Человеку на протяжении всей его эволюции было свойственно стремление к миропознанию и первооткрывательству в целях развития торговли, завоевания и освоения новых земель, поисков ресурсов и новых транспортных путей.

Моря и океаны как наиболее удобные и доступные пути для перемещения людей с древнейших времен способствовали близким и дальним путешествиям, а реки, озера, каналы способствовали туризму.

Впервые английский пастор Томас Кук в 1843 г. Организовал лодочные экскурсии по Темзе. Практически в это же время на американском континенте на красном пароходе «Missisippi» компания «Американ Экспресс» открыла регулярные экскурсии по Миссисипи. Элитарные аналогичные круизы стали совершаться по Нилу, Рейну, Дунаю. В начале XX века были предприняты попытки организации регулярных морских путешествий. Идея морских путешествий по системе круиза принадлежит американцу Бобу Дикенсону, служащему компании Ford Motors. Им в 50х гг. была разработана концепция круизного отдыха, предусматривающая индустрию развлечений на теплоходах: киноконцертные залы, бассейны, казино, бары, рестораны, тренажерные залы, библиотеки, солярии, теннисные корты а также различные шоу (праздник Нептуна, фестивали, конкурсы, концерты и др.) В.Б. Сапрунова Туризм: эволюция, структура, маркетинг. - М.: «Ось», 2007. - с. 51..

За многовековую историю путешествий, географических открытий, промышленного освоения новых территорий, расширения мирохозяйственных связей были собраны многочисленные научные литературные материалы, отчёты и дневники. Они сыграли неоценимую роль в накоплении человеком знаний в различных областях науки, культуры, техники. У многих людей появляется потребность увидеть новые районы и страны, познакомиться с жизнью и обычаями их народов. Всё это послужило причиной возникновения особой формы путешествий - туризма.

Речной туризм - это один из социально-культурных механизмов, с помощью которого могут быть созданы условия для возникновения и раскрытия человеческих способностей и потребностей для экспонирования новых возможностей и способов использования в общественной жизни Н.И. Ильина. Организация туристской работы. - Казань: «Школа», 2004. - С. 47..

Как подчеркивается во многих работах, отражающих проблемы туризма, в частности речного, он сочетает в себе спонтанную активность с планово организованной деятельностью учреждений туристско-экскурсионного обслуживания. В настоящее время туризм является индустрией, разрабатывающей и предлагающей разнообразные типы экскурсий, маршрутов, туров и комплекса культурно-досуговых услуг, потребление которых должно организовать отдых людей, направив его на оздоровление, социально-санкционированные формы развлечения, культурного и духовного оздоровления и т.д.

Основной функцией туризма, с социальной точки зрения, можно признать воспроизводящую функцию, направленную на восстановление сил, затраченных при выполнении определенных производственных и бытовых функций. При этом отдых не ограничивается инертной формой и восстановлением физических и психических сил, а включает развлечения, обеспечивающие изменения характера деятельности и окружающих условий, активное познание новых явлений природы, культуры и т.д.

Современная урбанизация, механизация производства, компьютеризация, «однообразие потребления», значительно увеличивающийся поток информации приводит к тому, что человек покидает работу значительно более усталым, чем прежде. Усталость эта психологического характера и вызывает потребность в контрасте, снятии стресса.

Подлинным контрастом жизни человека, связанной с нервным напряжением и единообразием, является уход с постоянного места жительства, учебы или труда и, прежде всего перемещение, обеспечивающее смену обстановки и изменение обычного образа жизни - всё это может предоставить туризм.

Концепция промышленных предприятий в городе не позволят человеку по настоящему отдохнуть после работы. Мало свободного, освещённого солнцем пространства, люди, проживающие в городе, оказываются изолированными от природы. Парков и садовых участков недостаточно. Такого рода усталость создает условия для болезней и нетрудоспособности подрастающего поколения. В таких условиях туристический отдых предстает перед современным человеком как форма всестороннего обновления личности.

Туристские туры по рекам восстанавливают полноценное физическое самочувствие личности, обогащают её эстетически. Необходимо отметить, что комплекс разнообразных потребностей людей полностью может быть реализован в культурно-досуговой деятельности, осуществляемой современным речным туризмом, который осуществляет следующие функции культурно-досуговой деятельности туризма:

- познавательная функция ставит целью информацию и организацию познавательной активности, распространения комплекса разнообразных социально-гуманитарных знаний. Стремление к познанию всегда было неотъемлемой частью человека. Совмещение отдыха с познанием жизни, истории, культуры собственного народа - эта задача, которую может осуществить познавательная функция туризма;

- приобщение к материальным и духовным ценностям способствует распространению культурных ценностей и вносит свой вклад в развитие эстетических воззрений, возникновению патриотизма, развитию культуры и духовности;

- существует прекрасная возможность реализации творческого потенциала личности, позволяющая найти применение всех умений, навыков в процессе туристического отдыха. При этом удовлетворяются творческие интересы;

- организация нерегламентированного общения участников путешествия или коммуникативная функция - это организация общения туристов для обсуждения общих вопросов и тем, непринужденного обмена информацией о каких-либо событиях, интересах и увлечениях, сопоставление оценок, мнений;

- продуктивный отдых и развлечения или рекреативная функция максимально способствуют полноценному отдыху, восстановлению физических и духовных сил, организации активных досуговых занятий и развлечений, обеспечивающих разнообразие деятельности, смену впечатлений, положительный эмоциональный настрой, снятие напряжения и усталости И.Н. Ерошенков, Культурно-досуговая деятельность в современных условия. - М.: НГИК, 2004. - С. 19..

Значение удовлетворения данных потребностей чрезвычайно велико, ведь наличия только внешних, хотя бы и определяющих условий, недостаточно для реализации целей всестороннего развития человека. Надо, что бы и сам человек хотел этого развития, понимал его необходимость. Таким образом, активный, содержательный досуг требует определенных потребностей и способностей людей. Несомненно, досуг должен быть разнообразным, интересным, носить развлекательный и ненавязчивый характер. Такой досуг можно обеспечить предоставлением возможности каждому активно проявить себя свою инициативу в различных видах отдыха и развлечений.

На российском рынке речных судов известны фирмы: «Турфлот», «Ригма-Тур», «Инфофлот» и другие.

Круиз обладает лечебным воздействием, а уровень предоставляемых услуг и их качество превосходят показатели других видов транспортных путешествий.

Перед началом навигации представители пароходства и турфирмы с участием капитана судна, директора судового ресторана и руководителя круиза комиссионно принимают судно - проводят осмотр судовых пассажирских помещений и оборудования с целью определения их готовности к перевозке туристов, о чем составляют соответствующий акт. Суда в начальных пунктах рейса подаются для посадки на туристских линиях за 2 часа до отправления М.Б. Бержаков, В.И. Никифоров. Индустрия туризма: первозки. - СПб.: 2005. - С. 175..

Пароходством и турфирмой до начала тура разрабатывается общий режим дня. Соблюдение установленного внутреннего распорядка на судне обязательно для всех туристов и обслуживающего персонала. Регистрация туристов производится руководителем круиза до их посадки на судно в помещении речного вокзала, предоставляемом пароходством (портом). При наличии в предоставленном помещении телефона представитель туристской фермы имеет право пользоваться им по служебным вопросам.

При продаже тура турист ставится в известность об окончании регистрации (посадки) за 30 минут до отправления судна.

До начала посадки - руководитель круиза обязан предъявить кассе (или бухгалтерии) вокзала копию поручения внесенных платежей (или подтверждение пароходства о подученных за данный рейс платежах) и после регистрации туристов за 30 мин. до отправления судна - справку о количестве туристов, прошедших регистрацию на данный рейс, с указанием категорий пассажирских мест. На основании этих документов при предъявлении им доверенности руководителю группы выдается под расписку групповой билет на выполнение туристского рейса. Групповой билет сдается капитану судна при начале посадки и остается у него до окончания рейса. По окончании рейса билет возвращается руководителю круиза.

В начале туристского рейса капитан судна, руководитель круиза с участием помощника капитана, директора ресторана, судового медика проводят беседу с туристами о целях и условиях поездки, правилах поведения на судне, на берегу, во время купания и т. д.

Пассажирские перевозки по рекам России осуществляют 20 пароходств, подведомственных Министерству речного флота России И.И. Будко. Транспортное обслуживание туризма. - М.: 2006. - С. 98.: Волжское объединенное, Московское, Камское, Северо-западное, Западно-Сибирское, Восточно-Сибирское, Волго-Донское, Верхнее-Иртышское, Иртышское, Енисейское, Северное, Амурское, Бельское, Донское, Кубанское, Западное, Сухонское, Вятское, Печорское, Беломоро-Онежское. Кроме того, перевозки туристов осуществляют пароходства Министерств речного флота других сопредельных государств (Украины, Молдавии, Казахстана), с которыми работают туроператоры России.

На речном транспорте различают 2 формы организации флота: линейную и рейсовую. Линейная форма - регулярные перевозки пассажиров на определенных участках. Рейсовая - это такая форма, при которой флот не закрепляют за определенными участками, он не имеет постоянных пунктов отправления и назначения. Это бывает, как правило, на малых реках или там, где суда успевают сделать за навигацию по одному рейсу.

В зависимости от формы сообщения линии подразделит на В.Г. Гуляев Организация туристической деятельности. - М.: «Нолидж», 2006. - С. 113.:

- транзитные - протяженностью более 400 км. Работающий на них флот приписан к пароходству;

- местный - протяженностью до 400 км. Суда приписаны к портам (пристаням);

- внутригородские, действующие в черте города;

- переправные, действующие между пунктами противоположных берегов.

По скорости движения судов и условиям проезда линии бывают: экспрессные, скорые, скоростные, пассажирские Н.И. Ильина. Организация туристской работы. - Казань: «Школа», 2004. - С. 86..

В целом к речным и морским транспортным средствам, доступным и для перемещения туристов, относятся:

- лодки и суда маломерного флота с механическим приводом;

- речные трамвайчики, теплоходы, суда на подводных крыльях или на воздушной подушке;

- морские суда на подводных крыльях, теплоходы, лайнеры, паромы.

Виды средств водного транспорта:

- речной: моторные лодки, катера, трамвайчики, теплоходы, суда на подводных крыльях, суда на воздушной подушке, яхты;

- морской: суперлайнеры, лайнеры, теплоходы, паромы, суда на подводных крыльях, экранопланы, океанские яхты.

Значительное число туристов на внутреннем водном транспорте пользуется маломерными судами, к которым Государственная инспекция (ГИМС) относит плавсредства водоизмещением до 80 регистровых тонн, пассажировместимостью до 12 человек, с подвесным мотором без ограничения мощности или стационарным до 75 л.с. И.И. Будко. Транспортное обслуживание туризма. - М.: 2006. - С. 140..

Катера, яхты и лодки, используемые для отдыха и путешествий по воде, являются маломерными судами.

Среди туристов большим спросом кроме круизов пользуется такой вид путешествия, как речные прогулки. К экскурсионным и прогулочным перевозкам относятся поездки экскурсантов продолжительностью не более 24 ч, совершаемые на речных судах с целью отдыха и ознакомления с памятными, историческими и другими достопримечательностями. Путевки и билеты на экскурсионные и прогулочные суда могут продаваться как организациями пароходства так и турфирмами.

Среди зарубежных и отечественных туристов в России большой популярностью пользуются городские водные экскурсии на специальных судах по рекам и каналам Санкт-Петербурга и его пригородов. Речные экскурсионные путешествия также популярны в Москве, Самаре, Саратове, Волгограде, Нижнем Новгороде, Владивостоке и др.

В настоящее время перевозка туристов водным транспортом в России имеет небольшой удельный вес - около 5% общего объема транспортных путешествий, что объясняется плохим техническим состоянием судов, ненадежностью поставщиков услуг, отсутствием сложившегося спроса на круизные путешествия, а так же выходом из российских транспортных путей ресурсов государств, вышедших из состава России после распада СССР.

1.3 Нормативно-правовые основы этнокультурного развития регионов России

Этнокультурные сообщества -- это традиционно существующие или недавно самоорганизовавшиеся объединения граждан по этническому, этнокультурному или религиозному принципу.

Этнокультурное развитие -- это социально-экономическое, культурное и духовное развитие этнокультурных сообществ России, учитывающее как этническое и религиозное многообразие страны, так и стратегический приоритет по формированию общероссийской идентичности у всех граждан России вне зависимости от их национальной и конфессиональной принадлежности.

Министерство регионального развития РФ разработало проект концепции Федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России на 2006 -2008 годы». Несмотря на существование в различные годы федеральных органов исполнительной власти, ответственных за осуществление государственной национальной политики, в 1990-е гг. в постсоветской России в условиях ослабленного федерального центра отсутствовала как адекватная существовавшим внешним и внутренним вызовам государственная национальная политика, так и системный подход к государственно-конфессиональным отношениям. Политика части региональных элит была ориентирована на национальное обособление, формирование и обоснование в некоторых регионах национальной исключительности титульных этносов, что привело к росту ксенофобии, этнической и религиозной нетерпимости, нарушению в некоторых субъектах РФ прав нетитульного, в т.ч. русского населения, национальных меньшинств, коренных малочисленных народов.

Это обусловило смену единой советской идентичности различными, часто конкурирующими формами региональных, этнических и религиозных идентичностей. Этнические, религиозные и культурные традиции, объединяемые в понятии этнокультурные традиции народов России, становились, подчас, не фундаментом многонационального единства, а причинами нестабильности государства и разобщенности общества.

Более того, ряд зарубежных государств и международных организаций стал использовать этнический и религиозный факторы для реализации на территории России собственных геополитических и геокультурных сценариев, подрывающих национальную безопасность и традиционный социокультурный уклад нашего государства.

На рубеже ХХ-ХХI вв., особенно после террористических актов 2001-2004 гг. в России, США, Европе, на Ближнем Востоке, стало очевидно, что этнический и религиозный факторы являются для многонациональной и поликонфессиональной России факторами национальной безопасности (что зафиксировано и в Концепции национальной безопасности РФ), а традиционные формы духовности и национальной культуры - основанием общероссийской идентичности. Игнорирование государством развития процессов в сфере межнациональных, этноконфессиональных и межконфессиональных отношений, отсутствие системы мониторинга и прогнозирования этнополитических и религиозно-политических конфликтов является стратегической недооценкой мировой тенденции усиления социально-политической и социокультурной роли религиозной и этнической традиций.

Комплексно решить проблему социально-экономического, этнокультурного и духовного развития народов и регионов России одновременно с противодействием этнополитическому и религиозно-политическому экстремизму не представляется возможным за счет использования исключительно рыночных механизмов в силу того, что эта проблема является составляющей частью проблемы национальной безопасности и предполагает формирование общероссийской идентичности.

Проблемам обеспечения потребности в услугах культуры и духовного развития, содействия развитию институтов гражданского общества, снижению угрозы и возможного ущерба от террористических угроз было уделено особое внимание в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 26 мая 2004 г. Этим вопросам, выделенным в качестве приоритетных в Послании Президента, было уделено внимание и в «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)» (п.2.1.7; раздел 4). Кроме того, шестое приоритетное направление социально-экономической политики -- «развитие российских регионов, поддержка региональных стратегий социально-экономического развития» (п.1.5) должно предполагать меры по содействию в разработке региональных стратегий этнокультурного развития (как необходимого элемента региональных стратегий социально-экономического развития). Очевидно, что для решения этой проблемы необходима государственная поддержка.

Наконец, проблема этнокультурного развития народов России имеет еще и международное измерение, поскольку РФ несет ряд международных обязательств в отношении соблюдения прав национальных меньшинств, коренных малочисленных народов, этнических и религиозных прав и свобод граждан, борьбы с экстремизмом и терроризмом.

В 2000-2004 гг. в России произошли серьезные позитивные изменения: укрепление российской государственности, формирование приоритетов государственного строительства и национального развития России, постепенное осознание необходимости консолидации различных этнических нерелигиозных (этнокультурных) сообществ вокруг задачи национального масштаба - формирования единой российской нации. Однако вместе с упразднением в 2001 г. федерального Министерства, отвечающего за реализацию государственной национальной политики, было сокращено и государственное финансирование программ этнокультурного развития. Федеральная целевая программа «Экономическое и социальное развитие коренных малочисленных народов Севера до 2011 года» ограничилась исключительно экономическими вопросами, не предусматривая выделение средств на социальную сферу, развитие национальной культуры и т.д. В последние годы недофинансировалась и, фактически, не реализовывалась Президентская программа развития социально-экономической и культурной базы возрождения российских немцев на 1997-2006 гг. Ряд проектов других федеральных целевых программ был отклонен. Вместе с тем не было федеральной целевой программы, которая бы реализовывала общие принципы и подходы государственной национальной политики в отношении регионов России и этнокультурных сообществ.

В сентябре 2004 г. было создано Министерство регионального развития РФ, за которым были закреплены функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере государственной национальной политики и межнациональных отношений в РФ, а также защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Для создания механизмов и инструментов по реализации государственной национальной политики и стратегий регионального этнокультурного развития была разработана Концепция Федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России (2006-2008 гг.)». Ее разработчики исходили из того, что не только национальный аспект, но и религиозный - как важный и неотъемлемый элемент социокультурных традиций и образа жизни народов России - входит в понятие этнокультурное. Это соответствует подходам, реализуемым в Концепции государственной национальной политики РФ, в которой государственно-конфессиональные отношения рассматриваются как часть национальной политики.

Цели и задачи Федеральной целевой программы соответствуют приоритетным задачам социально-экономического развития России.

Цель 1: «Реализация государственной национальной политики и региональных стратегий этнокультурного развития» соответствует стратегическому приоритету по обеспечению прав и свобод граждан в части развития институтов гражданского общества и этнокультурного развития; задаче развития потенциала государственного управления в части повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти, а также приоритету «Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)».

Цель 2 :«Социально-экономическое, этнокультурное и духовное развитие народов России» соответствует задаче повышения уровня удовлетворения социальных и духовных потребностей в части обеспечения потребности в услугах культуры и духовного развития

Цель 3: «Противодействие геополитическому и религиозно-политическому экстремизму, снижение уровня конфликтности в межнациональных и зтноконфессиональных отношениях» соответствует таким приоритетам социально-экономического развития России, как: (а) повышение уровня национальной безопасности через снижение угрозы террористических угроз, связанных с этническим и религиозным фактором, а также (б) развитие потенциала государственного управления через повышение эффективности деятельности системы федеральных органов исполнительной власти.

Федеральные целевые программы являются важным механизмом для осуществления государственной политики. Вместе с тем этот механизм должен быть эффективным. Как показала практика существуют серьезные проблемы при определении эффективности федерального финансирования проектов в сфере культуры, государственной национальной политики, социальных вопросов. Сложность замера ценностных ориентации общества определила не только уязвимость целевых программ в гуманитарной сфере с точки зрения оценки их экономической эффективности, но и выявила их специфику. Одновременно не оправдала себя прежняя дотационная политика в этнокультурной сфере, выражавшаяся, прежде всего, в системе мер по «поддержке», а не инфраструктурному развитию этнокультурных сообществ России.

Концепция предполагает: перейти от политики дотаций к политике проектно-целееого и инфраструктурного финансирования этнокультурного развития регионов России; формированию региональных стратегий этнокультурного развития; к поддержке межрегиональных инициатив, направленных на противодействие экстремизму и терроризму; усиление этнокультурной и информационной связности страны; реализацию мероприятий, носящих характер проектов, запускающих процессы этнокультурного развития, кооперации и гражданской самоорганизации.

Программно-целевое планирование в сфере государственной национальной политики предполагает включение в Федеральную целевую программу проектов и комплексов мероприятий, направленных на: решение системных проблем в области этнокультурного развития России; формирование единого этнокультурного пространства; противодействие этнополитическому и религиозно-политическому экстремизму; гармонизацию межнациональных и этноконфессиональных отношений; внедрение новых технологий создания и распространения этнокультурных благ; повышение уровня удовлетворения духовных потребностей граждан.

Национальное многообразие России, являющееся фактором ее устойчивого социально-экономического развития, делает невозможным решение этнокультурных проблем изолировано, в отдельных регионах или организациях, без широкого взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, общественных объединений и других субъектов этнокультурной деятельности, обусловливает необходимость применения программных методов.

Концепция Федеральной целевой программы основывается на том, что национальное, этнокультурное многообразие России является необходимым элементом ее международного имиджа, неотъемлемой частью мирового духовного наследия.

Вместе с тем фундаментальным положением Концепции является направленность на формирование у граждан различной этнической и вероисповедной принадлежности общероссийской идентичности, создание условий для формирования в России общности -- единая российская нация. Это определяет и главный приоритет государственной национальной политики.

Условием отбора конкретных проектов для включения в Федеральную целевую программу является их направленность на достижение соответствующей целевой установки, вне зависимости от ведомственной принадлежности субъектов этнокультурной деятельности. Концепция определяет необходимость рассмотрения проектов и комплексов мероприятий, предлагаемых для включения в Федеральную целевую программу на альтернативной основе и концентрацию ресурсов на ограниченном числе таких проектов и мероприятий по всем видам деятельности внутри каждого раздела Программы.

Условием отбора проектов для включения в Федеральную целевую программу является их особая этнокультурная значимость, инновационность, межрегиональный характер, инфраструктурный потенциал, наличие проектно-сметной документации, возможность завершения определенного этапа инвестиционных работ в течение срока действия Программы, перспективы последующей реализации проекта и его потенциал для активной этнокультурной деятельности.

Отбор этнокультурных проектов, направленных на реализацию приоритетных целей, выбор исполнителей указанных проектов производятся экспертными советами на основе открытых конкурсных процедур в установленном порядке. В случае авторских проектов конкурсные процедуры в отношении выбора исполнителей не проводятся. В этом случае конкурсные процедуры проводятся лишь в отношении выбора исполнителей заказа. Эффективность государственной национальной политики и реализации Программы в значительной степени зависят от согласованности и взаимодействия целевых программ различного уровня. Такое взаимодействие достигается посредством стимулирования разработок и реализации региональных стратегий этнокультурного развития и региональных целевых программ, ориентированных на стратегические установки и приоритеты Федеральной целевой программы.

Кроме государственных структур на развитие этнокультурной ситуации в регионах оказывают влияние малый, средний, а иногда и крупный бизнес, общественные организации, благотворительные фонды и другие хозяйствующие субъекты. Указанная Концепция исходит из целесообразности установления партнерских отношений государственного заказчика Программы с любыми юридическими лицами, осуществляющими независимые этнокультурные программы, ориентированные на стратегические установки и приоритеты Федеральной целевой программы.

Маргинализация этнического и религиозных факторов приводит к росту протестных настроений, экстремизма и создает благодатную почву для использования протестных настроений террористами. Настоящее и будущее России, ее развитие как демократического правового государства, обеспечение национальной безопасности и сохранение территориальной целостности возможны только в условиях межнационального мира и межрелигиозного согласия.

Федеральная целевая программа является механизмом координации государственной национальной политики, выработки региональных стратегий этнокультурного развития, поддержки диалога между государственными органами власти и общественными, национальными и религиозными объединениями. Отсутствие скоординированной политики всегда приводило к проблемам в сохранении стабильности конституционного строя, институтов государственной власти, в обеспечении гражданского мира и общественного согласия, территориальной целостности, единства правового пространства, правопорядка. Отсутствие регулярного мониторинга этноконфессиональной ситуации в регионах затрудняет прогнозирование и последующую нейтрализацию причин и условий, способствующих возникновению конфликтов на национальной и религиозной почве.

В настоящее время в международных неправительственных и межправительственных организациях часто неадекватно воспринимают национальную и религиозную ситуацию в России, основываясь на часто преувеличенных сведениях некоторых общественных и правозащитных организаций. Для получения объективной картины положения национальных меньшинств и коренных малочисленных народов в такой сложной по всем параметрам (федеративному устройству, социально-экономическому положению, национальному составу, разнообразию языков и культур) стране как Россия разовых мониторинговых механизмов и информации неправительственных организаций недостаточно. Практическая сторона реализации мер национальной политики требует повышения роли общественных институтов, в том числе национальных и конфессиональных объединений. Ощущается необходимость в совершенствовании механизма работы с такими структурами, отвечающими потребностям современного российского общества. Необходимо более активное вовлечение национальных и конфессиональных объединений в социальные программы, такие как борьба с детской беспризорностью, наркоманией, организация социальных приютов и оказание помощи престарелым и инвалида.Программа должна сыграть здесь существенную роль.

Программой предусмотрено создание механизмов реализации государственной политики по отношению к казачеству поскольку, во-первых, оно может быть востребовано при решении комплекса социокультурных проблем на Юге России, Дальнем Востоке, приграничных территориях; во-вторых, в казачестве, в силу его организованности, но не востребованности государством, возможно нарастание сепаратистских настроений и политизация.

Без использования программно-целевого метода перечисленные проблемы не будет эффективного решения. Федеральная целевая программа является одним из основных инструментов реализации государственной национальной политики. Вместе с тем необходимость корректировки концептуальных подходов к государственной национальной политике, разработки системы новых индикаторов эффективности федеральных целевых программ в этой сфере обусловили формирование программы на трехлетний срок 2006-2008 гг. Такой период позволит выработать новые подходы к реализации федеральных целевых программ в сфере государственной национальной политики, этнокультурного развития регионов России и с учетом достигнутых результатов (в т.ч. благодаря региональным стратегиям этнокультурного развития и региональным целевым программам) через три года скорректировать целевые группы, задачи и показатели программы.

Выбор приоритетных целей и задач Федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России» обусловлен приоритетами, зафиксированными в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 26 мая 2004 г., в «Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2005-2008 годы)» в концепциях государственной национальной политики, национальной безопасности (в части вопросов, касающихся: «реализации конституционных прав и свобод по обеспечению духовного и интеллектуального развития человека и гражданина»; «обеспечения гражданского мира и национального согласия», «нейтрализации причин и условий, способствующих возникновению политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма и их последствий - социальных, межэтнических и религиозных конфликтов, терроризма»; негативного инокультурного воздействия; содействие «формированию гармоничных межнациональных отношений»), государственной политики по отношению к казачеству и других, в международных и российских нормативно-правовых актах, регулирующих вопросы государственной национальной политики, социальной политики, государственно-конфессиональных отношений, этнокультурного развития народов России, реализации и защиты прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов.

Неэффективность прежних программ по формированию толерантности, профилактике экстремизма, поддержке этнокультурного многообразия народов России, отсутствие системы количественных показателей для оценки эффективности целевых программ в сфере межнациональных отношений, этнокультурного развития, а также инновационный подход к реализации государственной национальной политики обусловили необходимость разработки новой системы показателей эффективности, которая будет осуществлена в рамках Программы.

Этнокультурное многообразие России может являться как фактором устойчивого развития, так и, при определенных условиях, вызовом государству и обществу, размывающим общегражданскую солидарность и общероссийскую идентичность. За многие годы отсутствия системной и эффективной государственной национальной политики обострились прежние и возникли новые региональные проблемы в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений.

В рамках выработки региональных стратегий социально-экономического развития необходима согласованная и системная работа по разработке и реализации региональных стратегий этнокультурного развития с учетом необходимости формирования эффективных форм и инновационных механизмов адаптации и развития локальных этнокультурных традиций к современным социальным и экономическим (рыночным) условиям, мировым тенденциям глобализации и информационного развития общества. Одновременно, несмотря на этнокультурное многообразие регионов, фундаментальные принципы государственной национальной политики остаются неизменными, в т.ч. формирование гражданской солидарности и общности единый российский народ.

Субъекты Юга России, Северо-Запада, Центральной России, Дальнего Востока, Поволжья, Урала, Сибири обладают разным человеческим и этнокультурным потенциалом, находятся в разных социально-экономических и геостратегических условиях. Одновременно каждый субъект и макрорегион РФ испытывает специфические для этих регионов угрозы в сфере национальной безопасности, в т.ч. это касается проблем незаконной миграции, проявления ксенофобии, религиозной и этнической нетерпимости, политического и религиозного экстремизма, этносепаратизма, терроризма. Таким образом, региональные стратегии этнокультурного развития учитывают как позитивный этнокультурный потенциал региона, так и специфичность этнокультурных проблем, в т.ч. создаваемых этнокультурной и религиозной экспансией со стороны других государств или иностранных организаций.

Разработка региональных стратегий предполагает не только типологизацию регионов, но и выработку специфических механизмов развития этнокультурного, потенциала, в т.ч. разработку новых индикаторов оценки этнокультурного развития, запуск пилотных проектов, содействие в разработке региональных целевых программ, инвестиционные мероприятия.

Обеспечение прав и свобод граждан в части реализации права на получение образования, информации (СМИ) на родном языке и пр. является частью государственной национальной политики. Особенное внимание уделяется положению национальных меньшинств. Мониторинг и анализ причин нарушений прав граждан в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений позволит в дальнейшем сократить количество нарушений.

Обязательства РФ по защите прав национальных меньшинств и коренных малочисленных народов обусловлены ратификацией Россией Рамочной конвенции о защите прав национальных меньшинств, других международных правовых актов, российским законодательством. Вместе с программами по созданию рабочих мест для представителей коренных малочисленных народов в сфере традиционных форм хозяйствования, народных промыслов и ремесел важным направлением деятельности государства является правовое регулирование взаимоотношений коренных малочисленных народов, проживающих на территориях традиционной среды обитания, и ресурсодобывающих, промышленных компаний.

Одновременно Программой предлагается сменить приоритеты бюджетирования программ развития коренных малочисленных народов с дотационных, что порождает иждивенчество этих сообществ, на инновационные и инфраструктурные, позволяющие адаптировать традиционные формы хозяйствования и природопользования к современному этапу социально-экономического развития северных территорий.

Индекс благосостояния общин (ИБО), рассчитываемый на основе методики определения показателей индекса человеческого развития (ИЧР), с учетом четырех многоаспектных показателей (образование, трудовые ресурсы, доход, жилье), является важным и прежде не использовавшимся в России показателем социокультурного состояния общин коренных малочисленных народов.

Программа предполагает выработку общественных и нормативно-правовых предпосылок для формирования цивилизованных форм диалога и взаимоотношений представителей коренных малочисленных народов и промышленных, добывающих компаний, в т.ч. в вопросах содействия программам этнокультурного развития коренных малочисленных народов. Предусматривается создание и обеспечение эффективной системы этноконфессиокального мониторинга, анализа и прогнозирования конфликтов, сопровождения принятия управленческих решений. Создание эффективной системы мониторинга и прогнозирования позволит обеспечить сбор и анализ информации, прогнозирование возможных геополитических, межрелигиозных конфликтов и их предупреждение, выработку правильных управленческих решений.

Разработка и реализация региональных стратегий этнокультурного развития предполагает мероприятия по содействию разработке и реализации федеральной и региональных стратегий этнокультурного развития; разработке и реализации новых и корректировке прежних региональных целевых программ; совершенствованию механизмов реализации государственной национальной политики в регионах России; научно-исследовательские разработки новой системы показателей для стратегий этнокультурного развития и этнокультурных проектов.

Необходимы особые меры по противодействию экстремизму, ксенофобии и нетерпимости, формированию патриотизма и общероссийской идентичности, межэтнической и этноконфессиональной солидарности. Эта работа предполагает: содействие межкультурному, межэтническому и межрелигиозному диалогу и сотрудничеству, направленному на противодействие экстремизму и формирование общероссийской идентичности; мониторинг проявлений экстремизма, нетерпимости в средствах массовой информации; совершенствование нормативно-правовой базы в части усиления эффективности мер по противодействию экстремизму и терроризму.

В рамках поддержки социально значимых проектов (этнокультурных сообществ) необходимо реализовать проекты этнокультурных сообществ, ориентированные на решение социально значимых проблем (беспризорность, бедность, наркомания и проч.); поддержать социальные проекты, эффективность которых с точки зрения общества очевидна и замеряема количественными показателями.

Важнейшим мероприятием этого направления является ежегодный грантовый конкурс «Ярмарка региональных этнокультурных проектов», проходящая в субъектах Федерации. Ярмарка поддерживает, прежде всего, сетевые межрегиональные проекты, направленные на межэтническую и межрелигиозную консолидацию и кооперацию в реализации общественно значимых, проектов и создании новых рабочих мест. Ее проведение соответствует приоритету формирования российской системы грантования общественных инициатив, что отмечено в Послании Президента РФ Федеральному Собранию 26 мая 2004 г.

В первый год из федерального бюджета планируется обеспечить 70% затрат на подготовку, проведение Ярмарки, мониторинг реализации победивших проектов, из бюджета субъекта - 20%, внебюджетного финансирования - 10%. В последующие годы процентное соотношение изменится в сторону сокращения затрат федерального бюджета (во 2-й год, соответственно: 60%, 20%, 20%, а в 3-й: 40%, 30%, 30%). В первый год из федерального бюджета предполагается выделить 80 млн руб. (1-й год, в ценах 2005 г.).

Намечается поддержка образовательных и молодежных проектов, в частности, сетевых образовательных проектов по менеджменту в этнокультурной сфере; преподавания национальных языков, обычаев, культуры; разработки и реализации блока гуманитарных дисциплин в духовно-учебных заведениях различных конфессий; молодежных инициатив, направленных на формирование у молодежи патриотизма и общероссийской идентичности; летние лагеря труда и отдыха для детей из разных, прежде всего, депрессивных регионов.

Намечено развитие приграничного сотрудничества регионов и связей с соотечественниками за рубежом. Данное направление Программы предполагает: гуманитарное содействие этнокультурным центрам соотечественников в странах СНГ и Балтии (литература, Интернет-проекты и проч.); поддержку развития приграничного этнокультурного сотрудничества; содействие проведению этнокультурных мероприятий, фестивалей, встреч с участием представителей приграничных государств, направленных на интеграцию, решение актуальных вопросов миграционной и национальной политики, приграничного сотрудничества.

Экономический потенциал этнокультурных сообществ реализуется посредством осуществления проектов данного направления и включает в себя: развитие сети центров и школ традиционных видов промыслов и ремесел; развитие маршрутов и инфраструктуры этнотуризма и экотуризма с включением в туристическую систему этнопоселений и этнографических деревень; поддержку развития этнической кухни; поддержку межрегиональных турниров по национальным видам спорта.

Важным условием социально-экономической эффективности этого направления является привлечение для реализации проектов внебюджетных средств из малого и среднего бизнеса, создание новых рабочих мест.

Осуществление проекта по всем направлениям возможно лишь при информационно-аналитическом обеспечении этнокультурного развития и
государственной национальной политики. В условиях информационного общества значение информации трудно переоценить. Для информационного обеспечения этнокультурного развития и государственной национальной политики осуществляются следующие мероприятия: поддержка теле- и радиопрограмм, посвященных национальным и религиозным традициям народов России; поддержка двуязычных СМИ, в т.ч. Интернет-проектов; создание федерального Интернет-проекта, отражающего вопросы этнокультурной жизни народов России; создание геоинформационной системы «Народы и религии России», как важного и эффективного средства хранения специализированных баз данных, привязки их к географической карте России, представления информации и принятия управленческих решений; издание атласов народов и религий России; православие: история, каноны, культура; исламской цивилизации, буддизма; создание системы этноконфессионального мониторинга и прогнозирования конфликтов.

Программа предусматривает разработку в 2006 г. проектно-сметной документации по капитальному строительству и инвестиционным проектам, отбираемым по конкурсу в соответствии с утвержденным регламентом отбора инвестиционных проектов. С 2007 г. Программа предусматривает начало реализации инвестиционных проектов, связанных с целевыми установками и задачами Программы.

Научное обеспечение Федеральной целевой программы осуществляется посредством реализации государственным заказчиком мероприятий по осуществлению научно-исследовательских разработок, направленных на объективную оценку и анализ социокультурной ситуации в контексте целевых установок соответствующих разделов Программы. В частности, должны быть проведены всесторонние исследования емкости отечественного рынка потребления услуг культуры, разработка и внедрение новых технологий создания хранения, распространения и потребления продуктов культурной деятельности, анализ взаимосвязей и динамики влияния общих изменений социального положения в стране в целом и в отдельных субъектах Российской Федерации и федеральных округах на формирования отложенного спроса населения на услуги культуры. Правовое обеспечение Программы осуществляется посредством организации государственным заказчиком непрерывного мониторинга нормативной и правовой обеспеченности деятельности исполнителей программных мероприятий.

Особенностью этнокультурной сферы является то, что в ней оказывается влияние на глубинные многовековые национальные и религиозные традиции, и основные результаты деятельности выражаются, как правило, в отложенном по времени социальном эффекте, в частности, в увеличении интеллектуального потенциала, изменении ценностных ориентации и норм поведения граждан, в постепенной модернизации всего общества. Однако эти процессы средне- и долгосрочного характера. Сложность заключается и в том, что в этнокультурной сфере далеко не все может быть замерено при помощи количественных индикаторов.

Тем не менее, исходя из новизны задач и подходов, реализуемых в данной Программе, в рамках программных мероприятий будет выработана новая система количественных показателей эффективности. В первый год реализации Программы будут выработаны методики оценки: уровня этнокультурного развития регионов; уровня межнациональной и межрелигиозной напряженности; нарушений прав человека в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений; индекса социализации; индекса благосостояния общин. Программа предполагает разработку и использование системы индикаторов: характеризующих не только текущие результаты этнокультурной деятельности, но и конечные показатели.

Социально-экономический эффект от реализации Программы выражается в укреплении единого этнокультурного пространства России, как фактора устойчивого развития России и ее территориальной целостности; снижении межнациональной и межконфессиональной напряженности; улучшении инвестиционной и туристической привлекательности регионов; активизации экономических процессов этнокультурного развития, рост негосударственных ресурсов, привлекаемых в сферу национальных отношений, в т.ч. поддержка малого и среднего бизнеса в части реализации им этнокультурных социально значимых и бизнес-проектов; прогнозировании и предупреждении межнациональных и межрелигиозных конфликтов; повышении эффективности использования этнокультурного потенциала страны.

Наряду со средствами федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ к финансированию Федеральной целевой программы будут привлекаться средства из внебюджетных источников. Концепция предусматривает предоставление преимуществ в конкурсных процедурах тем проектам и мероприятиям, реализация которых основана на использовании в качестве долевого финансирования внебюджетных средств. Программа предусматривает поддержку разработки и реализации региональных целевых программ, что позволит в последующем снизить уровень бюджетных нагрузок на федеральный бюджет.

Объемы финансирования Программы на 2006-2008 гг. за счет средств федерального бюджета носят прогнозный характер и подлежат ежегодному уточнению в установленном порядке при формировании проектов федерального бюджета и федеральной адресной инвестиционной программы на соответствующий год, исходя из возможностей бюджета.

Функции Государственного заказчика Федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России (2006-2008 гг.)» возлагаются на Министерство регионального развития РФ, которое взаимодействует с органами государственной власти субъектов РФ, с представительными органами федеральных национально-культурных автономий, с национально-культурными общественными объединениями с целью эффективной реализации утвержденных мероприятий.

Федеральная целевая программа при своей разработке и реализации должна координироваться с рядом других федеральных органов исполнительной власти: Минобрнауки России, Минэкономразвития России, Минкультуры России и др. Реализацию Федеральной целевой программы предусматривается осуществлять на основе государственных контрактов (договоров), заключаемых, в установленном действующим законодательством порядке Министерством регионального развития РФ (государственным заказчиком) с исполнителями программных мероприятий.

Системообразующим критерием формирования Федеральной целевой программы является субсидиарный характер ее построения. В соответствии с ним и с учетом действующего законодательства о полномочиях субъектов РФ в состав целевых установок Программы включаются только те цели, которые не могут быть реализованы в рамках региональных целевых программ и текущей деятельности организаций культуры.

Важнейшей особенностью является реализация системно-целевого принципа построения Федеральной целевой программы, в соответствии с которым структура Программы (перечень разделов) определяется стратегическими целями и приоритетными направлениями государственной национальной политики Российской Федерации. Разработка Федеральной целевой программы на основе указанного принципа существенно отличает ее от предыдущих программ, построенных на основе функционально-отраслевого подхода.

Концепция устанавливает, что Федеральная целевая программа состоит из фиксированного числа разделов, соответствующих приоритетным целям государственной национальной политики Российской Федерации, а каждый раздел включает несколько подразделов, соответствующих основным направлениям достижения указанных целей.

Для обеспечения публичности и открытости проведения конкурсных процедур отбора проектов и мероприятий Федеральной целевой программы в Министерстве регионального развития Российской Федерации создается Экспертный совет в составе авторитетных специалистов в сфере межнациональных и этноконфессиональных отношений.

Конкурсный отбор мероприятий и проектов Программы осуществляется Экспертным советом на основе методики, разрабатываемой и утверждаемой государственным заказчиком Программы (Министерством регионального развития РФ).

Учитывая этносоциальный характер Федеральной целевой программы «Этнокультурное развитие регионов России (2006-2008 гг.)» и необходимость участия в ее реализации институтов гражданского общества - этнокультурных и национальных общественных объединений, включая представительные органы федеральных национально-культурных автономий, целесообразно создание Общественного (федерального) совета по межнациональным и этноконфессиональным отношениям из представителей федеральных органов государственной власти, администраций субъектов Российской Федерации, национальных общественных объединений, ученых и специалистов сферы межнациональных и этноконфессиональных отношений. Возглавляет Совет Министр региональной политики Российской Федерации. Совет на своих заседаниях рассматривает ход исполнения Программы и принимает рекомендации по совершенствованию реализации проектов и мероприятий Программы.

Деятельность Экспертного и Общественного советов осуществляется на основе положений, утвержденных Министром регионального развития РФ.