивало высокие стандарты качества жизни.

2. Бисмарковская модель (континентальные страны Европы). Исторически возникла из системы социального страхования для "интеграции рабочих" - фондов взаимопомощи, управляемых профсоюзами. Идейная основа - общество взаимного социального страхования. Социальные права рассматриваются как форма долга общества по отношению к его членам (права-обязанности). Опирается на механизм социального страхования, выплата пособий увязывается с предшествовавшим отчислением страховых взносов. Основной источник финансирования - страховые выплаты.

3. Бевериджская модель (Великобритания до прихода к власти консерваторов, Ирландия). Предоставляет одинаковые пособия фактически всему населению. При этом размер пособий минимален и не так тесно увязан с прошлыми отчислениями. Основной источник финансирования - налоги.

4. Либеральная модель (США, Канада и др.) Идейная основа - общество всеобщего возмещения убытков (как замена политики взаимопомощи). Социальная помощь носит исключительно селективный характер, направлена не на средний класс, а на бедных. Социальное пособие (вэлфэр) является универсальной формой социального вспомоществования. Помощь оказывается на основе строгой проверки нуждаемости, носит временный характер. Роль государства в социальной сфере минимальна.

5. Неоконсервативная модель (Великобритания времени правления консерваторов). Появилась в период экономического спада, когда выяснилось, что разросшаяся централизованная бюрократия делает социальные программы государства всеобщего благосостояния чересчур дорогостоящими. Политика консерваторов в 80-х годах была направлена не только на сокращение объема социальных программ, но и на снижение гарантий по минимуму заработной платы и уменьшение широкого спектра расценок на труд. Это позволило увеличить занятость, но побочным эффектом снижения безработицы стал рост бедности.

Большинство государств практикует смешанные типы социальной защиты, в ряде развивающихся стран сильны также родовые и семейные связи, обеспечивающие основную социальную поддержку при минимальном государственном вмешательстве. Международные финансовые институты рекомендуют внедрять либеральную модель. Это касается не только развивающихся стран (среди них образцом считается Чили), но также стран с переходной экономикой и индустриально развитых. Например, в 1977 г. сокращение социальных программ было рекомендовано Международным валютным фондом Великобритании.



2. Модели социальной защиты

2.1 Опыт США

Система социальной помощи в США характеризуется многообразием федеральных и местных программ, направленных на оказание помощи социально уязвимым слоям населения. Основную роль в этом играют масштабные федеральные программы, например Программа продовольственной помощи (Food Stamps) или Программа временной помощи нуждающимся семьям (TANF - Temporary Aidto Needy Families). Реализация федеральных программ социальной помощи регулируется федеральными законами. Так, выполнение Программы временной помощи нуждающимся семьям регулируется Законом о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства (Personal Responsibilityand Work Opportunity Reconciliation Act), а Программы продовольственной помощи - Законом о продовольственной помощи (Food Stamps Act). Финансирование этих программ осуществляется на долевой основе: часть - из федерального бюджета, часть - из бюджета штата. Общие пропорции финансирования в процентном выражении зависят от социально-экономической ситуации в конкретном штате.

На реализацию федеральных программ в том или ином штате значительно влияет инициатива администраций штатов по изменению или дополнению элементов программ. Эта инициатива находит свое выражение в разработке заявок на реализацию региональных демонстрационных проектов. Выступая с такой заявкой, штат преследует цель повысить эффективность выполнения федеральной программы применительно к условиям местного сообщества, сделать социальную помощь, оказываемую в рамках программы, более адресной и справедливой. В свою очередь, принимая обоснованную штатом заявку и анализируя результаты выполнения демонстрационного проекта, федеральный центр - помимо содействия повышению эффективности федеральных программ на местах - может получить ценный практический материал для модернизации самих федеральных программ.

К началу 90$х годов в США сформировалась иждивенческая культура постоянной зависимости от социального обеспечения, выразившаяся в том, что65% нуждающихся получали пособие в течение 8 лет и более, 80% - в течение 5 лет. Особой критике было подвергнуто пособие AFDC (помощь семьям с детьми на иждивении родителей - Aidto Familieswith Dependent Children, или AFDC). Процитируем программный манифест Б. Клинтона "Народ прежде всего" (1992): "Мы покончим с существующей системой вэлфэра, покончим с тем положением, когда существование за счет вэлфэра стало образом жизни; мы превратим эту систему в способ предоставить людям еще один жизненный шанс. Мы будем предоставлять людям, живущим навэлфэре, средства для профессионального обучения, получения образования и воспитания детей на срок до двух лет, чтобы они могли вырваться из порочного круга зависимости. По истечении этого срока все лица, способные к труду, будут обязаны трудиться, либо найдя работу в частном секторе, либо же устроившись в коммунальные службы". Таким образом, предоставление социального обеспечения увязывается со встречным обязательством трудиться.

Принятый в 1996 г. Закон о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства был основан на опыте многочисленных региональных демонстрационных проектов. В целом в ходе подготовки федеральной социальной реформы 48 штатов воспользовались возможностью опробовать свои модели организации помощи малообеспеченным гражданам. Все они были не удовлетворены сложившейся субкультурой социального иждивенчества. Штаты выдвинули разнообразные инициативы, общей чертой которых была направленность не на оказание малоимущим материальной поддержки как таковой, а на мотивирование и помощь им в выходе из состояния бедности и трудоустройстве. Стержнем таких проектов был лозунг "прежде всего - работа".

Большинство демонстрационных проектов показали значимые результаты, основываясь на которых Закон о соответствии личной ответственности и возможностей трудоустройства в корне изменил идеологию федеральной системы социальной помощи в США, провозгласив лозунг "от пособия - к зарплате". Это должно достигаться, повторим, путем помощи в трудоустройстве и установлении определенных временных и прочих условий для получения материальных пособий.

Кроме того, опыт США интересен тем, что там выработаны четкие правила, которым подчиняется процесс разработки, рассмотрения, выполнения и оценки эффективности демонстрационного проекта на уровне штата. Важнейший принцип этой системы - делегирование органам исполнительной власти права давать разрешение на проведение демонстрационных проектов, то есть фактически на изменение порядка реализации федерального законодательства (временное, ограниченное рамками отдельных территорий).

При этом изменение самого федерального законодательства в целом остается прерогативой органов представительной власти. Федеральный департамент дает штату разрешение на выполнение проекта. Окончательный порядок, условия, а также взаимные права и обязанности по выполнению демонстрационного проекта, определенные в ходе переговоров федерального департамента и штата, фиксируются в договоре между ними. Проекты имеют четкий срок своего завершения - от 3 до 5 лет, так как за меньший срок сложно оценить эффективность проекта, а оценка эффективности является неизменной составной частью реализации проекта.

Федеральные программы помощи семье носят в США селективный характер. Их основы были заложены еще Актом социальной безопасности 1935 г.в ответ на резкое ухудшение уровня жизни большинства семей во время Великой депрессии. Они предусматривали денежное пособие, которое постепенно дополнилось продовольственной помощью, организацией дневного ухода, специальными программами для инвалидов и приемных родителей. В1994 г. около 5% населения США получало помощь благодаря этим программам.

Администрация Р. Рейгана, как уже отмечалось, начала критиковать "культуру зависимости" от вэлфэра, которая формировалась у некоторых участников программ помощи семьям с детьми на иждивении родителей.

Чтобы изменить модели поведения, предлагались различные дифференцированные меры, в частности сокращение пособий в случае, если дети не посещают школу и т. п. Однако было выбрано более "простое" решение - сократить объемы и сроки помощи, чтобы заставить участников программ работать, даже если заработная плата будет ниже размера пособия. Средства AFDC были переданы программам временной поддержки нуждающихся семей (TANF). Ликвидированы федеральные гарантии, так как TANF администрируются на уровне штатов, в которых методики определения бедности существенно различаются. Получать помощь в рамках программы можно не более 60 месяцев в течение всей жизни. Получатели помощи с детьми старше 1 года должны выполнять оплачиваемую или неоплачиваемую работу. В большинстве городов сокращения не были дополнены развитием общественных (некоммерческих) центров дневного ухода за детьми, а также транспортными субсидиями (городские районы, где проживают основные получатели вэлфэра, не имеют рабочих мест). В основном сокращения коснулись неполных семей, так что нью-йоркские газеты теперь рассказывают о "плохих матерях", которые на весь день оставляют детей в Центральном парке города.

Показательно, что средства на мониторинг и оценку эффективности новых программ не были предусмотрены федеральным правительством. Однако мониторинг проводят различные неправительственные организации, которые предают гласности свои независимые наблюдения и критикуют правительство.

2.2 Примеры отдельных стран Западной Европы

В Скандинавии программы помощи семьям, имеющим детей, являются частью программ государства всеобщего благосостояния. Они носят универсальный характер (независимо от дохода семьи), направлены на поддержку среднего класса (а не бедных) и в настоящее время имеют ярко выраженный ценностной компонент - это ликвидация гендерного неравенства, поддержка ответственного отцовства и родительства. В Швеции пособие выплачивается как биологическим, так и приемным родителям. Они в течение года полностью защищены от потери работы, в случае увольнения им выплачивается 90% заработка (из фонда социального страхования) в течение девяти месяцев и с них взимается минимальная квартплата в течение месяца. Предусмотрены родительский отпуск по уходу за ребенком (его может взять любой из родителей), а также специальный отцовский отпуск.

Ежемесячная доплата осуществляется в расчете на каждого ребенка и соизмеряется с количеством детей в семье. Для неполной семьи предусмотрена также возможность получать пособие на содержание ребенка. Родители могут выбрать либо организованный коммуной дневной уход, либо получить пособие на семейное воспитание. Если родители считают нужным сократить свое рабочее время для ухода за ребенком, их заработок восполняет так называемое частичное пособие на семейное воспитание. При уходе за заболевшим ребенком потеря заработка родителям компенсируется ежесуточным пособием в пропорции к заработку.

С конца 80$х годов получили распространение выплаты, которые не являются ни собственно пособием, ни выплатами по системе социального страхования. Примером служит французская система минимального гарантированного дохода (МГД), введенная в 1988 г. Это особый тип права-контракта: система носит универсальный характер, это не адресная помощь, получение МГД доступно всем, но при одном условии - следует предпринимать усилия по возвращению на рынок труда. Учитывается индивидуальная ситуация (нужда в профессиональной подготовке, психологической поддержке, предоставлении возможности участвовать в общественных работах и т. д.).

В рамках МГД действуют программы по сближению экономики и социальной жизни:

1) содействие молодежи, попадающей на рынок труда,

2) помощь безработным в переквалификации и профессиональной адаптации,

3) трудоустройство лиц с низкой квалификацией,

4) меры по возвращению к труду лиц, длительное время остававшихся без работы.

В контрактах оговаривается работа на неполное рабочее время, оплата идет в размере половины SMIC (растущего минимального дохода). Контракты заключаются преимущественно с организациями социального сектора - коммунами, общественными организациями и предприятиями - мелкими производителями товаров и услуг. При этом 65-85% вознаграждения за труд оплачивается государством. Работодатели освобождаются от выплаты взносов в систему социального страхования, что делает рабочие места рентабельными. Таким образом:

на персональном уровне увязываются профессиональная интеграция, занятость, выполнение общественно полезных работ;

на уровне города развивается социальная инфраструктура, и (через поддержку добровольных ассоциаций) граждане участвуют в решении социальных проблем.

Это одна из наиболее интересных современных моделей социальной защиты.

Развитая социальная сфера в Западной Европе (как и в США) предназначена не только для оказания помощи нуждающимся. Она обеспечивает также высококвалифицированные хорошо оплачиваемые рабочие места для значительной части среднего класса (последнее справедливо и для программ международной гуманитарной и технической помощи). Вместе с тем опыт развитых стран с рыночной экономикой показал, что хорошие социальные программы не бывают дешевыми, хотя могут иметь высокую экономическую эффективность.

Универсальные программы социальной защиты (социал-демократическая модель) не потеряли своей актуальности. Однако признано, что распределительные методы социальной помощи порождают иждивенчество, поэтому адресные программы для нуждающихся предусматривают стимулирование занятости. Наряду с адресными программами активно развиваются программы контрактного типа (например МГД), которые еще в большей степени, чем трудовая помощь, направлены на интеграцию социальной сферы и экономики, переход к социальному инвестированию. Они также способствуют развитию сети некоммерческих социальных учреждений, что позволяет муниципалитетам и коммунам заключать договора на оказание услуг на конкурсной основе.

"Кирпичиками", из которых слагаются системы социальной защиты в европейских странах и США, являются социальные технологии. Их формирование в равной мере зависит от политических и идеологических приоритетов и требований социально-экономического и социально-демографического характера. Появление новой технологии социальной помощи - это результат специальной работы по организационному проектированию, в которой участвуют социальные работники, экономисты, юристы, специалисты по городскому планированию, общественники, благотворители, представители международных организаций (как межправительственных, в том числе международных финансовых институтов, так и неправительственных, а также общественных движений). Сегодня опыт Западной Европы и США показывает, что простых способов разработать эффективную модель адресной социальной помощи нет.



2.3 Программа социального паспорта в Чили

Чилийская система социального паспорта (CAS) возникла как часть широкого движения за повышение адресности программ помощи бедным. Она предусматривает выявление семей, имеющих право на получение пособий на детей и/или пенсий по старости. Информационным источником для принятия решений органами социальной защиты на местах является информация об определенных характеристиках домашних хозяйств, которая собирается посещающими семьи социальными работниками, а затем обобщается на основании формулы, применяемой для определения нуждаемости и прав на пособия.

На первой стадии программы CAS, в 1980-1987 гг., использовалась весьма простая форма для сбора информации о семьях по 14 параметрам. Эти параметры включали место проживания, состав домохозяйства, образование, статус занятости и другие показатели. Каждая переменная оценивалась социальными работниками количественно, т. е. выражалась в баллах, проставленных в анкете против каждого вопроса. Например, при ответе на вопрос "какой вид энергии вы используете для приготовления пищи?" семья получала 4 очка за ответ "электричество или газ", 2 очка за ответ "уголь" и 0 очков за ответ "дрова". Таким образом, в ходе формализованного интервью с семьей социальные работники проставляли баллы и сразу сообщали семье о том, являются ли ее параметры "проходными" для получения права на пособия. Если показатели семьи удовлетворяли критериям назначения пособия, социальный работник мог сразу же объяснить процедуру сбора и подачи документов, а также ответить на вопросы. Это позволило добиться очень широкого охвата беднейших семей, а в силу географической их концентрации в определенных районах страны охват и информированность здесь достигли практически уровня переписи населения.

Однако на этой стадии отсутствовал сбор информации о доходах в связи со значительной долей теневого сектора в экономике Чили, а также о вопросах, касающихся риска социальной исключаемости, например, о доступе к социальным программам, услугам образования и здравоохранения. Кроме того, поскольку назначалось пособие всего лишь в результате простого арифметического сложения баллов, семьи, претендующие на него, могли быстро сообразить, скольких баллов им не хватает, и стала распространяться практика дачи взяток социальным работникам за проставление более высоких баллов в определенных графах. Система давала и другие сбои. Например, неадекватно оценивалось положение семей, живущих вместе, значительно завышались показатели бедности в сельской местности. Кроме того, всегда оставался повышенный риск субъективной оценки положения семьи социальными работниками.

Анкета и план интервью в программе социального паспорта были пересмотрены с учетом уроков первой стадии. Были добавлены вопросы, касающиеся доходов и материального положения семьи, участия в социальных программах, образования и здравоохранения. Социальные работники больше не присваивали баллы непосредственно в момент опроса, а вводили полученную информацию в общую компьютерную базу данных. Чилийские специалисты разработали достаточно подробную и сложную программу, которая позволяла производить беспристрастную количественную оценку и взвешивание введенных параметров, гарантирующие, что пособия получат действительно наиболее нуждающиеся семьи.

Результаты второй стадии программы оказались весьма успешными с точки зрения адресности и экономической эффективности. Так, административные затраты составили только 5,4% общих расходов на программу, а 72%выделенных средств согласно обследованиям домашних хозяйств попали в самые бедные семьи, составляющие немного менее трети населения страны.

Следует учесть, однако, что, как отмечалось выше, в Чили была разработана весьма сложная информационная база, предъявляющая высокие требования к информационной обеспеченности; поэтому прямое перенесение опыта программы социального паспорта в другие регионы может привести либо к большим ошибкам (включение небедных и исключение бедных семей из программы), либо к высоким стартовым затратам.

2.4 Программа семейных пособий в Армении

История возникновения программы семейных пособий в Армении связана с поступлением в страну значительных объемов гуманитарной помощи и необходимостью выработать критерии ее распределения. В результате большой практической работы по программе распределения помощи, называемой "Парос", а также ряда исследований сформировалась система государственных семейных пособий как средства помощи бедным семьям, которые выявлялись на основании косвенного метода оценки нуждаемости, т. е. набора косвенных факторов с приданием каждому из них определенного веса. Данный метод был принят на вооружение потому, что доля теневой экономики в Армении велика и сложно определить уровень доходов домохозяйства, в то время как согласно выборочному обследованию бюджетов 3600 домохозяйств и по расчетам специалистов Всемирного банка в 1999 г. ниже прожиточного минимума в Армении находилось около 51% населения.

Формула оценки степени нуждаемости домохозяйства (или формула адресности социальной помощи) была выработана на основе длительных социологических наблюдений и экспертного анализа. В качестве показателей, влияющих на нуждаемость домохозяйства, в формуле используются следующие факторы: принадлежность отдельных членов семьи к какой-либо социальной категории - Pk, средняя категория нуждаемости домохозяйства - Pm, число нетрудоспособных членов семьи - Pc, местожительство - Pr, жилищные условия - Ph, наличие автомобиля личного пользования - Pa, месячный расход электроэнергии - Pe, наличие семейного предприятия или предпринимательства - Pb, заключение территориального центра социальных служб или местных органов власти о социально-экономическом положении семьи- Pf, общий семейный доход - Pi, а степень (или балл) нуждаемости определяется как произведение показателей:

P = Pk Pm Pc Pr Ph Pa Pe Pb Pf Pi.

Первый из перечисленных показателей нуждаемости - Pk - является основным. Каждая из категорий имеет определенный "вес", соответствующий степени нуждаемости. Что касается остальных показателей, то их можно интерпретировать в качестве уточняющих степень нуждаемости семьи коэффициентов.

Один и тот же человек может одновременно относиться к нескольким социальным категориям. В этом случае индивидуальный балл Pp этого человека рассчитывается как взвешенная сумма баллов каждой категории, к которой он относится: категория с наибольшим числом баллов получает коэффициент 1.0, категория, занимающая по числу баллов второе место, получает коэффициент 0.3, а третья и все последующие категории - коэффициент 0.1.

Cредняя категория нуждаемости домохозяйства Pm рассчитывается как среднее арифметическое от суммы индивидуальных баллов всех членов домохозяйства.

Четыре фильтрующих коэффициента Pa, Pe, Pb, и Pf являются бинарными

- принимают значение 0 или 1. В тех случаях, когда они принимают значение 0, общий балл нуждаемости "обнуляется" и семья императивно лишается пособия. Например, коэффициент, показывающий наличие автомобиля, "обнуляется" для всех домохозяйств, приобретших автомобиль после 1993 г.

Информация о наличии в семье автомобиля и его типе предоставляется органами Госавтоинспекции. Коэффициент "месячный расход электроэнергии" берется равным 0, если месячный расход электроэнергии по информации органов “Энергонадзора” превысил определенный порог. Коэффициент "семейное предприятие или предпринимательство" принимается равным 0при наличии семейного частного предприятия или в том случае, если кто-либо из членов семьи занимается частным предпринимательством, и равным 1- если нет. Информация о частном предпринимательстве предоставляется органами государственного регистра. Наконец, четвертый "фильтр" - "заключение территориального центра социальных служб или местных органов власти о социально-экономическом положении семьи".

В настоящее время установлен порядок, при котором оценка социально-экономического положения семьи возлагается на специально созданный Совет социальной защиты, в который входят 5 человек, работающих в различных социальных секторах органов местного самоуправления, и 5 человек из общественных организаций.

Отметим, что посредством этих "фильтров" у более чем 40 тыс. домохозяйств (или 7,7% от общего числа зарегистрированных домохозяйств) балл нуждаемости был "обнулен". Наиболее сложным является коэффициент, учитывающий "общий семейный доход".

В состав дохода включается заработная плата, а также оговоренные специальными постановлениями правительства денежные поступления от частного предпринимательства, научной и творческой деятельности, пенсии, стипендии и пособия по безработице. В сумму доходов домохозяйств, имеющих земельные владения, включается сумма, рассчитываемая исходя из налога и обязательных отчислений, которыми в соответствии с законом облагается данное землевладение. В сумму доходов домохозяйств, содержащих скотину, включается также сумма, рассчитываемая на основе количества условных единиц скотины и в соответствии со специальным постановлением правительства.

Исходя из утвержденного на семейные пособия государственного бюджета и численности претендентов исчисленный "проходной" балл для назначения семейного пособия был принят равным 36.01.

С июля 2000 г. данное пособие именуется семейным пособием по бедности. Предполагается, что благополучное домохозяйство не станет обращаться за пособием по бедности, произойдет частичная "самоаттестация" и тем самым адресность пособия в определенной мере может повыситься.

Государственная система семейных пособий в Армении оказалась, по сути, единственным государственным инструментом помощи семьям в условиях тяжелого экономического положения страны. На начало 2000 г. в системе были зарегистрированы свыше 55% семей, а расходы составили около 9% валового внутреннего продукта (ВВП). Благодаря разветвленной сети социальных служб система максимально приближена к "потребителю".

Однако, как и любая другая "живая" автоматизированная система, наряду с бесспорными достижениями и достоинствами она, на наш взгляд, имеет и ряд требующих решения проблем. Например, выбор факторов бедности и их "веса" подобран на основе экспертных оценок. Уязвимость такого подхода ("на глазок") очевидна: если при назначении семейного пособия учитываются сотые доли балла (набрав 36.01 баллов, семья получает право на пособие, а набрав 36.00, - нет), то насколько правомерно определять "вес", например, инвалида II категории именно в 45 баллов, а ребенка до 2 лет - именно в 35баллов, а не, предположим, в 43.47 и 38.08 соответственно? Или насколько целесообразно использовать в качестве одного из факторов бедности доход домохозяйства, заведомо зная, что большая часть доходов населения имеет "теневое" происхождение? Исходя из логики системы, получается, что доход в виде пенсии по возрасту, который невозможно скрыть, всегда будет учитываться при назначении пособия, а доход, быть может и значительный, однако не поддающийся проверке, учитываться не будет.

2.5 Программа "Махалля" в Узбекистане

Узбекистан - преимущественно аграрная страна, которая является третьей по величине из республик бывшего СССР. В 1996 г. в Узбекистане проживали 23 млн. человек. В конце 80$х годов республика считалась одной из беднейших в Советском Союзе. Одной из примечательных особенностей Узбекистана является внедрение новаторских подходов при решении вопросов социальной поддержки. В конце 1994 г. здесь была внедрена новая схема социальной помощи, управление которой передавалось так называемым махалля - традиционным общественным объединениям досоветского периода, существовавшим в узбекской и таджикской истории на протяжении столетий. Эти местные объединения избирают председателя и совет старейшин, которые могут принимать решения, основываясь на своей информации о самых нуждающихся семьях в округе, и определять, в известных рамках, конечно, какая помощь полагается той или иной семье. В республике существует около 12 000 махалля. Каждая махалля объединяет от 150 до 1500 семей, всреднем - около 400.

Считается, что махалля призваны не только проявлять заботу о бедных слоях общества благодаря своей новой роли по управлению социальной поддержкой от имени государства, но и следить за тем, чтобы дети не остались без заботы, чтобы старикам была оказана помощь и т. п.

Источником практически всех средств, которыми распоряжаются узбекские махалля и которые предназначены для решения социальных вопросов, является главный республиканский (или центральный) бюджет. На протяжении года махалля распространяет социальную помощь среди семей в форме денежных сумм, предоставляемых (на возобновляемой основе) сроком натри месяца. Сумма материальной помощи составляет от 1,5 до 3 минимальных размеров оплаты труда.