Недропользование в России

Размещено на http://www.allbest.ru/

1. Становление и развитие режима недропользования в России

Организационно-правовое закрепление порядка владения, пользования и распоряжения недрами на территории Российской Федерации прошло несколько исторических этапов, характеризующихся различной ролью и значением государственных институтов в установлении нормативных основ и осуществлении разрешительных и контрольных функций со стороны государства за разработкой и использованием ресурсов недр.

Основы системы управления горным делом были заложены во время правления Ивана IV. Анализ архивных источников позволяет сделать вывод, что в 1584 г. в Московском государстве был создан прообраз петровской Берг-Коллегии - Государев приказ Каменных дел. Особенностью данного органа государственного управления было то, что его деятельность ограничивалась только поисками, добычей и обработкой строительных материалов и не охватывала широкого спектра минералов и руд. Со временем правления Ивана IV связывается и появление организованных геологоразведочных экспедиций.

В XIV-XVI вв. отсутствовала какая-либо системность в поисках месторождений полезных ископаемых. В основном направляемые из Москвы прообразы геологических экспедиций занимались проверкой «заявок», т.е. ранее обнаруженных проявлений полезных ископаемых. При этом в архивных источниках имеются данные об активном развитии рудосыскного дела на Руси в XVI-XVII вв. Деятельность по добыче и последующей обработке полезных ископаемых в рассматриваемый исторический период была достаточно динамичной, существовали государственная система управления и контроля, разрешительный, хотя и носящий во многом индивидуальный характер разработки полезных ископаемых.

Характеризуя основы правового регулирования отношений недропользования, следует отметить, что российское законодательство о недрах стало формироваться в Средние века, как и в странах феодальной Европы, на основе монархических регалий, означавших в феодальной Европе королевские привилегии на получение дохода от добычи полезных ископаемых. Первоначально регалии на право распоряжаться недрами устанавливались лишь на отдельные виды ископаемых, например; золото, серебро, медь, олово, каменный уголь, соль, но постепенно они стали распространяться на все полезные ископаемые.

По-разному выстраивались взаимоотношения между государством и недропользователями в государствах Европы, их колониях и в Америке.

Так, право регалий господствовало во Франции, в Англии, Германии, Испании, Италии, Норвегии, Швеции. Позднее, в период колониальных войн, оно распространилось и закрепилось и в других странах. В начале Средних веков право регалий подразумевало личное право государей на получение доходов от эксплуатации месторождений, в дальнейшем это стало правом государственной власти, государственной казны. Постепенно право регалий переходило к императорам, затем к республиканской власти, от центральной верховной власти к местным правителям, а иногда к лендлордам, как в Англии, или крупным землевладельцам, как во Франции. Процесс развития права регалий постепенно преобразовался из личного права государей на получение доходов от эксплуатации недр в право, учитывающее публичные интересы.

Распоряжаясь недрами на основе предоставления регалий, монархи получили возможность объявлять промысел полезных ископаемых свободным, т.е. допускающим право каждого искать полезные ископаемые на любых землях. В случае открытия месторождения первооткрывателю предоставлялось право получить участок недр для разработки. В то же время было необходимо соблюдение ряда условий, таких как уплата подати, постоянное ведение добычи, вознаграждение владельцу участка за причиненные убытки либо совместная с ним разработка месторождения. Такой порядок получил широкое распространение в XVIII в. в Германии, а затем был законодательно закреплен в других государствах и получил название горной свободы.

Принцип горной свободы был закреплен в первом Горном законе Соединенных Штатов Америки 1872 г., где предусматривалось, что запасы полезных ископаемых, «находящиеся на землях, принадлежащих федерации, как разведанных, так и не разведанных, должны быть свободны для изыскания и приобретения».

Институт горной свободы основывался первоначально на нормах общего права, которые в дальнейшем нашли свое воплощение в законодательстве в государствах континентальной системы права и в судебных прецедентах англосаксонской правовой системы.

В России эпоха правления Петра Первого стала переломной в развитии поисков, разведки, добычи и переработки полезных ископаемых, развитии законодательства о недрах, формировании системы органов государственного управления отношениями недропользования. Именно в этот период были заложены основы государственной политики и определены приоритеты в сфере освоения и использования недр, которые сохраняют свою значимость и актуальность до наших дней.

В период с 1700 по 1701 г. было издано более 15 указов и записей по вопросам сыска руд, горного производства и переработки полезных ископаемых. Следует подчеркнуть, что правовые нормы и регламенты стали во многом приобретать общеобязательный характер.

24 августа 1700 г. был издан Указ Петра I «Об учреждении Приказа Рудокопных дел», который наделялся полномочиями по поискам «золотых, серебряных, медных и других руд в Московском государстве». С момента учреждения Приказа началась централизация управления рудокопными и рудосыскными делами в едином государственном органе.

Нововведением эпохи Петра I было публичное информирование об открытиях новых месторождений полезных ископаемых.

Наиболее полно основные принципы государственной политики той эпохи в сфере поисков полезных ископаемых и горного производства отражены в Указе Петра I о сыске золотых, серебряных, медных и других руд в Московском государстве от 2 ноября 1700 г. В нем были установлены нормы, определяющие стадийность работ по поиску и разведке полезных ископаемых, проведению экспертизы образцов найденных руд и минералов, порядку фиксации места их обнаружения. Указом предусматривались возможность получения государственного вознаграждения за обнаруженное месторождение полезных ископаемых и санкции за неизвещение о такой находке. Устанавливались централизация управления рудосыскным и горным делом в Приказе Рудокопных дел и передача в него всех существующих в других органах дел в пределах компетенции.

Фактически Указ определял основы государственной политики в сфере поисков, разведки и добычи полезных ископаемых, устанавливал высокую приоритетность и общегосударственную значимость деятельности по изучению и освоению недр.

Устанавливался государственный контроль за осуществлением деятельности по поискам и разведке месторождений полезных ископаемых иностранцами, а также привлекались передовые для того времени иностранные технологии и знающие специалисты в этой сфере. Активное привлечение Петром I иностранных специалистов к поискам и разведке полезных ископаемых подтверждают и данные из Посольского приказа.

Следует отметить, что на определенном этапе вопросы правового регулирования и управления отношениями недропользования были переданы в регионы и имела место их децентрализация. Так, в июне 1711 г. было принято решение об упразднении Приказа Рудокопных дел и о передаче полномочий по управлению губерниям. Источником финансирования работ определялись средства губерний. Был учтен особый ресурсный потенциал Сибирской губернии.

В начале XVII в, государство проявляло озабоченность состоянием минерально-сырьевой базы, осуществляло функции по ее учету и контролю, в том числе по следующим направлениям: виды полезных ископаемых, их объем, месторасположение, горно-геологические условия залегания и т.д. Особое значение установление основ контрольной деятельности государства того периода имеет в связи с тем, что заложенные и определенные в тот период объекты анализа и круг вопросов, по которым осуществляются государственный учет и представление сведений в государственные органы, используются практически в неизменном виде и в настоящее время.

В указанный исторический период были заложены основы организации государственного управления в данной, достаточно значимой для обеспечения экономического благополучия государства сфере, также прошли апробацию формы управленческого воздействия государства в сфере недропользования на основе централизации и децентрализации полномочий.

Опыт свидетельствовал о том, что передача полномочий в сфере рудосыскного дела и добычи полезных ископаемых на уровень губерний не принесла ожидаемых результатов, и в 1715 г. Петр I подписал Указ о восстановлении Приказа Рудокопных дел и наделении его всеми ранее имевшимися полномочиями.

На поиск оптимальных организационно-правовых форм, методов и системы органов управления в сфере недропользования было направлено создание 11 декабря 1717 г. Берг-Коллегии в соединении на непродолжительное время с Мануфактур-Коллегией. 10 декабря 1719 г. была издана Берг-Привилегия. Ею устанавливались концентрация всех полномочий по управлению рудосыскным делом в Берг-Коллегии, порядок получения разрешений на строительство рудоперерабатываюших заводов, определялось немало привилегий и возможностей для получения льгот и кредитов в случае обнаружения месторождения руд.

В Берг-Привилегии устанавливались порядок поисков руды на государственных землях, привилегии государства на покупку некоторых видов минерального сырья, порядок продажи полезных ископаемых за границу, санкции за непредставление информации о найденных полезных ископаемых, что во многом способствовало усилению регулятивного и контрольного влияния государства в данной сфере.

Характеризуя Берг-Привилегию как нормативный правовой акт, регулирующий отношения в сфере недропользования и устанавливающий систему органов государственного управления в данной сфере, следует отметить, что ею;

- устанавливалось централизованное управление поисками, разведкой, добычей полезных ископаемых. Губернаторы и иные представители власти на местах лишались полномочий по регулированию отношений в сфере поисков, разведки, добычи полезных ископаемых;

- провозглашались горная регалия, т.е. право государственной власти на получение доходов от эксплуатации богатств недр, и горная свобода, которая подразумевала право первооткрывателя месторождения на его разработку;

- устанавливался принцип равного доступа к открытому месторождению вне зависимости обладания правом собственности на земельный участок;

- регламентировался порядок получения государственных разрешений на строительство рудоперерабатываюших заводов;

- предусматривались значительные субсидии и различного рода льготы;

- устанавливалось приоритетное право государства на покупку золота, серебра, меди и селитры;

- определялись предельные размеры участков недр, предоставляемых в пользование, - 250 саженей долготы и 250 саженей ширины.

Нормативно-правовое регулирование и система органов государственного управления, их полномочий в период XVII в. и начала XVIII в. характеризуются достаточно активным влиянием государства в сфере поиска, разведки и переработки полезных ископаемых. Государство осуществляло правовое регулирование, определяло политику в сфере недропользования, вводило ограничения на предельные размеры участков недр, предоставляемых в пользование, и другие особенности пользования недрами.

Законодательное закрепление получило приоритетное право государства на покупку стратегических видов полезных ископаемых. Были установлены санкции за нарушением норм и правил, например, за необъявление об обнаружении полезного ископаемого. Лица, не объявившие о своей находке, приравнивались к «врагам общенародной пользы», лишались всего имущества, подвергались телесным наказаниям, вплоть до смертной казни.

Указом Петра 1 от 4 марта 1720 г. «О заводах» были введены нормы о государственном учете и систематизации данных о существующих на территории страны рудоперерабатывающих заводах и об объеме производства продукции на них, были закреплены система налогообложения владельцев заводов и контроль за полнотой уплаты, меры наказания за нарушение уплаты налогов. Указом устанавливалась централизованная система государственного управления.

В эпоху правления Петра 1, в конце XVII - начале XVIII в., регулирование общественных отношений в сфере недропользования приобрело публично-правовой характер. Законодательно были определены нормы и принципы, устанавливающие общегосударственное значение ресурсов недр, их влияние на экономическую и политическую независимость государства.

В результате поиска оптимальной системы организации государственного управления в сфере недропользования была сформирована централизованная система органов государственной власти, сосредоточившая в себе все полномочия по управлению горным делом: регистрацию месторождений полезных ископаемых; выдачу разрешений на их разработку; урегулирование имущественных вопросов с собственниками земель, на которых открыты месторождения; государственный учет и систематизацию данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых и др.

Законодательно были закреплены формы и методы административно-правового регулирования общественных отношений в сфере недропользования. В их числе - регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых, систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых, установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемых, представляемых на экспертизу, государственный контроль. Были заложены основы финансовых взаимоотношений между государством и недропользователями, установлена система налогообложения владельцев заводов в государственную казну и контроля правильности их уплаты, система мер наказания за нарушение установленного порядка налогообложения, централизованная система государственного управления. Поиски и разведка месторождений полезных ископаемых, строительство рудоперерабатывающих заводов стали важным элементом государственной политики, одним из существенных элементов стратегии государственного развития. Активная роль государства в сфере горных отношений позволила России за короткий промежуток времени проделать путь от страны - импортера полезных ископаемых до государства, независимого от зарубежных поставок, а впоследствии и до страны-экспортера.

С 1725 г., в царствование Екатерины I, система управления горным делом и законодательство, регулирующее данную сферу общественных отношений, не претерпел и значительных изменений. Берг-Коллегия оставалась централизованным коллегиальным органом, подотчетным лишь главе государства и Сенату. Она занималась организацией «сыска» руд, отведением земель под рудники и заводы, обеспечением их стабильной работы и осуществляла контроль над выполнением обязательств со стороны владельцев заводов перед казной государства, а также разбор жалоб и ряд других ранее установленных полномочий.

Однако в последующий период историческое развитие административно-правового регулирования и управления общественными отношениями в сфере недропользования характеризуется частичным изменением политики государства в данной сфере. Проведенный анализ свидетельствует, что в течение XVIII - начала XX в. система управления горным делом и законодательство в этой сфере неоднократно претерпевали значительные изменения.

Существенные изменения система управления горным делом в Российской империи и законодательство о недрах претерпели в период с 1727 по 1729 г. - в царствование Петра II. Часть полномочий Берг-Коллегии в отдаленных регионах империи была передана городским воеводам. При этом обнаруженные месторождения полезных ископаемых уже не подвергались предварительной оценке и обязательному учету.

Безусловно, данные нововведения негативно отразились на системе управления горным делом в силу того, что при проведении геологоразведочных работ большое значение имеют систематизация и учет месторождений полезных ископаемых, опробование качества минералов и руд. Однако внесенные изменения сделали это практически невозможным. Был нарушен централизованный порядок правового регулирования в отрасли, затруднительным стало взимание налогов в отдаленных местностях, что повлекло за собой снижение их поступления в казну государства.

Заложенное в конце XVII - начале XVIII в. Петром I отношение к сфере горного дела как к одной из приоритетных и стратегически важных в развитии государства отрасли претерпело существенное изменение. К числу полезных ископаемых, являющихся стратегическими для государства, относились золото, серебро, свинец и селитра, право первоочередной покупки которых издревле принадлежало государству. При этом право пользования месторождениями, содержащими вышеперечисленные виды полезных ископаемых, могло быть предоставлено иностранцам.

Очевидной была половинчатость мер по защите государственных интересов: с одной стороны, государство определяло особый статус месторождений, содержащих те или иные виды полезных ископаемых, а с другой допускало к их разработке и последующей реализации добытого минерального сырья всех желающих.

Система управления горным делом была основана на единоначалии и сосредоточении всех административных и управленческих функций в Берг-Директориуме. При этом императрица передала имеющиеся у губерний полномочия по управлению горным делом в централизованный орган. В сформированной системе управления горным делом под единоличным и абсолютным руководством барона фон Шемберга лишение губерний их правомочий еще более негативно сказалось на развитии этой отрасли.

По моему мнению, реформирования как в системе государственного управления, так и в системе правового регулирования отношениями недропользования не были успешными: замена существовавшей коллегиальной системы управления создала предпосылки для принятия недостаточно взвешенных и обоснованных решений и породила коррупцию.

В конце царствования императрицы Елизаветы Петровны отношение государства к горно-геологическому делу вновь изменилось. Почти все казенные рудники и горные заводы снова были отданы частным лицам, преимущественно вельможам. Более того, заводы передавались в частную собственность по цене ниже своей себестоимости. Этот период времени был не лучшим для горнорудного дела в России. Отношение власти к горному делу на протяжении 20 лет правления Елизаветы менялось. Так, в первые годы ее царствования преобразования носили созидательный, позитивный характер, значительный вклад был сделан в становление и развитие геологии как науки. К негативным явлениям можно отнести передачу в частные руки горноперерабатываюших заводов, что породило рассредоточение управленческих полномочий и отсутствие единой государственной стратегии развития горного дела.

В 1762-1796 гг., в период царствования Екатерины II одним из наиболее значимых нововведений в системе государственного управления была реорганизация губернских учреждений. Эта реформа и ее итоги оказали значительное влияние на развитие горного дела в России. Если ранее основной объем управленческих полномочий сосредоточивался в Берг-Коллегии, то теперь управление горными заводами и промыслами было передано Казенным палатам, в которых образовали Экспедицию горных дел. Формально Казенные палаты всех губерний были подведомственны Экспедиции о государственных доходах, расходах, счетах и недоимках, учрежденной при Сенате. Однако вопросы сыска руд и горного производства не были основными в сфере компетенции Экспедиции. Практически такое реформирование системы органов государственного управления лишило центральные органы реальных управленческих полномочий в рассматриваемой сфере.

Следует отметить, что проведенной реформой была разрушена сложившаяся система управления горным делом. Функционирование Управления Казенных палат неблагоприятно отразилось на результатах деятельности казенных горных заводов: производительность некоторых горных заводов сразу же упала, другие же хотя и продолжали действовать по-прежнему, но только до тех пор, пока оставались запасы руд и других материалов.

По моему мнению, проведенное изменение в системе построения органов государственного управления недропользованием в период 1762-1796 гг. не позволило обеспечить интересы государства в использовании ресурсов недр, выстроить эффективную систему органов государственного управления в этой сфере. В результате сосредоточения управленческих полномочий на уровне губерний в государстве перестали существовать специализированный орган по управлению горным делом и единая государственная политика, был потерян значительный кадровый потенциал отрасли. Рассредоточение управленческих полномочий сделало невозможными систематизацию и анализ данных по вопросам поисков и добычи полезных ископаемых, что негативно сказалось на хозяйственной деятельности предприятий.

Ряд исследователей (например, А.И. Перчик) высказывает мнение, что к такому изменению российского законодательства, помимо либеральных ценностей и взглядов, господствовавших тогда в Европе, Екатерину II подвигло действующее французское законодательство.

Следует заметить, что в то время во Франции владельцы земли обычно не лишались права собственности на недра, однако они не имели права распоряжаться большинством полезных ископаемых, находящихся в земле, принадлежащей им на праве собственности. Право распоряжения абсолютным большинством полезных ископаемых принадлежало государству.

Время правления Павла I подводит вековую черту функционирования горно-геологической службы России как государственного органа, осуществлявшего государственный контроль и управление в сфере недропользования.

Рассматривая этот период, следует отметить, что, несмотря на проводимые преобразования в системе управления и правовой регламентации отношений в сфере недропользования, он во многом характеризуется значительным влиянием реформ, проведенных Петром I в данной сфере, Однако отмечается непоследовательность в реформировании органов государственного управления и в правовом регулировании рассматриваемых отношений. За период с 1689 по 1801 г. были установлены административно-правовые основы управления в сфере недропользования, регламентирующие порядок предоставления права пользования недрами, контроль за их использованием, порядок уплаты и размеры налогов в государственную казну, различного рода льготы, преференции и санкции. Были установлены также различные административные организационно-правовые формы и методы управления в сфере недропользования, такие как регистрация и государственный учет месторождений полезных ископаемых, систематизация данных о местах нахождения месторождений полезных ископаемых, стандартизация и установление единых требований к качеству образцов полезных ископаемых, представляемых на экспертизу.

Однако основы законодательства и управления, заложенные Петром I в конце XVII - начале XVIII в., не оставались неизменными. Практически каждая царствующая особа вносила в законодательство, систему органов управления и их компетенцию существенные коррективы, которые касались объема полномочий и порядка их осуществления, менялись взаимоотношения центра и регионов. Были изменены организационные начала в работе органа государственного управления горным делом: от коллегиальности к единоначалию, от самостоятельной структуры государственного управления к подведомственности.

Были изменены также отношение государства и объем его полномочий, влияние на регулирование горных отношений - от признания общегосударственной значимости ресурсов недр как «общенародного блага» до введения частной собственности на недра.

Следующим этапом в становлении административно-правового института недропользования и системы государственных органов управления в данной сфере была реформа государственного управления 1802 г. Манифестом Александра I от 8 сентября 1802 г. «Об учреждении министерств» были созданы восемь министерств, в том числе и Министерство финансов, которому стала подведомственна Берг-Коллегия со всеми подчиненными ей организациями. Государственное управление горным производством не было обособлено в специальном министерстве: в 1806 г. в составе Министерства финансов был создан Горный департамент, к которому отнесены вопросы управления горным делом. Преобразования как центрального органа управления, так и власти на местах позволили упорядочить механизм управления заводами, поскольку горному начальству делегировались некоторые функции центрального отраслевого органа управления.

В 1811 г. Горный департамент был упразднен, и вместо него создан Департамент горных и соляных дел, в состав которого также вошли Монетный департамент и Комиссия снабжения государства солью. При этом Монетный департамент был соединен с Лабораторией разделения золота и серебра. В то же время, учитывая специфику горного дела, его значимость для экономики государства, было бы целесообразно создание обособленного централизованного органа управления, сосредоточивающего управленческие функции в этой сфере.

В период царствования Николая I, с 1825 г., наблюдается существенное реформирование российского законодательства, в том числе и национального горного законодательства. Данный период в развитии правового регулирования отношений в сфере недропользования характеризуется отходом от публично-правовых к частноправовым началам. Созданный в результате работы комиссии по кодификации Устав Горный Российской империи был отнесен к гражданским законам.

Однако соединение права собственности на землю с правом собственности на недра, а соответственно, и отнесение вопросов правового регулирования горных отношений к гражданским законам не поддерживалось рядом дореволюционных исследователей.

Характеризуя Устав Горный Российской империи, следует отметить, что он был весьма обширен и регулировал практически весь спектр отношений в отрасли. Предметом регулирования были общественные отношения, связанные с осуществлением горного производства и государственного горного надзора, а также с прохождением государственной службы, наймом и увольнением чиновников горного ведомства, их пенсионным обеспечением, взиманием налогов и сборов и др.

Устав Горный Российской империи обладал признаками межотраслевого кодифицированного акта и объединял в себе нормы горного (горно-земельного) права, гражданского права, административного права, экологического права, трудового права, финансового права и регламенты по порядку государственного управления в сфере горных отношений. При регулировании горных отношений на частновладельческих землях значительные полномочия по порядку и механизму предоставления и распоряжения недрами принадлежали частным лицам - владельцам земельных участков.

В то же время государство осуществляло свои распорядительные и контрольные полномочия. Регистрации и учету в Департаменте горных и соляных дел Министерства финансов подлежали любые действия, связанные с вовлечением участков недр в пользование. Кроме того, горные заводы со всеми их принадлежностями не могли быть проданы или заложены без согласия Департамента. Также государством разрабатывались специальные регламенты и правила проведения работ, обязательные для владельцев заводов.

В Уставе Горном содержались нормы, ограничивающие возможность предоставления права пользования недрами ряду категорий граждан. Так, например, в статье 313 Устава Горного определялось, что чиновникам и их близким родственникам запрещалось заниматься горным промыслом. Кроме того, устанавливались соответствующие ограничения для генерал-губернаторов, чинов судебного ведомства и полиции. Указанные ограничения распространялось и на иностранцев, например, при добыче нефти и газа. Введение ограничений снижало число злоупотреблений со стороны чиновников и не допускало иностранных граждан к эксплуатации стратегических видов полезных ископаемых.

С момента первого издания Устава Горного Российской империи и до революции 1917 г. законодательное закрепление административно-правовых форм и методов воздействия на общественные отношения в сфере недропользования развивалось эволюционно и поступательно. Устав Горный Российской империи стал крупным, системным кодифицированным нормативным правовым актом, позволяющим регулировать значительный объем общественных отношений в сфере горного дела. Охват правоотношений, полнота регулирования, эволюционность и поступательность развития национального горного законодательства, оптимальное влияние государства на регулирование отношений в указанной сфере позволили эффективно развиваться горной и горно-перерабатывающей отраслям промышленности. Кроме того, дифференциация правовых норм по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых, закрепленная в первом издании Устава Горного, позволила заложить основы как для развития специального законодательства, так и для функционирования соответствующих добывающих отраслей.

Наиболее существенным недостатком Устава Горного Российской империи является отнесение его к гражданским законам, в то время как широта императивных предписаний, государственное влияние на регулирование горных отношений были весьма значительными и во многом нормы имели публично-правовой характер.

В Устав Горный Российской империи также были внесены изменения, значительно усиливающие государственное влияние на регулирование отношений недропользования, и заложены основы автономности понятий земли и недр применительно к горным отношениям. Определена первичность ресурсов недр, а не земли, т.е. приоритетность для государства горных отношений.

Так, в статье 871 Устава Горного прямо определялось, что «принадлежащие казне месторождения каменной соли, соляные озера и другие соляные источники… не могут быть отчуждаемы в частную собственность».

В период царствования Александра II в правовом регулировании недропользования получают развитие государственно-ориентированные подходы, нацеленные на сосредоточение возможно большего объема полномочий по распоряжению недрами в руках суверена.

Дальнейшее развитие система органов государственного управления и административно-правовых основ в сфере недропользования получила 31 января 1882 г. при императоре Александре III, который по представлению Государственного совета утвердил Положение о Геологическом комитете России и его штаты.

Создание комитета - первого государственного геологического учреждения стало важным событием; наступал новый этап в развитии отечественной геологии - этап систематического изучения геологического строения страны и познания на научной основе особенностей размещения полезных ископаемых в ее недрах.

В соответствии с Положением о Геологическом комитете на него возлагались задачи; «систематическое исследование геологического строения России; разработка относящихся до сего предмета сведений и издание научных по оному сочинений; составление и издание подробной геологической карты государства; собирание горных пород и полезных ископаемых и составление из них систематических коллекций; содействие другим ведомствам и частным лицам по предметам занятия комитета…».К компетенции комитета были отнесены наиболее значимые вопросы в сфере геологического изучения недр, систематизации и анализа данных.

В период царствования Николая II, в 1912 г., был утвержден одобренный Государственным советом и Государственной думой Закон «Об установлении Положения о Геологическом комитете и штата сего комитета».

При Николае II были внесены изменения в Устав Горный Российской империи. Трансформации подверглась система управления горным делом на местах, были уточнены компетенция горных управлений, обязанности их руководителей, окружных инженеров, особенности комплектования штатов в различных округах империи. Кроме того, в этот же период формируются основы законодательства, регулирующего правоотношения при добыче нефти на шельфах морей. Были ужесточены нормы, регламентирующие порядок разработки нефтяных месторождений на шельфе.

За 35 лет деятельности Геологический комитет (Геолком) сформировался как центральное учреждение государственной геологической службы страны и одновременно как научно-исследовательский геологический институт.

На протяжении XVIII - начала XX в. законодательство, устанавливающее административно-правовые основы регулирования горных отношений и систему органов государственного управления в сфере недропользования, развивалось достаточно динамично, при этом тенденции реформирования нередко имели противоположную направленность. Однако управленческие функции в этой сфере были сосредоточены не в самостоятельном министерстве, а лишь в специализированных департаментах непрофильных министерств.

К концу XIX в. произошло наделение значительной самостоятельностью геологической службы при формальном сохранении ее подчиненности горному ведомству. В результате законодательной реформы, осуществленной комиссией М.М. Сперанского, Россия получила нормативный правовой акт - Устав Горный Российской империи, который обладал чертами межотраслевого кодифицированного акта, объединяющего в себе нормы по поискам, разведке, геологическому изучению недр, добыче полезных ископаемых, их последующей переработке, определял государственно-правовые формы государственного управления и контроля в данной сфере. Исторически национальное законодательство в рассматриваемой сфере формировалось путем объединения в едином акте всего объема норм по регулированию геологических, горных отношений, а также вопросов по переработке добытых полезных ископаемых.

Несмотря на то, что формально Устав Горный Российской империи был отнесен к гражданским законам, в нем содержалось значительное количество императивных норм и предписаний, призванных обеспечить государственное влияние на регулирование отношений недропользования. По мере развития и совершенствования соответствующего законодательства в Устав вносилось значительное количество публично ориентированных изменений и дополнений.

Октябрьская революция 1917 г., установив новый общественно-политический строй, безусловно, внесла существенные изменения в развитие административно-правовых основ регулирования правоотношений и управления в сфере недропользования.

Одним из первых указов советского государства стал Декрет «О земле», принятый на II Всероссийском съезде Советов 26 октября 1917 г. Декретом было установлено, что земли, леса, изымались из чьей-либо собственности и поступали в собственность всего народа. В статье 1 Декрета «О социализации земли» от 6 февраля 1918 г. определялось, что «всякая собственность на землю, недра, воды и живые силы природы… отменяется навсегда».

Декреты стали «основанием возникновения права государственной собственности на недра», т.е. их национализации. В то же время следует отметить, что декреты не содержали положений о национализации природных объектов, согласно их текстам отменялась не только частная, но и любая иная собственность на природные ресурсы, т.е. речь шла не о национализации, а о социализации - отмене всех видов собственности на природные ресурсы.

После Октябрьской революции все ранее действовавшее законодательство признавалось утратившим силу, правовое регулирование недропользования осуществлялось только Декретом «О недрах земли», весьма кратким, состоявшим из восьми пунктов.

Декретом устанавливалось, что отменяется «…право собственности на поверхность земли и ее недра…», была произведена дифференциация по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых.

Нормами Декрета закреплялись такие виды деятельности, связанные с пользованием недрами, как: поиски полезных ископаемых, не влекущие за собой земляных работ и рубки леса и состоящие только в поверхностном обзоре местности, собирание горных пород и образцов полезных ископаемых, разведочные работы. Такой хозяйственно значимый вид пользования недрами, как разработка месторождений полезных ископаемых, положениями Декрета предусмотрен не был.

Одним из наиболее существенных недостатков было отсутствие в Декрете каких-либо регламентов по порядку, механизму, последовательности учета месторождений полезных ископаемых. Кроме того, не предусматривалась необходимость систематизации информации в специализированных государственных органах о наличии и объемах тех или иных видов полезных ископаемых, сосредоточенных в недрах, В рассматриваемом документе отсутствовали нормы, устанавливающие порядок пользования недрами при добыче полезных ископаемых, а также требования по рациональному использованию и охране недр, по надзору и контролю.

Порядок правовой регламентации недропользования носил ярко выраженный публично-правовой характер с закреплением значительных полномочий государства в сфере надзора и контроля.

Гражданским кодексом РСФСР 1922 г. было прямо закреплено, что недра и иные виды природных ресурсов были изъяты из гражданского оборота.

Первыми нормативными правовыми актами, устанавливающими административно-правовой режим недропользования в СССР, были Положение о недрах и их разработке от 7 июля 1923 г. и Горное положение СССР от 9 ноября 1927 г., введенное в действие с 1 января 1928 г.

Горным положением СССР было определено, что недра земли в пределах Союза ССР составляют государственную собственность и не могут быть предметом частной собственности. С момента принятия Горного положения СССР на нормативно-правовом уровне получило свое закрепление право государственной собственности на недра, что сохранялось на протяжении всего периода существования Союза ССР. Горным положением СССР были установлены общие принципы регулирования доступа к недрам, порядок осуществления промышленной разработки месторождений полезных ископаемых - горного промысла, а также значительное внимание было уделено вопросам горно-промыслового надзора, систематизации и учета данных о месторождениях полезных ископаемых.

Характеризуя динамику формирования системы органов государственного управления в сфере недропользования советского периода, необходимо отметить, что в период до 1940 г. были достаточно частые трансформации в системе государственного управления горно-геологической службой с целью поиска оптимальной модели государственного управления.

Так, в конце 1929 г. в Москве на базе Геологического комитета было организовано Главное геологоразведочное управление, непосредственно подчиненное Президиуму ВСНХ СССР с широкой сетью периферийных организаций. В 1931 г. Главное геологоразведочное управление было преобразовано во Всероссийское хозрасчетное объединение «Союзгеологоразведка» Наркомата тяжелой промышленности; на базе местных управлений в крупных городах были созданы геологоразведочные тресты. В ноябре 1937 г. проведение всех геологосъемочных, поисковых и частично разведочных работ было вновь передано Главному геологическому управлению Наркомата тяжелой промышленности, а в марте 1939 г. было проведено разукрупнение промышленных наркоматов, на базе Главного геологического управления был образован Комитет по делам геологии при Совнаркоме СССР. Одновременно при наркоматах черной, цветной, угольной и нефтяной промышленности, выделившихся из существовавших ранее более крупных наркоматов тяжелой и топливной промышленности, были созданы самостоятельные отраслевые геологоразведочные управления.

В результате проведенной реорганизации геологоразведочная служба вновь стала структурированной по отраслевому принципу, имела децентрализованный характер управления, что, как представляется, не может быть признано оптимальным и отвечающим стоящим перед ней задачам.

В период нэпа в системе советского права была закреплена возможность применения концессионных отношений, в том числе при пользовании недрами. Указанные отношения получили свое развитие прежде всего благодаря активному участию иностранного капитала. По различным данным, на рубеже 1927-1928 гг. на добывающую промышленность приходилось 23-25 концессий из 144 концессионных договоров, действовавших в советской России.

Рассматривая и анализируя состав законодательства, регулирующего концессионные отношения в советской России, отметим, что оно было достаточно обширным.

Декрет 1920 г. отличался тем, что предусматривал для концессионеров значительный объем изъятий из национального законодательства. Так, концессионерам гарантировалось, что имущество, вложенное ими в предприятие, защищено от национализации, реквизиции и конфискации. Кроме того, была законодательно закреплена возможность вывоза за границу своей доли добытой продукции, а также неизменность условий концессии.

Порядок заключения, правовые и экономические условия и исполнение концессионных соглашений посредством разработки и принятия специальных нормативных правовых актов и создания специализированных органов государственного управления дают основания для вывода об их административно-правовой природе и использовании в качестве формы регулирования общественных отношений в сфере недропользования административных договоров. Применению такой договорной формы административно-правового регулирования общественных отношений было закрепление гражданским законодательством раннего советского периода особого статуса природных ресурсов и изъятие их из гражданского оборота. К 1928 г. концессионерами в советской России добывалось до 25% нефти и до 40% золота.

Применение концессионных отношений, которые по правовой природе можно отнести к административным договорам, поскольку стороной в них выступало государство в лице уполномоченных органов государственной власти, было одним из немногих возможных вариантов получения государством как собственником недр доходов от эксплуатации своих полезных ископаемых в сложной экономической ситуации.

Изменения в системе государственного управления горно-геологической службой обусловили ряд положительных моментов в отрасли.

- Во-первых, весь объем деятельности, связанной с поисками и разведкой полезных ископаемых, а также охраной недр, был отнесен к компетенции одного государственного органа, что позволило осуществлять единую общегосударственную политику в рассматриваемой сфере, дало возможность устранить имевший место параллелизм в деятельности органов государственной власти.

- Во-вторых, была значительно расширена компетенция специализированного органа государственного управления геологической службой: помимо координации деятельности в сфере поисков и разведки полезных ископаемых, к предметам ведения Министерства были отнесены вопросы рационального использования полезных ископаемых и охраны недр. Расширение компетенции было обосновано прежде всего тем, что государство как собственник недр стало контролировать состояние минерально-сырьевой базы, ее рационального использования и охраны как в интересах настоящего, так и будущих поколений.

Для административно-правового регулирования режима недропользования советского периода характерно то, что большая часть источников права была представлена правилами, инструкциями и иными подзаконными нормативными правовыми актами. При этом, как свидетельствует практика, временные инструкции и иные подзаконные нормативные правовые акты являлись действующими документами на протяжении 15 и более лет, по сути заменяя собой законы.

Единственным специальным отраслевым актом, устанавливающим общие принципы правового регулирования, в развитие которого могли приниматься инструкции, правила и иные подзаконные нормативные правовые акты, являлось Горное положение Союза ССР 1927 г., нормы и принципы которого к 60-м годам XX в. устарели, на практике не применялись и фактически утратили силу.

К началу 70-х годов XX в. в национальном законодательстве накопилось достаточно большое количество нормативных правовых актов разного уровня, часто не согласованных между собой, что создавало правовые коллизии и трудности в их применении.

Безусловно, во многом подзаконный характер установления административно-правового режима недропользования не мог обеспечить достаточных правовых основ для эффективного управления этой отраслью. В 1976 г. Верховным Советом СССР были введены в действие Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах, на их базе разработаны кодексы союзных республик о недрах. Основы обеспечивали системность отрасли законодательства, исключали параллелизм действия системы федерального законодательства и систем законодательства субъектов Федерации. Кодексы союзных республик по своему нормативному наполнению в большинстве своих положений повторяли нормы и принципы Основ законодательства.

Основы закрепляли исключительную государственную собственность на недра. Недра и их ресурсы рассматривались как «общее достояние всего советского народа», в качестве основной цели правового регулирования горных отношений устанавливалось обеспечение интересов настоящего и будущих поколений. Законодатель, определяя государство как собственника недр и содержащихся в них в естественном состоянии полезных ископаемых, осознавая значимость указанных ресурсов для развития государства на далекую историческую перспективу, закрепляя в системообразующем акте в качестве постулата для построения отношений в сфере недропользования интересы настоящего и будущего поколений, устанавливал публично-правовую ответственность за рациональное использование недр, их охрану, воспроизводство минерально-сырьевой базы. Важно отметить, что советское законодательство о недрах одно из первых в мировой практике закрепило этот постулат; за рубежом лишь в 90-х годах XX в. публично-правовой характер отношений недропользования стал активно получать свое правовое закрепление.

Основами законодательства были внесены существенные изменения в дифференциацию видов пользования недрами. Так, статьей 9 Основ было определено, что участки недр могут предоставляться для геологического изучения, для добычи полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых.

Основы устанавливали систему и порядок государственного управления в сфере использования и охраны недр. В статье 7 Основ определялось, что государственное управление в рассматриваемой сфере отношений осуществляется Советом Министров СССР, Советами Министров союзных и автономных республик, исполнительными комитетами местных Советов депутатов, а также специально уполномоченными на то государственными органами в порядке, устанавливаемом законодательством Союза ССР и союзных республик.

Система государственного управления включала в себя как органы обшей, так и специальной компетенции. Общая компетенция в сфере управления недропользованием возникала в связи с реализацией государством своих прав собственника недр и находящихся в них в естественном состоянии полезных ископаемых. В системе государственного управления использованием и охраной недр выделялось общее и специальное государственное управление, ведомственное (отраслевое) управление (компетенция министерств и ведомств, управляющих отдельными отраслями горнодобывающей промышленности) и внутрихозяйственное управление (управление, осуществляемое в рамках хозяйственной деятельности предприятий). Это позволило сформировать целостную структуру, которая в течение достаточно длительного времени обеспечивала публично ориентированное развитие отношений недропользования.

Наряду с Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах и принятыми в их развитие кодексами союзных республик о недрах существенное значение в регулировании отношений недропользования имели подзаконные административно-правовые акты, инструктивные и методические документы министерств и ведомств.

Недостатком данных административно-правовых форм в виде административных нормативных правовых актов является то, что большинство из них были ведомственными и чаше всего официально опубликованы не были.

На протяжении более 70 лет существования советского государства система государственного управления недропользованием многократно претерпевала существенные изменения. При этом была выработана оптимальная модель государственного управления с наличием централизованного органа государственной власти, формирующего государственную политику, и органов государственной власти, рассредоточенных по территории страны, в компетенцию которых входили вопросы оперативного управления и реализации предписаний центрального органа.

2. Правовые основы регулирования отношений недропользования в Российской Федерации

2.1 Правовой режим недропользования: сущность и содержание

Анализ законодательных отношений недропользования свидетельствует о наличии особых условий предоставления участков недр в пользование для геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых, досрочного прекращения прав пользования недрами, переоформления лицензий на право пользования недрами. Кроме того, в законодательстве установлены особые требования к субъектам, претендующим на получение лицензии на пользование недрами.

В данной сфере также установлены особые требования к производству работ, связанных с пользованием недрами, и режим государственного контроля и надзора за рациональным использованием и охраной недр. Это дает основание говорить о законодательном установлении особого административно-правового режима недропользования.

Предметом правового регулирования административно-правового режима недропользования выступают общественные отношения, возникающие в сфере геологического изучения, разведки, добычи полезных ископаемых, строительства и эксплуатации подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых, образования особо охраняемых геологических объектов, имеющих научное, культурное, эстетическое, санитарно-оздоровительное и иное значение, сбора минералогических, палеонтологических и других геологических коллекционных материалов.

В правоотношениях, складывающихся в недропользовании, как и в административно-правовых отношениях в целом, выделяется субъект управления, который в пределах своей компетенции обязан реализовывать государственно-властные полномочия. В данном случае такими субъектами на федеральном уровне являются Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации (Минприроды России). Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра), Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор). На данные органы исполнительной власти возложены полномочия по нормативно-правовому регулированию общественных отношений в сфере геологического изучения, разведки полезных ископаемых, определения правового режима осуществления различных видов пользования недрами и т.д.