Размещено на http://www.allbest.ru/

• Содержание
• Введение
• 1. Государственно-частное партнерство как основа взаимодействия между государством и бизнесом
• 1.1 Цели, задачи и эффективность государственно-частного партнерства в экономике страны
• 1.2 Формы государственно-частного партнерства, условия и рычаги взаимодействия
• 1.3 Зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства
• 2. Анализ использования возможностей государственно-частного партнерства в экономике России
• 2.1 Характеристика экономического положения России в современных условиях
• 2.2 Особенности использование механизма государственно-частного партнерства в РФ
• 2.3 Проблемы использования государственно-частного партнерства в экономике РФ
• 3. Государственно-частное партнерство - инструмент формирования эффективной экономической политики в условиях нестабильности
• 3.1 Направления государственного и частного сотрудничества в экономике России
• 3.2 Роль государственно-частного партнерства в инновационном развитии экономики РФ
• 3.3 Программа развития форм государственно-частного партнерства в РФ
• Заключение
• Список литературы
• Приложение

Введение

В настоящее время в рамках неустойчивой экономической ситуации в России и мире усиливается тенденция к активизации отношений государства и частного бизнеса в направлении решения совместных проблем и путей выхода из кризиса. Одновременно изменяются и функции государства и задачи, связанные с разгосударствлением отдельных сфер экономики внутри страны, и распространением и расширением влияния частного сектора на мировую экономику в условиях глобализации. В этой связи неотъемлемым условием нормального функционирования рыночной экономики является конструктивное взаимодействие бизнеса и государственных институтов.

В современном понимании партнерство государства и бизнеса представляет институциональный и организационный альянс между государством и частными компаниями, банками, международными финансовыми организациями и другими институтами в целях реализации общественно значимых проектов. При этом наблюдается некий дуализм: государство никогда не бывает свободным от выполнения своих социальных функций, связанных с общенациональными интересами, а бизнес, в свою очередь, всегда остается источником приращения общественного богатства. Развивающееся партнерство, в отличие от традиционных отношений, создает свои базовые модели финансирования, отношений собственности и методов управления. Использовать преимущества обеих форм собственности без глубоких социальных перемен и потрясений как раз и оказывается возможным в рамках разнообразных форм и методов государственно-частного партнерства (ГЧП).

Актуальность темы исследования вызвана повышенным интересом к государственно-частному партнерству в органах государственной власти и деловых кругах, как ведущих стран мира, так и Российской Федерации. Сегодня становится все более очевидным тот факт, что обеспечение высоких и устойчивых темпов развития страны, достижение стратегических целей государственной власти невозможно без заинтересованного партнерства государственных и муниципальных органов власти с представителями частного бизнеса. Стратегии и программы, ориентирующиеся только на использование бюджетных средств, не позволяют органам власти осуществлять масштабные, стратегические проекты, лежащие в основе высокой конкурентоспособности страны. Признанной во всем мире альтернативой подобному способу финансирования выступает ГЧП .

Однако, несмотря на то, что и государство, и бизнес возлагают на государственно-частное партнерство большие надежды, рассматривая его в качестве важнейшего инструмента повышения национальной (и региональной) конкурентоспособности, внедрение механизмов государственно-частного партнерства в российскую практику идет крайне медленно. Нерешенность целого ряда методологических вопросов перехода к партнерским отношениям государства и бизнеса, отсутствие должного опыта такого партнерства, неразвитость законодательной и нормативной базы на всех уровнях, а также ситуация нестабильности сдерживают внедрение государственно-частного партнерства в нашей стране. Все эти обстоятельства и факторы делают актуальной тему настоящего исследования.

Целью исследования является разработка теоретико-методологических основ использования механизма государственно-частного партнерства и выявление его возможностей для модернизации России в условиях нестабильной экономики.

Для реализации указанной цели были поставлены следующие задачи:

- выявить экономическую сущность государственно-частного партнерства и возможности его использования в целях устойчивого экономического роста;

- исследовать значимость и эффективность проектов государственно-частного партнерства в разных сферах;

- рассмотреть особенности реализации проектов государственно-частного партнерства на опыте зарубежных стран;

- охарактеризовать нестабильную экономику ;

- проанализировать основные инструменты государственно-частного партнерства и показать их значение для модернизации России;

- выделить круг проблем, которые препятствуют развитию государственно-частного партнерства в России;

- оценить дальнейшие возможности и пути развития государственно-частного партнерства в России.

Объектом исследования является совокупность процессов и явлений взаимодействия структур власти и бизнеса на уровне государственно-частного партнерства.

Предметом исследования в работе являются направления совершенствования и развития механизма государственно-частного партнерства в российской экономике в условиях нестабильности.

Методологическую основу исследования составляет комплексный подход и диалектические принципы, которые позволили выявить сущностные характеристики исследуемых процессов, формы их проявления, выделить присущие им противоречия и определить тенденции их развития. Исследование проводились с использованием методов логического, сравнительного и статистического анализа.

В результате исследования были получены следующие результаты:

1. ГЧП - важнейшая форма взаимоотношений государства и бизнеса.

2. В РФ элементы ГЧП начали активно внедряться в экономику страны.

3. ГЧП является инструментом формирования эффективной экономической политики в условиях нестабильности.

4. ГЧП - вектор инновационного развития экономики.

Все вышеизложенное свидетельствует о значимости исследования становления и развития институтов партнерства, призванных сыграть существенную роль в развитии современных рыночных структур и отношений в РФ.

1. Государственно-частное партнерство как основа взаимодействия между государством и бизнесом

1.1 Цели, задачи и эффективность Государственно-частного партнерства в экономике страны

Государство и власть - сложные и многомерные явления, которые и в сознание и в жизни людей, общества отражаются разными гранями и аспектами в зависимости от той роли, которую они играют. Роль государства постоянно увеличивалась по мере возрастания сложности общества, дифференциации социальных связей и появления различных видов человеческой деятельности, специализации функций и разделения труда, роста знаний и навыков, возникновения различий общественного и индивидуального интересов, прав и обязанностей, а также социального неравенства и частной собственности. [30]

Собственность всегда была краеугольным камнем отношений внутри государства. Как разделить сферу функционирования государства и индивидуализм? Власть государства и власть собственника? Что должно делать государство, а что частный капитал? Неочевидность ответа на этот вопрос можно проиллюстрировать знаменитой статьей Коуза "Маяк в экономической теории". В ней показано, что сфера, которую многие экономисты считали бесспорным примером сферы, где может действовать только государство - строительство и финансирование маяков, на самом деле была сферой действий частной инициативы, сотрудничающей с государством, то есть сферой частно-государственного партнерства. Изучив реальное устройство финансирования маячной службы в Англии и Уэльсе в XVI - XVIII вв., Коуз сделал вывод: "История ранних периодов показывает, что вопреки убеждению многих экономистов услуги маяков могут обеспечиваться частными предпринимателями. В те дни купцы и судовладельцы могли просить у Короны для отдельного человека разрешение на строительство маяка и взимание (обусловленной) пошлины с судов, которые получат выгоду от его существования. Частные владельцы строили, управляли, поддерживали и владели маяками, они могли их продавать или завещать по наследству. Роль правительства была ограничена созданием прав собственности на маяки и поддержанием этих прав". [18]

Осмысление подобных отношений государственного и частного секторов привело к возникновению уже в относительно недавнее время (вторая половина XX века) концепта государственно-частного партнерства .

Существуют различные подходы к трактовке ГЧП. Согласно одному из них, экономическому, государственно-частное партнерство сравнивают с косвенной приватизацией. Речь идет о перераспределении полномочий между государством и бизнесом в стратегических отраслях, которые не могут быть приватизированы, но для которых у государства отсутствуют средства на развитие (жилищно-коммунальное хозяйство, социальная сфера, транспорт, благоустройство населенных пунктов, объекты культурного наследия и др.). При этом важными условиями эффективности ГЧП являются степень участия бизнеса в реализуемом проекте и сохранение за государством существенной степени хозяйственной активности и некоторых правомочий собственности. В противном случае реализация механизмов ГЧП может привести к частичной или полной приватизации бизнесом объектов партнерства. Основанием для такого понимания партнерства государства и бизнеса стал опыт стран с развитой экономикой, где частным компаниям, реализующим совместные с государством проекты, передавались широкие правомочия: владение, эксплуатация, строительство, финансирование и др.

ГЧП также определяется как особая, но вполне полноценная замена приватизационных программ, позволяющая реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой. Вместе с тем, государство не лишается прав собственника, привлекая при этом ресурсы бизнеса к решению широкого круга проблем. Стоит так же отметить, что участие бизнеса в реализации проектов требует правового закрепления партнерства как особого рода взаимодействия государства и бизнеса, что ведет к существенным институциональным изменениям внутри системы отношений "власть - бизнес", позволяющим расширять участие предпринимателей в выполнении части экономических, организационных, управленческих и иных функций.

Согласно второму подходу, связанному с государственной политикой и управлением, ГЧП находится на границе отношений государства и бизнеса, не являясь ни институтом приватизации, ни институтом национализации, а лишь формой оптимизации исполнения государством своих обязанностей перед обществом, т.е. бесперебойного предоставления населению публичных благ. [21]

В отличие от вышеизложенных точек зрения, следует исходить из расширительной трактовки ГЧП как конструктивного взаимодействия власти и бизнеса не только в экономике, но и других сферах общественной жизни - политике, культуре, науке и т.д. В данном случае можно согласиться с принятым за рубежом толкованием ГЧП как любых форм партнерства государства и предпринимательского корпуса. При этом передача полномочий органов власти и управления не ограничивается лишь правами собственности, сюда следует включить и делегирование некоторых функций принятия решений в ходе экспертиз, консультаций и совместной разработки нормативно-правовых актов и целевых программ.

Рассмотрев основные подходы к трактовке ГЧП как особого механизма взаимодействия власти и бизнеса, остановимся на существующих определениях к понятию государственно-частного партнерства.

Так, Е. Коровин определяет ГЧП как "среднесрочное или долгосрочное сотрудничество между общественным и частным сектором, в рамках которого происходит решение политических задач на основе объединения опыта и экспертизы нескольких секторов и разделения финансовых рисков и выгод". [17]

Еще одно определение ГЧП дает известный исследователь ГЧП В. Г. Варнавский. Он считает, что в современном понимании ГЧП - это "институциональный и организационный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно-значимых проектов в широком спектре сфер деятельности: от развития стратегически важных отраслей промышленности и НИОКР до обеспечения общественных услуг". [8]

Ряд дефиниций ГЧП дается в законах субъектов Российской Федерации, демонстрирующих специфику понимания данного явления региональными органами государственной власти и управления. Например, в законе "Об основах государственно-частного партнерства в Томской области" ГЧП понимается как "взаимоотношения между Томской областью либо Томской областью и муниципальным образованием (муниципальными образованиями) Томской области, с одной стороны, и хозяйствующими субъектами, с другой стороны, складывающихся по поводу развития инновационного потенциала региона, также планирования, разработки, финансирования, технического перевооружения, строительства, реконструкции и эксплуатации инфраструктурных объектов и объектов социальной сферы, находящихся в областной или муниципальной собственности, либо подлежащих созданию для решения вопросов регионального и местного значения".

Еще одно определение содержится в законе города Санкт-Петербурга "Об участии Санкт-Петербурга в государственно-частных партнерствах". В нем предлагается следующая трактовка ГЧП: это "взаимовыгодное сотрудничество Санкт-Петербурга с российским или иностранным юридическим или физическим лицом либо действующим без образования юридического лица по договору простого товарищества (договору о совместной деятельности) объединением юридических лиц в реализации социально значимых проектов, которое осуществляется путем заключения и исполнения соглашений, в том числе концессионных". [3]

Учитывая принятую нами расширительную трактовку партнерства и определенную ограниченность вышеприведенных определений экономической сферой, дадим, на наш взгляд, обобщенную дефиницию понятия ГЧП.

Государственно-частное партнерство представляет собой взаимовыгодное средне- и долгосрочное сотрудничество между государством и бизнесом, реализуемое в различных формах (начиная от контрактов на выполнение работ, акционирования и заканчивая консультациями государства и бизнес-ассоциаций) и ставящее своей целью решение политических и общественно значимых задач на национальном, региональном и местном уровнях. (Приложение 1)

Термин "ГЧП" сейчас используется достаточно активно. В основном его упоминания исходили от представителей государства. Следует отметить, что изначально тема государственно-частного партнерства возникла в российской действительности благодаря Председателю Правительства и была отражена в плане работы Совета по конкурентоспособности и предпринимательству при Правительстве РФ. Постановка вопроса о ГЧП тогда осуществлялась в очень широкой форме и по различным отраслям: транспортная инфраструктура, технологиии и инвестиционная деятельность и др. При этом применялся комплексный и достаточно системный подход к разработке тематики ГЧП в прикладном аспекте: участникам Совета по конкурентоспособности (среди которых были министры, депутаты, представители бизнеса) давались конкретные поручения по следующим направлениям:

· "совершенствование механизмов финансирования крупных, имеющих общенациональное значение проектов в области развития инфраструктуры";

· "подготовка концепций законодательных актов по концессиям в области транспортной инфраструктуры и в целом для всех отраслей экономики, в том числе в сфере газо- и нефтепроводного транспорта";

· "подготовка предложений в Стратегию развития технологий и инновационной деятельности, в том числе по ГЧП";

· "подготовка рамочного закона по концессиям, концепций законодательных актов по концессиям в различных сферах экономики (ЖКХ, транспорт, социальная инфраструктура и др.), предложения по институциональным механизмам реализации концессий".

Анализ выступлений, высказываний российских должностных лиц по вопросам ГЧП позволяет установить интерес к этой проблеме, но не позволяет установить содержание этого термина. Понятно, что речь идет о некоем сотрудничестве государства и бизнеса, однако такого рода сотрудничество в общем виде возможно и без каких-либо особых терминов.

Термин "государственно-частное партнерство" появился в США и первоначально относился к совместному государственному и частному финансированию образовательных программ, позднее в 50-х годах к финансированию объектов общественного пользования, а в 60-х годах стал использоваться гораздо чаще, обозначая совместные государственно-частные предприятия, занятые модернизаций и перестройкой городов. В Западной же Европе интерес к инвестициям в форме государственно-частного партнерства возник гораздо раньше, чем в США. Первый в истории проект государственно-частного партнерства был санкционирован во Франции королем Генрихом II, в ходе реализации которого (в рамках концессионной формы) был построен канал. Знаменитая Эйфелева башня в Париже - тоже результат работы механизма ГЧП. [9]

Дальнейшее фундаментальное развитие теория государственно-частного партнерства получила в середине XX века, однако активное претворение ее в практической деятельности пришлось на 80-е годы прошлого века. С этого момента механизм ГЧП используется все в большем количестве стран.

С институциональной точки зрения в развитых странах государственное регулирование партнерских отношений с бизнесом организовано по крупным межотраслевым комплексам, включающим группы взаимосвязанных отраслей. В качестве таких комплексов могут выступать: топливно-энергетический (электроэнергетика, газо- и нефтепроводы), транспортный (железные и автомобильные дороги, морские порты и аэропорты), коммунальное хозяйство (водо- и теплоснабжение, жилищно-коммунальное хозяйство). Важно отметить, что при этом не создаются специальные агентские структуры по регулированию партнерских отношений, а специфические функции регулирования и контроля выполняются соответствующими профильными министерствами и ведомствами, в рамках определенных процедур. При этом успешное развитие государственно-частного партнерства во многом зависит от эффективного распределения прав, обязанностей и сфер ответственности между частными партнерами и государством. Опыт показывает, что наиболее эффективно задачи партнерства решаются, когда к сфере ответственности государства относятся проблемы общего планирования и административные процедуры, а также определение действий в форс-мажорных обстоятельствах. В свою очередь, в сферу полномочий и ответственности частного сектора включаются вопросы детального планирования, строительства объектов, финансирования и оперативного управления их деятельностью.

Обобщая международный опыт, необходимо указать следующие важнейшие факторы, которые ограничивают интерес частного сектора как к концессиям, так и к участию в управлении коммунальной инфраструктурой в рамках иных форм ГЧП:

Институциональные факторы (политические, правовые, судебные институты и институты регулирования);

Экономические факторы (доходы населения, валютная политика);

Факторы, увеличивающие коммерческие риски. [28]

1.2 Формы государственно-частного партнерства, условия и рычаги взаимодействия

Во всем разнообразии сотрудничества государства и частного сектора партнерство занимает особое место. Модели и структура собственно ГЧП, в свою очередь, также весьма разнообразны, однако их объединяют некоторые характерные признаки, позволяющие выделить партнерство в самостоятельную экономическую категорию. Партнерство строится как формализованная кооперация государственных и частных структур, специально создаваемая под те или иные цели и опирающаяся на соответствующие договоренности сторон.

В мировой практике существует множество примеров эффективного взаимодействия общественного и частного секторов при реализации крупномасштабных социально-экономических задач. Они, прежде всего, различаются по количеству обязательств, которые берут на себя стороны соглашения. Соответственно, чем больше функций и правомочий берет на себя одна из сторон, чем больше ее участие в реализации проекта, тем больше данная модель взаимоотношений напоминает приватизационную или национализирующую схему.

Существуют такие формы ГЧП, как взаимодействие на основе контракта; договор аренды (лизинг); соглашения о разделе продукции (СРП), инвестиционный контракт, концессии; акционирование, долевое участие частного капитала в государственных предприятиях (совместные предприятия). (Приложение 2)

Если подробнее рассматривать типы взаимодействия бизнеса и власти, то с определенной долей условности можно выделить различные модели организации, финансирования и кооперации. Выделенные типы ГЧП являются идеальными и удобны лишь для теоретического осмысления, т.к. на практике партнерства используют формы, соединяющие в себе несколько моделей. [12]

Большой опыт в реализации проектов с применением механизмов ГЧП позволяет выделить следующие базовые модели партнерства с присущим каждой из них специфичным соотношением форм организации, финансирования и кооперации.

Таблица 1 Модели инвестирования в ГЧП

Источник: Шарингер Л. Новая модель инвестиционного партнерства государства и частного сектора // Мир перемен. 2004. №2. С.13.

Выбор одной из этих моделей производится в зависимости от того, в каких сферах реализуется соглашение. Если рассматривать мировой опыт реализации партнерских проектов, то можно констатировать, что в конкретных отраслях определенные модели имеют наибольшую эффективность.

Модель оператора получила широкое распространение в переработке отходов. Она характеризуется четким разделением ответственности между частным партнером и государством при сохранении контролирующих функций за государством.

Модель кооперации используется там, где конкретные услуги недостаточно четко выделены и определены, а потому их сложно сделать отдельными объектами налогообложения и амортизационных отчислений. В таком случае партнерство реализуется через совместную проектную компанию государства и частного инвестора.

Модель концессии действует в отраслях с длительным сроком реализации проектов, а также с тех случаях, когда передача прав собственности от государства частному партнеру исключается по политическим или правовым причинам.

Договорная модель используется в энергетике, в которой инвестиции в первую очередь направлены на снижение текущих издержек. При этом экономия, полученная от снижения текущих издержек, нередко превышает собственно инвестиционные затраты.

Модель лизинга является наиболее подходящей для сооружения общественных зданий. В мире накоплен весьма представительный опыт лизинговых форм партнерства органов местного самоуправления с частным бизнесом. [21]

В зависимости от объема передаваемых частному партнеру правомочий собственности, инвестиционных обязательств сторон, принципов разделения рисков между партнерами, ответственности за проведение различных видов работ, в т.ч. строительство, эксплуатация, управление и пр., выделяют следующие схемы партнерств.

Первая из них - BOT (Build, Operate, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - передача). Эта схема используется главным образом в концессиях. Инфраструктурный объект создается за счет концессионера, который после завершения строительства получает право эксплуатации сооруженного объекта в течение срока, достаточного для окупаемости вложенных средств. По истечении срока объект возвращается государству. Концессионер получает правомочие использования, но не владения объектом, собственником которого является государство.

Вторая схема - BOOT (Build, Own, Operate, Transfer - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). В этом случае частный партнер получает не только правомочие пользования, но и владения объектом в течение срока соглашения, по истечении которого он передается публичной власти.

Существует также обратный BOOT, при котором власть финансирует и возводит инфраструктурный объект, а затем передает его в доверительное управление частному партнеру с правом для последнего постепенно выкупить его в свою собственность.

Схема BTO (Build, Transfer, Operate - строительство - передача - эксплуатация/управление) предполагает передачу объекта публичной власти сразу по завершении строительства. После приема государством он переходит в пользование частного партнера, но без передачи ему права владения.

При реализации схемы BOO (Build, Own, Operate - строительство - владение - эксплуатация/управление) созданный объект по истечении срока соглашения не передается публичной власти, а остается в распоряжении инвестора.

В использовании схемы BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer - строительство - эксплуатация/управление - обслуживание - передача) специальный акцент делается на ответственности частного партнера за содержание и текущий ремонт сооруженных им инфраструктурных объектов.

DBOOT (Design, Build, Own, Operate, Transfer - проектирование - строительство - владение - эксплуатация/управление - передача). Особенность соглашений этого типа состоит в ответственности частного партнера не только за строительство инфраструктурного объекта, но и за его проектирование.

В случае соглашений типа DBFO (Design, Build, Finance, Operate - проектирование - строительство - финансирование - эксплуатация/управление) помимо ответственности частного партнера за проектирование специально оговаривается его ответственность за финансирование строительства инфраструктурных объектов.[12] (Приложение 3)

Практически вне внимания исследователей, за редкими исключениями, остается такая форма партнерства власти и бизнеса, как их конструктивное взаимодействие в политической сфере. Прежде всего, речь идет об институализированных формах лоббизма, обладающих определенным позитивным потенциалом. Они способствуют становлению и развитию плюралистической модели демократии и рыночных отношений в обществах переходного периода. Институциональное становление лоббизма вносит немалый вклад в обеспечение эффективного взаимодействия государственной власти и общества, когда влияние на динамику политического процесса оказывает все большее количество социальных групп. Кроме того, цивилизованный лоббизм призван усилить управленческую, распределительную и иные функции институтов власти. При этом необходимо иметь в виду, что важнейшим условием проявления лоббизмом своих позитивных качеств выступает политическая, экономическая и духовная стабильность в стране.

Формами ГЧП в политической сфере являются: консультации представителей власти и бизнеса в рамках ассоциаций предпринимателей; независимая экспертиза проектов нормативно-правовых актов органов исполнительной власти разных уровней в области экономики и других сферах; подготовка и внесение предложений по реализации тех или иных направлений государственной политики, защите внутреннего рынка, государственной поддержке экспортеров; информационное обеспечение взаимодействия власти и ассоциаций, объединений предпринимателей, отраслевых союзов товаропроизводителей.

Характеризуя положение дел в сфере государственно-частного партнерства в России, следует отметить неоднозначность складывающейся здесь ситуации. С одной стороны, правительство и органы исполнительной власти приступили к созданию особых экономических зон, которые станут "инкубаторами" технических нововведений и изобретений, начинается разработка концессионных соглашений, очень важных для привлечения долгосрочных инвестиций в страну.[10]

С другой стороны, такая форма взаимодействия государства и бизнеса требует огромной законодательной работы (необходимо четко определить все аспекты контрактов, заключаемых между сторонами). Так, например, принятый в 2006 году закон РФ о концессиях является, безусловно, важным шагом в реализации потенциала ГЧП в нашей стране. Однако он не лишен недостатков, главный из которых состоит в том, что из объектов концессионных соглашений исключены природные ресурсы, в том числе в области недропользования. Не решены многие проблемы и с магистральным трубопроводным транспортом, в создании которого может участвовать частный капитал (необходимость и возможность такого участия в принципе уже признаны). Особой формой ГЧП в сфере нефтяного бизнеса стали соглашения о разделе продукции, широко используемые в мировой практике. Подобная форма партнерства особенно важна для России при переходе к освоению новых районов нефтедобычи, особенно на арктическом шельфе. К сожалению, нынешние процедуры достижения подобных соглашений предельно забюрократизированы. По оценкам Министерства природных ресурсов, в настоящее время до начала реализации любого соглашения о разделе продукции необходимо пройти 28 этапов подготовки и согласований, и эта процедура растягивается на два-три года

Таким образом, экспертами отмечается, что внедрение государственно-частного партнерства в России сталкивается с рядом проблем правового (отсутствие необходимой нормативной базы функционирования ГЧП), экономического (неразвитость рыночных отношений) и управленческого (слабое знакомство государственной бюрократии с принципами ГЧП и отсутствие у большинства чиновников профессиональной правовой подготовки для разработки соответствующих контрактов в данной области) характера. В этой связи возникает и вопрос о том, существуют ли политические условия для реализации партнерских отношений власти и бизнеса в нашей стране и в какой мере они к этому предрасполагают.

Следует сказать, что ГЧП является инструментом экономической и, говоря шире, государственной политики развитых стран мира, появление которого стало результатом длительной эволюции отношений, с одной стороны, государства и, с другой стороны, гражданского общества, его отдельных корпораций. В странах Запада удалось установить более или менее паритетные отношения власти и бизнеса, регламентировать данного рода равенство законодательно и институализировать их в виде социальных и политических норм взаимодействия.

Политический режим, в рамках которого осуществляется партнерство власти и бизнеса, может быть не только демократическим, но и авторитарным. В последнем случае конструктивные отношения правительства и компаний возникают в системе корпоративизма, способствующей установлению баланса интересов между государством и конституирующими политическую систему группами. Однако именно развитые формы демократии, правовой государственности предоставляют возможность выстраивать данные отношения, руководствуясь принципами равноправия сторон, добровольности принятия ими на себя обязательств, ответственности за их исполнение, соблюдения норм законодательства, свободы обсуждения проблем, представляющих взаимный интерес, уважения позиций партнеров и т.д.

Государство и бизнес на Западе уже стали достаточно зрелыми партнерами, которые не посягают на автономные сферы жизни друг друга и сохраняют друг от друга известную степень независимости. Все это, однако, не отменяет тот факт, что государство и в развитых странах выступает в роли первого и ведущего партнера во взаимодействии с бизнесом. [13]

В России подобный опыт исторически устойчивого партнерства власти и бизнеса отсутствует, хотя ГЧП в форме концессий, акционирования и др. широко использовались в период самодержавия для модернизации жилищно-коммунальной инфраструктуры городов, строительства и эксплуатации железных дорог, развития металлургии и т.д. Концессии существовали и советской России периода НЭПа, однако весомого вклада в развитие экономики они не внесли, а впоследствии были упразднены.

На возможность использования ГЧП существенное влияние оказывает и российская политическая традиция, доминанта развертывания политического процесса в нашей стране в виде роли государства как основного субъекта ее социально-экономической и политической модернизации. Российское государство, нередко, осуществляет вмешательство в автономные сферы жизни общества, в том числе и компетенцию бизнеса, не всегда обосновывая свои действия законодательно.

Можно выделить следующие основные черты ГЧП:

- определенные, а в ряде случаев и достаточно длительные сроки действия соглашений о партнерстве (от 10-15 до 20 и более лет, в случае концессий - до 50 лет). Временная ограниченность четко соблюдается: проекты обычно разрабатываются под конкретный объект (порт, дорога, объект социальной инфраструктуры и т.п.), который должен быть завершен к определенному сроку;

- специфические формы финансирования проектов: за счет частных инвестиций, дополненных государственными финансовыми ресурсами (нередко значительными), или же совместное инвестирование нескольких участников;

- реализация партнерских отношений в условиях конкурентной среды, когда за каждый контракт или концессию происходит конкурентная борьба между несколькими потенциальными участниками;

- специфические формы распределения ответственности между партнерами: государство устанавливает цели проекта с позиций интересов общества и определяет стоимостные и качественные параметры, осуществляет мониторинг за реализацией проектов, а частный партнер берет на себя оперативную деятельность на разных стадиях проекта - разработка, финансирование, строительство и эксплуатация, управление, реализация услуг потребителям;

- разделение рисков между участниками соглашения на основе соответствующих договоренностей сторон.[12]

При этом каждая из сторон партнерства вносит свой вклад в общий проект. Так, со стороны бизнеса таким вкладом являются: финансовые ресурсы, профессиональный опыт, эффективное управление, гибкость и оперативность в принятии решений, способность к новаторству и др.

Со стороны государства в проектах, разрабатываемых и реализуемых ГЧП, - правомочия собственника, возможность налоговых и иных льгот, гарантий, а также определенный объем финансовых ресурсов. Важным моментом является то, что государство как главенствующий субъект и основной регулятор вправе перераспределять при необходимости ресурсы с чисто производственных программ на социальные цели (образование, здравоохранение, наука, культура), а это во многих случаях не только способствует общему улучшению социально-экономического климата, повышает инвестиционный рейтинг региона и страны в целом, но и прямо сказывается на партнерских проектах. Более того, в рамках ГЧП государство получает дополнительные возможности по исполнению свои основополагающих функций - контролем, регулированием, соблюдением общественных интересов. [8]

Таким образом, за государством остаются основные рычаги регулирования и контроля. К их числу относятся: тарифная политика (она всегда и во всех странах остается у государства), контроль за безопасностью и соблюдением экологических условий производства, контроль за качеством обслуживания конечных потребителей. Благодаря сохранению этих контрольных функций государство может уйти от непосредственного руководства хозяйственной сферой, предоставить хозяйственную деятельность частному бизнесу, оставляя за собой контрольные рычаги за деятельностью своих партнеров по проекту.

Специфика взаимоотношений между государством и частным бизнесом в рамках ГЧП состоит в том, что партнерские отношения реализуются путем перераспределения правомочий собственности. На основе этого методологического подхода к анализу категории партнерства возможно избежать двух распространенных крайностей в ее трактовке. Есть тенденция идентифицировать ГЧП с приватизацией и трактовать его как особую форму - косвенную приватизацию. Основанием для такой трактовки явилась широта участия частных компаний в реализации правомочий собственности, передаваемых им в рамках реализации проектов от государства - финансирования, проектирования, строительства, владения и эксплуатации государственных предприятий. Но при таком подходе партнерство выступает лишь как формальное, не затрагивая сущности отношений. [24]

В соответствии с другим подходом, партнерство находится на границе государственного и частного секторов, не являясь ни приватизированным, ни национализированным институтом. Это своего рода "третий путь", с помощью которого правительства находят политические по существу формы улучшения предоставления населению общественных (публичных) благ. Представляется, что более конструктивным является подход к ГЧП как к особой форме государственной инвестиционной политики, позволяющей в ряде случаев заменять приватизационные программы и эффективно реализовать потенциал частнопредпринимательской инициативы, с одной стороны, и сохранить контрольные функции государства в социально значимых секторах экономики, с другой.

1.3 Зарубежный опыт развития государственно-частного партнерства

От моделей взаимодействия государства с частными инвесторами и от жесткости законодательства зависит популярность данного института в конкретной стране. Соответственно наибольшее распространение механизм партнерства получил в странах англо-саксонской правовой системы, которая допускает применение ГЧП в малых и средних проектах. В некоторых странах континентальной Европы, таких как Франция, где концессионный договор вообще квалифицируется как административный договор, ГЧП затрагивает, напротив, более крупные проекты. И не получает особого распространения в сферах образования, науки и медицины.

Отчасти популярность ГЧП связана с общественным мнением, уровнем налогообложения населения и представлений самого государства о своей роли в предоставлении населению услуг в широком их понимании. [5] ( Приложение 4)

В странах с ярко выраженной социальной ориентированностью (Германия, Швеция, Финляндия) население ожидает, что государство в обмен на высокий уровень собираемых налогов будет предоставлять большую часть услуг по транспортировке, образованию, медицинскому обслуживанию населения и т. п. Проекты ГЧП сталкиваются в этих странах с серьезной оппозицией населения.

В странах, где в большей степени приветствуется личная инициатива граждан и конкуренция, а уровень подоходных и смежных налогов ниже (Великобритания, Ирландия, США, Австралия), большее количество услуг осуществляется частным бизнесом под государственным надзором. В этих странах ГЧП бурно развивается, поскольку граждане приветствуют возможность выбора провайдера и качества услуг в зависимости от их стоимости.

Когда речь заходит об успешном опыте государственно-частного партнерства, подавляющее большинство экспертов отдают пальму первенства именно Великобритании. Великобритания лидирует и по общему числу проектов, и по числу отраслей, где применяется ГЧП. В частности, именно в этой стране впервые появились частные тюрьмы. [14]

ГЧП как форма реализации инвестиционных проектов помимо США и Великобритании, опыт которых широко изучен в этой области, применяется и в других странах, прежде всего в Германии. Причем в этой стране одной из основных сфер применения ГЧП являются информационно-коммуникационных технологии (ИКТ). Государственно-частному партнерству в области развития ИКТ в Германии придается большая роль в процессе трансформирования национальной экономики из индустриальной в информационную в соответствии с приоритетной правительственной Программой действий на ХХI в., которая была принята в сентябре 1999 г.

Роли участников ГЧП распределяются следующим образом: правительство создает условия для развития ИКТ путем принятия рамочного законодательства и проведения стимулирующей экономической политики, а частный сектор - обеспечивает внедрение этой технологии в экономику, в том числе во внешнеторговых операциях, инвестирования в НИОКР в области ИКТ.

Следует отметить многообразие форм сотрудничества муниципальных органов управления с частным бизнесом. Например, органы муниципального самоуправления поручают частным компаниям исполнение в полном объеме или на уровне делегирования отдельных функций выполнение задач по социальному обеспечению населения коммунальными услугами, строительству объектов инфраструктуры и реализации иных функций, которые относятся к компетенции муниципальных органов власти. При этом происходит не только перераспределение полномочий и прибыли от реализации конкретных проектов, но и происходит распределение рисков и ответственности под гарантии принятия большей части ответственности органами муниципальной власти.

Однако в процессе реализации ГЧП есть определенные проблемы, в частности: недостаточная унификация понятий, форм договорных отношений по различным аспектам ГЧП и отсутствие "правил игры" в процессе реализации ГЧП (например, закрепленная доля в общем объеме социальных услуг, оказываемых населению, рекомендуемая граница верхней цены на эти услуги и допустимые пределы контроля со стороны государственных и муниципальных органов власти). При этом необходимо иметь в виду, что ни Основной закон Германии, ни европейское право не содержат общих императивов по вопросам приватизации и участия частных компаний в государственной экономике, равно как и запретов на такое участие. Неоднократно Евросоюз рекомендовал странам-участницам усилить согласование действий по регулированию ГЧП и деятельности частных компаний на международном уровне внутри Евросоюза.

В Германии в настоящее время на основе ГЧП реализуется 10 проектов, и они по-прежнему рассматриваются как пилотные проекты, из которых только два находятся в стадии активной реализации ("Любекский туннель" и "Ростокская трасса"). Однако, несмотря на успехи ГЧП в экономике Германии, еще рано говорить о том, что эта форма осуществления инвестиционной политики стала главенствующей.

В других развитых европейских странах, например в Швейцарии, опыт которой в реализации проектов ГЧП не столь длителен, как в США и Великобритании, реализация проектов ГЧП имеет свои интересные особенности. Диапазон и комплексность задач, которые требуют решения на уровне правительства, постоянно расширяется и усложняется, что, в свою очередь, диктует органам государственного управления необходимость ориентироваться на инновационный подход для достижения результата. По мнению швейцарских экономистов, правительство обязано кардинально изменить роль и направленность государственной политики от государства "обслуживания" к "гарантийному государству". Поэтому в настоящее время власти Швейцарии стараются активно использовать различные формы привлечения частного сектора для решения задач в социальной сфере.

В Швейцарии существовала практика включения частных фирм в те или иные организационные формы для выполнения общественных задач. Но они были, в основном, связаны с аутсорсингом, тогда как подлинные партнерства между правительством и частными предприятиями до настоящего времени не были сильно распространены и не подвергались комплексному анализу со стороны государственных властей. Не последнюю роль в торможении процесса расширения сфер ГЧП играет значительно более низкий уровень научного исследования механизмов ГЧП, чем в других европейских странах. Кроме того, прецеденты и принципы, широко используемые в других странах, не могут быть полностью перенесены в Швейцарию без определенной модификации, прежде всего из-за различий в политической системе и принципиально отличного юридического регулирования.

Под руководством и контролем швейцарского правительства достаточно глубокое исследование ГЧП в республике было проведено аудиторско-консалтинговой компанией "Pricewaterhouse Coopers", которая осуществляла этот проект вместе с партнерами из органов управления разного уровня и представителями экономических и научных кругов страны6. Наиболее показательными примерами использования механизмов государственно-частного партнерства в Швейцарии являются уполномоченные инфраструктурные предприятия (например, частные железные дороги), совместные предприятия, ассоциации и фонды, выгодные как для государства, так и для частного бизнеса, в которых могут участвовать и обычные граждане (например, в качестве добровольных помощников). На сегодняшний день по оценкам швейцарских экспертов оборот в названных формах сотрудничества составляет порядка 25 миллиардов евро7. В качестве таких инфраструктурных проектов можно назвать Культурный и Конгресс Центр в г. Люцерне, Центр Wankdorf, Берн (Стадион де Свисс), два успешных проекта ГЧП в области строительства (Parkhaus AG и развитие прилегающей к Цюриху области - Большая цюрихская область). Если рассматривать законодательство Швейцарии, то его анализ показывает, что оно представляет собой излишне громоздкий механизм, который требует длительной предварительной подготовки и согласования каждого из планируемых к реализации действий в рамках даже одного проекта. Таким образом, можно констатировать, что вышеуказанные моменты существенно снижают результативность использования ГЧП для решения общенациональных задач. [26]

Наряду с широким применением механизма ГЧП в развитых странах, развивающиеся страны также начинают постепенно использовать в национальных экономиках принципы ГЧП при реализации крупномасштабных инфраструктурных проектов. Общемировая тенденция к более тесному сотрудничеству частного бизнеса и государства затронула и китайскую экономику, являющуюся крупнейшей среди развивающихся стран, в которой ГЧП имеют огромный потенциал. ГЧП в Китае имеют огромный экономический потенциал. По данным одного из исследований, проведенных Всемирным банком, Китаю в период до 2010 года необходимо инвестировать в развитие инфраструктуры ежегодно 130 млрд. долл. США. С учетом дополнительных потребностей в социальную сферу общий объем необходимых инвестиций может возрасти до уровня 200 млрд. долл. США в год8, что эквивалентно 40% доходов государства. В Китае в марте 2004 года на 10-й сессии Всекитайского собрания народных представителей (ВСНП) были приняты поправки, регулирующие национализацию земель, и одобрены поправки к Конституции КНР, направленные на защиту прав и интересов частного сектора.

При рассмотрении вопроса об использовании механизмов ГЧП в такой в крупной развивающейся экономике как Китайская Народная Республика (КНР), необходимо учесть существенное влияние политического режима как на правовое регулирование экономических отношений в целом, так и на непосредственную реализацию тех или иных форм ГЧП в экономике в частности. Немаловажную роль оказывает и традиционная "закрытость" большей части страны от внешнего мира, не смотря на активное международное сотрудничество Китая в экономической сфере.

Рассматривая формы ГЧП, которые предусмотрены законодательством КНР и применяются, в частности, в сфере здравоохранения, социального обслуживания населения, поддержания инфраструктурных задач как на государственном, так и на муниципальном уровне, можно отметить, что присутствуют практически все основные формы, которые ранее были рассмотрены при анализе механизмов ГЧП в развитых странах.

Следует отметить, что ГЧП в КНР являются в настоящее время достаточно широко распространенной практикой, но применяемой преимущественно в сфере развития инфраструктуры (строительство дорог и скоростных магистралей, мостов, учебных заведений и т. д.). При этом механизмы ГЧП реализуются с использованием таких организационно-проектных форм, как контракты и концессии. Тем не менее, необходимо отметить, что отдельные особенности законодательства КНР препятствуют созданию и функционированию государственно-частных партнерств, взаимодействию государственных структур и частного бизнеса.

Рассмотрение китайской модели ГЧП приводит к выводу о том, что государственный аппарат (прежде всего министерства здравоохранения, финансов, социальной защиты, гражданских дел и др.), являются главными институтами, осуществляющими реформы в социальной сфере и в области бюджетного финансирования. В связи с этим, они должны постепенно изменить свою роль, становясь не просто традиционными поставщиками услуг, но компетентными организаторами, которые обеспечивают работу служб, принятие решений на "макрополитическом" (характерном именно для Китая) уровне, а также разработку жизнеспособных моделей и эффективных механизмов контроля и оценки. [28]

Опыт работы стран Европы по реализации проектов ГЧП насчитывает более 20 лет. В последние годы в Западной Европе наблюдается устойчивая тенденция к росту числа проектов ГЧП, как количественно, так и в стоимостном выражении. Причем объем новых проектов значительно опережает рост вводимых. Так в 2004г. было закончено проектов ГЧП на сумму 5 млрд. евро, а в 2006г. на 17 млрд. евро. В это же время было проведено конкурсов по проектам ГЧП на 22 млрд. евро и 73 млрд. евро соответственно. Наибольшее число проектов реализуется в Испании, Франции, Италии, Греции, Ирландии, Австрии. (Приложение 5)

Основными направлениями применения таких проектов являются:

· строительство дорог/ мостов/ туннелей 60%

· железнодорожное строительство и строительство легкого жд.транспорта 22%

· оборона 4%

· здравоохранение 4%

· аэропорты 4%

· водоснабжение и мусор 2%

· образование 2%

Представляется, что в этой связи был бы весьма полезен отечественный концессионный опыт периода нэпа и индустриализации. В 1920-е гг. концессии создавались почти во всех отраслях народного хозяйства СССР. Проектирование и строительство практически всех советских заводов, создание новых отраслей промышленности были во многом обеспечены за счет заключенных концессионных соглашений с иностранными фирмами. Свыше 80% этих концессий были сосредоточены в сфере добычи золота, серебра, свинца, марганца, нефти, в производстве цветных металлов, в эксплуатации лесных, рыбных ресурсов, в машиностроении, электроэнергетике и т. п.

Немногие в России сейчас знают, что в 20-е гг. прошлого века иностранные концессии в сфере городской инфраструктуры, коммунального хозяйства в крупных городах (например, в г. Москве) были весьма распространены и развиты.

Не менее интересен и опыт современной России в этой сфере: с 2000 года в высших политических и бизнес-кругах активно обсуждаются и уже начинают воплощаться в жизнь схемы сотрудничества государства и частного сектора экономики. Так, в Ленинградской области, в порту Усть-Луга, уже реализован один такой проект. А с конца 2005?го в Санкт-Петербурге на принципах ГЧП строится Западный скоростной диаметр -- внутригородская магистраль протяженностью 46,4 км, которая пройдет вдоль губы Финского залива в западной части города и позволит образовать большую кольцевую автодорогу вокруг северной столицы России. Стоимость проекта -- свыше трех миллиардов долларов, из которых правительство РФ и местные власти профинансируют не более половины. [32]