Перспективность неоиндустриальной концепции как ведущей стратегии экономического развития российских городов

Программа социально-экономического развития Ростовской области на 2008-2012 гг. анализируя состояние территориально-отраслевой структуры области, констатирует в части пространственного развития наличие 4 типов территорий (Ростовская агломерация, сельские территории, шахтёрские территории и Волгодонский узел), не придерживаясь, таким образом, типологического принципа анализа [Ошибка! Источник ссылки не найден.]. В части анализа проблем шахтёрских территорий, сосредоточивающих значительную часть населения, в том числе в больших городах, упоминается высокий процент износа инженерной инфраструктуры, низкое качество (и отсутствие) транспортной инфраструктуры, разобщённость действий органов власти муниципальных образований, относящихся к шахтёрским территориям, дефицит кадров (особенно рабочие и менеджеры среднего звена; проблемы качества подготовки). В качестве же инструментов решения указанных проблем называются формирование благоприятных условий для проживания населения, повышение инвестиционной привлекательности территории, её инфраструктурной обеспеченности, формирование промышленных зон (в том числе отраслевой направленности).

Полагаем возможным и целесообразным выстраивание системы мер, которые могут быть реализованы муниципалитетами крупных городов Ростовской области на современном этапе развития в соответствии со складывающимися реалиями устройства бюджетно-инвестиционного процесса и иных аспектов организации власти (табл. 24).

Предлагаем делить существующие меры на три категории:

- максимально возможные к реализации муниципалитетом (I блок);

- частично реализуемые муниципалитетом (II блок);

- реализуемые при условии существенной модификации институциональных условий реализации (III блок) (табл. 24).

При этом считаем целесообразным строить такого рода «рейтинг» исходя из дифференциации возможного неоиндустриального развития в Ростовской области на три ключевых блока: добывающая промышленность, обрабатывающая промышленность, сервисные отрасли (обслуживание нужд непосредственного производства).

Содержательно можно говорить о реализации с помощью названных механизмов таких приоритетов, как:

- технико-технологическое перевооружение ведущих промышленных предприятий области в целях повышения качества продукции и снижения ресурсоёмкости в соответствии с мировыми стандартами;

- интеграция бизнеса по принципу технологического цикла (в том числе в энергетике, металлургии, машиностроении);

- развитие интегрированных промышленных зон с использованием местных ресурсов занятости.

Таблица 24 Матрица механизмов стимулирования неоиндустриального развития Ростовской области

	Добывающие отрасли	Обрабатывающие производства	Сервис в промышленности
I блок		Уменьшение размера арендной платы	Уменьшение размера арендной платы
II блок	Налоговые каникулы и льготы в период окупаемости проектов	Льготное налогообложение инвесторов и организаций инвестиционной инфраструктуры Субсидий за счёт средств областного бюджета на возмещение части расходов (затрат) по уплате процентов по привлечённым кредитам или займам на пополнение оборотных средств	Частичное страхование некоммерческих рисков Субсидии за счёт средств областного бюджета на возмещение части расходов (затрат) по уплате процентов по привлечённым кредитам или займам на пополнение оборотных средств
III блок	Прямое финансирование государственных гарантий Ростовской области и бюджетных кредитов	Организация финансирования объектов инфраструктуры Государственные гарантии Ростовской области и бюджетных кредитов Инвестиционные налоговые кредиты Субсидии на возмещение части расходов (затрат) по уплате процентов по привлечённым кредитам или займам Бюджетные инвестиции	Инвестиционные налоговые кредиты Бюджетные инвестиции

Реализация указанных приоритетов возможна только в силу признания их муниципальными властями и привнесения соответствующих императивов в политику и практику муниципального управления на уровне крупных городов как основного субъекта реализации промышленной политики.

3.3 Механизм инкорпорирования приоритетов неоиндустриального роста экономики города в систему муниципального управления

Инкорпорирование приоритетов неоиндустриального роста экономики города в систему муниципального управления представляет собой процесс, основанный как на общих принципах перспективного развития на муниципальном уровне, так и на учёте благоприятных и неблагоприятных внутренних и внешних факторов, способствующих и препятствующих этому процессу.

Прежде всего, речь идёт о трансформации муниципального управления с учётом специфики города как управляемой системы. Город отличается от других систем управления целью и миссией существования, что имеет ключевое значение для формирования городской муниципальной политики как специфического вида управленческой деятельности. При этом взаимосвязи между органами власти, частным и гражданским секторами становятся важнейшим условием реализации городской муниципальной политики как сознательного регулирующего воздействия органов местного самоуправления на процесс экономического развития города посредством рационального использования экономических, социальных, пространственных и иных инструментов, направленного на повышение благосостояния населения и улучшение качества общественных услуг [118].

Политика развития города включает ряд аспектов, среди которых - управление человеческими ресурсами, социальная инфраструктура, инженерная инфраструктура, развитие отраслей и кластеров, поддержка предпринимательских начинаний, городская инновационная система.

Относительно направленности муниципального развития с учётом складывающихся глобализационных тенденций (которые крупный город ощущает опосредованно через региональный уровень, а также напрямую - через взаимодействие с инвесторами) можно отметить, что, например, в США исчезает то общество, которое способствовало созданию и внедрению в жизнь стратегии экономического развития, направленной на привлечение новых корпоративных мест и увеличение заводских мощностей. 500 компаний, которые преуспевали в прошлом, приостановили свой рост и сокращают численность своих сотрудников. Количество освобождённых от работы за последние десять лет составило более 3,5 млн чел. Многие крупные отрасли переместили свои предприятия в Центральную Америку или Юго-Восточную Азию, где затраты труда представляют незначительную долю от стоимости труда в США. Анализ передового опыта экономического развития муниципальных образований США, Германии, Японии показал, что глобальная экономическая революция ставит перед политикой местного экономического развития четыре основных задачи [85]:

1. Пересмотр целей и изменение предпосылок экономического развития: недостаточно просто привлекать на свою территорию любые частные фирмы в целях создания рабочих мест. Важно, чтобы эти рабочие места были высокооплачиваемыми и требовали высокой квалификации, содействовали повышению качества жизни населения.

2. Укрепление экономического фундамента развития. На основе стратегии мотивации и поддержки корпоративного сектора в таких сферах, как рабочая сила, знания и технологии, финансовый капитал, развитая инфраструктура.

3. Приспособление политики местного экономического развития к изменяющимся географическим реалиям. Экономическая жизнеспособность местного сообщества зависит как от благополучия региона, частью которого она является, так и от особенностей её географического положения и природных ресурсов.

4. Разработка новых организационных и институциональных подходов к обеспечению местного развития на основе стратегического видения проблем через партнёрство населения с государственными и корпоративными организациями (правительственные агентства, фирмы, профсоюзы, вузы).

Такая стратегия экономического развития получила название «садоводство». Её целью является «выращивание» рабочих мест в локальном масштабе, то есть создание развитой экономической среды для местных предприятий. Таким образом, «садоводство» означает отказ от привлечения на территорию муниципальных образований уже известных крупных компаний, что, по их мнению, является дорогостоящей стратегией, в большинстве случаев даёт незначительное число рабочих мест и не обеспечивает существенного прироста местного бюджета.

Факторы успеха здесь - оптимальное использование ресурсов, сотрудничество и кооперация, инвестиции в «интеллектуальную инфраструктуру» инновационных предприятий и концентрация всех видов ресурсов на оказании содействия и услуг для нужд различных отраслей. Это позволило местным инновационным кампаниям создать более 90 % всех рабочих мест. Дешёвую рабочую силу в перспективе нельзя позиционировать как конкурентное преимущество, так как такая стратегия ведёт к снижению жизненных стандартов.

Акцент на политике эндогенного развития с использованием (местного) потенциала человеческих, институциональных и природных ресурсов, местные инициативы, обеспечивающие создание новых рабочих мест и рост экономической активности, - главные черты «местноориентированного экономического развития». Принципы такого развития следую- щие:

- принцип прибыльности - содействие муниципалитетов модернизации путём определения перспектив прибыльного бизнеса для мелких фирм;

- принцип эффективности - оказание поддержки (в виде предоставления определённых услуг) муниципалитетами не каждой фирме в отдельности, а группе фирм;

- принцип участия - вовлечение промышленных фирм в процесс непрерывной модернизации, делая их ответственными за этот процесс;

- принцип кооперации - содействие установлению связей между фирмами, основа конкурентного успеха.

Формы и методы инкорпорирования приоритетов индустриализации в политику муниципалитета определяются как внутренним его состоянием, так и внешними обстоятельствами существования, обусловленными спецификой муниципальной реформы в РФ.

Среди внутренних параметров наиболее существенными следует признать спектр и состояние ресурсов муниципалитета, его социально-экономического развития. Экономические ресурсы муниципального развития можно рассматривать как диалектическое сочетание традиционных (земля, труд, капитал) и эволюциогенных, напрямую связанных с внедряющимся постиндустриальным укладом, составляющих (предпринимательство, инновации, информация, менеджмент и др.).

Трактовка понятия «экономических ресурсов муниципалитета» неоднозначна и смыкается с понятием собственности муниципалитетов.

Структура экономических ресурсов российских муниципалитетов включает средства местного бюджета, иные средства, имущество органов самоуправления, земли и иные природные ресурсы, предприятия, банки и кредитно-финансовые организации, муниципальное жильё, объекты социальной сферы, что оговорено в законе «Об общих принципах организации местного самоуправления». Структура возможных доходов муниципалитетов может быть, таким образом, достаточно широка по спектру: местные и части федеральных и региональных налогов, доходы муниципальных предприятий и доходы от владения собственностью, арендные доходы, займы, инвестиции.

Значительная часть нынешней муниципальной собственности была передана муниципалитетам в начале 90-х гг., в том числе с приватизацией муниципальных предприятий, однако во многом благодаря этому активы муниципалитета сегодня представляют собой две неравновесные части -прибыльные активы (земля города, предприятия) и разного рода инфраструктуру, прежде всего социальную, неприбыльную и требующую затрат на своё содержание, причём эта часть муниципальной собственности является абсолютно преобладающей во всех российских муниципалитетах, включая города. Резервы сокращения издержек в виде применения энерго- и в целом ресурсосберегающих технологий, рационализации деятельности здесь достаточно весомы, однако для их использования необходимы ресурсы, привлечение которые и могло бы явиться результатом использования муниципалитетом своих экономически активных ресурсов.

Крупные города располагают значимым ресурсом пополнения доходной базы в виде земли муниципалитетов [167]. Сегодня лишь чуть более 2 % земли в РФ находится в ведении муниципалитетов, около 15 % занимают земли промышленности, транспорта и иного несельскохозяйственного назначения, ещё столько же - заповедники, парки и т.п., и ещё процент - земли водного фонда, до 7 % - это земли запаса.

Региональная и муниципальная политика в сфере обращения земель может иметь такие подходы, как административное регулирование оборота земель (выставление условий продажи или аренды) либо, напротив, рыночное регулирование (земельный налог). Особое внимание к городским землям при этом обусловлено максимальным интересом как города, так и инвесторов к данному объекту. Земля городов способна максимально пополнять городской бюджет при соответствующим управлении этим ресурсом. При этом земли городов, как правило, должны рассматриваться как обременённые (дополненные) предприятиями, зданиями, функциями, которые они исполняют.

Преимуществами сдачи земли в аренду является рост стоимости земли при неудовлетворительном её использовании, что может создать градостроительные проблемы при её приватизации; необходимость периодического пересмотра сложившейся структуры земель; большая подвижность арендного землепользования [69].

При этом ставки налога на землю могут явиться мощным инструментом и пополнения городского бюджета, и градостроительно-планировоч-ного регулирования. Земельный налог - важный элемент налоговых поступлений в Европе, взимается там с незастроенных, застроенных или обоих типов земель в разных странах, составляя от 100 % структуры местных налогов в Великобритании и Ирландии до 14-17 % в Бельгии, Италии и т.д.

Обращаясь к внешним условиям выработки стратегий развития муниципалитета, отметим, что таковыми служат неоднозначные условия, заложенные в сформированном законодательстве относительно бюджетного процесса в муниципалитетах, налогового обеспечения их функционирования.

Современная практика организации бюджетно-налоговой системы муниципалитетов сформулирована в европейской хартии местного самоуправления и Европейской хартии регионального самоуправления, где основными принципами действия признаны субсидиарность, достаточность, взаимодополняемость (делегирование ресурсов сопровождается и передачей ресурсов их исполнения), транспарентность (сотрудничество уровней власти и объективность распределения средств) и солидарность (поддержка) «отстающим» муниципалитетам.

В целом в структуре доходов муниципалитетов как в России, так и в Европе налоги составляют небольшую часть в сравнении с трансфертами - лишь около 1/4 доходной базы. Далее в Европе в структуре доходов следуют пошлины и платежи; займы составляют около 5 %. При этом в более развитых странах пропорции налогов и трансфертов примерно равны (33 и 40 %), а в менее развитых разброс больше.

Согласно статистике Европейского сообщества относительно ресурсов местного развития, расходы муниципалитетов стран Европы колебались от 0,1 ВВП в Сан-Марино до 27,5 % в Швеции при среднем значении 9 % [168]. Среди стран ЦВЕ, включая Россию, колебания составили 3,5-17 %. В среднем совокупные бюджеты муниципалитетов составляли только 22 % совокупных расходов. В наиболее крупных странах Евросоюза такая доля составила 27-30 %.

В целом налоговые ресурсы развития муниципалитетов весьма разнятся по сути. Так, выделяются собственно муниципальные налоги, взимаемые самими муниципалитетами; налоги, ставки которых могут меняться муниципалитетами и которые используются муниципалитетами совместно с регионом и федеральным уровнем власти; налоги, взимаемые иными уровнями бюджетной системы, на базу ставки которых муниципалитет не влияет, но получает долю от таких налогов [168].

Что касается институциональных условий формирования стратегий развития муниципалитетов, то после принятия Закона № 131-ФЗ ситуация с регулированием социально-экономического развития на местном уровне стала неоднозначной. Если в старой версии данного закона (ФЗ № 154 от 1995 г.) «комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования» относилось к вопросам местного значения (п. 4 ст. 6.), то в новой этот вопрос исчез из списка вопросов местного значения.

По действующему закону вопросами местного значения в комплексе можно заниматься только в условиях городских округов. Районному и поселенческому уровню закон такой возможности не предоставляет из-за того, что за каждым типом закреплен свой функциональный комплекс, а носителя, субъекта ответственности за решения всех вопросов местного значения в районах просто не существует. Не желая создавать неравенство в положении муниципалитетов различных типов через расширение вопросов местного значения для городских округов, с одной стороны, и не найдя решения для двухуровневой модели местного самоуправления, с другой - законодатель просто извлёк соответствующую статью из закона.

Существует ряд ограничений, с которыми муниципалитет неизбежно будет сталкиваться, пытаясь буквально следовать новой формулировке при развитии собственной экономической базы, в том числе в рамках неоиндустриальной стратегии, и комплексном решении социальных проблем поселений. Так, новая редакция закона предполагает, что деятельность по социально-экономическому развитию может осуществляться только в рамках реализации муниципальных программ, что сужает спектр возможных инструментов реализации муниципалитетом своих задач.

Следует отметить и иной аспект, также экзогенный: недостаток доходов муниципалитетов и их неравенство порождают перераспределительные процессы в бюджетной системе с целью бюджетного выравнивания. В начале десятилетия в целом ряде регионов для этого использовались методики, применявшиеся в РФ для межсубъектного выравнивания. Проблемой в данной сфере является тот факт, что основой складывающихся взаимоотношений регионов и муниципалитетов по поводу бюджета служит формирование бюджетов муниципалитетов, основываясь на расчёте доходов, которые могут быть получены, тогда как расчёт необходимых расходов (который теоретически должен служить исходной точкой бюджетного планирования) занимает вторичное место. При этом сами расходы учитывают не столько потребности населения, сколько планируются исходя их нормативов муниципальных учреждений. Данная ситуация подменяет собой идею реализации «минимальных государственных социальных стандартов», которые имеют долгую историю обсуждения, однако пока законодательно не определены.

Учёт как озвученных выше принципов, так и базовых внутренних и внешних условий реализации городом целей развития, включая промышленную компоненту, позволяет нам обобщённо сформулировать возможные направления интеграции приоритетов неоиндустриального роста экономики города в систему муниципального управления (рис. 15).



Рис. 15. Каналы и механизмы интеграции приоритетов неоиндустриального роста экономики города в систему муниципального управления

Можно указать на ряд каналов интеграции соответствующих приоритетов в деятельность Администрации города, а также на наличие механизмов интеграции, которые должны обеспечить достижение соответствующих приоритетов.

При этом целесообразно исходить из того, что решение ряда задач может быть интегрировано. Так, стимулирование промышленности может сочетать как методы налогового стимулирования, так и организацию работы Администрации по предоставлению стратегической информации и содействие подготовке кадров для обеспечения промышленного роста.

Активность в сфере консалтинга предполагает организацию специальных услуг по предоставлению стратегической информации, а именно: управленческой информации, идентификации рыночных условий. И в то же время Администрацией должны внедряться программы обучения сотрудников конкретных отраслей промышленности. Программы обучения могут охватывать и четвертичный сектор экономики муниципального образования: банковский, страховой, информационный, консалтинговый, телекоммуникационный и другие виды бизнеса [85].

В качестве возможного перспективного инструмента деятельности города по активизации неоиндустриального развития возможна организация в рамках Администрации уполномоченного подразделения, целенаправленно внедряющего в практику городского управления механизм частно-государственного партнерства (ЧГП).

ЧГП трактуется как объединения материальных и нематериальных ресурсов общества (государства или местного самоуправления) и частных предприятий на долговременной и взаимовыгодной основе для создания общественных благ (благоустройство и развитие территорий, развитие инженерной и социальной инфраструктуры), оказания общественных услуг (в области образования, здравоохранения, социальной защиты и т.д.), достижения нового уровня и качества конкурентоспособности [85]. ЧГП может выступать средством привлечения бизнеса, максимизации эффекта взаимодействия крупного, мелкого, среднего бизнеса между собой и с властными структурами.

Во многом опираются на инструмент ЧГП страны ЕС. Для реализации проектов с государственным участием им приходится привлекать опыт и финансовые ресурсы частного бизнеса при строительстве школ, больниц, платных автомобильных дорог и местных объектов коммунального хозяйства [163]. В Британии начал формироваться «вторичный рынок» ЧГП, когда частные компании работают с построенным объектом государственной собственности и получают от государства деньги, если проект реализуется эффективно. Частные компании участвуют в тендерах на проектирование, строительство и обслуживание государственных объектов, а также берут на себя риски, связанные с финансированием. За это подрядчикам выплачивается доля денежных средств от контрактов по обслуживанию объекта или от иных видов доходов, например, от дорожных сборов. Поскольку строительный сектор подвержен сильным циклическим колебаниям, для компаний этой сферы весьма выгодно получать такие стабильные, долгосрочные и легко прогнозируемые доходы. По данным доклада The Dealogic European PFI/PPP Project Finance Review, опубликованного британской аналитической компанией Dealogic, в Европе в 2004 г. частные компании подписали с правительствами 68 контрактов об участии в гособъектах. В числе наиболее заметных примеров - британский проект Future Strategic Tanker Aircraft и создание панъевропейской спутниковой системы Galileo.

В РФ сферой ЧГП чаще полагают партнёрство бизнеса и государства в строительстве и эксплуатации дорог, портов, трубопроводов, сфере ЖКХ. Возможно решение как задач регионального и межрегионального, так и муниципального уровня, в том числе инновационной направленности. Так, Правительство РФ разработает механизмы партнёрства в высшем образовании, системе переподготовки кадров, в здравоохранении и социальных услугах.

Потенциал ЧГП актуален в стимулировании инноваций, в том числе применительно к малому бизнесу [109, 136]. Формой государственного участия здесь могут быть субсидии для оплаты затрат на патентно-лицензионную работу, брендинг и защиту интеллектуальной собственности; затрат малого инновационного предприятия на участие в специализированных мероприятиях по продвижению продукции (выставки, ярмарки, конференции) и затрат на финансовое обеспечение какого-либо этапа реализации инновационного проекта начинающего МП. При этом компенсация затрат на патентную деятельность может достигать 500 млн рублей на отечественные изобретения и 1 млн рублей - на зарубежные, на выставочно-ярмарочную деятельность - 200 тыс. рублей и на коммерциализацию разработок - 500 тыс. рублей.

Немалую роль могут сыграть имущественная поддержка и подготовка кадров. Первое заключается в предоставлении нежилых помещений инновационным МП. Также возможна и организация бесплатного обучения предпринимателей, работающих в инновационной сфере.

Расширяя возможный спектр использования ЧГП, РСПП РФ выдвигал идею организации Национального агентства развития квалификации с целью приблизить качество подготовки специалистов к реальным потребностям экономики.

В данном контексте находится закон «Об автономных учреждениях», разрешающий бизнесу стать наряду с государством соучредителем вузов.

Крупные города могут реализовывать такие формы ЧГП, как контракты на обслуживание; контракты на управление; договоры аренды; контракты на строительство, эксплуатацию, передачу и их разновидности; концессии, но также и других схемах партнёрства.

Основная форма ЧГП - проектное финансирование, где права собственности всегда остаются за государством, а права по владению собственностью и её использованию передаются частному бизнесу (инвестору). За государством остаются гарантии, нет разделения рисков строительства и эксплуатации, а другие риски распределяются между участниками процесса на основании договора.

На муниципальном уровне ЧГП может состоять, например, в жилищном строительстве, в сотрудничестве бизнес-структур и городских учреждений, где девелопер может отвечать за подготовку участка, а муниципалитет - за инженерные сети и т.д. Пример такого рода - строительство района Академический в Екатеринбурге компанией «Ренова-СтройГруп» совместно с городскими властями. В районе планируется возвести 9 млн м² жилья, 54 % которого составит жильё эконом-класса. Помимо жилых домов, проектом предусмотрено строительство детских садов, школ, торговых и офисных центров, спортивных сооружений и т.п. Как сообщили представители компании, инициатива комплексной застройки исходила от главы региона, что сильно повысило привлекательность проекта.

Механизмами непосредственной интеграции приоритетов неоиндустриализации в практику городского можно считать ряд направлений.

Первым и наиболее значимым служит разработка Концепции экономического развития города, которая представляет собой наиболее общий документ, и где на основе анализа условий развития города излагается его перспективное «видение» и определяются конкретные цели развития [19].

Концепция - это своего рода «конституция» экономического развития города, не подлежащая конъюнктурному пересмотру в течение длительного времени. Поэтому её формулировки должны быть четкими, но не сводиться до конкретных цифровых плановых показателей. В концепции целесообразно также прописать характер той экономической политики, которую избирает для себя город, в частности, зафиксирована допустимость или недопустимость использования тех или иных экономических механизмов.

По данным Санкт-Петербургского «Леонтьевского центра», ещё на середину 2003 г. около 350 российских муниципальных образований имели многолетние стратегические документы, регламентирующие их социально-экономическое развитие. С тех пор это число значительно возросло. Только фонд «Институт экономики города» (ИЭГ) в 1998-2006 гг. подготовил совместно с муниципальными образованиями более 30 комплексных документов такого рода - программ, планов, стратегий.

Предлагаемый ниже механизм «настройки» Стратегического плана социально-экономического развития города с учётом приоритетом неоиндустриального развития позволяет как организовать соответствующую работу Администрации города, так и оценить достигнутые результаты.

Первым этапом соответствующего алгоритмизированного процесса выступает внедрение в структуру блоков Концепции социально-эконо-мического развития города и разрабатываемого на её основе Стратегического плана:

а) разделов, посвящённых муниципальной промышленной политике;

б) сопряжённых с данной стратегической задачей (неоиндустриализация) компонентов остальных блоков (социальный, экологический, финансово-инвестиционный и т.д.).

Для достижения такой цели должны быть реализованы следующие мероприятия:

- чёткое формулирование неоиндустриальной концепции как ведущего подхода к долгосрочному развитию г. Шахты;

- привлечение к разработке программных документов Администрации специалистов, специализирующихся в разработке и внедрении промышленной политики;

- сторонняя экспертиза соответствующих разработок в организациях, располагающих опытом анализа конъюнктуры мировых промышленных рынков по отраслям, предлагаемым к развитию.

Алгоритм организации данного этапа работ представлена на рис. 16.

Размещено на http://www.allbest.ru/

146

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 16. Алгоритм учёта неоиндустриальных приоритетов при выработке Концепции и Стратегического плана социально-экономического развития города

Особое внимание при реализации данного подхода следует уделить как содержательному наполнению разделов в соответствии с неоиндустриальной идеей развития, так и выстраиванию и применению системы критериев оценки результатов.

По блокам стратегии содержательное наполнение таковых должно быть, на наш взгляд, отражено следующим образом:

1. Блок Макроэкономические условия развития: конъюнктура рынков оборудования, а также товаров, на которых специализируется промышленность города.

2. Блок Региональные условия развития - наличие и специфика промышленной политики региона, оценка места города в промышленном комплексе региона.

3. Блок Развития отраслей экономики - оценка и прогноз перспективности развития отраслей промышленности на долгосрочную перспективу, формулировка задач сворачивания неперспективных производств и расширения/создания новых, оценка инвестиционных ресурсов и их источников в соответствии с избранной структурой промышленности.

4. Блок Социальные аспекты развития - наличие кадров, системы подготовки кадров, достаточного их количества для организации и расширения промышленного производства.

5. Блок Экологическая политика - прогнозирование и выработка мер нивелирования экологических последствий развития промышленности, соответствующая коррекция налоговой, природоохранной и градостроительной политики.

6. Блок Инфраструктура - оценка перспектив роста нагрузки на инфраструктуру города в соответствии с развитием промышленности, прогнозирование потребности в расширении таковой.

7. Блок Институты - оценка реально имеющих место и потенциально необходимых с точки зрения реализации неоиндустриальной концепции институциональных изменений.

Система критериев оценки может варьироваться в виду специфики как промышленного комплекса, так и этапа развития города (сопряжённого с этапом развития региона), однако можно указать на систему критериев, которые могут использоваться для мониторинга ситуации (рис. 17).

Размещено на http://www.allbest.ru/

146

Размещено на http://www.allbest.ru/

Рис. 17. Система критериев оценки результативности и индикаторы достижения приоритетов в контексте неоиндустриализации

Останавливаясь на характеристике релевантных индикаторов реализации неоиндустриально ориентированной Стратегии, отметим возможность использования следующих (табл. 25).

Таблица 25

Система индикаторов оценки результатов неоиндустриализации

	Абсолютные индикаторы	Относительные индикаторы	Динамические индикаторы
Производство	Объём производства Доля рынков	Доля в промпроизводстве Области Доля в промпроизводстве профильной отрасли Доля на российском рынке Сравнительная производительность труда	Динамика объёма производства Динамика доли рынка
Занятость	Рост абсолютной занятости Заработная плата	Доля занятости в городской экономике Относительный размер заработной платы	Динамика числа и доли занятых Динамика отношения зарплаты к таковой в среднем по экономике города
Финансово-инвестиционные параметры	Прибыль-убытки промышленного сектора в целом и отдельных отраслей	Доходность относительно других секторов Доля инвестиций в сравнении с остальными сектора Относительная доходность инвестиций	Динамика прибылей/убытков Динамика доходности инвестиций

Следует отметить важность не только индикатирования параметров внутригородской экономики, но и анализа её в сравнении:

- со средним по области показателем;

- средним показателем по городам;

- средним показателем по городам за исключением Ростова-на-Дону;

- в сравнении со среднеотраслевыми параметрами для предприятий отдельных отраслей.

Сопряжённым каналом реализации неоиндустриальных приоритетов городской политики может служить процесс разработки и последующего уточнения Генерального Плана города. Для Ростовской области в рамках данного инструмента предусмотрен такой механизм, как стимулирование развития городских ареалов. В мировой практике подобного рода имеет место формирование политики (причём общегосударственной) стимулирования и ревитализации центров городов, которые прежде превратились в застойные ареалы. Одним из результатов такой политики может являться усиление позиций городов в глобальной конкуренции, что было достигнуто, например, в Лондоне, ликвидацией старых доков со строительством престижного жилья, офисов, внутреннего делового аэропорта. В Ростовской области реализуется политика создания градостроительных центров, принципы которой отражены в Концепции создания градоформирующих комплексов в городах Ростовской области [57].

Стимулирование таких внутригородских ядер развития пришло на смену политике разгрузки, доминировавшей в Европе с середины прошлого века. Относительно такой политики в Англии, Франции, других европейских странах С.С. Артоболевский замечает, что региональная политика способна замедлить или ускорить «естественные» тенденции регионального развития, но не может повернуть их вспять [8]. Что касается Ростовской области, то здесь актуальным является запуск механизма такого кумулятивного роста, причём, в частности, для г. Шахты и ряда других городов промышленной специализации оптимальным подходом является сочетание стимулирования развития городов на основе как их индустриального потенциала, так и интеграции в рамках городских агломераций.

Значимым каналом внедрения индустриальных приоритетов может служить и межмуниципальное сотрудничество, в частности, в рамках Восточного Донбасса, объединяющего как промышленные центры различного масштаба и специализации, так и сельские территории.

Сегодня в сфере межмуниципального сотрудничества проблемы состоят в определении его хозяйственных механизмов. Есть противоречие между Законом № 131-ФЗ и общим гражданским и специальным законодательством. Закон о местном самоуправлении (п. 1 ст. 68) разрешает органам местного самоуправления в рамках межмуниципального сотрудничества участвовать в закрытых акционерных обществах (ЗАО) и обществах с ограниченной ответственностью (ООО), в то время как статья 2 Федерального закона «О приватизации государственного и муниципального имущества», статьи 7, 10 Федерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» и статья 7 Федерального закона от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» ограничивают право участия органов местного самоуправления в коммерческой деятельности созданием открытых акционерных обществ (ОАО).

Полагаем эффективными, с учётом реалий современного состояния муниципалитетов области, могут стать совместные усилия, например, Администрации г. Шахты и сопредельных городов в решении следующих задач, создающих условия для промышленного развития, функционирования предприятий:

- транспорт (организация сообщения в рамках агломерации и между городами Восточного Донбасса и Ростовом, организация перемещения рабочей силы и учащихся);

- экология (совместные инфраструктурные проекты по утилизации отходов, водоснабжению и реабилитации территорий);

- инфраструктура (налаживание водоснабжения, улучшение дорожной сети).

Результативность таких проектов может повыситься, если как на областном, так и на федеральном уровне они будут формулироваться и отстаиваться не отдельными городами субрегиона, а рядом городов (возможно, с участием сельских районов).

В данном контексте уместно упомянуть важность интеграции городов области в программы сотрудничества международного уровня, которые могут иметь положительные эффекты как в части организации работы Администрации, так и в контексте потребности в презентации областных промышленных центров за рубежом в целях активизации поиска промышленных инвестиций. Здесь можно упомянуть программу Евроград-XXI, которая содействует развитию сетевого инновационно-информационного партнёрства между городами по оси «Восток-Запад», преследуя цели передачи и эффективного использования передового опыта применения новых технологий и инструментов городского и регионального управления и развития в условиях реальной конкуренции городов и регионов за новые рабочие места, инвестиции, молодых и квалифицированных жителей, туристов, а также применение межмуниципальных многосторонних контактов как дополнительного ресурса обеспечения экономического благополучия и социальной гармонизации территориальных сообществ. Проект предоставляет возможности анализа важнейших направлений стратегически ориентированного местного управления и наиболее сложных проблем урбанизированных территорий в России и Европе; проведение активного Интернет-маркетинга участников партнёрства, поиск экономических партнёров и инвесторов; изучение и распространение международных и российских новаций в области местной жилищной политики и ЖКХ.

Отдельным аспектом деятельности администраций является деятельность по многоканальной информационно насыщенной презентации города как в сети Интернет, так и в зарубежных странах. Непосредственной задачей является привлечения инвестиций, причём в дополнение к высказанным ранее принципам о развитии местных ресурсов и местных предприятий как альтернатива привлечению крупных корпораций, нам видится важность для современной ситуации г. Шахты и в целом Ростовской области и этого канала, который, несмотря на относительно небольшое влияние на количество занятых, задаёт новые стандарты оплаты труда и служит пополнению налогооблагаемой базы муниципалитетов.

Останавливаясь на деятельности администрации города в контексте привлечения инвестиций, отметим, что данная сфера деятельности Администрации также может быть модернизирована в интересах неоиндустриализации. При этом следует принимать во внимание такие принципы работы в данном направлении, как комплексность социально-экономического развития муниципального образования, единоначалие в координации действий по реализации стратегии социально-экономического развития; согласованность муниципальных правовых актов, регулирующих инвестиционную деятельность как между собой, так и с федеральными и региональными нормативными правовыми актами по вопросам организации местного самоуправления и управления инвестиционными процессами; учёт вектора саморазвития экономики муниципального образования [46]. В этой связи совершенствование организации деятельности Администрации в части управления привлечением инвестиций может включать такие меры, как:

- разработка соответствующих приоритетов в рамках Концепции социально-экономического развития города;

- реализация информационной политики, ориентированной на внешних контрагентов;

- формирование прозрачных процедур сопровождения инвестиций и соответствующей организационной инфраструктуры в рамках Администрации;

- коррекция, разработка и дополнение соответствующих правовых актов;

- поддержка малых и средних предприятий города в сертификации продукции по стандартам качества, создании узнаваемого бренда;

- развитие муниципального предпринимательства путём активизации коммерчески эффективной деятельности муниципальных пред-приятий и продажи нерентабельных, не подающихся реабилитации активов;

- содействие размещению промышленных заказов при реновации оборудования на профильных промышленных предприятиях города на других его предприятиях;

- содействие получению доступных кредитных ресурсов в банках, действующих на территории города, промышленными предприятиями (в особенности малыми и средними) на цели обновления оборудования и расширения производства, возможно под гарантии муниципалитета.

Останавливаясь на деятельности Администрации города как комплексной, направленной на всесторонне обеспечение задач реновации промышленности, следует отметить возможность и настоятельную необходимость инициатив местных властей по отношению к федеральному законодательству и в целом федеральной политике, которая влияет на ресурсы муниципалитетов и их возможности проводить значимую политику в области промышленного развития.

В этом ряду следует упомянуть сферу бюджетоформирования, которая остаётся «слабым местом» муниципального развития в РФ, и относительно коррекции которой сложились определённые представления.

Недостатком налоговой системы РФ является частая смена долей налогов (большинство налогов имеют одну налогооблагаемую базу и расщепляются по уровням бюджетной системы). Кроме того, подвижность год от года и различные подходы в распределении долей налогов присутствуют во взаимоотношениях регионов и муниципалитетов. В этой связи можно указать, что существуют три способа взимания налогов в федеративном государстве. Это собственные налоги для каждого уровня бюджетной системы, существование одной налогооблагаемой базы с дополнением к базовой федеральной ставке в виде согласованных региональной и местной ставок налогов, а также закрепление долей налога за разными уровнями бюджетной системы. Как следствие указанных возможностей варьировать налоговую политику, в качестве инструмента, который бы позволил изменить ситуацию, В. Пансков предлагает структуризацию налогов на исключительно федеральные, исключительно региональные и исключительно местные, устраняя расщепление налогов.

Возможно и введение местных надбавок на региональные и федеральные налоги. При этом перечень местных налогов должен быть расширен за счёт имущественных и подоходных налогов. Точки зрения о необходимости отказа от разделения налогов на разные функционально и содержательно налоги применительно к городскому развитию придерживается и Е. Анимица с соавторами [6]. То же мнение - о необходимости отказаться от расщепления налогов - высказывал и А. Христенко [160]. Некоторые эксперты полагают необходимым участие муниципалитетов в распределении важнейших федеральных налогов. При сохранении же расщепления налогов управление развитием и стимулирование муниципалитетов к наращиванию налоговой базы могло бы быть достигнуто закреплением их долей основу на долгосрочной основе.

По мнению В. Матеюк и Е. Бергаль, бюджеты муниципалитетов оптимально могли бы состоять из трёх частей: первая - финансирование полномочий, отнесённых к местному уроню Европейской Хартией самоуправления, вторая - финансирование на выполнение полномочий, возложенных верхними уровнями власти, третья - бюджет развития [83].

Минфином Российской Федерации выдвигалась идея сопряжённой системы мер в этой области, включая:

- разграничение доходов консолидированного бюджета на местный региональный с закреплением соответствующих долей на несколько лет исходя из сложившегося соотношения расходов;

- закрепление за муниципалитетами постоянно или на период от трёх лет доли от регулирующих налогов;

- определение объёма средств, передаваемых на низовые уровни бюджета для обеспечения их выравнивания;

- определение размеры средств, которые должны перечисляться муниципалитетам на реализацию делегированных полномочий;

- определение региональными властями целей расходования передаваемых в ходе межбюджетного регулирования средств.

Данные предложения не нашли, однако, отражения в законодательстве при проведении муниципальной реформы 2004 г., хотя и был предложен ряд мер. Так, в новом законе оговорена схема помощи регионов своим муниципалитетам. Однако нет не только нормативов такой помощи (сколько должен тратить регион), но и целеполагания (на что ориентироваться региону при выстраивании системы помощи). При этом складывающаяся двухуровневая система выравнивания (исходя из двухуровневой системы муниципалитетов) достаточно сложна и не соответствует объёму полномочий, реализуемых на местах. Законом установлен порядок формирования районных фондов финансовой поддержки поселений и предоставления дотаций из этих фондов.

Согласно новому законодательству, финансовое выравнивание на субрегиональном уровне может быть заменено увеличением долей муниципалитета в региональных или федеральных налогах, что значимо, если речь идёт о налогах, управляемых на местном уровне. Возможна также передача выравнивающей функции на уровень муниципальных районов.

Возможна и дифференциация ставок региональных и (по согласованию с федеральным центром в отдельных случаях) федеральных налогов с тем, чтобы муниципалитеты получали целевые отчисления от региональных налогов на реализацию инфраструктурных проектов. Передача дополнительных долей налогов должна осуществляться на целевой, срочной основе, реализация мероприятий по данному направлению областной поддержки выводиться в отдельную статью расходов муниципального бюджета. Критерии отбора проектов должны быть формализованы на федеральном уровне.

Существенно и ещё одно условие, которое должно сделать эффективными усилия Администрации крупного индустриального города по управлению наращивания его промышленного потенциала - это контакт с региональным уровнем власти как в методическом и, возможно, кадровом обеспечении процесса, так и региональная координация и региональное содействие мероприятиям, перечисленным выше, особенно в части представления интересов города на федеральном уровне и во взаимодействии с крупным бизнесом и банковскими структурами, а также содействие продвижению города на внешних «площадках».

Согласованность и стратегическая ориентация деятельности муниципалитетов в сочетании с адекватной федеральной политикой развития промышленного потенциала, включая её региональное измерение, позволят сформировать промышленную основу развития крупных городов на устойчивой долгосрочной основе.

Выводы и рекомендации

Проведённое исследование позволяет сформулировать следующие основные выводы.

1. Формирование самостоятельной экономико-пространственной категории «город» пока не завершено. Тем не менее, сложился ряд подходов к исследованию данного феномена: цивилизационный, эволюционный, структурный. Формируя понятие структуры города, следует акцентировать внимание на такие его аспекты, как отраслевая, функциональная, архитектурно-планировочная структура и др. Также можно говорить и о внешних функциях современных крупных городов, среди которых функция центра контактов, инноваций, потребления. При этом даже в условиях перехода экономики к постиндустриальной модели сохраняет актуальность производственная функция города и её важнейший компонент - обеспечение массового индустриального производства. Всё более уступая третичной, сервисной компоненте, промышленность продолжает сохранять значение базового элемента экономики города, в том числе и крупного, обладающего диверсифицированной хозяйственной структурой.

2. Трансформация структуры российских городов в постсоветский период была обусловлена рядом новых факторов. В их числе, прежде всего, терциаризация экономики, рост её сервисной ориентации, обусловленная данной тенденцией и кризисным спадом в 1990-е гг. деиндустриализация. Важнейшим фактором трансформации структуры экономики городов выступает и глобализация, под воздействием которой активно формируется инновационный сектор, растёт и модифицируется потребление. Важным фактором и тенденцией городского развития становится муниципализация, проявляющаяся как рост самостоятельности на местном уровне в вопросах социально-экономического развития. Влияние перечисленных факторов опосредовано типологическими особенностями (размер, доминирующие функции, экономико-географическое положение), а также уникальной спецификой города. В последние годы приоритетной тенденцией для крупных городов является и неоиндустриальное развитие, при котором значимым и активным элементом городской экономики вновь становится модернизирующаяся (структурно и технико-технологически) промышленность.

3. Формирование перспективного вектора развития российских городов сопряжено с максимальным использованием их потенциала, соответствующего исторически сложившемуся профилю, ресурсам производственной и в целом городской инфраструктуры, квалификации населения и позициям на рынках. Причём если для столичных полифункциональных центров целесообразно опережающее их развитие информационно-инновационных, сервисных, образовательных и административных функций, то для городов с традиционным доминированием в экономической структуре индустриальной составляющей позитивные перспективы связаны с приоритетной реализацией уже частично апробированного российской мезоэкономикой в предкризисный (до 2008 г.) период неоиндустриального вектора развития.

4. Неоиндустриальная концепция состоит в признании роли комплексного индустриального развития как перспективного условия и составляющей формирования нового качества хозяйственной среды и устойчивого инвестиционного роста городской экономики и включает в себя базовые установки и управленческие алгоритмы по нейтрализации ключевых проблем развития современной городской экономики и её промышленного сегмента, в числе которых сегодня в России - деиндустриализация, неподкреплённый производительностью рост оплаты труда на фоне углубляющегося дефицита квалифицированных кадров, инновационное отставание, низкая обеспеченность инвестиционными ресурсами, деградация основных фондов промышленности и базовой инфраструктуры. Стратегия реализации неоиндустриальной концепции должна вмещать в себя конкретные шаги в области эффективной интернационализации, укрупнения, повышения степени переработки сырья, использования потенциала кластеризации, агломерирования и комбинирования.

5. Город Шахты Ростовской области являет собой типичный (в плане тенденций и проблемных ситуаций в экономической сфере) крупный город постсоветской России. Сформировавшись как центр диверсифицированной промышленности, в 1990-е гг. в территориально-хозяйственной системе Ростовской области он оказался в числе основных ареалов депрессии, что было спровоцировано изменением отраслевой специализации и закрытием шахт. В работе выявлены положительные и отрицательные следствия трансформации функциональной специализации г. Шахты на этапе реформ. Показано, что трансформация экономической структуры проявилась в сокращении занятости и смене её структуры. В последующий период реализуемые на федеральном и региональном уровнях стандартизированные меры по реабилитации монопрофильных угледобывающих городов позволили в целом стабилизировать социально-экономическую ситуацию. Селективное восстановление экономики города было обусловлено фактом постепенного усиления диверсификации отраслевой структуры. При этом г. Шахты стал активно расширять зону своего хозяйственного тяготения, укрепляя функции субрегионального центра и одновременно используя ресурсы (кадровые, имиджевые, инвестиционные и др.), продуцируемые близостью к Ростовской агломерации. На этапе роста произошла полная утрата угольной специализации, а реализация крупных инвестиционных проектов обусловила упрочение диверсификации и устойчивости городской экономики. Результатом опережающего инвестирования в экономику города стало превышение темпов роста выпуска промышленной продукции над среднеобластными, диверсификация индустриального сегмента городской экономики. Одновременно обозначился и спектр рисков современной экономической структуры города - структурные (специализации), инвестиционные, институциональные, инфраструктурные, позиционные, часть из которых проявилась в условиях кризиса 2008-2009 гг. Дальнейшее развитие города связано с реализацией концепции неоиндустриального развития.