Реформирование железнодорожного транспортам России

* Грузовые перевозки отделены/не отделены от пассажирских

* Пригородные перевозки отделены/не отделены от дальних пассажирских

* Транзитные, интермодальные, рефрижераторные, грузовые перевозки отделены/не отделены от других грузовых перевозок

* Инфраструктура отделена от перевозок

* Инфраструктура объединена с перевозками

- Инфраструктура объединена только с грузовыми перевозками

- Часть инфраструктуры принадлежит основным потребителям (например, пассажирским компаниям)

Распределение

производственных ресурсов

* Вагоны

* Вагонный парк находится у владельца инфраструктуры

* Часть вагонов не находится у владельца инфраструктуры

* Весь вагонный парк не находится у владельца инфраструктуры

* Локомотивы

* Все локомотивы находятся у владельца инфраструктуры

* Часть локомотивов не находится у владельца инфраструктуры

- Часть локомотивов находится у операторов

- Часть локомотивов находится у других собственников

Выделение вертикально интегрированных компаний

* В европейской части России

* Создание нескольких вертикально-интегрированных компаний, конкурирующих между собой на пересекающихся (альтернативных) сетях

* Сохранение единства собственности на инфраструктуру с конкуренцией между операторами «на рельсах» и возможно «за рельсы»

* В азиатской части России

* Сохранение единства собственности на инфраструктуру с конкуренцией между операторами "на рельсах" и возможно "за

рельсы

Варианты структурирования и организации основных видов деятельности

Этап 1 (2001-2002): подготовительный (к организационному разделению»)	Этап 2 (2003-2005); организационно-правовое разделение видов бизнеса	Этап 3 (2006-2010): открытие основных видов бизнеса для конкуренции
* Разделение хозяйственной и регулирующей функций. * Создание ОАО "РЖД" со 100%-ной государственной собственностью * Отделение некоторых неосновных видов деятельности в виде 1 00%-ных дочерних компаний ОАО "РЖД" (параллельно с формированием материнской компании) * Оптимизация управления с поэтапный переходом с функциональной на бизнес- организацию (внутренняя реорганизация без нарушения организационной целостности) с выделением, в частности, следующих подразделений: - Грузовые перевозки и инфраструктура * Инфраструктура * Локомотивы * Вагоны - Международные транзитные перевозки* - Интермодальные перевозки* - Перевозки скоропортящихся грузов - Пассажирские перевозки в дальнем следовании * Подвижной состав * Вокзалы - Пассажирские перевозки в пригородном сообщении * Подвижной состав * Вокзалы - Ремонт подвижного состава - Ремонт и строительство инфраструктуры - Другие неосновные виды деятельности * Финансовое разделение хозяйственных видов деятельности (раздельный бухгалтерский учет) * Создание операторских компаний * Формирование механизма поддержки пассажирских перевозок	* Сохранение организационного единства грузовых перевозок и необходимой для них инфраструктуры, формирующих основу ОАО «РЖД», в состав компании также входит локомотивный парк. * Завершение оптимизации структуры управления. * Организационно-правовое разделение хозяйственной деятельности (выделение из ОАО «РЖД» дочерних обществ) с постепенным открытием выделенных видов деятельности для частных миноритарных акционеров: - Выделение пригородных пассажирских перевозок - Выделение пассажирских перевозок в дальнем следовании - Выделение ремонтных и строительных предприятий - Выделение транзитной, интермодальной экспортно-импортной и рефрижераторной компаний* - Выделение других видов деятельности * Постепенное открытие ремонтного бизнеса для конкуренции, продажа его части * Создание операторских компаний	* Постепенное повышение конкуренции в грузовых перевозках - В частности, появление частной собственности на локомотивы * Формирование нескольких конкурирующих компаний по пассажирским перевозкам в дальнем следовании с возможностью частного участия в их капитале * Возможно, продажа лицензий на право пригородных перевозок, ограниченных периодом времени * Рассмотрение вопроса о выделении из ОАО "РЖД" конкурирующих вертикально интегрированных железнодорожных компаний * Другие меры, целесообразность которых будет определена на первом и втором этапах реформы

Пути развития бизнес-системы

17. Первый этап реформ (2001--2002 гг.)

Первый этап, продолжительность которого составляет 1,5 _ 2 года, является подготовительным. Основными целями" этого периода реформирования являются: построение эффективного механизма государственного регулирования, стимулирующего развитие конкуренции в грузовых и пассажирских перевозках и неосновных видах деятельности, разделение функций государ-ственного регулирования и управления хозяйственной деятель-ностью на федеральном железнодорожном транспорте, а также подготовка к разделению хозяйственных видов деятельности. Последняя состоит из управленческого и финансового структу-рирования хозяйственной деятельности по видам бизнеса и ор-ганизационного отделения некоторых предприятий неосновной деятельности, имеющих сформировавшийся рыночный потен-циал.

На первом (подготовительном) этапе реформ решается ряд задач. Прежде всего, должны быть переданы функции хозяйст-венного управления специально создаваемому хозяйствующему субъекту на федеральном железнодорожном транспорте. Далее следуют приватизация и вывод из структуры федерального же-лезнодорожного транспорта отдельных предприятий, не свя-занных с организацией движения, обеспечением аварийно-вос-становительных и мобилизационных работ и входящих в по-тенциально конкурентный сектор. Создаются условия для скорейшего организационно-правового разделения видов дея-тельности, в том числе оптимизируется система управления на федеральном железнодорожном транспорте.

Кроме того, задачей первого этапа является создание меха-низмов внутреннего и внешнего контроля и управления ходом реформы, а также правовое обеспечение структурной реформы на железнодорожном транспорте.

В целях правового обеспечения реформы должны быть раз-работаны основные принципы и механизмы государственного регулирования в естественно монопольном, временно моно-польном и конкурентном секторах; определен порядок функ-ционирования независимых перевозчиков на железнодорожном транспорте и обеспечен равноправный доступ к продукции (ра-ботам, услугам) монопольного сектора'. Также следует опреде-лить виды деятельности и имущества, относящиеся к монополь-ным и конкурентным секторам, ограничить хозяйственный оборот отдельных видов имущества естественно монопольного сектора.

Хозяйствующий субъект на подготовительном (первом) этапе реформ осуществляет следующие виды деятельности.

Во-первых, он предоставляет услуги по использованию ин-фраструктуры железнодорожного транспорта (в том числе собственникам подвижного состава) и содержит инфраструкту-ру. Во-вторых, эксплуатирует локомотивный парк и предостав-ляет услуги локомотивной тяги. В-третьих, эксплуатирует соб-ственный грузовой вагонный парк и предоставляет услуги гру-зовых перевозок собственным вагонным парком. В-четвертых, осуществляет грузовые перевозки для государственных нужд, воинские и специальные перевозки.

Для выполнения перечисленных видов деятельности хозяй-ствующий субъект наделяется имуществом федерального желез-нодорожного транспорта по следующим основным группам: инфраструктура железнодорожного транспорта; локомотивный парк МПС России, локомотивные депо, пункты технического обслуживания локомотивов; грузовой вагонный парк МПС России, вагонные депо, пункты технического обслуживания грузовых вагонов; парк пассажирских вагонов локомотивной тяги, пассажирские депо обслуживания и ремонта вагонов ло-комотивной тяги, пункты технического обслуживания вагонов; моторвагонный парк пригородного сообщения, моторвагонные пассажирские депо, пункты технического обслуживания мотор-вагонного подвижного состава; имущество предприятий, входя-щих в структуру федерального железнодорожного транспорта и обеспечивающих производство, строительство и ремонт инфра-структуры, подвижного состава и технических средств железно-дорожного транспорта¹; имущество предприятий, входящих в структуру федерального железнодорожного транспорта и вы-полняющих научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы в области повышения безопасности движения, обновления производственно-технической базы, разработки и внедрения ресурсосберегающих и информационных систем и технологий, мобилизационной работы; объекты социальной сферы; недвижимое имущество и прочее имущество, необходи-мое для осуществления административно-управленческих функций.

18. Выбор организационно-правовой формы хозяйствующего субъекта

Исходя из масштаба и функций формируемого хозяйствую-щего субъекта и требований к нему, на первом этапе реформ его организационно-правовая форма должна быть определена на основе анализа следующих возможных вариантов:

- сохранение существующей структуры управления фе-деральным железнодорожным транспортом (включая МПС России);

- федеральное государственное унитарное предприятие (ФГУП);

- единое открытое акционерное общество (ОАО), 100 % акций которого находятся в федеральной собственности;

- несколько открытых акционерных обществ, 100 % акций которых находятся в федеральной собственности.

1). Сохранение существующей структуры управления федеральным железнодорожным транспортом.

Основные преимущества

Предоставление руководству и сотрудникам системы федераль-ного железнодорожного транспорта возможностей сконцентриро-ваться на внутренней реорганизации и трансформации бухгалтер-ского учета (без дополнительного отвлечения внимания на юриди-ческие процедуры слияния).

Снижение риска дополнительной концентрации "рыночной влас-ти" у одного хозяйствующего субъекта.

Снижение риска "потери" активов в ходе реорганизации за счет сохранения существующего состава и юридической структуры пред-приятий и организаций системы.

Основные недостатки

Сохранение на подготовительном (первом) этапе реформ со-вмещения хозяйственных и регулирующих функций.

Риск затягивания реформ в отсутствие мощного внутреннего стимула к началу реорганизации.

Невозможность выстраивания системы управления и учета по видам деятельности без изменения юридически закрепленной струк-туры управления.

Сохранение организационного объединения естественно моно-польных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Невозможность обеспечить рост уровня мотивации сотрудников.

2). Федеральное государственное ' унитарное предприятие (ФГУП)

Основные преимущества

Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на подготовительном (первом) этапе реформ.

Минимальность организационно-правовой трансформации на первом (подготовительном) этапе.

Основные недостатки

Необходимость трансформации единого ФГУП в ОАО при пере-ходе ко второму этапу реформ, т.е. создание дополнительного шага на пути преобразований.

Риск затягивания реформ.

Организационно-правовое слияние естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Риск увеличения непрозрачности предприятия при слиянии.

Рост зависимости от кредиторов при слиянии.

Риск усиления монополизации отрасли.

Риск "потери" активов в ходе реорганизации (может быть сни-жен путем проведения инвентаризации и специального аудита).

Невозможность обеспечить рост уровня мотивации сотрудников.

Недостаточная привлекательность для внешних инвестиций из-за невозможности участия внешних инвесторов в капитале и управ-лении предприятием, а также из-за отсутствия права собственности на имущество.

3). Открытое акционерное общество (ОАО).

Основные преимущества

Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на подготовительном (первом) этапе реформ.

Необратимость перехода ко второму этапу за счет придания соответствующих функций органу государственного управления на железнодорожном транспорте и за счет представительства государ-ства в Совете директоров.

Наличие мощного внешнего стимула к началу реорганизации как относительная гарантия достаточных темпов реформы.

Возможность привлечения частных инвестиций уже на первом этапе реформ, в том числе за счет продажи акций дочерних пред-приятий, выпуска облигаций и привлечения кредитов банков.

Более действенный (по сравнению с ФГУП) государственный контроль имущественного комплекса: деятельность исполнительных органов ОАО контролируется рядом нормативных актов.

Финансовая устойчивость за счет большей гибкости в распоря-жении активами.

Обеспеченная мотивация труда работников.

Основные недостатки

Отвлечение внимания руководства федерального железнодо-рожного транспорта также И на юридические преобразования.

Риск затягивания реформ.

Организационно-правовое слияние естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Риск роста непрозрачности предприятия при слиянии.

Риск злоупотреблений, связанных с дополнительной концентра-цией "рыночной власти" у одного хозяйствующего субъекта.

Риск "потери" активов в ходе реструктуризации, несмотря на инвентаризацию и аудит.

Риск необратимости отчуждения государственного имущества вследствие приватизации.

4). Несколько открытых акционерных обществ.

Основные преимущества

Разделение хозяйственных и регулирующих функций уже на подготовительном (первом) этапе реформ.

Возможность обеспечить неизбежность перехода ко второму этапу за счет придания соответствующих функций органу государст-венного управления на железнодорожном транспорте и за счет представительства государства в Советах директоров.

Наличие мощного внешнего стимула к началу реорганизации как относительная гарантия достаточных темпов реформы.

Возможность привлечения частных инвестиций уже на первом этапе реформ, в том числе за счет продажи акций дочерних пред-приятий, выпуска облигаций и привлечения кредитов банков.

Большая, чем в министерстве и ФГУП, мотивация труда работ-ников.

Низкая степень слияния потенциально конкурентного и моно-польного секторов, и соответственно снижения риска усиления мо-нополии.

Отсутствует риск затягивания реформ.

Рост финансовой прозрачности по видам деятельности.

Основные недостатки

Риск необратимости структурных преобразований.

Риск потери устойчивости железнодорожного транспорта в целом.

Из-за отсутствия раздельного учета по видам деятельности на момент выделения, отсутствует адекватная аналитическая база, по-зволяющая оценить результаты деятельности выделяемых субъек-тов и реальную стоимость их активов; тем самым возникает опас-ность неоптимального формирования имущественного комплекса создаваемых ОАО.

Отвлечение внимания руководства федерального железнодо-рожного транспорта также и на юридические преобразования.

Организационно-правовое слияние естественно монопольных и потенциально конкурентных видов деятельности.

Риск "потери" активов в ходе реструктуризации, несмотря на инвентаризацию и аудит.

5). Процедура формирования ОАО "РЖД".

До формирования АО "РЖД" необходимо обеспечить нормативное регулирова-ние особенностей приватизации на железнодорожном транс-порте. Процедура приватизации будет проходить в несколько этапов.

Прежде всего, будет определен порядок приватизации, со-ставлен перечень имущества, включаемого в уставный капитал и передаваемого на баланс ОАО, определено количество и но-минал акций создаваемого общества. Одновременно будет раз-работан и утвержден план приватизации и проведена государ-ственная регистрация компании. Далее происходит наделение ОАО вышеуказанным имуществом. Из реестра федерального имущества исключаются реорганизуемые государственные уни-тарные предприятия.

Все вышеуказанные этапы реализуются под управлением Комиссии по приватизации и территориальных органов Минимущества России при непосредственном участии МПС России.

19. Механизмы управления реформой при переходе от первого (подготовительного) ко второму этапу

Для обеспечения своевременности, полноты и правильности выполнения мероприятий различных этапов реформирования предлагаются следующие механизмы контроля и управления.

Внешнее управление и контроль. Правительство Российской Федерации по согласованию с Президентом Российской Феде-рации назначает руководителя ОАО "РЖД", осуществляя тем самым функции общего собрания акционеров.

Правительственная комиссия по структурной реформе же-лезнодорожного транспорта контролирует полноту и своевре-менность выполнения предусмотренных мероприятий.

Основные положения, а также содержание и сроки реализа-ции этапов реформы утверждаются в нормативном порядке.

Внутреннее управление и контроль. Представители государ-ства в органах управления ОАО "РЖД" лично и через своих полномочных представителей контролируют соблюдение ос-новных принципов и направлений реформирования, а также полноту и своевременность выполнения компанией мероприя-тий соответствующих этапов.

Действенность внутренних механизмов управления и конт-роля будет обеспечена комплексом проводимых мероприятий.

Во-первых, вводится раздельный бухгалтерский учет по видам деятельности и в разрезе структурных подразделений на основе изменения плана счетов и введения системы автоматизи-рованного учета.

Во-вторых, разграничиваются полномочия. В рамках данно-го мероприятия закрепляется отделение функции сбора денежных средств за перевозки от функции осуществления перевозоч-ного процесса и от функции отражения операций в бухгалтер-ском учете.

В-третьих, усиливается роль внутреннего контроля. При одновременном изменении организационной структуры и сис-темы бухгалтерского учета.

В-четвертых, в условиях отказа от механизма "расчетных цен" и ослабления финансовой самостоятельности дорог созда-ется система инструментов мотивации на основании ключевых показателей эффективности.

20. Второй этап реформ (2003 - 2005 гг.)

Целью второго этапа реформы является организационно-правовое выделение из ОАО "РЖД" видов деятельности, кото-рые могут осуществляться другими хозяйственными общества-ми и быть открыты для конкуренции.

Содержание второго этапа реформирования. На этом этапе сохраняется организационное единство части грузовых перево-зок и инфраструктуры. Происходит рост конкуренции в грузо-вых перевозках. Завершается оптимизация структуры управле-ния (идет усиление управленческих цепочек по видам деятель-ности, сформированных на первом этапе).

Организационно-правовое разделение деятельности проис-ходит в виде выделения дочерних открытых акционерных об-ществ ОАО "РЖД" следующих видов деятельности: пригород-ных пассажирских перевозок; пассажирских перевозок в даль-нем следовании.

Реализация второго этапа реформ связана с принятием ре-шений в областях организации управления и развития каждого из видов деятельности и обеспечения равного доступа к откры-ваемым видам деятельности для всех потенциальных частных акционеров путем установления открытых, публичных тендер-ных процедур.

Пассажирские перевозки дальнего следования. С целью по-вышения уровня прозрачности и использования преимуществ специализации на втором этапе реформ все пассажирские пере-возки дальнего следования организационно отделяются от ОАО "РЖД" в виде дочернего открытого акционерного обще-ства (Федеральной пассажирской дирекции), 100 % акций которого остаются на втором этапе в собственности ОАО "РЖД".

Федеральной пассажирской дирекции принадлежат пасса-жирские вагоны, депо и пункты технического обслуживания; станционная инфраструктура, не используемая для грузовых перевозок; вокзалы, ориентированные на обслуживание пасса-жиров в дальнем следовании; имущество пассажирского хозяй-ства; часть пассажирских локомотивов.

Пригородные пассажирские перевозки. Пригородные пасса-жирские перевозки формируются по территориальному призна-ку, осуществляются пригородными пассажирскими компания-ми, расположение которых в основном совпадает со структурой административно-территориального деления страны. Пригородные пассажирские компании образуются в форме подразде-лений ОАО "РЖД" или в форме дочерних открытых акционер-ных обществ с участием региональных или муниципальных ор-ганов власти.

В собственность компаниям пригородных пассажирских перевозок передаются: моторвагонный подвижной состав; моторвагонные депо; вокзалы с преимущественно пригородным движением; павильоны', платформы, кассовое оборудование; часть имущества пассажирского хозяйства, относящегося к при-городным перевозкам.

21. Третий этап реформ (2006 -- 2010 гг.)

Целью третьего этапа реформы является создание развитого конкурентного рынка железнодорожных перевозок.

Содержание третьего этапа реформ. Развивается частная соб-ственность на магистральные локомотивы. Происходит пере-ход большей части (60 % и более) парка грузовых вагонов в частную собственность. Развивается конкуренция в сфере гру-зовых и в сфере дальних пассажирских перевозок. Продаются лицензии на осуществление пригородных пассажирских перево-зок, ограниченных сроком действия (франшиз).

Рассматривается возможность создания нескольких конку-рирующих между собой вертикально интегрированных желез-нодорожных компаний.

Развитие отдельных видов деятельности происходит по линии усиления конкуренции.

Пассажирские перевозки дальнего следования. Происходит организационное выделение пассажирских перевозок дальнего следования в виде нескольких самостоятельных региональных пассажирских компаний - дочерних - обществ Федеральной пассажирской дирекции, в которые постепенно открывается до-ступ частному капиталу. Региональные пассажирские компании на основе лицензий имеют право выполнять пассажирские перевозки поездами своего формирования на всей территории страны вне зависимости от региона расположения той или иной компании.

Государственным органом по регулированию естественных монополий устанавливается механизм равноправного (конкурс-ного) распределения ниток графика пассажирского движения, выделенных ОАО "РЖД". Формируются условия для создания вне системы ОАО "РЖД" частных пассажирских компаний на некоторых направлениях пассажирских перевозок.

Пригородные пассажирские перевозки. С целью повышения эффективности деятельности пригородных перевозок предо-ставляется возможность покупки лицензий на право осущест-вления пригородных перевозок в течение определенного перио-да (франшиз).

Увеличивается число компаний по пригородным перевоз-кам, принадлежащих частично или полностью субъектам Рос-сийской Федерации и (или) муниципальным властям.

22. Система государственного регулирования железнодорожного транспорта

В соответствии с федеральным законом "О естественных мо-нополиях" государственное регулирование естественных моно-полий направлено на достижение баланса интересов потребите-лей и субъектов естественных монополий, обеспечивающего до-ступность реализованного ими товара для потребителей и эффективное функционирование субъектов естественных моно-полий.

Основными целями государственного регулирования в моно-польных секторах экономики являются: обеспечение макроэко-номической эффективности; справедливости по отношению к потребителю; справедливости по отношению к производителю товаров (работ, услуг), монопольного сектора.

Цели государственного регулирования в конкурентных сек-торах определены федеральным законом.

Общими задачами государственного регулирования железно-дорожного транспорта являются: обеспечение гармоничного развития единой транспортной системы страны и ее экономики, национальной безопасности и обороноспособности государст-ва, мобилизационной готовности железнодорожного транспор-та; безопасности перевозок; равноправного доступа к продук-ции (работам, услугам) естественно монопольного и временно монопольного (потенциально конкурентного) секторов; эффек-тивной тарифной политики, а также формирование стабильно развивающейся системы хозяйственных отношений (бизнесов) в железнодорожной отрасли и благоприятного инвестиционного климата; прогнозируемость изменений в правилах регулирования.

Требования к системе государственного регулирования же-лезнодорожного транспорта. Эффективная система государст-венного регулирования железнодорожного транспорта должна удовлетворять ряду требований. В их число входят: равноудаленность от хозяйствующих субъектов; формирование системы "сдерживания и противовесов" в регулировании; ориентация на обеспечение единства и гармоничности транспортной системы; единство и последовательность регулирования; обеспечение обороноспособности и национальной безопасности; стабильность правил регулирования, предсказуемость изменений; обес-печение справедливости тарифов и обоснованности доходов монопольного сектора.

Минэконом-развития России	Федеральный орган регулирования на транспорте	Федеральный орган регулирования на железно- дорожном транспорте	Федеральный орган по регулированию естественных монополий	МАП России	Органы специального технического надзора
* Координация развития ЕТС и экономики страны * Государст- венная политика в области мобилизаци - он ной подготовки	* Координация деятельности и развития ЕТС и транспортных отраслей * Руководство мобилизацией- ной подготовкой и гражданской обороной на транспорте (кроме ж/д транспорта) * Стандартиза- ция, сертификация и надзор на транспорте (кроме ж/д транспорта)	* Координация деятельности и развития ж/д транспорта (в т.ч. ППЖТ) * Руководство мобилизацион- ной подготовкой и гражданской обороной на ж/д транспорте (в т.ч. ППЖТ) * Стандартиза- ция, сертификация и надзор на ж/д транспорте (в т.ч. ППЖТ) * Лицензирова- ние деятельности субъектов конкурентного сектора	* Установление требований к системе тарифного регулирования естественных монополий * Утверждение тарифного прейскуранта на услуги ЕМС** и ВМС* * Разработка правил обеспечения равноправного доступа к ЕМС** и ВМС*** * Мониторинг соблюдения установленных правил регулирования доступа и тарифной политики * Формирование совместно с Минфином России методики раздельного учета доходов, затрат, финансовых результатов по видам деятельности	* Надзор и контроль обеспечения равноправного доступа Согласование и контроль крупных сделок и слияний * Надзор и контроль применения установленной тарифной политики	* Обеспечение специальных вопросов безопасности и соответствия техническим стандартам
* Разработка тарифного прейскуранта на услуги ЕМС и ВМС осуществляются ОАО «РЖД» ** ЕМС - естественно монопольный сектор *** ВМС - временно монопольный сектор

Предлагаемое распределение функций государственного регулирования - первый этап реформ.



Минэкономразвития России	Федеральный орган регулирования на транспорте	Федеральный орган по регулированию естественных монополий	МАП России	Органы специального технического надзора
* Координация развития ЕТС* и экономики страны * Государственная политика в области мобилизационной подготовки	* Координация деятельности и развития ЕТС и транспортных отраслей * Руководство мобилизационной подготовкой и гражданской обороной на транспорте * Стандартизация сертификация и надзор на транспорте * Обеспечение безопасности на железнодорожном транспорте * Лицензирование деятельности субъектов конкурентного сектора	* Установление требований к системе тарифного регулирования естественных монополий * Утверждение тарифного прейскуранта на услуги ЕМС** и ВМС*** * Разработка правил обеспечения равноправного доступа к ЕМС** и ВМС**** * Мониторинг соблюдения установленных правил регулирования доступа и тарифной политики * Формирование методики раздельного учета доходов, затрат, финансовых результатов по видам деятельности	* Надзор и контроль обеспечения равноправного доступа * Согласование и контроль крупных сделок и слияний * Надзор и контроль установленной тарифной политики	* Обеспечение специальных вопросов безопасности и соответствия техническим стандартам
* Единая транспортная система ** ЕМС - естественно монопольный сектор *** Разработка тарифного прейскуранта на услуги ЕМС и ВМС осуществляются ОАО «РЖД» **** ВМС - временно монопольный сектор

Предлагаемое распределение функций государственного регулирования - второй этап реформ.

23. Реформирование тарифной системы

Основной целью совершенствования тарифной системы яв-ляется достижение баланса экономических интересов государ-ства, пользователей услуг и предприятий железнодорожного транспорта.

К тарифной системе предъявляются требования стабильнос-ти, обеспечивающей достижение поставленных целей при изме-нениях внешних условий, гибкости, позволяющей адекватно реагировать на изменения внешних условий и потребностей рынка, и прогнозируемое™.

Задачи тарифного регулирования в период структурной ре-формы. Система тарифного регулирования должна в макси-мальной степени способствовать эффективной реализации из-менений, предусмотренных предлагаемой регуляторной моде-лью. В соответствии с этим закрепленные цели тарифного регулирования дополняются следующими задачами.

На первом этапе (2001--2002 гг.) решаются задачи по пере-даче функций тарифного регулирования независимому госу-дарственному органу; упорядочению существующей тарифной системы. В этот период создаются условия для финансового разделения различных видов хозяйственной деятельности же-лезнодорожного транспорта, в том числе: обеспечивается уро-вень рентабельности естественно монопольного сектора, доста-точного для его устойчивого функционирования и модерниза-ции; последовательно отменяется перекрестное субсидирование различных видов перевозок и осуществляется переход к прямо-му субсидированию; создаются условия для возникновения и развития конкуренции в отдельных видах железнодорожных перевозок.

На втором и третьем этапах (2003--2010 гг.) решаются зада-чи обеспечения эффективного функционирования железнодо-рожного транспорта и создания условий для развития конку-ренции и организационного выделения конкурентных секторов.

Таким образом, тарифная политика в области железнодо-рожного транспорта должна строиться с учетом необходи-мости:

создания условий для развития конкуренции (внутриотрас-левой, межтранспортной, межотраслевой, международной) и недопущения искусственной монополизации в отрасли;

отказа от регулирования в конкурентных сферах деятель-ности;

воздействия тарифными инструментами на улучшение каче-ства услуг железнодорожного транспорта;

рационального взаимодействия различных видов транс-порта;

соответствия тарифной системы особенностям различных этапов структурной реформы;

скоординированного регулирования тарифов на услуги всех естественных монополий материального сектора;

возмещения необходимых затрат на перевозки, реконструк-цию, техническое и социальное развитие железнодорожной от-расли.

Основные принципы построения новой тарифной системы. Реализация предлагаемой концепции реформы железнодорож-ного транспорта предполагает уже на первом этапе приступить к формированию основ новой тарифной системы. Режим та-рифного регулирования, конкретные особенности и механизмы тарифной системы могут изменяться и дополняться с учетом результатов проводимых преобразований.

Тарифы на перевозки должны покрывать все экономически обоснованные эксплуатационные затраты; обеспечивать сум-марные доходы хозяйствующих субъектов, достаточные для формирования справедливой, соответствующей установленной норме рентабельности, прибыли; являться едиными для всех пользователей и определяться на основании утвержденных прейскурантов.

Тариф на грузовые перевозки должен формироваться на ос-нове оптимального сочетания двух подходов -- затратного, со-гласно которому тариф должен основываться на себестоимости транспортной услуги, и маркетингового, согласно которому тариф формируется с учетом платежеобеспеченности груза.

Тарифное регулирование на рынках с различными типами конкуренции. Государственное регулирование тарифов должно постоянно осуществляться в естественно монопольном секторе и постепенно уменьшаться во временно монопольном (потенци-ально конкурентном) секторе.

Тарифы за пользование услугами инфраструктуры следует устанавливать дифференцированно с учетом платежеобеспеченности различных классов грузов. Это создаст условия для перевозки грузов с высокой долей транспортной составляю-щей без привлечений государственной компенсационной под-держки.

Тарифы за пользование подвижным составом ОАО "РЖД" не должны дифференцироваться по классам грузов.

На первом этапе реформ необходимо начать либерализацию тарифного регулирования в секторах с потенциально возмож-ной внутриотраслевой, межотраслевой, межтранспортной и международной конкуренцией.

К сектору внутриотраслевой конкуренции могут быть отне-сены железнодорожные перевозки повышенного качества (пас-сажирские перевозки в вагонах СВ, скоростные грузовые пере-возки). К сектору межотраслевой конкуренции - перевозки грузов, эффект от производительного потребления которых может быть замещен продукцией других отраслей промышлен-ности (перевозка энергоносителей железнодорожным транспор-том или передача электроэнергии). К сектору межтранспортной конкуренции -- грузовые и пассажирские перевозки при наличии альтернативной транспортной инфраструктуры (например, грузоперевозки Финляндия - Москва, Финляндия - Санкт-Петербург автомобильным - железнодорожным транспор-том). К сектору международной конкуренции - транзитные грузовые перевозки и пассажирские и грузовые перевозки в прямом международном сообщении (конкуренция с транскон-тинентальными грузоперевозчиками, морским транспортом, международными авиакомпаниями).

В конкурентных секторах рынка железнодорожных перево-зок осуществляется последовательное дерегулирование ценооб-разования и переход на свободные (контрактные) цены.

Устранение искажений в тарифной системе. Тарифная систе-ма должна быть освобождена от выполнения функций по пере-распределению финансовых ресурсов и поддержанию отраслей и регионов. Тарифные льготы стратегическим, социально зна-чимым и малообеспеченным потребителям транспортных услуг надо последовательно заменить их адресной поддержкой.

Необходимо предусмотреть государственную поддержку со-циально значимых перевозок, мобилизационного потенциала железнодорожного транспорта, строительства объектов обще-государственного и регионального значения. Порядок расчетов за перевозки в интересах обороноспособности и национальной безопасности государства должен устанавливаться Правитель-ством Российской Федерации.

Учет качества железнодорожных перевозок в тарифообразовании. Тарифные прейскуранты должны в большей мере учиты-вать условия и качество перевозок пассажиров и грузов. Суще-ствующая регламентация качества в "Транспортном уставе же-лезных дорог Российской Федерации" и в системе отраслевых стандартов представляется недостаточной.

Целесообразно систематизировать имеющиеся документы и утвердить комплексный нормативный документ "Нормы транс-портного обслуживания", который будет регламентировать ба-зовый (минимальный) и более высокие уровни качества транс-портных услуг. Следует также установить перечень показателей качества и их пороговые значения для различных уровней каче-ства. Различным уровням качества должны соответствовать различные уровни тарифов.

Индексация тарифов на железнодорожные перевозки. Основ-ной целью индексации тарифов является поддержание стабиль-ности финансовых результатов железнодорожной отрасли при изменении макроэкономических параметров. Только постоян-ный, положительный финансовый результат может обеспечить в условиях инфляции устойчивость и расширенное воспроиз-водство в железнодорожной отрасли.

В настоящее время индексации тарифов производятся на основе общих правил, изложенных в федеральном законе "О естественных монополиях" и постановлении Правительства "Об утверждении Положения об основах государственного регули-рования тарифов на грузовые железнодорожные перевозки" от 19 марта 2001 г. № 194.

Упорядочение существующей практики тарифного регулиро-вания. Для упорядочения существующей практики тарифного регулирования на первом этапе реформ необходимо провести ряд мероприятий, включающих уточнение функций и распреде-ления ответственности государственных органов, осуществляю-щих тарифное регулирование и разработку соответствующей нормативно-правовой базы, а также передачу вопросов тариф-ного регулирования независимому органу регулирования и рег-ламентацию процессов тарифного регулирования. К числу пос-ледних относятся либерализация тарифов на железнодорожные перевозки в конкурентных и временно монопольных секторах; индексация тарифов для поддержания стабильных финансовых результатов деятельности железнодорожной отрасли в условиях изменения макроэкономических показателей; мониторинг и контроль рынка железнодорожных перевозок.

Упорядочение и формализация тарифного регулирования являются непременными условиями реформирования железно-дорожного транспорта. Эти действия должны осуществляться одновременно с формированием федерального органа регули-рования естественных монополий.

24. Финансово-экономическая и социальная оценка структурной реформы

Для качественной оценки степени достижения установлен-ных целей реформирования на каждом из этапов структурной реформы на железнодорожном транспорте предназначена сис-тема оценки -достижения целей реформирования. В основу ука-занной системы положены цели структурной реформы на же-лезнодорожном транспорте, определенные Правительством Российской Федерации (протокол № 37 от 9 ноября 2000 г.).

Чтобы установить контрольные показатели, адекватные целям реформирования, была осуществлена декомпозиция целей, т.е. логическое деление целей на их составляющие (цели второго уровня) и критерии. Затем к каждому из критериев были подобраны соответствующие показатели производствен-но-коммерческой деятельности отрасли федерального железно-дорожного транспорта.

При выборе контрольных показателей использовались сле-дующие принципы: необходимость и достаточность показате-лей -- выбор ограниченного набора показателей, наиболее полно характеризующего критерий; простота расчета -- нали-чие показателя в системе статистического учета МПС России или относительно малозатратная возможность его формирования в ближайшем будущем; сопоставимость -- возможность наиболее корректного сравнения контрольных показателей во временной динамике с аналогичными контрольными показате-лями сетей железных дорог других государств.

Показатели представлены в числовых значениях (годовых) за 1990, 1996 и 2000 годы, либо в некоторых случаях приводятся данные за смежные годы (1991, 1992, 1997, 1998 гг.).

Собранные аналитические данные за 1990--2000 гг. позво-ляют определить динамику изменения состояния отрасли и ее основных сфер в период общеэкономических реформ.

Контрольные показатели позволяют выявить пробелы в су-ществующей системе статистического учета железнодорожной отрасли и уже на начальном этапе выполнения Программы структурной реформы позволят предусмотреть формирование фактических значений этих показателей.

В ходе согласования Программы структурной реформы должны быть установлены контрольные даты (например, по окончании каждого финансового года или по окончании каж-дого из этапов). Для каждой из контрольных дат необходимо установить плановые значения контрольных показателей, до-стижение которых отвечает целям и задачам структурной ре-формы.

На завершающем этапе структурной реформы будут достиг-нуты цели, определенные Правительством Российской Федера-ции, а также решены основные проблемы железнодорожного транспорта.

Составными элементами и этапами реформы, обеспечиваю-щими названные финансово-экономические результаты, явля-ются:

1) централизация на уровнях МПС России и железных дорог управления вагонным парком и поездопотоками сетевого на-значения и обеспечение погрузочными ресурсами основных грузообразующих отраслей;

2) завершение внедрения системы фирменного транспортно-го обслуживания отправителей и получателей грузов, а также рост на этой основе объёмов перевозок за счёт большей привле-кательности их для клиентуры и сокращения транспортных из-держек на перевозки;

3) реорганизация управления пассажирским комплексом, включающая в себя создание самостоятельных пассажирских компаний и решение проблемы дотирования убыточных пассажирских перевозок (в том числе в пригородном сообщении) из федерального и местных бюджетов;

4) переход на отраслевые схемы управления линейными предприятиями с реструктуризацией отделений железных дорог и заменой их представительствами железной дороги при регио-нальных административных государственных структурах и, как следствие, высвобождение значительного числа управленческо-го персонала с экономией фонда заработной платы;

5) реструктуризация линейных предприятий с приведением их в соответствие с изменившимися производственными нагруз-ками и увеличением уровня автоматизации производства и уп-равления и сокращение общего их количества;

6) категорирование железнодорожных линий по параметрам интенсивности их загрузки и специализации по видам перево-зок, установление дифференцированных по категориям норма-тивов содержания устройств;

7) реорганизация социальной сферы с поэтапной передачей жилого фонда и объектов коммунального хозяйства МПС в муниципальную собственность и существенное уменьшение средств, выделяемых железными дорогами на покрытие убыт-ков жилищно-коммунального хозяйства и на поддержку обще-образовательных учреждений железнодорожного транспорта;

8) поэтапное укрупнение железных дорог с концентрацией во внутридорожном сообщении порядка 70 % перевозимых гру-зов.

По составным элементам и этапам проводимой реформы ожидаются следующие финансово-экономические результаты.

Централизация на уровнях МПС России и железных дорог управления вагонным парком и поездопотоками сетевого назначе-ния, а также обеспечение погрузочными ресурсами основных грузообразующих отраслей завершена в 2000 г.

Завершение внедрения системы фирменного транспортного обслуживания отправителей и получателей грузов приведёт по опыту ряда железных дорог к росту на 1,5 % объёмов перевозок за счёт большей привлекательности их для клиентуры и сокра-щению транспортных издержек на перевозки на 0,6.

Поэтапное укрупнение железных дорог потребует, как выше уже отмечено, предварительно создать необходимые для этого условия (средства связи, вычислительные сети, информацион-ные технологии). В период 2001--2010 гг. намечается практи-ческое решение проблемы с выходом на сохранение в составе отрасли не более 6--8 укрупненных дорог.

К 2006--2007 гг. удастся кардинально обновить и модерни-зировать производственно-техническую базу железнодорожно-го транспорта. Вследствие почти двукратного роста инвести-ций с 66--70 млрд. руб. до 110--120 млрд. руб. ежегодно, состо-яние его основных фондов к 2006 г. будет примерно соот-ветствовать уровню 1992 г., а износ не превысит 35 %.

Таким образом, объемные показатели работы железнодо-рожного транспорта будут достигнуты на обновленной материально-производственной базе и с меньшей численностью рабо-тающих. Это будет другое качество роста, основанное на по-вышении производительности труда, совершенствовании техно-логии работы и эффективности управления.'

В результате реформирования будут решены основные про-блемы отрасли. Повышение эффективности деятельности же-лезнодорожного транспорта позволит обеспечить финансиро-вание инвестиционных потребностей отрасли на сумму около 30--40 млрд. руб. в год.

Производительность труда на железнодорожном транспор-те в результате его реформирования увеличится не менее чем в 2 раза. Такой рост произойдет за счет увеличения объемов перевозок и сокращения на 25 % контингента работников в основной деятельности.

Уровень заработной платы на железнодорожном транспор-те, соответствующий в последние годы седьмому месту среди базовых отраслей промышленности, к 2006--2007 гг. повысится в 1,5--1,7 раза и займет место не ниже четвертого. Значительно сократится разрыв в заработной плате между железнодорожни-ками и работниками газодобывающей промышленности.

По мере осуществления реформы доходы и степень социаль-ной защищенности работников железнодорожного транспорта будут неуклонно возрастать.

В результате достижения основной цели структурной ре-формы:

государство будет иметь обновленный железнодорожный транспорт, техническая база и система управления которого будут обеспечивать возрастающий спрос на перевозки при росте их качества;

пользователи услуг железнодорожного транспорта получат их на более высоком качественном уровне при снижении доли транспортных издержек в конечной цене продукции;

работники железнодорожного транспорта будут иметь до-стойный уровень жизни, соответствующий сложности и ответ-ственности их труда.

Общий эффект от проведения работ по структурной рефор-ме железнодорожного транспорта оценивается в 10 млрд. руб. в год.

Таким образом, осуществление основных направлений структурной реформы на железнодорожном транспорте послу-жит стимулом перехода на новую ступень его развития и будет способствовать росту экономики страны в целом.

25. Актуализация генеральной схемы развития железнодорожного транспорта на период 2010-2015 гг.

Генеральная схема развития же-лезнодорожного транспорта, бе-зусловно, является основопола-гающим для отрасли документом, способствующим повышению ее капитализации и инвестиционного потенциала, снижению эксплуата-ционных издержек и увеличению доходности, что, в свою очередь, обеспечивает расширенное воспро-изводство основных фондов же-лезнодорожного транспорта.

В актуализации Генеральной схемы принимали участие веду-щие специалисты отраслевых ин-ститутов и департаментов ОАО «РЖД». В ней отражены многие предложения по развитию хозяйств отрасли, поступившие с железных дорог.

Поскольку Генеральная схема является исходным материалом для разработки и актуализации Страте-гической программы развития ОАО «РЖД» и реализации функциональ-ных стратегий, разрабатываемых компанией в настоящее время, она учитывает целевые показатели, ко-торые заложены в стратегическую программу.

На основе данных об объемных показателях разработаны комплек-сные мероприятия по развитию инфраструктуры, определены не-обходимые материально-техничес-кие ресурсы и инвестиции для их реализации с учетом возможных источников их покрытия.

На сегодняшний день общая протяженность участков, имеющих два и более путей, достигла 36,6 тыс.км, что составляет 43% общей протяженности сети. Электрифи-цированы около 43 тыс. км, т.е. более 50% эксплуатационной дли-ны железных дорог. Протяжен-ность участков, оборудованных ус-тройствами автоблокировки и дис-петчерской централизации, состав-ляет 62 тыс.км, участковая ско-рость движения грузовых поездов - 42 км/ч, маршрутная скорость пассажирских поездов - 53,9 км/ч, оборот вагона составляет 7,7 сут., средний вес поезда - 3,7 тыс.т, средний состав грузового поезда - 64,6 ваг., среднесуточ-ная производительность локомо-тива - 1672 тыс.т-км брутто.

Значительная величина средней густоты грузооборота брутто на 1 км эксплуатационной длины на российских железных дорогах сви-детельствует о самой высокой в мире степени использования тех-нических средств. Однако уровень развития эксплуатацион-ной работы характеризуется боль-шой неравномерностью. В после-дние годы примерно 80% грузо-оборота реализуется на полигоне протяженностью около 28 тыс.км, что составляет только 33,2% об-щей длины сети.

Исходя из общих перспектив-ных объемов перевозок в Гене-ральной схеме определена заг-рузка направлений и линий сети железных дорог России. Наиболь-шей загрузкой как в настоящее время, так и в перспективе будут характеризоваться сечения, в ко-торые входят железнодорожные линии на подходах к Санкт-Петер-бургскому узлу, Северному Кав-казу, портам Приморского края, а также железнодорожные линии на подходах к Дальнему Востоку, на выходах из Западной Сибири и Урала, а также на подходах к Московскому железнодорожному узлу. Так, на подходах к Санкт-Петербургскому узлу по сравне-нию с 2005 г. грузопоток возрас-тет к 2010 г. на 29%, а к 2015 г. на 55%. Одновременно предусмат-ривается и рост пассажирского движения, который к 2010 г. соста-вит 11%, а к 2015 г. - 22%.

На подходах к Северному Кав-казу рост объемов перевозок к 2010 г. составит 45%, к 2015 г. -78%, пассажирского движения -соответственно 11% и 19%. На подходах к Дальнему Востоку этот показатель в грузовом движении в 2010 г. достигнет 48% и к 2015 г. -71%, в пассажирском - соответ-ственно 7% и 13%.

На выходах с Урала рост объемов перевозок к 2010 г. бу-дет равен 27%, к 2015 г. - 46%. При этом прирост пассажирских перевозок составит 10% и 20%. На выходах из Западной Сибири прирост объемов перевозок к 2010 г. составит 13%, к 2015 г. -27%. Размеры пассажирского движения увеличатся соответствен-но на 7% и 11%.

Для обеспечения возрастающих объемов перевозок при актуализации Генеральной схемы опреде-лены мероприятия по развитию железнодорожной инфраструкту-ры, потребность в подвижном со-ставе, а также необходимые инве-стиции для их реализации на пери-од до 2015 г. К числу главных задач при разработке мероприятий Ге-неральной схемы относятся:

* приоритетное развитие основ-ных направлений;

* обеспечение экспортного по-тенциала страны и развитие меж-дународных транспортных коридо-ров;

* решение транспортных проблем при реализации целевых задач, ре-шаемых в стране (развитие ЗСНГК, Уральского региона, Южного Фе-дерального округа, Нижнего Приангарья, ДВЭР, транспортировка нефти в восточных районах страны и т.д.);

* развитие скоростного пасса-жирского движения на сети же-лезных дорог;

* развитие крупных транспортных мегаполисов -- Москвы, Санкт-Пе-тербурга и др.;

* стратегическое развитие же-лезнодорожного транспорта за пределами рассматриваемого пе-риода.

Решение этих задач предусмат-ривается по двум основным на-правлениям. Во-первых, это повы-шение эффективности эксплуата-ционной работы железнодорож-ного транспорта. Для этого необ-ходимо создание интегрированной системы автоматизированной раз-работки технологии перевозочно-го процесса, развитие технологии работы сортировочных станций, рационального их размещения и автоматизированной системы опе-ративного управления вагонопотоками, а также создание единого информационного пространства, а в дальнейшем и информационно-управляющих систем всех видов транспорта, с которыми взаимо-действует железнодорожный.

Второе направление - развитие инфраструктуры железнодорож-ного транспорта, т.е. строитель-ство новых линий, вторых путей, оборудование автоблокировкой и диспетчерской централизацией, электрификация, удлинение приемо-отправочных путей, поставка нового подвижного состава и т.д.