Самой распространенная - модель участия в анализируемой социальной программе, согласно которой домохозяйство получает одновременно льготы на транспорт и оплату ЖКУ. Она доступна 17,9% всех российских семей ВЦИОМ - Режим доступа: www.wciom.ru [Дата обращения: 01 мая 2009г.]. При добавлению к данному набору льгот на получение лекарств формируется вторая по популярности модель участия в программе льгот, в которую включены 10% домохозяйств. Важно отметить, что 6,3% имеют только льготы на оплату ЖКУ.

Максимальное количество льгот концентрируется в семьях «чистых» пенсионеров: 85% неработающих пенсионеров, 80% одиноких пенсионеров и 86% супружеских пар пенсионеров имеют хотя бы одну льготу.

Таблица 5 - Удельный вес получателей льгот

В то же время семьи с детьми остаются практически без такого рода государственной поддержки. По данным НОБУС, из системы социальных льгот оказываются исключенными 79,5% неполных семей с детьми и более 60% многодетных семей, а именно они имеют максимальный риск бедности и, согласно обозначенным политиками приоритетам развития, должны стать ключевой группой для системы социальной защиты.

Это свидетельствует о том, что существует чрезвычайно высокое неравенство в доступе к льготам.

Рассмотрим более подробно ФЗ-122 с точки зрения политического цикла.

Согласно законодательству одним из оснований для предоставления льгот выступает наличие у граждан особых заслуг перед государством и обществом Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» - Режим доступа: http://www.garant.ru [Дата обращения: 14 апреля 2009г.];. Предоставление льгот по этому основанию не только является потребностью лица в особых мерах социальной защиты ввиду инвалидности, старости и т.д., но и служит формой поощрения и признания его заслуг перед обществом и государством. Например, льготы, установленные для инвалидов и участников Великой Отечественной войны, для ветеранов боевых действий, являются своеобразной мерой поощрения заслуженного поведения, «сверхисполнения» указанными лицами своих обязанностей, достижения ими общепризнанного результата (защита Родины, продолжительная, успешная и добросовестная военная служба, участие в вооруженных конфликтах и т.д.). Одновременно льготы для указанных лиц призваны в какой-то мере компенсировать возникшие в результате этого негативные последствия (ухудшение состояния здоровья)

Понятие «монетизация», или «монетаризация» - происходит от термина «монетариум», - означающего экономическое течение, согласно которому количество денег в обращении играет ведущую роль для хозяйственной жизни государства Шарин В. Принципы современной системы социальной защиты // Социальное обеспечение. - 2003..

В чём же заключается экономический смысл и причина монетизации льгот? В том, прежде всего, что в 80 - 90-е годы Социальная защита населения в России: уровень муниципальных образований / Дж. Л. Галлагер, М.Либоракина, В. Новик, Б. Ричман, - М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. - С. 10-11. количество льгот было резко расширено, а сами льготы превратилась в систему социальной поддержки населения в условиях инфляции и отсутствия денег в госбюджете. Многие льготы так и не были реально обеспечены, а количество льготников превысило половину населения страны. Существовало огромное количество мер социальной поддержки в натуральном виде, установленных до 2005 года (только на федеральном уровне их было около 120 видов), которыми пользовалось свыше 200 категорий получателей. Всего правом на льготы обладало более 103 млн. человек, или около 70% населения. Ими, в частности, пользовалось около 20 млн. ветеранов труда, более 1 млн. участников Великой Отечественной войны, 800 тыс. инвалидов войны и лиц, приравненных к ним, а также 5,2 млн. тружеников тыла и 880 тыс. семей погибших и др. Все льготы не только в большинстве своём не соблюдались, но и неоправданно тормозили экономику. Касалось это и транспорта, и ЖКХ и здравоохранения. Проведение монетизации льгот связано с принципиально новыми подходами по жизнеобеспечению граждан. Ранее вся социальная сфера была бесплатной - образование, здравоохранение, социальная защита. Что касается мер социальной поддержки, то большое количество людей, имеющих на льготы, просто не могли ими воспользоваться из-за недоступности.

Одним из важнейших направлений деятельности Российского государства по повышению эффективности социальной политики является реформирование системы социальных льгот, установленных законодательством для различных категорий граждан. Это обусловлено тем, что, по оценкам экспертов, сложившаяся в нашей стране система социальной поддержки населения отличается громоздкостью, бессистемностью и, как следствие, крайне низкой адресностью Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. - М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. стр 50-51.. Эффективность и адресность указанной системы, измеряемая как доля средств, идущих на финансирование социальной поддержки, попадающая по адресу (малообеспеченным группам населения), в России составляет в настоящее время лишь 19%. Социальная помощь: на пути к адресности: Сб. ст. / Под ред. М.И. Либоракиной. - М.: Фонд

«Институт экономики города», 2001. - С. 39-43. Для сравнения: в Австралии, считающейся образцом по части адресности социальной поддержки, этот показатель составляет 50%

Обращение к монетизации льгот было связано с несколькими сюжетами.

v Во-первых, к концу 90-х гг. стала очевидной непрозрачность взаимоотношений федерального бюджета и предприятий, предоставляющих льготные услуги.

v Во-вторых, существовало большое количество льготников, не пользующихся льготными услугами. Это означало как лишние расходы государства, так и несправедливое отношение к тем, кто льготами действительно пользовался.

v В-третьих, налицо была необходимость различных подходов к предоставлению льгот сельским и городским жителям. Общим результатом сложившейся ситуации был нерациональный расход денежных средств.

В первые годы становления рыночных отношений, сопровождавшиеся резким снижением реальной заработной платы и пенсий, льготы стали использовать как инструмент поддержания уровня и качества жизни большинства населения. Федеральные и региональные власти приняли множество законодательных актов, предусматривающих льготы на оплату лекарств, транспорта, жилищно-коммунальных и других услуг для целого ряда категорий граждан, при этом законодательные инициативы на 70% не были обеспечены соответствующими финансовыми ресурсами Льготы, которые нам заменили // Рязанские ведомости. 2005.. В результате отдельные программы не финансировались вообще, а по ряду из них финансирование не превышало 50% (транспортные услуги, лекарства). На рынке льготных товаров и услуг сложилась следующая ситуация: некоторые льготы стали дефицитными (например, льготы на лекарства и санаторно-курортное лечение), а по льготам, для которых был характерен разрыв схем платежа и потребления (льготы на транспорт, ЖКУ), начала накапливаться задолженность государственного бюджета перед предприятиями, предоставляющими эти виды социальной помощи. В результате многие льготники вышли из числа получателей, а оставшиеся имели неравный доступ к льготам.

Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России: (рисунок 6)

Рисунок 6 - Основные особенности системы предоставления социальных выплат и льгот в России

Для устранения системных недостатков существующей системы льгот было признано необходимым внести изменения в 155 законодательных актов РФ и признать утратившими силу 41.

2.5 Анализ реформы по «монетизации льгот»

Концепция реформы социальных обязательств государства основывается на фиксации полномочий и обязанностей всех уровней власти. В законодательной базе предусматриваются крупные правовые новации (рисунок 7).

Рисунок 7 - Правовые новации

Федеральный закон предусматривает замену существующих натуральных льгот (по бесплатному проезду на городском и пригородном железнодорожном транспорте, санаторно-курортному обслуживанию и др.) на конкретные и адресные меры - прежде всего на выплату денежных компенсаций. На первом этапе монетизации были созданы федеральный и региональный регистры граждан. Сделано это было для распределения расходных обязательств между уровнями бюджетной системы. Правовой статус нового нормативного порядка закрепляется в термине «социальная поддержка».

Вопросы выплат ветеранам труда, работникам трудового фронта и репрессированным по политическим мотивам (численность которых - 11,8 млн. человек, или 46,5% от 25,4 млн. граждан, затрагиваемых реформой) предполагается передать на региональный уровень.

Регионы могут устанавливать формы социальной поддержки по своему усмотрению - либо предоставляя льготы в натуральном виде, либо выплачивая деньги. По мнению представителей ряда субъектов Федерации, осуществлять финансовое обеспечение расходных обязательств по социальной поддержке такой категории льготников, как ветеран труда, большинству из них без субвенций центра будет весьма сложно.

Финансирование замены льгот на денежные компенсации федеральным льготникам, а это 42 категории граждан, с 2005 года осуществляется из федерального бюджета. Три категории льготников - ветераны труда, труженики тыла и репрессированные - в зоне ответственности региональных бюджетов, и это создало определенные проблемы. Хотя их льготы, по сравнению с ветеранами войны, инвалидами первой, второй и третьей степени, небольшие по масштабу, но именно ветераны труда и труженики тыла представляют самые многочисленные группы населения.

Согласно Федеральному закону № 122-ФЗ о «монетизации» льгот, предполагалось решить следующие задачи (рисунок 8).

Рисунок 8 - Задачи «монетизации» льгот

Для населения данная реформа означает разделение всех льготных категорий получателей на региональные и федеральные, и для федеральных категорий были установлены размеры денежных выплат, дифференцированные по категориям льготополучателей. В ходе разработки механизмов реализации данного закона был введен «социальный пакет» для федеральных льготников, практически предусматривающий сохранение льгот на лекарства и оплату санаторно-курортного лечения. Региональным властям предписывалось разрабатывать свои механизмы монетизации, но положение льготников не должно было ухудшаться Предложения по стратегии социальной защиты // Общество и экономика. 2007. № 4. С. 80-92; .

Законом предусмотрены размеры компенсаций, которые получат граждане, отнесенные к федеральным льготникам. В дальнейшем, в ходе реализации нового законодательства, из этих сумм будет вычтена стоимость социального пакета (450 рублей), предусматривающего сохранение натуральных льгот на оплату санаторно-курортного лечения и лекарственного обеспечения. Размеры денежных компенсаций, реально выплаченных населению, представлены в таблице 6 и диаграмме 3.

Таблица 6 - Ежемесячные денежные выплаты за счет средств федерального бюджета (без учета стоимости социального пакета)

Диаграмма 3

В соответствии с Федеральным законом граждане, которым социальная поддержка будет оказываться за счет средств федерального бюджета, будут учитываться в системе индивидуального (персонифицированного) учета, ведение которого осуществляет Пенсионный фонд РФ.

Те, кому не нужны услуги по «соцпакету», могут от них отказаться с 1 января 2006 года. Для этого необходимо обратиться в Пенсионный фонд и написать заявление об отказе от «соцпакета».

«Социальный пакет» равняется 450 рублям. Многие действительно думают, что эти 450 рублей льготникам должны выплачивать на руки. Но это не так. Так называемый «соцпакет» - это набор социальных услуг, предоставляемых в соответствии с Федеральным законом № 122-ФЗ отдельным категориям граждан. (Необходимо уточнить, что «соцпакет» предоставляется только гражданам, получающим льготы за счет средств федерального бюджета). Условно в него входят: 350 рублей - на лекарства, 50 рублей - на санаторно-курортное лечение, 50 рублей - на проезд в пригородном железнодорожном транспорте.

В прежнем виде останется механизм предоставления льгот по проезду на междугородном автомобильном транспорте и проезду на железнодорожном транспорте как для категорий граждан федерального, так и областного регистров.

Таблица 7 - Меры социальной поддержки для ветеранов труда, тружеников тыла, жертв политических репрессий в натуральном виде

С 1 июля 2009 года предлагается «монетизировать» социальную поддержку на оплату жилья и коммунальных услуг, а с 1 февраля - проезд в городском и пригородном транспорте. Эти меры социальной поддержки будут заменены на реальные деньги. Так, вместо бесплатного проезда на всех видах городского пассажирского транспорта (кроме такси) для областных льготников планируется пособие в размере 275 рублей, а для федеральных льготников - единовременное ежегодное пособие в 600 рублей.

Что касается ЖКХ, то расходы на выплаты рассчитаны на максимальные стандарты, в особенности для федеральных льготников. Предлагаемые пособия для многих граждан, входящих в областной регистр, также выше действующих льгот в сфере ЖКХ. Речь идёт о суммах от 500 до свыше 1000 рублей - в зависимости от района проживания и установленных там норм оплаты. К тому же размеры пособий будут индексироваться на коэффициент инфляции.

Приморский Край (в частности Владивосток) также перешел к частичной «монетизации» льгот.

Муниципальный правовой акт города «О предоставлении дополнительных мер социальной отдельным категориям граждан по обеспечению проезда на пассажирском транспорте общего пользования на территории Владивостокского городского округа на 2009 год» принят Думой города Владивостока 24 декабря 2008 года, устанавливает условия и порядок предоставления дополнительных мер социальной поддержки отдельным категориям граждан по обеспечению проезда на пассажирском транспорте общего пользования (кроме таксомоторного) на территории Владивостокского городского округа в 2009 году.

В виде ежеквартальной выплаты на проезд в автомобильном пассажирском транспорте общего пользования (кроме таксомоторного) следующим категориям граждан:

1) 450 рублей в квартал - пенсионерам, достигшим возраста: женщины - 55 лет, мужчины - 60 лет, не включенным в краевой и федеральный регистры, зарегистрированным и постоянно проживающим на территории Владивостокского городского округа;

2) 300 рублей в квартал:

· учащимся муниципальных общеобразовательных учреждений из семей, имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного законодательством Приморского края;

· учащимся государственных специальных (коррекционных) образовательных учреждений, расположенных на территории Владивостокского городского округа, для обучающихся, воспитанников с ограниченными возможностями здоровья из семей, имеющих среднедушевой доход ниже величины прожиточного минимума, установленного законодательством Приморского края;