Государственная политика в сфере санаторно-курортного лечения, оздоровления и отдыха

Департамент экономического развития и внешних связей Администрации Амурской области в 2005 году дважды обращался в Федеральное агентство по туризму с просьбой дать разрешение на проверку деятельности новых турфирм, поскольку в конечном итоге страдают туристы. Однако ответа на получено.

Чтобы не выхолащивать деятельность региональных органов управления туризмом Федеральному агентству по туризму необходимо решить вопрос о передаче полномочий по лицензированию туроператорской и турагентской деятельности регионам.

Сейчас идет период подготовки Федеральным агентством по туризму новых проектов нормативно-правовой базы регулирования турбизнеса России. В этой связи просим рассмотреть наши предложения для включения в законодательные акты:

· в целях обеспечения национальной безопасности (в части борьбы с терроризмом, противодействием незаконной миграции и т.д.), сохранить систему лицензирования в сфере туризма, вернувшись к лицензированию международной туристической деятельности;

· в целях действенного контроля за соблюдением лицензиатами условий и требований Положения о лицензировании туроператорской и турагентской деятельности № 95 от 11.02.2002 передать право осуществления лицензирования туристической деятельности региональным органам управления туризмом в субъектах Российской Федерации.

Соглашении между Правительствами Российской Федерации и Китайской Народной Республики о безвизовых групповых туристических поездках от 29.02.2000 года.

Проблемы, связанные с реализацией Межправительственного Соглашения, неоднократно обсуждалось на межрегиональных совещаниях, рассматривались на заседаниях Координационного Совета по туризму Межрегиональной Ассоциации России. Предложение по внесению дополнений и изменений в Соглашение направлялись в Правительство РФ и в Федеральное агентство по туризму.

Предложений порядок отбора туристических организаций для работы в рамках Соглашения нуждается в изменении. На практике мы убедились, какой резонанс вызывает ежегодное утверждение списков турфирм. Считаем, что одного года полномочий туроператорам недостаточно, особенно для начинающих в этом направлении. Заключение договоров с китайскими партнерами, раскрутка маршрутов, анализ и оценка качества предоставляемых услуг, в течение года не реально проделать данную работу.

На сегодняшний день деятельность региональных органов координации свелась к ежемесячным отчетам о работе турфирм в раках Соглашения и к оперативным ответам на запросы Федерального агентству по туризму. С апреля 2004 года не были продлены полномочия по координации деятельности по реализации межправсоглашения. Мы со своей стороны неоднократно направляли свои предложения. Но ответа не получили.

Со своей стороны предлагаем Федеральному агентству по туризму передать в регионы полномочия по координации деятельности туристических организаций в соответствии с требованиями Соглашения сроком на 5 лет. Дать право субъектам Российской Федерации самостоятельно определять и утверждать список туроператоров, решать совместно с контролирующими органами и ведомствами проблемы с нарушителями, предоставляя при этом Агентству информацию уведомительного характера для оперативного внесения изменений в список турфирм по линии МИД России.

Заключение

Я считаю, что здравницы Федерального агент-ства по здравоохранению и социальному развитию расположены на Чер-норском побережье Кавказа, в Кавказских Минеральных Водах, Мо-сковской и Ленинградской областях, Алтайском крае и Калининградской области.

Здравницы, подведомственные Агентству, являются классическими специализированными санаторно-ку-рортными учреждениями. В настоящее время это преимущественно са-наторно-курортные учреждения, пре-дставляющие услуги для детей (взро-слых с детьми) и противотуберкулез-ные санатории для взрослых и детей.

Всего санаторно-курортных учреж-дений - 65, функционирующих - 63; детских - 35 (в том числе для детей с родителями) - 8175 коек. Бывших санаториев Минтруда - 6 - 1428 коек (круглогодичных - 678) + 4 пансиона-та с лечением. Противотуберкулез-ных - 16 (из них - 3 детских) - 4240 коек (из них - 910 детских), всего 20966 взрослых и 2224 детей проле-чено за 2004 год. Детский реабилита-ционный центр "Лесные поляны» -100 коек; Курортная больница (Кисло-водск) - 100 коек, детские (35) - мак-симальная ёмкость в год -122 625 че-ловек, взрослые (6) - 21420 человек, Курортная больница - 1500 человек. Всего может быть принято в подве-домственных здравницах около200115 человек.

Действующая нормативно-пра-вовая база для здравниц, подве-домственных агентству: Приказ Министерства здравоохранения Рос-сийской Федерации от 08.12.2000 г. № 427 «О распределении путёвок в детские санатории Минздрава России на 2001-2002 годы»; Приказ Мини-стерства здравоохранения Россий-ской Федерации от 17.03.2004 г. №124 «О совершенствовании организации санаторно-курортной помощи боль-ным в туберкулёзных санаториях»; Приказ Министерства здравоохранения Российской Федерации от 9 авгу-ста 2002 г. NQ250 «О направлении больных на лечение в клиники научно- исследовательских учреждений курортологии и реабилитации Минздрава России» (Приказ Минздрава России от 13.11.2003 г. № 550 «О вне-сении изменений в приказ Минздрава России от 09.08.2002 г. № 250»); При-каз Министерства здравоохранения Российской Федерации от 21.05.2002 г. № 155 «О плане распределения пу-тевок в санатории Минздрава России для участников ликвидации послед-ствий катастрофы на Чернобыльской АЭС на 2003 и последующие годы»; Приказ Министерства здравоохране-ния и социального развития Россий-ской Федерации от 29.12.2004 г. № 328 «Об утверждении порядка пре-доставления набора социальных ус-луг отдельным категориям граждан».

Все документы, регламентирую-щие организацию предоставления санаторно-курортной помощи подведомственными здравницами Агент-ства, несмотря на то, что отдельные приняты после 2000 года, несут все основные характеристики управления советского периода, то есть, возмож-ны к исполнению при 100%-ном бю-джетном финансировании, наличии долгосрочного (пятилетнего) планирования и строгой вертикали исполнительной власти. Например, при 100%-ном финансировании из бюджета, изменение количества заездов исключительно влияло на количество оздоровленных (пролеченных) пациентов. В нынешний период 5 до-полнительных заездов в 300-коечномсанатории - это добавление 1500 пу-тевок к «резерву» главного врача, которые могут быть реализованы на хозрасчётной основе.

Ни в одном из приказов не ра-скрыта структура «резерва», хотя в неё попадают и договора по обеспе-чению санаторно-курортным лечени-ем льготной категории граждан по 400 руб. в сутки, то есть деньги Фонда социального страхования Россий-ской Федерации, которые, кстати, то-же относятся к бюджету первого уровня и работа с данной категорией граждан является плановоубыточной для санатория любой коечной мощности, и приобретение путевок в люксы по 1000 долларов США за один день. Сложными и противоречивыми оказа-лись проблемы по обеспечению сана-торно-курортным лечением льготной категории граждан при реализации Федерального закона №122-ФЗ от 22 августа 2004 г. Нерешённым оста-ётся вопрос по оплате проезда льгот-ной категории граждан, получивших путёвки на санаторно-курортное ле-чение в учреждения Федерального подчинения через территориальные органы исполнительной власти, ведающие вопросами здравоохранения.

Поскольку приказы имеют долгосрочный (пятилетний) характер, то не предусматривают перераспределе-ние путёвок между территориями, даже если они не востребованы в истек-шем году, уж не говоря об перераспределении в течение года, так как приказами предусматривается исключительно годовая отчётность. Территории отчитываются перед са-наториями и территориальными зо-нальными управлениями в конце года и Агентство может получить информа-цию по «недоиспользованию» или «дефициту» путевок на территориях ис-ключительно в начале следующего го-да, когда проект приказа должен быть подготовлен уже сегодня. Необходи-мо рассмотреть возможность центра-лизованного выпуска санаторно-ку-рортных путёвок, изменить предоста-вление этих путёвок в территориях, а именно льготной категории граждан, которым предоставляется санатор-но-курортное лечение на базах здра-вниц Агентства, выдавать через МСЭ, а иным нуждающимся в санаторно--курортном лечении через Федераль-ные государственные учреждения, предоставляющие специализирован-ную, в том числе высокотехнологич-ную медицинскую помощь.

Санатории, являясь специализированными и круглогодичными, дол-жны получать пациентов после выпи-ски из стационара и по назначению врача, а не на «отдых», как фактически используют эти путёвки в субъекте. Путёвки на «отдых» должны реализовываться на договорной основе для покрытия «недофинансирования» так, как и происходит по факту в настоя-щее время. Кроме того, только в Фе-деральных учреждениях можно будет получать путевку на долечивание в санаторий, что поднимет их рейтинг в предоставлении бесплатной меди-цинской помощи, а Агентству полу-чить соответствующую отчётность и подойти в последующем к решению вопроса управления «ресурсом» мест при применении в дальнейшем современных Интернет-технологий.

Несмотря на то, что Российская курортология берёт своё начало с Указа Петра I «О приискании в России минеральных вод» от 24 июня 1717 года, до настоящего времени не закреплена никакими законодательными и нормативными актами «обязательность» применения санаторно-курортными учреждениями природных лечебных факторов. Необходимо сделать обязательным применение природных лечебных факторов в санаторно-курортных учреждениях. Если не будет решён вопрос официального нормативного закрепления обязательности применения при родных лечебных факторов санаторно-курортными учреждениями, произойдёт выхола-щивание принципов классической российской курортологии, сформированной на базе использования многообразных отечественных при-родных лечебных ресурсов, многие из которых уникальны, тем более, что созданная в стране система санатор-но-курортного лечения и оздоровле-ния не имела и до настоящего време-ни не имеет аналогов в мировой прак-тике. Вопрос закрепления использо-вания при родных лечебных факторов мог бы быть решен через лицензион-ные требования к санаторно-курорт-ным учреждениям и требованиям к системам добровольной сертифика-ции услуг по санаторно-курортному лечению. Вышеуказанные документы могут быть приняты Федеральной службой по надзору в сфере здраво-охранения и социального развития. Кроме того, закрепление применения природных лечебных факторов дол-жно быть реализовано через систему ценообразования стоимости санаторно-курортной услуги. При государственном заказе вопрос стоимо-сти услуги определяется, по сути, способом формирования «тарифа» на комплексную услугу, но платные сана-торно-курортные услуги должны быть регламентированы системой ценооб-разования, которая закрепляет при-менение природных лечебных факто-ров, и, соответственно, работы не-дропользования не должны увеличи-вать налогооблагаемую базу санатор-но-курортного учреждения. В настоя-щее время выгоднее приобретать чу-жую минеральную воду, лечебную грязь, а не разрабатывать и исполь-зовать свою.

Таким образом, не дожидаясь внесения поправок в законодательство и принятия Концепции Государственной политики развития курортного дела в Российской Федерации, пред-лагаем закрепить применение при-родных лечебных факторов: лицензионными требованиями, стандартами систем добровольной сертификации, индикаторами качества предоставле-ния санаторно-курортного лечения, системой ценообразования.

Одним из наиболее сложных вопро-сов является вопрос эффективности землепользования для санаторно-курортных учреждений. В настоящее время вопросы курортного дела в России вошли в перечень поручений Пре-зидента РФ. По итогам заседания Президиума государственного совета России от 23.07.2004 г. сформулировано основное направление в работе курортов как вопрос «Разработки и реализации комплекса мероприятий, направленных на сохранение потен-циала санаторно-курортной сферы и формирование системы современных санаторно-курортных комплек-сов, повышение эффективности зе-млепользования и управления соб-ственностью, развитие инфраструктуры курортов, формирование инду-стрии курортного дела». При формировании комплекса мероприятий по вышеуказанному направлению осо-бое место должно быть уделено во-просам эффективности землепользо-вания, поскольку именно санаторно-курортные учреждения расположены на особо охраняемых природных территориях и имеют значительные пар-ковые (рекреационные) зоны. Тради-ционные подходы к оценке эффектив-ности землепользования применяют критерии, основанные на сопоставле-нии прибыли и затрат с учётом факто-ра времени (необходимости дисконтирования денежного потока и дохода).

В Федеральных государственных учреждениях, к которым относятся подведомственные санаторно-курортные учреждения Агентства, используется до настоящего времени сметное финансирование, которое исключает возможность получения прибыли, а следовательно, и применение общепринятых методов оценки эффективности землепользования.

На основании вышеизложенного считаем целесообразным разработать новые критерии к оценке эффективности землепользования, позволяющие управлять федеральной собственно-стью в современных условиях.

Эти критерии будут основываться на сопоставлении стоимости единого объекта недвижимости, финансовых потоков, сформированных в результате реформы здравоохранения и пе-рехода на новое земельное законода-тельство. Для этого необходимо: про-вести техническую инвентаризацию каждого объекта; сформировать еди-ный объект недвижимости по каждо-му объекту, для чего необходимо про-вести межевание границ земельного участка, составление кадастрового плана с нанесением на нём всех имеющихся зданий и сооружений; оценить стоимость объектов с учётом стоимости земельных участков, а так-же зданий и сооружений (с определе-нием степени их износа); оценить эф-фективность использования участков с учётом плотности застройки и нали-чия округа санитарной и горно-сани-тарной охраны с регламентирован-ным режимом хозяйствования.

Необходимо отметить, что негосу-дарственные санаторно-курортные организации попадают под непосиль-ное налоговое обременение, по-скольку должны будут переходить на договора аренды. Поэтому важно сво-евременно поставить вопросы о нало-говых льготах для санаторно-курорт-ных организаций различных форм собственности. Для разработки но-вых критериев, позволяющих оценить эффективность землепользования санаторно-курортными учреждения-ми различных форм собственности с учётом противоречивости действую-щего земельного и налогового зако-нодательства необходимо провести юридическую экспертизу всех зако-нодательных актов, включая регио-нальные по однородным группам объектов с целью выработки единых методологических подходов.

Среди вопросов финансирова-ния предлагаем рассмотреть вопрос предоставления санаторно-курорт-ных услуг на страховых принципах.

В настоящее время документообо-рот, сопровождающий взаиморасче-ты и закрепленный законодательно в санаторно-курортной отрасли, ориентирован на путевку - документ удостоверяющий право граждан на получение комплекса санаторно-ку-рортных услуг. В Общероссийском классификаторе услуг населению (ОК 002-93) санаторно-курортное лече-ние отнесено к разновидности меди-цинских услуг и является по сути разновидностью комплексной медицин-ской услуги, предоставляемой по пу-тевке, утвержденной Приказом Мин-фина России от 10 декабря 1999 № 90н как бланк строгой отчетности. Но страховые медицинские организа-ции не имеют законодательного пра-ва приобретения санаторно-курорт-ной услуги по путевке. Страховщик в страховой продукт может включать ис-ключительно услуги восстановитель-ного или реабилитационного лечения с оформлением соответствующего счета. Несмотря на то, что большая часть санаторно-курортных учрежде-ний работают по программам добро-вольного медицинского страхования, необходимо сформулировать легитивные механизмы предоставления санаторно-курортных услуг на стра-ховом рынке.

Необходимо отметить, что при обхождении лицензирования санаторно-курортным учреждениям «не-гласно» перестали выдавать лицен-зии на стационарную деятельность, а это значит, отсекают санатории от значимого для санаториев финансо-вого потока «страховых» денег. Доб-ровольное медицинское страхова-ние, которое сложно и долго совме-стно с санаторно-курортными учреж-дениями прокладывало дорогу стра-ховым принципам в курортном деле, в одночасье осталось за бортом. Необходимо сформировать норматив-ную базу, которая позволит предоста-влять санаторно-курортным учрежде-ниям услуги на страховых принципах.

В период перехода к рыночным условиям хозяйствования принципи-ально должна измениться работа научно-исследовательских организацией. Причем, в отличие от иных Федеральных учреждений Минсоц-здрава России, именно научно-ис-следовательские институты как пра-вило имеют несколько «основных» ви-дов деятельности, а именно: научно-исследовательскую, образователь-ную и медицинскую, которые нераз-рывно связаны. Изменения должны коснуться всех трех базовых напра-влений деятельности НИИ: ком мерциализация научных исследований и«актуализация» направлений при планировании научно-исследователь-ских работ, «опережающий» характер знаний; страховой принцип оказания медицинских услуг. Изменения дол-жны произойти, как в планировании научных исследований, так и в орга-низации работы и контроле исполне-ния. Планирование реально должно быть взаимосвязано со «спросом» на готовую научную продукцию. При этом «спрос» должен регулировать-ся не только рыночными механизмами «при обретения» новых техноло-гий, но и системой государственных требований, сформулированных и предъявляемых при лицензировании (разрешительная функция), сертифи-кации (оценка качества предоставляемых услуг), аккредитации учреждений (государственное признание). Кроме того, должен существовать ме-ханизм «обновления» стандартов предоставления медицинских услуг с учетом новых медицинских техноло-гий. Актуализация научно-исследова-тельских работ должна в первую оче-редь учитывать решение первооче-редных государственных задач. На- пример, учтена ли в планах на будущий год в профильных институтах предстоящая работа с льготной кате-горией граждан. Ведь в последую-щем дифференцированный подход (показания, противопоказания, стандарты) разрабатывать именно этим институтам.

Особое внимание при планирова-нии научно-исследовательских работ должно быть уделено в институтах, ре-ализующих научно-исследовательские работы в области организации здра-воохранения, где особо должны быть разработаны вопросы перехода работы учреждений здравоохранения на страховые принципы с учетом при-нятой модели реформирования в здравоохранении. Для Федеральных учреждений, которые до настоящего времени находятся на сметном фи-нансировании, это будет наиболее сложный вопрос для практической ре-ализации и последующего закрепле-ния в соответствующем документо-обороте. Речь идет не просто о пере-ходе к страховым принципам, а принципиально новом «финансовом менеджменте», где параллельно дол-жны быть реализованы межбюджет-ные отношения, и работа, как с госу-дарственными страховщиками, так и страховыми медицинскими организа-циями.

Поскольку в период реформы не-избежна смена собственников неко-торых учреждений, то необходима разработка процедуры банкротства учреждений здравоохранения с уче-том особенностей функционирования отрасли, подходов к оценке бизнеса (с учетом нематериальных активов, которые должны быть представлены интеллектуальной собственностью и т.д.). Именно поэтому наиболее акту-альным и сложным является вопрос коммерциализации научных исследо-ваний.

В предыдущие годы все методики, разработанные ведущими научно-исследовательскими институтами Мин-здрава России, традиционно в уста-новленном порядке оформлялись в виде методических рекомендаций (указаний, пособий для врачей) и де-лалась их централизованная рассыл-ка. Основным требованием к выпу-скаемой научной продукции была не только обязательная новизна предла-гаемых методик, но и возможность их воспроизведения при прочтении. Си-стема защиты новизны исследований и авторских прав (патенты, авторские свидетельства и т.д.) выполняла функцию подтверждения новизны ис-следования, но не предусматривала дальнейшего введения в хозяйствен-ный оборот, и, как правило, не под-держивалась (не оплачивались по-шлины) учреждениями. При этом в настоящее время сформирована законодательная- база, которая не толь-ко позволяет защитить, различными способами авторские пpaвa на науч-ную продукцию, но и ввести интеллек-туальную собственность в хозяй-ственный оборот, сделав предметом бизнеса и влияния на налогооблага-емую базу предприятия.

Финансовое право текущего пе-риода делает возможным оценку ин-теллектуальной собственности и по-становку ее на баланс как нематериальные активы основных фондов предприятия с заключением в после-дующем лицензионных договоров с пользователями, договоров уступки патента и т.д. Научная Продукция ста-новится цивилизованным предметом купли-продажи.

Актуальность вопроса коммерциа-лизации результатов научных исследований и введения интеллектуальной собственности в хозяйственный обо-рот не вызывает сомнений. Согласно постановлению Правительства Рос-сийской Федерации 01 02.09.1999 г. № 982 «Об использовании результа-тов научно-технической деятельно-сти» права на объекты интеллекту-альной собственности в сфере науки и технологий для обеспечения феде-ральных государственных нужд осу-ществляется на основе безвозмезд-ной неисключительной лицензии, предоставляемой государственным

заказчиком. Для целей, не связанных с обеспечением федеральных госу-дарственных нужд, права на объекты интеллектуальной собственности в сфере науки и технологий могут пе-редаваться третьим лицам по лицен-зионным договорам в соответствии с законодательством Российской Федерации. Уже сегодня поставлен-ные на баланс способы и методы ле-чения при акционировании государ-ственного учреждения могли бы превратиться в акции (долю) государ-ства. По предварительным данным около 80% патентов утратили из-за неуплаты пошлин патентоспо-собность. При этом коммерческие структуры начали работу по «сшива-нию» патентов, следовательно. Государственные НИИ не смогут проти-востоять даже «разворовыванию», «незаконной приватизации» интеллектуальной собственности, уж не говоря об ее оценке и проведению предпродажной подготовки. Таким образом, необходимо провести ре-визию интеллектуальной собственности в ведущих научно-исследовательских институтах и своевременно привлечь юристов, патентоведов, специалистов по оценке интеллектуальной собственности к ее коммер-циализации. Другими словами, не-обходимо сделать управляемым процесс коммерциализации научных исследований

Список литературы:

1. Чудковский А.Д. Управление индустрией туризма - М: Кнорус 2004г.

2. Кусков А.С. Курортология и оздоровительный туризм - Ростов-на-Дону: Феникс 2004г.

3. Кубушкина Н.И. Организация туризма - Минск: ООО «Новое знамя» 2003г.

4. Маринин М.М. Туристские формальности и безопасность в туризме - М: Финансы и статистика 2003г.

5. Сергиенко В.И. Новые подходы в организации санаторно-курортного лечения здравницами, подведомственными федеральному агентству по здравоохранению и социальному развитию // Курортные ведомости 2005г., №4 (31)