Использование механизма государственно-частного партнерства

Уровень развития ГЧП в стране является одним из критериев, который международная организация "Институт развития менеджмента" учитывает при расчете индекса конкурентоспособности. На его основе составляется рейтинг, который с 1989?го публикуется в World Competitiveness Yearbook.

2. Анализ использования возможностей государственно-частного партнерства в экономике России

2.1 Характеристика экономического положения России в современных условиях

Если рассмотреть исторический аспект, то структура экономики России в советский период отражала экономическую структуру нашей страны в целом. Все промышленное и сельскохозяйственное производство контролировалось государством; только около 3% обрабатываемой земли находилось в личной собственности. Более 20% советской экономики работало исключительно на военные цели (для сравнения, в США и странах Западной Европы - 5-6%). Эта доля была даже выше в России вследствие концентрации здесь военной и тяжелой промышленности. Доля экономики, которая была занята производством товаров народного потребления, составляла 5-10% (в США и странах Западной Европы - 35-40%).

И в современной России преобладает тяжелая промышленность, особенно металлургия, химия, машиностроение и энергетика. Имеется хорошо развитая лесная промышленность: лесные ресурсы России - крупнейшие в мире. После 1998 года значительный рост отмечен в производстве товаров народного потребления и продуктов питания.

Россия обладает также крупнейшими в мире разведанными запасами природного газа и вторыми по величине запасами нефти. Крупные месторождения угля имеются в Республике Коми, в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке. Россия также богата железной рудой, бокситами, никелем, оловом, золотом, алмазами, платиной, свинцом, цинком. Многие из этих ресурсов находятся в Сибири, где большие расстояния, слабая населенность, суровый климат и многолетняя мерзлота создают значительные трудности для экономически эффективной добычи и транспортировки сырья к местам переработки и потребления.

Добыча нефти и газа сосредоточена в Западной Сибири, гидроэлектростанции, цветная металлургия и лесная промышленность - в Восточной Сибири. Дальний Восток выделяется добычей золота, алмазов, рыбы и морепродуктов.

Российское сельское хозяйство, которое производит более одной пятой валового национального продукта страны, специализируется по регионам. Три пятых пахотных земель засевается пшеницей, ячменем, овсом и рожью. Основными производителями зерна являются Поволжье, Северный Кавказ, Центрально-Черноземный район и Западная Сибирь. [32]

Комплекс отраслей производственной инфраструктуры (электроэнергетика, автомобильные и железные дороги, порты, аэропорты, трубопроводный транспорт, коммунальное хозяйство) является наиболее уязвимым местом российской экономики. Его состояние -- источник возможных структурных, техногенных и иных кризисов и катастроф. Основные фонды крайне изношены. За последние 10-15 лет практически не осуществлялось инвестиций в развитие инфраструктуры, не строились новые мощности. Даже в условиях продолжающегося в течение последних трех лет экономического роста в России не наблюдается адекватного увеличения производства и массированного притока инвестиций в производственную инфраструктуру.

Важнейшими причинами такой ситуации являются:

1) недостаток бюджетных средств для обеспечения расширенного воспроизводства в отраслях инфраструктуры;

2) институциональная неготовность собственника (государства и муниципальных образований) к передаче определенных прав на инфраструктуру бизнесу (в первую очередь в рамках ГЧП);

3) высокие риски инвестирования в капиталоемкие объекты при отсутствии гарантий государства.

Модернизация построенной еще при советской власти производственной инфраструктуры, осуществление крупных проектов по строительству автомобильных и железнодорожных магистралей, портов, аэропортов, энергетических и коммунальных систем в России возможно только с привлечением отечественного и международного капитала на базе ГЧП. Другого рационального и к тому же хорошо проверенного в международной практике решения этой проблемы наше государство, испытывающее недостаток бюджетных средств, просто не сможет найти. [6]

В наши дни в печатных изданиях и все больше на слуху прослеживается словосочетания "нестабильная экономика", между тем, если искать информацию про эту нестабильную экономику, то картина вырисовывается довольно расплывчатая. Почему? Ответ прост. Совокупность всех противоречий российской экономики легче объединить в одно определение, чем объяснить все на фактах и цифрах. К тому же, мировая общественность оказывает также не последнюю роль в формировании взглядах на нашу экономику. Например, почти половина опрошенных по результатам текущего положения в стране россиян(46%) называют сегодняшнюю ситуацию в мировой экономике нестабильной, и лишь пятая часть респондентов (19%) придерживаются противоположного мнения. О нестабильности мировой экономики несколько чаще говорят те граждане, кто из трех валют - рубль, доллар и евро - больше всего доверяют доллару или евро (54% и 56% соответственно).(по результатам опроса фонда "Общественное мнение" www.fom.ru)

И все же, трезво оценивая ситуацию в стране, можно подчеркнуть, что нестабильная экономика - это современная экономика РФ, еще недавно пережившая 90-е с распадом СССР и кризис 1998. Тогда мы называли ее переходной, но по отношению к реалиям наших дней гораздо точнее подходит термин "нестабильная". А еще лучше, как довольно метко подметил известный российский экономист-аналитик Алексей Ведев, "стабильно нестабильная" российская экономика. Также нестабильность хорошо прослеживается на анализе основных показателей страны ( Приложение 6).

Экономика завершила год в состоянии, почти противоположном тому, в котором он начинался. Еще сильнее расхождения между нынешними и годичной давности ожиданиями. Возможно - как всегда в момент острого кризиса пессимизм завышен настолько же, насколько был завышен оптимизм. Но лучше (безопаснее) быть готовым к худшему. А еще лучше повернуть возможности, которые обязательно откроются на выходе из кризиса (ведь он ударяет по всем) себе на пользу. Но это будет непросто. [16]

Пока все нездорово: промышленность падает, как десять лет назад. Инвестиции начнут падать вскоре, если только государство не сэкономит значительную часть резервов, которые могут пойти на помощь слабым предприятиям (так, что средств на наращивание госинвестиций не останется). Темп роста инвестиций замедляется, но медленнее, чем экономика. Государственные инвестиции следует ориентировать на переход российской экономики в новую, пост-кризисную парадигму.

Тенденции последних месяцев показывают, что в 2009 г. будет падение инвестиционной активности. Обычно инвестиции и растут, и падают раньше и быстрее, чем экономика в целом. Уже в январе-сентябре 2008г., до начала острой фазы кризиса, прирост инвестиций в основной капитал снизился почти в два раза по сравнению с 2007 г. А в тех регионах, где инвестиционная активность государства менее выражена - еще сильнее: в Центральном федеральном округе - в пять раз, в Северо-Западном - почти в три. Впрочем, в последние два месяца экономика уже падает, а инвестиции все еще растут. Значит, падение российской экономики еще не приобрело самоподдерживающегося характера. [13]

Как бы долго аналитики не искали основную причину нестабильности, экономического и финансового кризиса, очевидно одно - крах мировой экономики происходит в результате ее несовершенства. Естественно, что причина финансового кризиса это не какой-нибудь косметический дефект, причина кризиса должна быть достаточно весомой, это серьезный изъян делающий всю экономическую систему несовершенной, подверженной кризисам.

При чем, корень этого несовершенства кроется в самом отношении к финансам, жаждой получения суперприбыли, дохода от "сверхрентабельных" проектов. В результате такого дисбаланса экономика начала трещать по швам еще с 2007 года. Постепенно наблюдалось падение доверия к ценным бумагам, долгосрочным проектам, - финансовая система начала буксовать и сбоить, порождая цепную реакцию недоверия. Таким образом, основная причина финансового кризиса - она же движущий механизм рыночных отношений, максимизация прибыли любой ценой. Из-за этого и инвестиции в сырьевой сектор со спекулятивными мотивами.

Наблюдаемый период роста экономики на рубеже тысячелетий своим подъемом обязан банковской системе, работающей "на честном слове" в буквальном смысле. Делая мировой экономике такую мощную инъекцию, финансисты запустили негативную, но модную тенденцию действительности в долг. Сама идея кредитования не является катастрофичной, если не принимает всеобщий, глобальный, можно сказать пирамидальный характер. Причина кризиса не в самих кредитах как таковых, но в отношении к ним.

Катализатором финансового кризиса стал неконтролируемый рост денежной массы. Эмиссионные средства, поглощаясь отраслями промышленности и потребительским сектором, привели к повышению спроса на продукцию, и, как следствие к повышению цен. Ипотечный кризис в США - это лишь последствия дисбаланса, вызванного всеобщим кредитованием, идею которого охотно подхватили и другие страны. Сегодняшняя ситуация на финансовых рынках четко определяет невозможность существования мировой финансовой системы в прежнем ее виде. Финансовый сектор замыкается сам на себе, а сам вектор развития экономики создавал и создает нестабильность. [4]

Кризис был порожден сочетанием сразу нескольких факторов.

Это провал сложившейся финансовой системы, результат низкого качества регулирования, из-за чего огромные риски оказались вне должного учета.

Это колоссальные дисбалансы, накопившиеся за последние годы. В первую очередь, между масштабами финансовых операций и фундаментальной стоимостью активов, между возросшим спросом на кредитные ресурсы и источниками его обеспечения. Серьезный сбой дала сама система глобального экономического роста, в которой один центр практически без ограничений и бесконтрольно печатает деньги и потребляет блага, а другой производит недорогие товары и сберегает выпущенные другими государствами деньги.

Наконец, этот кризис - еще и порождение завышенных ожиданий. Были неоправданно раздуты аппетиты корпораций относительно постоянно растущего спроса. Гонка фондовых индексов и капитализации очевидно стала доминировать над повышением производительности и реальной эффективности компаний.

Таким образом, причины финансового кризиса обусловлены самой современной экономической моделью, то есть стимулирование экономики осуществляется через кредит, через ссудный процент. Понятно, что наращивать ВВП до бесконечности невозможно, когда-нибудь рост остановится, что автоматически означает невыплату кредитов и финансовый кризис.

В 2009 г. государство может вмешаться в процесс и сломать обычную экономическую инерцию, если сохранит финансовый резерв для инвестиционного маневра и не будет тратить значительный объем золотовалютных резервов (cверх уже обещанных 50 млрд долл.) на покрытие иностранного долга корпоративного и банковского секторов. Ведь она по совокупному объему превышает величину всех резервов, включая резервный фонд. В этом случае возможно развертывание новых проектов по развитию инфраструктуры в обжитых районах страны (прежде всего в агломерациях), поддержанию активности в строительном секторе, развитию коммуникационных и инновационных сетей, обеспечивающих участие России в новой, пост-кризисной парадигме мировой экономики. После 2015 г. вероятно, следуя прогнозам мировых экономистов и аналитиков, начало нового "длинного" цикла развития мировой экономики, предположительно основанного на био-, нано-, инфо-технологиях, новой энергетике и экологически- чистых технологиях. В любом случае, надо избегать наращивания вложений, которые могут быть профинансированы населением.

Резко снижается прибыль предприятий .Неожиданно сильным оказалось снижение доходов бюджета: заметно упали поступления не только налогов на прибыль и с фонда оплаты труда, но и НДС. Резко среагировали на кризис и доходы населения. Под нож первым делом пошли неофициальные выплаты. Это следует из снижения зарплат и массовых сокращений. Потери доходов были бы ниже, если бы не инфляция. Снижение сырьевых цен приближает к нулю рост цен в развитых странах и замедляет в развивающихся.

Современная российская экономика немыслима без эффективного механизма ее взаимодействия с государством, органами его законодательной и исполнительной власти. Именно такая экономика является базисом для ГЧП в России, поэтому она нуждается в более подробном рассмотрение.

Ведущий экономист Всемирного банка Дж. Стиглиц указывал, что суть текущих проблем т.н. нестабильных экономик "в большинстве своем заключается не в том, что государство делало слишком много во всех областях, а в том, что оно недорабатывало в некоторых из них".Несмотря на огромные размеры территории, обилие природных ресурсов, развитую промышленную базу и высокий уровень образованности населения, доля российской экономики в мире незначительна.

В России необходимо избавиться от утверждений в соответствии с которыми только частная компания эффективна, а государство является неэффективным собственником по определению. Если брать в качестве критерия эффективности прибыль, то в большинстве случаев это так. Но при объективном экономическом анализе нельзя смешивать эффективность с точки зрения хозяйствующего субъекта и эффективность для общества. То, что может быть эффективным для частной компании, вовсе не означает автоматически эффективность для общества. И наоборот: частная компания, например, никогда не станет держать избыточные мощности и дублирующие сети, она их выведет из оборота как неэффективные, а государство в интересах общества, хоть и с повышенными издержками производства, может и должно иметь "запас прочности", достаточный для работы сетевых систем в чрезвычайных ситуациях.

Основная задача российской экономики сейчас -- изменение ее структуры исходя из целей национального развития страны. Экономика должна окончательно уйти от сырьевой линии развития и, как говорил президент в прошлом своем послании, изменить свою структуру в контексте мирового разделения труда. Российская экономика должна стать высокотехнологичной, инновационной, научной и в целом современной, равномерно развитой по всем своим отраслям. А не как сейчас, когда есть только однобокая зависимость от нефти и газа, которая подвергается. [30]

Общеизвестно, что экономика развивается циклически - экономический рост сменяет спад или рецессия. Сама по себе рецессия экономики явление абсолютно нормальное и закономерное. Однако иногда рецессия выходит из под контроля и незаметно переходит в кризис. Что же такое финансовый кризис? Финансовый кризис это целый комплекс экономических явлений, синдром, основными симптомами которого являются - инфляция, нарастающий кризис ликвидности, а также курсовое падение или даже девальвация рубля (или другой местной валюты).

Обычно финансовый кризис неизбежно перерастает в экономический кризис, а это уже принципиально другой круг явлений. Дефолт, банковский кризис, а затем и банкротство банков, девальвация рубля и коллапс всей финансовой системы в целом - это еще только начало. Кризис экономики это сокращение производства, безработица, падение уровня жизни, рост преступности, дефолт по социальным гарантиям, стагфляция и пр.[20]

Экономический кризис России это испытание, сложно точно определить последствия кризиса или тем более дать однозначный прогноз кризиса. Особенно сейчас, в условиях глобальной нестабильности, когда мировой кризис прочно укоренился во всех сферах хозяйствования. Экономический кризис 2009 безусловно закончится, сложно точно определить когда, в 2009, 2010 или быть может даже в 2011 году, можно с уверенностью сказать лишь одно, что страна должна находиться не в спящем режиме, а целенаправленно активировать свои ресурсы и возможности, что задействовать их оптимально когда закончится кризис.

Но уже сейчас по оценкам Минэкономразвития ВВП России упал в первом квартале на 7%.Печально, но факт - по темпам падения Россия опередила все страны G20( меньше только Украина и Латвия)(Приложение 7)

Какую позицию должна занимать Россия в условиях кризиса? Ориентировка на экономическую политику США, основанную на непрерывной эмиссии мировой резервной валюты, процентной экономике, на неадекватном росте финансового рынка -- этот путь чреват крахом доллара как мировой резервной валюты, как меры стоимости и средства накопления, а следовательно и мировой экономической системы. Построенная на долларе экономика имеет системные, быстро развивающиеся противоречия, конструктивного пути решения которых никто не предложил.

В настоящее время у руководства России основная задача избежать развития кризиса по самому тяжелому сценарию, который возможен в силу длительной недофинансирования экономики, практически приведшей к уничтожению прикладной науки, образования и целых отраслей промышленности. Однако у России есть шанс использовать кризис для превращения России в самостоятельный финансовый центр, инициировав новую систему мировых валютно-финансовых отношений. Для этого необходимо:

· Блокировать процентный механизм перекачки ресурсов, используемый мировой финансовой Системой.

· Ослабить зависимость отечественной банковской системы от финансовой системы США для чего ввести эмиссию рублей с привязкой к спросу отечественной экономики.

· Избавиться от основной массы международных ценных бумаг виртуального рынка, используемых как средство размещения государственных международных резервов.

· Заместить систему кредитования отечественной экономики Западом на доступные рублёвые кредиты отечественных банков.

· Перевести расчёты за экспорт стратегических товаров на рубли. Сделать рубль резервной валютой и выделить кредитные линии государствам СНГ на формирование рублёвых валютных резервов. Дополнить существующие экономические союзы элементами платёжного союза.

· Основной формой поддержки отечественной промышленности в условиях кризиса должен стать госзаказ.

· Ввести контроль использования предоставленных для ликвидаций последствий финансового кризиса государственных ресурсов, ограничив возможности банков по покупке на них валюты и вывозу её за рубеж. Прекратить практику предоставления государственных ресурсов банкам и фирмам без обеспечения, поскольку в этом случае основным критерием для получения денег является административный ресурс и величина "отката".

В результате этих действий мы не только ушли бы от потерь, обусловленных глобальным финансовым кризисом, но и выиграли бы от него стратегически.[11] И ГЧП выступает здесь именно механизмом выхода из кризиса через эффективные госзаказы и госинвестиции.

2.2 Особенности использование механизма государственно-частного партнерства в РФ

Принятый в июле 2005 закон о концессиях должен был снять последние серьезные барьеры на пути широкого распространения в России государственно-частных партнерств (ГЧП). В крупных инфраструктурных проектах, для которых в основном и формируются ГЧП должны были появиться крупный и средний российский бизнес.

В 1998 году в Москве была открыта новая станция аэрации в Южном Бутово. На ее строительство столичный бюджет не потратил ни копейки. Первые двенадцать с половиной лет станция будет принадлежать совместному предприятию, учредителями которого являются немецкая компания SHW Holter и "Мосводоканал". По прошествии этого срока, в течение которого немецкой фирме из столичного бюджета будут покрыты расходы на строительство и эксплуатацию станции, объект передадут в собственность столичного правительства.

Это один из первых примеров сделки, осуществленной по схеме государственно-частного партнерства (ГЧП) в России. Примененная в Бутово схема носит название BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - "строй, владей, управляй, передай"). Такая форма взаимодействия государства и бизнеса позволяет осуществлять дорогостоящие важные проекты без больших единовременных затрат бюджета - городского, регионального или федерального.

В 2004 году частные компании Европы подписали с правительствами 68 контрактов об участии в совместных проектах. А дальше в России произошло два события, благодаря которым сделка ГЧП может стать таким же обычным явлением, как и во всем мире. Во-первых, был подписан пролежавший в Госдуме 12 лет закон о концессиях. Во-вторых, принято решение о формировании 70-миллиардного государственного инвестиционного фонда, средства из которого, как заявлено, будут вкладываться именно в проекты ГЧП со стороны государства. [14]

Участие малого и среднего бизнеса в ГЧП ограничивается в первую очередь размерами проектов. Понятно, что быть полноправным партнером в проекте стоимостью несколько десятков миллионов долларов они не могут. Пока что в этом качестве выступали только крупные иностранные (чаще) или российские (реже) компании.

Но широкое распространение ГЧП дает шанс предприятиям среднего бизнеса проявить себя в качестве подрядчиков. Ведь специально созданная проектная компания привлекает иногда несколько десятков партнеров. В условия тендера по определению инвестора в проектах вроде южнобутовского записано, что победитель обязан привлечь местные строительные компании для производства как минимум трех четвертей строительных работ. Большие шансы поучаствовать в таких проектах имеют производственные компании, чьи разработки нужны при реконструкции объектов электроэнергетики, городского хозяйства, транспортных артерий.

Примером может служить иногда более чем стопроцентный рост производства за последние два года у совсем было зачахших компаний, обслуживавших железные дороги (вагоностроительных и прочих). Просто РЖД после десятилетнего перерыва приняло полноценную инвестиционную программу. Такого же масштаба инвестиции ожидают и ЖКХ, и электроэнергетику. Но в отличие от железнодорожной отрасли заказчиком в этих проектах ГЧП выступает частная компания. А это снижает вероятность, что среди допущенных будут только "карманные" организации. У независимого бизнеса появляется шанс.

Тщательная подготовка большого проекта от замысла до заключения контракта с концессионером может занять до полутора лет и стоить несколько миллионов долларов. Но успех любого проекта ГЧП закладывается именно на этом этапе. Любой просчет может стоить миллионы долларов государству, бизнесу или им обоим: в будущем, при реализации проекта.

Как показывает практика, прежде всего развитых стран, реализация проектов ГЧП напрямую связана с определенными финансовыми механизмами и источниками финансовых ресурсов. В современных условиях в ходе осуществления проектов ГЧП довольно часто прибегают к проектному финансированию, представляющему определенную финансовую технологию или другими словами способ привлечения долгосрочного долгового финансирования для осуществления крупных проектов. Оно является формой разработки новых финансово-кредитных инструментов на основе кредитования под потоки денежных средств, создаваемых проектом, и зависит от подробной оценки состава проектов, операционных рисков и рисков неполучения доходов, а также их распределения между инвесторами, кредиторами и другими сторонами посредством контрактных и прочих соглашений. [16]

Структуры проектного финансирования различаются по разным секторам промышленности и от сделки к сделке: понятия "стандартного" проектного финансирования не существует, так как каждая сделка обладает своими собственными уникальными характеристиками. Но существуют общие принципы, на которых основан подход проектного финансирования:

- предоставляется только на "обособленный" проект (т.е. проект, самостоятельный юридически и экономически), осуществляемый через специальную проектную компанию;

- привлекается на новый проект, а не на существующее предприятие (кроме продажи франшизы; займы проектного финансирования также можно рефинансировать);

- наличие высокого коэффициента задолженности (соотношение собственного и заемного капитала), т.е. заемный капитал может составлять до 70-95% от необходимого объема средств, подлежащих инвестированию в проект;

- отсутствие гарантий инвесторов проектной компании (финансирование без права регресса);

- кредиторы, прежде всего, рассчитывают на будущий поток денежных средств проекта для выплаты процентов и основного долга (т.е. на "обслуживание долга").

Источниками ресурсов в проектном финансировании являются акционерный капитал, предоставленный инвесторами проектной компании, а также кредит или кредиты, предоставленные в пользу проектной компании одной или несколькими группами кредиторов. Таким образом, можно отметить, что проектное финансирование является практически универсальным механизмом осуществления проектов ГЧП в различных странах. [19]

Создание Инвестиционного фонда РФ стало важным политическим решением, отражающим интерес государства к развитию механизмов ГЧП.

Объем Инвестиционного фонда в 2007 году составил 111 млрд. руб. Его средства формируются за счет доходов от повышения цен на нефть, экономии на процентных платежах при досрочном погашении государственного внешнего долга, неиспользованных в предыдущем году средств. Инвестиции из этого источника выделяются только, если бизнес-план выдерживает достаточно жесткие требования. Это должны быть обязательно инфраструктурные, институциональные и инновационные проекты государственного значения. Совокупная стоимость инвестиционного проекта должна быть не менее 5 млрд. рублей. По меньшей мере, 25% финансирования должно быть предоставлено частным сектором.

Если все условия соблюдены, то государство финансирует из Инвестиционного фонда, используя следующие способы:

· Прямое вложение средств в проект (софинансирование);

· Предоставление бюджетных гарантий;

· Вклад в уставной капитал, например, в уставный капитал СПК.

В феврале 2006 Минэкономразвития объявило первый этап отбора проектов, претендующих на средства Инвестиционного фонда. В Федеральное агентство по управлению особыми экономическими зонами поступило 46 проектов, из которых 12 были признаны соответствующими требованиям. В итоге одобрено 9 проектов для получения средств Инвестиционного фонда. Однако до сих пор фактически средства из Инвестиционного фонда еще не были предоставлены. Проекты:

· Строительство автодороги "Западный скоростной диаметр" вокруг Санкт-Петербурга протяжённостью 46,4 км. Сумма реализации проекта составляет 82,7 млрд руб., в том числе 28 млрд руб. бюджетных средств.

· Строительство первой очереди скоростной платной автомобильной дороги Москва-Санкт-Петербург с 15-го по 58-й километр. Стоимость проекта 54 млрд руб., из Инвестфонда будет выделено 25,8 млрд руб.

· Комплексное развитие Нижнего Приангарья, на реализацию которого планируется затратить 358,7 млрд руб. (из Инвестфонда -- 34,22 млрд руб.).

· Строительство Нижнекамского нефтеперерабатывающего комплекса в Татарстане, предложенный компанией "Татнефть". Общая стоимость проекта составляет 130,2 млрд руб. (финансирование из Инвестфонда -- 16,5 млрд руб.).

· Создание транспортной инфраструктуры для освоения минерально-сырьевых ресурсов юго-востока Читинской области, представленный компанией "Норильский никель". Общая стоимость проекта составляет 141,35 млрд руб. (из Инвестфонда -- 40,9 млрд руб.).

· Строительство нового выхода на Московскую кольцевую автомобильную дорогу федеральной трассы М-1 Москва-Минск. Его стоимость -- 17,6 млрд руб. (из Инвестфонда -- 10,01 млрд руб.).

· Строительство Орловского тоннеля под Невой в Санкт-Петербурге. Общая стоимость проекта -- 26 млрд руб. (из Инвестфонда -- 8,8 млрд руб.) [31] (Приложение 8)

Государственно-частное партнерство в России развивалось по схемам, которым присущи варианты распределения рисков и возврата инвестиций, не всегда совпадающие с международной практикой аналогичных проектных форм.

Распределение рисков определяет выбор модели финансирования. Российское законодательство не регулирует этот процесс в проектах государственно-частного партнерства. И большинство рисков стороны могут принимать на себя без ограничений, по договоренности. Предполагается, что в ходе реализации первых крупных проектов государственно-частного партнерства может быть предложена принципиальная схема распределения рисков (Приложение 9).

Применительно к современным государственно-частным партнерствам, как правило, обсуждаются следующие принципы:

1.Риски, связанные с обстоятельствами, за которые инвестор (спонсор проекта) не отвечает и которые объективно находятся вне сферы его контроля (например, террористический акт, акции общественного неповиновения, неблагоприятное изменение законодательства) несет государство. При этом, однако, страхование, если оно доступно в отношении риска (группы рисков), производится, как правило, за счет инвестора.

2.Риски, которые связаны с экономикой проекта и его общей привлекательностью для рынка, несет инвестор. В ряде случаев государство предоставляет гарантии минимальной доходности (в том числе в условиях тарифного регулирования), поставок сырья и закупок продукции и т.д., а равно компенсации в случае досрочного прекращения проекта по обстоятельствам, связанным со сферой контроля государства.

3.Строительные и эксплуатационные риски соответственно делегируются инвестором подрядным организациям. [17]

Компания Freshfields Bruckhaus Deringer именно по этой схеме сегодня участвует в финансировании строительства западного скоростного диаметра в Санкт-Петербурге, скоростной автомагистрали Москва - Санкт-Петербург и Орловского тоннеля под рекой Невой.

Эта форма инвестиций характерна тем, что концедент (государство) может принимать на себя отдельные риски, в том числе гарантировать уровень доходности, либо производить выплаты в зависимости от эксплуатационной готовности (availability payments) и/или иные компенсационные платежи. Строительство и эксплуатация организуется концессионером со 100% участием инвестора. Право собственности на объект всегда принадлежит государству (концеденту), концессионеру предоставляются права владения и пользования. Основной принцип - окупаемость проекта за счет доходов от эксплуатации (платежей конечных пользователей). В зависимости от избранной финансовой модели возможны различные формы государственной поддержки, включая гарантию минимальной доходности, компенсационные платежи в случае неблагоприятных изменений законодательства, реализации политических рисков, досрочного прекращения проекта. [31]

Действующее российское законодательство не содержит ряда правовых конструкций, привычных для иностранных инвесторов и банков, позволяющих предоставить банкам надлежащее обеспечение выдаваемых ими кредитов. Кроме того, законодательство о концессиях вводит дополнительные ограничения, усложняющие систему обеспечения для кредиторов.

Возможные формы обеспечения и защиты инвесторов и кредиторов:

· залог активов;

· государственная гарантия;

· уступка денежных требований из соглашения с государством и из проектных договоров;

· залог акций специальной проектной компании;

· прямые, подчиненные иностранному праву обязательства государства перед кредиторами;

· уступка прав по проектным договорам;

· поручительство инвесторов;

· залог прав по банковскому счету;

· право замены субподрядчиков специальной проектной компании;

· страхование.

Поскольку право кредиторов на получение оперативного контроля над проектом незнакомо российскому законодательству, существуют некоторые общие ограничения, которые могут препятствовать его реализации.

Принудительное исполнение оперативного контроля возможно только путем продажи с публичных торгов активов специальной проектной компании(СПК). Существует риск, что права на СПК приобретут другие участники торгов, не инвесторы, либо на торгах будет предложена искусственно завышенная цена.

Российское законодательство и судебная практика требуют, чтобы уступаемые права были четко определены в момент уступки, существовали в момент заключения договора об уступке права требования. Этот пункт может серьезно затруднить определение прав на получение будущих платежей по еще не заключенным договорам. А также на момент заключения договора об уступке должен быть определен цессионарий (для этих целей кредиторы могут создать специальную компанию либо впоследствии осуществить переуступку). [17]

Право кредиторов назначать своих представителей в органы управления СПК и их право назначать управляющую компанию не соответствуют нормам российского права, по которому при принятии корпоративного решения акционеры СПК не связаны нормами договора с третьими лицами. Решение акционеров СПК о передаче управляющей организации полномочий исполнительного органа может быть отменено в любое время. Принудительное исполнение обязательств, связанных с порядком управления СПК, по российскому законодательству невозможно.

Возможные формы оперативного контроля над проектом. Для реализации права на оперативный контроль над проектом могут быть применены альтернативные механизмы, сочетание их эффективности и возможности исполнения.

Например, замена специальной проектной компании путем залога прав по соглашению или уступки прав по соглашению. На практике мы видим, что залог прав по соглашению невозможен в случае концессии, а уступка прав по концессионному соглашению допускается только после ввода объекта в эксплуатацию (пункт 2 статьи 5 Закона о концессионных соглашениях). [2] При этом требуется согласие концедента, т.е. государства на такую уступку.

Государство может позволить инвесторам контролировать деятельность специальной проектной компании. Это возможно, если предоставить кредиторам право назначать своих представителей в органы управления СПК или право назначать управляющую организацию, или обеспечить залог акций СПК кредиторам.

Таким образом, максимально эффективное использование иных форм обеспечения и заключение государством прямых соглашений с кредиторами позволит достаточным образом защитить интересы кредиторов.

Первым освоил механизмы ГЧП Санкт-Петербург: там был принят закон об участии города в проектах ГЧП и уже реализуется несколько масштабных начинаний, эффективность которых очевидна также, как и потенциале государственно-частного партнерства как эффективного антикризисного механизма развития и поддержки регионального бизнеса и экономики регионов. Инструменты ГЧП помогут российскому бизнесу преодолеть негативное воздействие кризиса.

Инструменты ГЧП в настоящее время используются недостаточно широко. Вместе с тем, масштаб затрат Инвестиционного фонда РФ не сопоставим со стоимостью реализуемых государством антикризисных мер. До сих пор финансирование из средств фонда не превышало 100 млрд рублей в год, причем прогнозы на 2009 год также не сильно превосходят этот уровень. В 2008 году в рамках Инвестиционного фонда планировалось освоить 96 млрд рублей на инфраструктурные проекты федерального масштаба, однако, на сегодняшний момент инвестировано не более 70% этой суммы. То же касается концессий, объем которых невелик, и портовых особых экономических зон (ПОЭЗ).

Что касается прогноза сектора ГЧП на 2009 год, он однозначно вырастет. Наибольшими темпами будут развиваться проекты регионального масштаба с прогнозируемыми сроками реализации (до трех лет), а число федеральных проектов будет сокращаться из-за ресурсоемкости и долгой отдачи. Относительно проектов, реализуемых на средства Инвестиционного фонда РФ, ожидается, что в 2009 году фонд одобрит порядка 80 проектов регионального уровня от 60 субъектов Федерации, где планируемые расходы федерального бюджета составят 55 млрд рублей (в 3 раза больше, чем планировалось одобрить к концу 2008 года), а коммерческих организаций - более 200 млрд рублей. Масштаб использования концессионных механизмов в 2009 году может вырасти на 70%, по числу переданных в управление имущественных комплексов. Также ожидается, что в 2009 году объем инвестиций в особые экономические зоны увеличится в 1,5 раза.

Государственно-частное партнерство (ГЧП) пока еще не стало идеальным эффективным механизмом, с помощью которого можно поднять в стране здравоохранение, транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство и энергетику, но это только вопрос времени. Стоит отметить, что хотя сам механизм доказал свою эффективность мировым опытом и несколькими удачными проектами, реализованными на территории РФ, о них говорилось выше, но существует и ряд проблем его использования и реализации. Нельзя забывать, что основной целью ГЧП для органов власти является создание именно эффективной системы производства общественных благ или услуг, а не традиционное финансирование инвестиционных потребностей.[9]

2.3 Проблемы использования государственно-частного партнерства в экономике РФ

Принятие закона о концессиях и создание Инвестиционного фонда дают пищу для бурных обсуждений. Государственно-частное партнерство становится модной темой. Такой же, как еще не забытое удвоение ВВП. И как всякая модная тема, идея ГЧП начала терять первозданную чистоту, превращаясь в расхожий штамп. По мнению экспертов компании BaumanInnovation, участвовавших в подготовке аналитической записки к заседанию правительства по ГЧП, высказывания чиновников демонстрируют, что многие из них имеют смутные представления о сущности этого явления. Например, они включают сюда любое сотрудничество государства и частных компаний, в том числе и безвозмездную помощь (благотворительность, социальное партнерство), госинвестиции в приоритетных отраслях. В число ГЧП у них попадают и компании с госучастием в рыночных отраслях. И в итоге понятие ГЧП может быть извращено так же, как и идея свободных экономических зон, которые в России служили уходу от налогов.

Государственно-частное партнерство чаще всего осуществляется в рамках проектного финансирования. Это понятно: как правило, цель создания ГЧП - реализация крупных проектов, на которые на текущий момент у государства не хватает сил и средств. Государство выступает лишь одной из сторон, заключающих контракт, и это вносит серьезные изменения в то, как оцениваются и распределяются риски.

А создание проектов ГЧП - это по сути и есть искусство написания правил и распределения рисков. Этих последних может быть великое множество. Например, в проектах строительства дорог это риски соблюдения сметы и сроков, производственные риски (например, проект строительства тоннеля под Ла-Маншем потерпел неудачу в значительной мере из-за того, что серьезно увеличились расходы на безопасность), рыночные риски (прогноз объема перевозок и уровня приемлемых тарифов), финансовые (колебания валют и процентных ставок), экологические риски. Такие риски могут управляться кредиторами, частной стороной проекта. Они в целом не отличаются от рисков тех проектов, где компании участвуют одни, без государства: скажем, при строительстве нового завода.

Но в проектах ГЧП они лишены возможности повлиять на государство, которое может изменить правила игры, то есть на политические риски, риски изменения правовых условий, риски нестабильности и контрактный риск. Такие риски может в значительной степени брать на себя государственная сторона, гарантируя частной какие-то компенсации.

До появления закона о концессионных соглашениях государственно-частные партнерства и так существовали. Например, в ЖКХ есть схемы инвестирования частного капитала в котельные, где государство играет главную роль, контролируя сбытовой рынок. А частный инвестор в таком партнерстве выполняет лишь одну функцию: вкладывает деньги и надеется, что государство не поменяет правила игры так, что он потеряет вложенные средства. [25]

С появлением закона формируется юридическая конструкция, институционализируется система инвестирования. Место абстрактных решений займут обдуманные действия. Частный инвестор получит возможность вложить в проект не только деньги, но и опыт управления, ресурсы, стратегический подход, а государству останется соблюдать национальные интересы и контролировать реализацию инфраструктурных проектов. В игру вступят институциональные инвесторы, которые строят отношения с государством не на личных контактах, а только на четкой юридической базе.

Наличие правил игры, безусловно, лучше, чем их отсутствие. И само появление этого закона должно возыметь положительный эффект. Однако первопроходцев ожидает множество проблем. Например, с системой преемственности государственных представителей. Многое зависит от того, кто именно будет управлять со стороны государства частью концессии и насколько стабильным будет его представление о бизнесе. Любая смена руководства в ответственном за работу конкретного ГЧП госучреждении отразится на самом проекте. Также нет никакой гарантии, что вновь пришедший руководитель администрации не захочет поменять частного инвестора на своего сына и проинвестировать проект иным образом.

Другая проблема - это наличие стратегического подхода у государства как хозяйствующего субъекта и четко обозначенные цели работы концессий. Если государство не укажет, какие проблемы хочет с их помощью решить, мы возвращаемся к размыванию отношений.

Можно сказать, что создание проектов ГЧП - это долгие переговоры государства и частной организации о том, кто берет на себя риски и обязательства и какие.

Еще пример. При инвестировании в проект дороги Москва-Санкт-Петербург на участках, близких к столицам, бизнес будет компенсировать свои затраты за счет взимания платы. Но на удаленных отрезках трассы компании получат еще и преимущественное право на реализацию придорожных проектов (логистические центры, туристическо-развлекательные комплексы).

Многие эксперты считают, что на начальном этапе развития ГЧП государство, чтобы побороть настороженность частных партнеров, может брать большую часть рисков на себя. Но со временем, по мере получения необходимого опыта, разделение рисков может становиться более справедливым. Иначе сама форма партнерства потеряет всякий смысл.

Риски надо уметь и оценить. Например, человеку не очень посвященному может показаться, что гарантия государства однозначно более эффективна, чем какие-нибудь выплаты потребителей или госкомпаний. Но это не всегда так. У всего есть своя цена, в том числе и у гарантии.

Использование государственно-частного партнерства будет эффективнее и поможет сделать больше для создания или реорганизации инфраструктуры, если будет решен ряд острых вопросов.

Проведение конкурса. Опыт инвестиционных конкурсов показал, что методика их проведения недостаточно четко урегулирована в законодательстве, некоторые законы по-разному трактуют некоторые базовые положения.

Законодательство о госзаказах, на основе которого проводятся конкурсы для реализации ряда проектов ГЧП, содержит ряд существенных ограничений. В частности, Закон о концессионных соглашениях не позволяет подавать заявку от лица консорциума (за исключением консорциума в форме простого товарищества), и в связи с этим инвесторам необходимо создавать специальную проектную компанию уже на стадии предварительного отбора.

Не ясно, может ли устанавливаться требование о предоставлении участниками конкурса обеспечения исполнения их обязательств на стадии конкурса в иных формах, чем задаток, например, представление банковской гарантии.

Закон о концессионных соглашениях определяет перечень критериев конкурса, однако не указывает, является ли он исчерпывающим. Закон о госзаказах прямо предусматривает, что перечень критериев расширению не подлежит, запрещая при этом устанавливать требования к квалификации и опыту участника конкурса.

Закон о госзаказах прямо запрещает любые переговоры на стадии конкурса. Запрет также распространяется на стадию заключения соглашения (контракта). Вместе с тем ожидается, что в ходе первых конкурсов у их участников будет возможность предоставить комментарии. [31]

Опыт проведения первой презентации одного из проектов ГЧП показал, что государство готово к конструктивному диалогу и прислушивается к мнению рынка.

Сложности государственного финансирования, включая выплаты каких-либо компенсаций, а также предоставление гарантий тоже определяются несовершенством существующей правовой базы. В законодательстве закреплены ограниченный перечень допустимых форм бюджетных расходов и такой же перечень направлений финансирования бюджетными учреждениями. Ограниченные возможности могут быть воплощены в жизнь только через достаточно сложную процедуру предоставления государственных гарантий.

Поэтому на практике приходится сталкиваться с тем, что договорные обязательства государства перед иностранными инвесторами зависят от ежегодного бюджетного планирования. Но договорные обязательства должны быть действительны вне зависимости от включения или невключения соответствующих сумм расходов в бюджет.

Еще одна проблема - исключение доходов государства из денежных поступлений от реализации проекта: принцип "анонимизации" бюджетных доходов. Но возможно использование подконтрольных государству организаций (специального государственного участника, например, в форме ОАО) для получения и перераспределения причитающихся государству доходов от проекта.

Все эти недостатки могут быть частично преодолены при более сложной организационно-договорной структуре проекта.

В общем же можно выделить следующие проблемы становления и развития ГЧП в России :

1. Законодательство. Впервые законопроект "О концессионных соглашениях" был принят Верховным Советом РСФСР в 1993 году, но отклонен президентом. До недавнего времени в возможностях государства организовывать подобные проекты были серьезные пробелы. Новый закон о концессиях довольно многое изменил. В частности, там есть нормы, описывающие правила проведения тендера при выборе концессионера (этому посвящена значительная часть закона). Некоторые специалисты, например доктор экономических наук Владимир Варнавский из ИМЭМО РАН, считают, что в законе не хватает норм прямого действия, и чиновники получат слишком много прав.

2. Общество, власть и бизнес имеют слабое, искаженное и неполное представление о сути ГЧП, практике его применения, возможных социально-экономических кратко-, средне- и долгосрочных последствиях. Переход на систему концессий означает не замену одной гербовой бумаги на другую с названием "ГЧП", как это представляется многим в России, а изменением сущности отношений между государством и бизнесом, как в правовом, так и в экономическом контекстах.

3. Отсутствие комплексного подхода. Разработка проблемы ГЧП ведется в стране не системно: власть сосредоточивается в основном на законодательных вопросах, не уделяя должного внимания экономическим и социальным проблемам, механизму функционирования и регулирования концессий. В то же время проблема ГЧП не сводится к одному или нескольким законам. Она имеет комплексный, институциональный характер и должна решаться на основе системного подхода.

4. Отсутствие координирующего и регулирующего органа. В настоящее время в сферу законотворческой деятельности в области концессий, например, как базовой формы ГЧП вовлечено много разнородных организаций: комитеты законодательной власти, министерства и государственные службы, научно-исследовательские учреждения, фонды, частные лица. Все они, разрабатывая свои законопроекты, исходят из собственных представлений о концессиях, которые не имеют единой концептуальной основы.

5. (Возможно, самая главная проблема.) Люди. Общее число специалистов в сфере государственного управления России, способных профессионально составлять договоры по ГЧП, ничтожно мало. Таких специалистов не готовят российские образовательные учреждения, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20-50 лет, то можно понять ту ответственность, которая ложится на чиновника любого уровня, подписывающего такой договор от имени государства. [32]

Тенденции развития ГЧП в России:

· Постепенное приближение к схемам классического проектного финансирования, возложение на инвестора большей части коммерческих рисков, несение рисков строительства и эксплуатации одним субъектом.

· Расширение форм государственной поддержки и усложнение роли специального государственного участника.

· Совершенствование способов обеспечения кредитов, заключение "прямых договоров" между государством и кредиторами.

· Рост популярности модели ГЧП после принятия нового законодательства.

· Развитие законодательства на региональном уровне. Пример: Закон Санкт-Петербурга от 25 декабря 2006 года "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". [29]

Системный подход к проблеме ГЧП должен предусматривать комплексное решение следующих основных задач.

Задача № 1

Разработка концепции и стратегии введения ГЧП, которые должны, в частности, включать:

· цели, задачи и принципы создания ГЧП;

· этапы их развертывания;

· организационную структуру и систему управления, предусматривающую, в первую очередь, функции ее отдельных звеньев, правило "одной двери" и т. п.;

· механизм и инструменты;

· перечень законодательных актов федерального уровня в пакете, которые необходимо принять;

· федеральный орган государственной власти, ответственный за подготовку этого пакета законов и сроки исполнения.

Задача № 2

Создание необходимой институциональной правовой, экономической, организационной среды:

· формирование достаточно полной и замкнутой законодательной базы по концессиям, включающей нормативные акты и подзаконные документы;

· формирование в стране других элементов институциональной среды: органов исполнительной власти, в ведении которых находятся вопросы ГЧП, финансово-экономических институтов, обеспечивающих инвестирование и гарантирование частных инвестиций (например, Агентство по гарантированию инвестиций), независимых организаций, осуществляющих экспертизу проектов и консалтинг, управляющих компаний, ассоциаций, объединений, фондов и т. п.

Задача № 3

Создание специального федерального органа (например, Федерального агентства по ГЧП), который должен реализовывать политику ГЧП в России и отвечать перед президентом, правительством и обществом за весь комплекс вопросов ГЧП. Он должен быть достаточно самостоятельной и полномочной структурой, иметь целью изучение всего спектра проблем ГЧП -- юридических, организационных, финансовых, экономических -- и подготовку методической, нормативной, правовой, инструментальной базы для развертывания и развития ГЧП в России.

Задача № 4

Подготовка специалистов в области ГЧП, создание благоприятного общественного мнения для передачи частному сектору функций владения и пользования объектами государственной и муниципальной собственности, обеспечение доверия общественности к этому новому для современной России типу хозяйственных отношений, а также обеспечение прозрачности деятельности бизнеса. Введение ГЧП по своим масштабам, глубине и степени проникновения в систему сложившихся хозяйственных отношений вполне может сравниться с приватизационными процессами, поскольку объектом партнерства в России уже в ближайшее время могут стать предприятия отраслей социально-производственной инфраструктуры. И от того, насколько полной, непротиворечивой, качественной будет законодательная база, институциональная среда, экономическая и организационная проработка всех аспектов этой проблемы, во многом зависит успех или неудача реализации этого намечающегося крупного социально-политического и экономического преобразования хозяйственных отношений в России.